¿Un Paso Atrás? Dos épocas menemistas y el avance de la consolidación de la democracia argentina

Por Shana Hurley¹

Resumen
El Presidente Carlos Menem es reconocido por su uso frecuente de medidas extremas para implementar las reformas estructurales de los años ‘90.  La monografía pregunta si la época menemista representa problemas endémicos de la democracia argentina o sólo el estilo de un presidente en tiempos de emergencia.  Examinando los temas de accountabiliy vertical, accountability horizontal y la centralización del poder federal, la autora clasifica dos etapas del régimen menemista.   En la primera fase, la democracia argentina mostró muchas características de la democracia iliberal.  Sin embargo, en la segunda los problemas comunes dieron cuenta del esfuerzo de las instituciones argentinas y el equilibrio del poder.  La monografía propone que, a pesar de los métodos de un presidente delegativo, Argentina obtuvo como fruto de su administración una consolidación democrática que la describe más adecuadamente que la conocida caracterización de “democracia delegativa”.

Abstract
President Carlos Menem is widely recognized for his frequent use of extreme methods to implement the structural reforms of the 1990’s.  This paper asks if Menem’s reign represents endemic problems in Argentine democracy or merely the style of a president governing in a time of emergency.  Examining the themes of vertical accountability, horizontal accountability and the centralization of federal power during the Menem era, the author classifies two stages of the Menem regime.  In this first phase, Argentine democracy showed many features of an illiberal democracy. However, in the second, pedestrian problems demonstrated the strength of Argentine institutions and re-aligned the balance of power.  This paper argues that despite the unsavory methods of the delegative president, Argentina emerged from Menem’s administration more adequately described as democratically consolidating than as a delegative democracy.

 

Introducción
La cuestión: ¿Estrategia o estilo? ¿Cómo es la salud de la democracia argentina menemista? En la literatura académica tanto como en la popular, existen muchas opiniones sobre la salud de la democracia latinoamericana.  El mundo vio una época importante de la descentralización y la democratización en los años que siguieron a la caída del régimen dictatorial de Portugal. 
En países como Argentina, Brasil y Chile, las dictaduras cayeron en favor de la democracia.  Latinoamérica agradeció el cambio de doctrina política al inicio, pero en pocos años, este renacimiento político pareció menos seguro en las democracias que reemplazaron a las dictaduras. 
Durante la década del noventa, muchos de los países de América del Sur rompieron con la hipótesis de la “época de la democratización” – que fue popularizada por los teóricos Jack Snyder y Samuel Huntington –dando efectivamente voz a ciertas teorías sobre una ruptura fundamental dentro de la democracia latinoamericana.  Por lo tanto, se abrió un debate entre los que creen que hay un problema endémico fundamental de las estructuras de la democracia sudamericana y los partidarios de la tesis que postula que no existe un problema fundamental, sino distintos estilos del gobierno y liderazgo. 
Con el objeto de contribuir al debate entre esas dos opiniones, esa monografía repasará el caso de la Argentina.  Con el foco puesto en la “Argentina menemista”, se examinarán cuestiones básicas acerca de la definición de la democracia y el concepto de “democracia iliberal”. 
¿Qué argumento es correcto: es la Argentina menemista un ejemplo de problemas institucionales y por eso plantea un conflicto de gran persistencia, o se trataría solamente del uso de recursos gubernamentales por parte del Presidente Menem?  Aunque existieran problemas, ¿Continuaba consolidándose la democracia argentina? ¿Hay una ruta desde la democracia iliberal a la democracia consolidada, o se puede considerar irrelevante el modelo de consolidación?
La autora propone que la presidencia de Menem no fue un paso atrás para la democracia argentina.  A pesar de Menem, y todos sus medios extremos y liberales, la democracia argentina se avanzó en el sendero de la consolidación.  El tema remite más bien a los medios que invocó Menem para gobernar y enfrentar la crisis; mejor dicho, a pesar de que su administración ilustra problemas de la democracia argentina, la consolidación continuó.
La distinción muy fuerte entre las metas que el presidente logró durante su primer término y las que no alcanzó durante el segundo muestra la durabilidad de las instituciones argentinas. A través de tres casos, el accountability vertical y horizontal y la cuestión de la centralización, se demostrará que la democracia argentina emergió de la época menemista más consolidada que antes.

Marco Teórico y Definiciones

¿Como define la democracia? Antes de empezar, es necesario construir una definición básica para la democracia.  La definición de la democracia básica más aceptada en la literatura académica pertenece a Schumpeter quien describió a la democracia como un sistema “para llegar a decisiones políticas en el cual los individuos adquieren el poder de decidir por el medio de una lucha competitiva para el voto del pueblo,” o sea que es un sistema basado en las elecciones².  Pero es importante desarrollar la definición de Schumpter porque, como vamos a ver, las elecciones no son suficientes.
Dahl enriqueció la definición con su concepto de “poliarquía”. Estableció que la competición y la participación requieren libertades civiles, el pluralismo y una profunda libertad política.  La poliarquía tiene siete atributos: los funcionarios elegidos; las elecciones libres y justas; el sufragio inclusivo; el derecho de hacer una campaña electoral; la libertad de expresión; la información alternativa y la autonomía de asociación.  En resumen, una democracia no está constituida sólo por elecciones inclusivas, justas, y competitivas, como dijo Schumpter, sino que es un régimen que ofrece un mínimo de libertades políticas y sociales no sólo durante las elecciones pero también entre ellas, como un requisito para ser justas y competitivas.³ 
En contraste, esta monografía abordará la “democracia iliberal”.  Hay varias formas distintas para no cumplir conla democracia poliáquica de Dahl.  La cuestión fundamental: ¿Son todas democracias?  Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos de la democracia.⁴ Por otro lado, Schedler cree que los regímenes que tienen elecciones y toleran medianamente el pluralismo y competición interpartidaria pero, al mismo tiempo, sistemáticamente violan normas democráticas mínimas, “no tiene sentido clasificarlos como democracias”. 
Para elegir una definición útil a mitad de camino entre Levitsky/Collier y Schedler, esta monografía usará la denominación“democracia iliberal”.  Según Zakaria, la democracia iliberal prioriza la protección constitucional de los derechos de los ciudadanos antes que las elecciones libres y justas. La democracia iliberal es una tendencia que había crecido y “democratically elected regimes, often ones that have been reelected or reaffirmed through referenda, are routinely ignoring constitutional limits on their power and depriving their citizens of basic rights and freedoms.”⁵ Ésta es la preocupación de la Argentina de los ‘90.
La época de la democratización.  Desde la caída del régimen dictatorial de Portugal en abril de 1974, tuvo lugar una gran transición mundial a los sistemas democráticos.  Los académicosempezaron a reconocer “a wave of democratization.”⁶  Antes de la “tercera ola” había más o menos 40 países que se podían caracterizar como democracias.  Durante las décadas de 1970 y 1980, se lograron avances modestos pero en la década de 1980, esta transición se aceleró profundamente. Hoy existen entre 76 y 117 democracias en el mundo.⁷ No obstante, como ya examinamos, no todas son iguales.
América Latina concuerda con las tendencias mundiales clasificadas por Huntington.  Según Smith, la primera etapa democrática latinoamericana se extendió entre los años 1900-1934. La mayoría de los gobiernos fueron regidos por oligarcas que ganaron poder a través de las elecciones limitadas.  El segundo ciclo se inició en 1940 y finalizó en 1977, cuando la democracia verdadera emergió por primera vez en la región pero fue derrotada, lamentablemente, por una serie de golpes militares.  La época actual es un producto del tercer ciclo que comenzó en la década de 1970.  Se caracterizó por regímenes democráticos y libremente elegidos pero que muestran tendencias iliberales.⁸  ¿Pueden aún ser calificados de democráticos?
Los críticos.  Cuando las deficiencias de la democracia mundial aparecían, fue común investigar la condición de la democracia latinoamericana.  Estudiantes de la democratización se preocupaban sobre la posibilidad de “olas de retroceso” causadas por una incapacidad de establecer el imperio de la ley.  Una sobre-concentración de autoridad muestra sistemas hiperpresidencialistas o delegativos; la representación popular es inadecuada porque los partidos son fragmentados,órdenes legales y sistemas judiciales tienden a ser “sirvientes”, parciales, o incompetentes y las políticas son inadecuadas para combatir los problemas actuales más grandes. Diferentes nombres fueron aplicados al mismo concepto general: Zakaria presentó “la democracia iliberal”; por Levitsky y Collier llegó la “democracia con adjetivos”; Linz y Stepan usaron “la caída de los regímenes democráticos” y Diamond habló sobre “las democracias electivas” con la intención de distinguirlas de los estados con un fuerte apego a la ley.  
Sin embargo, no hay otra hipótesis tan importante como la de O’Donnell y la democracia delegativa.  Una definición breve y útil para la democracia delegativa establece que: “las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato.”  Según esta perspectiva, las otras instituciones -los tribunales y las legislaturas - son sólo molestias que acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido.  La accountability⁹ o rendición de cuentas ante estas instituciones es vista como un mero impedimento o límite a la plena autoridad que se ha delegado al presidente.¹⁰  Generalmente, sus ideas claves son que “las actuales teorías y tipologías de la democracia tienen como referente empírico a la democracia representativa, de acuerdo con las características que ésta adopta, con todas sus variaciones y subtipos, en los países capitalistas altamente desarrollados.” Algunas de las nuevas democracias cumplen los criterios que propone Dahl para definir la poliarquía pero ellas no son -ni parecen encaminadas a convertirse en- democracias representativas sino que presentan características propias de las  democracias delegativas. 
Lo nuevo de O’Donnell, como Smith confirmó después, es que aunque las democracias delegativas no son democracias consolidadas, ellas pueden ser duraderas.  Según O’Donnell, es posible detectar una importante interacción: la profunda crisis social y económica que heredó la mayor parte de estos países de sus predecesores autoritarios refuerza ciertas prácticas y concepciones acerca del ejercicio de la autoridad política, que son más consonantes con la democracia delegativa que con la representativa. 
Inspirados por las tesis de O’Donnell y Zakaria, Smith y Ziegler estudiaron los casos de la democracia iliberal en América Latina y descubrieron que la democracia iliberal – definida por ellos como la combinación de elecciones libres y justas con restricciones de los derechos de los ciudadanos – era el más común de todos los tipos de los regímenes latinoamericanos. La democracia iliberal, “the modal regime,” apareció en el 40 por ciento de los casos.  Más, ellos adviertieron que la democracia iliberal dura.  De las 15 democracias iliberales de la década de  1990, ocho todavía existían en  2004.  La democracia iliberal no es sólo un paso en las transiciones a la democracia consolidada sino un régimen político distinto.¹¹  
Por otro lado, la democracia iliberal daría paso a la democracia liberal. De catorce transiciones, nueve avanzaron  a la orientación de la democracia liberal – casi el doble de los que regresaron a una situación de no-democracia o semi-democracia.  De esta manera, la democracia iliberal ofrecía una “common precondition – neither necessary nor sufficient, but recurrent – for the achievement of liberal democracy.”¹²  Este punto de vista que supone que es posible avanzar desde la democracia iliberal a la democracia consolidada, es lo que define el caso de la “Argentina menemista”. 
¿Como define el proceso de la consolidación de la democracia? La democracia iliberal será considerada en el contexto del proceso de consolidación de la democracia.  Según Diamond, la consolidación “is most usefully construed” como el proceso del “achievement of wide and deep legitimation, such that all of the significant political actors, both on the levels of the elites and the masses, believe that the democratic regime is the most correct and appropriate for their society” o, de Linz, que la democracia es considerada “the only game in town.” ¹³ Para afirmar una lealtad al régimen democrático, los ciudadanos necesitan cumplir con ciertas reglas y prácticas sociales y los líderes necesitan creer que los pasos democráticos – las leyes, los procesos y las instituciones – son el único marco posible para realizar sus intereses, creencias que sirven como auto-restricciones del abuso del poder.¹⁴ Con un pacto, como una constitución, y el cambio de las normas sociales, una sociedad puede entrar en el estado de consolidación.
El proceso de consolidación tiene ciertas características comunes.  Primero, se debe ver una profundización de la democracia en la forma de instituciones más liberales, accesibles, accountables (pasibles de un control público) y representativas.  Segundo, la consolidación debe establecer un marco de tendenciasrecurrentes y predecibles las cuales garantizan cierto comportamiento político apropiado, con respeto a las instituciones.  El papel del accountability, vertical y horizontal, es muy importante para establecer este marco del comportamiento.  El tercer proceso tiene que ver con el éxito del régimen.  Para construir una base de legitimidad, el régimen necesita cumplir con ciertas expectativas del pueblo y servir básicamente a sus ciudadanos.  Sin la certezadeque un régimen democrático puede prestar los servicios públicos, enfrentar las situaciones de dificultades para gobernar, etc., no es posible desarrollar el apoyo necesario para ganar la confianza del pueblo y la ya mencionada lealtad.  ¿Con sus características de la democracia iliberal, se puede decir que la consolidación avanzó durante los 90?

El caso de la Argentina. 
Aún brevemente, antes de empezar es importante considerar los poderes ejecutivos de la Constitución de 1853 en Argentina.  Cuando Menem llegó, ¿Cómo se definía el presidencialismo argentino generalmente? Hay un debate muy fuerte entre los constitucionalistas que creen que Argentina tiene un sistema hiperpresidencialista  y otros que postulan un centralismo limitado.¹⁵ En la forma más simple, en la Constitución de 1853 hay una separación del poder entre las tres ramas – los poderes ejecutivo, legislativo, y judicial – pero la presidencia es reconocida como “el motor” del sistema porque el presidente tiene el poder de presentar sus propias iniciativas para la consideración del congreso; las previsiones constitucionales del poder del veto suponen que el presidente puede participar en el proceso legislativo después de la aprobación de leyes por el Congreso; el presidente asume los roles de jefe del estado, del gobierno, de la administración pública y las fuerzas armadas; tiene el poder de declarar un estado de emergencia; y, finalmente, el presidente tiene el poder de intervención en el gobierno de los provincias.¹⁶ Los estudios empíricos por lo general se enfocan en las capacidades de emitir decretos y vetos para ilustrar la amplitud del poder presidencial.  Claramente, los poderes constitucionales fundan el sistema en un centro presidencial en lugar de hacerlo en el equilibrio de los poderes.
En los estudios dedicados a la Argentina, hay dos paradigmas interpretativos polares para caracterizar las relaciones establecidas entre el Poder Ejecutivo, el Congreso y el Poder Judicial a lo largo de la administración de Menem y las reformas estructurales.  El primero, popularizado por Ferreira Rubio y Goretti, dice que el Ejecutivo gobernó en forma claramente discrecional y excluyó el derecho del Congreso para contribuir a las decisiones.  Cuando las Cámaras no ofrecen la docilidad esperada a su exigencia de limitarse a convalidar sus proyectos, el gobierno echo mano de todas sus prerrogativas.  Para los autores, los recursos de excepción – como los decretos “de necesidad y urgencia” y los vetos parciales  – son indudablemente extraconstitucionales, permitidos por una Corte Suprema complaciente con los deseos del poder ejecutivo.¹⁷
El segundo paradigma, asociado con Corrale y Llanos, mantiene que las relaciones Ejecutivo-Legislativo atravesaron dos etapas distintas.  En la primera, hasta 1991, el gobierno quiso, y pudo, manejarse completamente ajeno a las decisiones del Congreso pero en la segunda, desde principios de 1991 con la llegada de Cavallo al Ministerio de Economía, el Ejecutivo tuvo que hacerse cargo.  Como dice Corrales:
El gobierno ya no espera de las Cámaras el papel de meros espectadores: se esfuerza por obtener su apoyo, los ministros ponen a su consideración las propuestas de reforma e incluso aceptan modificaciones en ellas, aunque reservándose el Ejecutivo el derecho de vetar aquellas que consideren incompatibles con el espíritu general del programa.¹⁸
El autor considera que detrás del nuevo modelo de interacción se encuentra el deseo del gobierno de reestablecer los deteriorados vínculos con su partido.  Es una visión más afín con la administración.
Aparte de los críticos, hay algunos pensadores políticos argentinos que justifican los medios extremos.  Postulan que se debe exculpar a Menem por su liderazgo fuerte porque él tuvo que cumplir con el papel de presidente, especialmente para proteger a la misma democracia.  Influenciados por el trabajo de Lipset, ellos sostienen que la legitimidad y la eficacia son atributos indispensables de un régimen democrático; existe la necesidad de llevar a cabo ambas funciones simultáneamente.¹⁹ La fuerte sensación de emergencia y la necesidad de restaurar las funciones del gobierno fueron importantes: 
Cuando los precios aumentan a una tasa diaria es casi imposible negociar una tregua social...  en tal coyuntura falta la base para una acción cooperativa… una vez que se llega a un cierto umbral de inflación, la intervención de un agente que puede asegurar un rápido y eficaz estabilización económica se convierte en imperativa...  no hay muchos candidatos para cumplir esa función además del Ejecutivo ²⁰
El comportamiento delegativo de Menem puede ser entendido como un esfuerzo dramático para asegurar las capacidades de un “Estado sobrecargado por pretorianismo económico.”²¹ En el momento de la crisis económica más difícil en la historia argentina, la centralización de la autoridad le permitió restaurar un mínimo del poder regulador y aumentar la eficacia de las instituciones democráticas.  Peruzotti entiende el uso de los decretos como una contribución al proceso de la consolidación, es decir que Menem contribuyó a “la eficiencia de los procedimientos de la decisión política, por lo tanto, solucionó la crisis de eficacia que había tensado la democracia argentina."²² 

Caso I: Opinión pública y accountability vertical
Primera etapa.El fin de la presidencia de Alfonsin estuvo marcado por una profunda crisis económica.   La hiperinflación, desatada en abril de 1989, duró hasta agosto; en julio la inflación fue del 200%, y en diciembre todavía se mantenía en el 40%.  El estado estaba en bancarrota, con moneda licuada, sueldos casi inexistentes y violencia en las calles. La gente arruinada atacaba tiendas y supermercados.²³ En este clima, Menem y el Partido Justicialista obtuvieron un triunfo aplastante en las elecciones de 1989.  Para facilitar la asunción de Menem, Alfonsin renunció a su cargo en forma anticipada.  Como el ex-Presidente dijo, “Mi conciencia exige que intente atemperar los sacrificios del pueblo mediante el mío personal, sin provocar demoras que puedan entorpecer la transición entre dos gobiernos igualmente democráticos.”²⁴ Menem llegó al poder en julio de 1989, seis meses antes de la fecha indicada por la Constitución. 
El presidente entrante tuvo que esperar seis meses desde su llegada a la Casa Rosada hasta el ingreso de su nuevo equipo de diputados el 10 de diciembre.  Desde diciembre de 1989 el Congreso presentó la siguiente distribución del poder: el Partido Justicialista tuvo una mayoría absoluta en el Senado y en la Cámara de Diputados sumaba 112 bancas sobre un total de 254.²⁵ Aunque les faltó una mayoría absoluta en la Cámara  Baja, los oficialistas obtuvieron bastante apoyo de los partidos aliados y pudieron lograr quórum sin necesidad de tener en cuenta las opiniones de los 90 diputados de la Unión Cívica Radical, el principal partido de oposición.  Ante los resultados tan extremos que arrojaron las elecciones, los Radicales acordaron impulsar en el Congreso la sanción de una serie de leyes que el gobierno entrante exigía para contar con herramientas adecuadas para paliar la crisis. 
Con el marco del acuerdo y con los modos de un “caudillo restaurador,” cumpliendo el papel del líder “frente a la incapacidad de la democracia de partidos para resolver” los grandes problemas de la Argentina, Menem empezó inmediatamente a luchar contra la crisis económica. ²⁶  La oposición no obstaculizó el tratamiento de sus dos proyectos; fueron rápidamente sancionados.  La ley de la Emergencia Administrativa (Ley 23.696) suspendió todo tipo de subsidios, privilegios, y regímenes de promoción.  La segunda, la Ley de la Emergencia Económica (Ley 23.697), estableció la necesidad de privatizar una extensa lista de empresas estatales y delegó en el presidente la especificación de la manera de realizarlo.  Aunque ENTEL y Aerolíneas Argentina fueron las primeras, en menos del primer año, se habían privatizado la red vial, los canales de televisión, buena parte de los ferrocarriles de las áreas petroleras. En solo un año de gobierno Menem dio inicio al sendero económico que su administración iba a transitar, una receta de políticas neoliberales.  
En muchos casos, el presidente salió victorioso. Cuando llegó al poder en 1989, la tasa de inflación fue casi del 5.000 por ciento. Cuando abandonó el poder, sus políticas económicas habían hecho descender la inflación anual a poco más del 1 por ciento.²⁷  Las victorias económicas generaron apoyo popular y debilidad en la oposición. Muchos políticos y ciudadanos por igual celebraban la "mano fuerte" de Menem, según fuera necesaria para luchar contra la hiperinflación.  Menem y Cavallo fueron vistos como indispensables por gran parte de la élite económica y un grupo substancial del electorado.  Los sondeos de opinión indicaban que, después de anunciar públicamente la dirección económica del gobierno en julio de 1989, Menem había aumentado el 47,5% de votos que había obtenido en las elecciones a un 82% de aprobación.²⁸  El apoyo popular  elevó el umbral de la tolerancia a sus medidas extraordinarias en el poder. 
También, a nivel político, Alfonsín y los Radicales fallaron al enfrentar la crisis y se presentaron como un partido sin autoridad.  El acuerdo entre el Partido Justicialista y la UCR aparecía como una admisión de su derrota.  Generalmente, el voto anti-Peronista – que pertenecía a la clase media – era muy fragmentado.  Aunque la mayoría de los votantes anti-Peronistas preferían continuar votando por los partidos anti-Peronistas, había competencia entre muchos partidos.  Eventualmente, parte de la clase media en Capital Federal migró hacia el Frente Grande, una coalición del centro-izquierda.  ²⁹ En el interior, el apoyo de la clase media se dispersó entres distintos partidos. 
Debido a la fragmentación partidaria y a la sensación popular de que el gobierno había estabilizado los problemas económicos, el Partido Justicialista ganó las elecciones de mitad del período en 1991 y 1993, las elecciones de la asamblea constituyente y Menem asimismo logró muchos de sus proyectos con este apoyo legislativo y popular.  Durante esta época, el PJ ganó seis elecciones seguidas y algunos observadores publicaron artículos que preanunciaban una época de hipermayoritanismo o hegemonía Peronista.  En este sentido, los procesos de accountability vertical funcionaron bien.  Las elecciones libres y justas mantuvieron el lugar del PJ en el gobierno y establecieron un ciclo de apoyo popular. El gobierno aprovechó este apoyo para ganar más batallas y reiniciar el idilio con el electorado.
Segunda etapa. No obstante, con el paso del tiempo, los éxitos económicos cedieron lugar a nuevos problemas y la opinión de la pública cambió.  Después de la re-elección de Menem en 1994, su popularidad empezó a bajar rápidamente.  Dos corrientes cambiaron el clima político. 
En primer lugar, como ya fue mencionado, el apoyo popular de Menem había bajado, engendrando más problemas al interior de su partido.  Por fuera de la economía, la administración y sus amigos fueron vinculados con una serie de escándalos.  En el Yomagate, la Corte Española implicó a la cuñada de Menem y a otros miembros dela familia de la esposa de Menem en el narcotráfico y el blanqueo de dinero.  El hermano de Menem, Munir, fue acusado de ser el socio de un traficante de armas sirio.  En el Swiftgate, el embajador de los EEUU acusó a varios miembros de la administración de exigir sobornos a empresas norteamericanas.  Por consiguiente, todo el gabinete renunció a su cargo.  Los ministros Eduardo Bauzá y Roberto Dromi y la ingeniera María Julia Alsogaray fueron acusados de beneficiarse de las privatizaciones que inspiraron el ingreso del Ministro Cavallo.  Luego, en el escándalo de armas, se constató que el Ministerio de Defensa y el Comandante en Jefe del Ejército habían vendido ilegalmente armas a Ecuador y Croacia, en una contravención de un embargo de Naciones Unidas.  Menem fue implicado por las tres órdenes ejecutivas secretas por él firmadas que autorizaron la venta.  También, en el final de su mandato en 1999, su amigo Alfredo Yabrán obtuvo un imperio del narcotráfico y fue asociado con el asesinato de un periodista que investigaba su historia.  La publicidad de casos judiciales – como los de Carrasco, María Soledad, Cabezas – le granjeó una atención negativa a la administración.³⁰  Convertida en una administración con problemas comunes y graves, la popularidad de los oficialistas – y, como vamos a ver, su capacidad de alcanzar sus deseos – mermó.
Adicionalmente, los éxitos económicos empezaron a convertirse en fracasos.  Para dar un ejemplo: En 1997 el desempleo afectó al 18.6% de la población y el porcentaje de aprobación del gobierno cayó a menos de 20%.  Según las encuestas realizadas entre personas que acababan de votar, en 1997 casi el 40% de los que cambiaron sus votos para favorecer a la oposición citaron la cuestión del desempleo como argumento.  Por eso, a pesar de que ellos gastaron mucho más los demás, el PJ perdió 14 legisladores en la Cámara de Diputados.³¹  Cuando la atmósfera de la crisis aumentaba, la verdad sobre la administración, la corrupción y los fracasos de las políticas pos-crisis, apareció.  Ya percibido como dispensable, Menem no salió indemne del examen público.
En segundo lugar, los partidos de la clase media renacieron unificados.  En 1994, la UCR y FREPASO cambiaron estratégicamente.  Los dos aceptaron los elementos claves del nuevo modelo económico.  Advirtieron que no iban a crear una coalición triunfal con una postura contraria a las exitosas reformas del oficialismo.  A fines de 1994, los líderes de FREPASO anunciaron su aceptación del Plan de Convertibilidad y su voluntad de no obstaculizar el proceso de liberalización de la economía.  Para la UCR, el cambio fue más lento.  Apoyaron las modificaciones al Plan de Convertibilidad durante las elecciones de 1995.  Después, muchos de los Radicales se comprometieron con las políticas.  Con esta vuelta, los dos partidos empezaron a tener más credibilidad. 
La formación de la Alianza ofrecía a los ciudadanos una alternativa creíble y disminuyó la percepción de que los Peronistas eran el único partido capaz de restaurar la estabilidad económica.  ³² De repente, las aplastantes victorias Justicialistas – de 40-45% del voto –se habían convertido en meros espectros.  Claramente, el equilibrio del poder había cambiado.  En las elecciones legislativas del 1997 y a menos de seis meses de su nacimiento, la Alianza venció al PJ por un margen de diez puntos porcentuales (46% a 36%).  La deserción de votantes independientes aprovechada por la Alianza y Acción por la República se basó en la credibilidad que los partidos no-Justicialistas alcanzaron sobre temas económicos, se puede decir “pos-reformas,” y la voluntad para considerar otros tópicos, como la corrupción y educación.  En este punto, la hegemonía del PJ y del Poder Ejecutivo habían disminuido y la accountability vertical se había realizado satisfactoriamente. 

Caso II: Accountability horizontal y el estado de la ley
La cuestión del predominio del Poder Ejecutivo es la parte más examinada de la presidencia de Menem.  Su uso de decretos, ostensiblemente de “necesidad y urgencia,” inspiró un debate muy fuerte sobre la accountability entre las distintas ramas del gobierno. 
Relaciones ejecutivo-legislativo.  El “decretazo,” el gobierno por decreto, fue una de las características más reconocidas de la concentración del poder durante la presidencia de Menem.  Entre julio de 1989 y agosto de 1994, Menem dictó 336 decretos de necesidad y urgencia.  (En contraste, entre 1853 y julio de 1989 se habían dictado aproximadamente 35. ³³)  Para determinar la legitimidad del uso de los decretos es necesario tener en cuenta si ellos se adscriben en la tesis que los considera elementos del proceso de consolidación (si fueron, en verdad, “urgentes y necesarios”) o  si ellos fueron plenamente dictatoriales.  
Asimismo se debe considerar si los decretos fueron implementados con frecuencia, como el último recurso o sólo en los casos de proyectos susceptibles de aprobación general.  La tendencia a usar decretos no se debe confundir con la importancia de la cuestión central: ¿Cómo funcionaron los decretos en el contexto, en el proceso de consolidación?  Por un lado, parece que hay acuerdo sobre la idea de (con referencia al punto de vista de Lipset) que la situación de emergencia fue la causa de estas medidas extremas y la primordial necesidad de asegurar la salud del régimen los justificaron.  
La primera fase de la administración, denominada por Llanos como “la fase delegativa,” fue caracterizada por un desequilibrio entre los poderes legislativos y la delegación de las facultades legislativas del Congreso al Presidente Menem.  Su mandato presidencial empezó en 1989 con el acuerdo de los Radicales en delegar temporalmente en el Poder Ejecutivo las competencias legislativas necesarias para realizar las reformas económicas.  Ya que los Radicales tenían la mayoría en la Cámara de Diputados cuando Menem iniciaba su período, los Peronistas obtuvieron el compromiso de facilitar la aprobación de todas las leyes económicas que el Presidente enviara al Congreso de julio a diciembre.  Después de que la mayoría Justicialista entró en la Cámara, Menem podía confiar en un alto grado de disciplina interna en su partido y en el apoyo popular.  Con esa base de apoyo, Menem logró muchos de los decretos más grandes con el paquete para paliar la crisis económica, en la forma de las Leyes de Emergencia 23.696 y 23.697 y de la Ley de Consolidación de Deudas del Estado 23.982.  Le permitía enfrentar la crisis económica.³⁴
La legitimidad de los decretos tiene mucho que ver con su relación con el Congreso.  En contraste con Rubio, Goretti y Mustapic, otros estudiosos del sistema argentino luchan contra la diagnosis de la democracia delegativa específicamente en el tema de las relaciones legislativo-ejecutivos.  Aunque Menem frecuentemente usaba el decretazo, la clasificación como “delegativa” solo es apropiada por los primeros 18-24 meses de Menem.³⁵ En esta época, Menem aumentó el número de miembros de la Corte Suprema, indultó a los militares del Proceso, y dictó los decretos más polémicos. 
Con el transcurso del tiempo, Menem se convirtió en un líder más común que necesitaba negociar y a veces hacer concesiones a los representantes del legislativo, los gobernadores, las empresas y los sindicatos.  Esta fase, caracterizada por Llanos como “la fase de cooperación,” empezó con la sumisión de nuevos proyectos al Congreso después del éxito de los grandes proyectos iniciales.  En vez del acuerdo entre los Radicales y una disciplina partidaria muy fuerte, Menem tuvo sólo una mayoría estricta – no más que el apoyo partidario de los Justicialistas en la forma de una mayoría oficialista en el Congreso, absoluta en el Senado y relativa en la Cámara, y alianzas con partidos menores.  Sin embargo, los diputados querían usar la popularidad del presidente para beneficiarse pero el apoyo se había convertido más bien en parte de los deseos oficiales en vez de ser algo garantizado.  Durante esta época, se podía ver la introducción de modificaciones a los proyectos del Ejecutivo y una exigencia del Congreso de participar en el proceso de legislación, en un ritmo más lento y con procesos más rígidos.  Aparte del regreso de la UCR como un partido de oposición, los miembros del oficialismo hicieron todos tipo de enmiendas, como en los casos de la privatización de la compañía petrolera y de los cambios del sistema de pensiones que fueron ocasiones en que el presidente fue obligado a retirar el proyecto original para someterse a los deseos de los legisladores.³⁶ De hecho, había cinco proyectos en los que Menem invocó su poder de veto parcial; ninguno de ellos fue devuelto a su versión original y mantenido por el Ejecutivo.  Además, el Poder Ejecutivo usó estrategias para superar su poder limitado.  Tuvo una presencia muy notable en los pasillos del Congreso.  Menem y sus ministros – entre ellos el Ministro de la Economía – cultivaron relaciones personales con miembros del Congreso.  Reuniones privadas y, a lo largo del tiempo, oficinas específicamente creadas para las relaciones ejecutivo/legislativo, institucionalizaron la práctica de cortejo al Congreso.  Cuando las relaciones personales no alcanzaban sus metas, el presidente anunciaba públicamente plazos ajustados para establecer límites a los debates del Congreso.  Otras medidas para aplicar presión fueron las amenazas públicas sobre vetos o decretos que sólo raramente fueron cumplidas. Si Menem hubiera tenido un poder absolutamente delegativo, hubiera podido imponer sus deseos incondicionalmente al Congreso. Las semillas del regreso del poder legislativo aparecieron durante esta fase.
Finalmente, la administración entró en la fase “conflictiva,” una situación en que había un equilibrio institucional ideal entre los poderes ejecutivo y legislativo.  Dado este balance, había una serie de enfrentamientos entre Menem y los legisladores.  Durante esta época no pudo lograr sus objetivos a través de medidas normales y por eso fue más común implementar leyes por medio de decretos, lo que señalaba el debilitamiento del poder presidencial dentro del partido gobernante y frente a los partidos opositores.  Desde 1996 existió un bloque de legisladores, encabezados por el Gobernador Duhalde,  que rutinariamente intentaba arruinar los planes del presidente. La Cámara de Diputados retrasó leyes ya aprobadas por el Senado sobre las privatizaciones del Correo, los aeropuertos y la dirección de Yacyretá. Los casos más famosos, de reforma de seguridad social y las reformas laborales, demostraron que aunque el sistema argentino es presidencialista, Menem no pudo lograr todo lo que quería.  Por ejemplo, privatizó los aeropuertos por decreto y su deseo de eliminar la contribución básica del gobierno a las pensiones nunca fue realizado.  Sin alternativas, empleó los decretos y otros proyectos fueron simplemente abandonados. ³⁷
Relaciones Poder Ejecutivo/Poder Judicial. Las relaciones ejecutivo-judiciales concuerdan también con el modelo de éxitos iniciales y, obstáculos después. Es claramente contrario al espíritu de la ley que Menem intentara ampliar el número de integrantes de la Corte Suprema.  Aunque había oposición y un quórum dudoso, el gobierno forzó la legislación al elevar a nueve miembros el número de magistrados de la corte que sólo tenía cinco miembros. Menem logró su mayoría automática no sólo por medio de la legislación sino también con renuncias estratégicas. El presidente de la Corte Suprema, José Severo Caballero, cayó a la presión y renunció a su cargo. Por otro lado, el Juez Jorge Antonio Bacqué disintió y dimitió de la Corte en señal de protesta. La Corte hizo público su rechazo de estos planes en la Acordada 44, pero la opinión pública siguió apoyando a Menem.
Dado esta oportunidad, Menem llenó la Corte con jueces parciales: un socio de su firma de abogados, un amigo de su hermano, un Ministro de su gabinete, y el cuñado de uno de sus asesores más importantes.³⁸  El Ministerio del Interior y el presidente del Partido Justicialista anunciaron su meta cuando hablaron sobre la necesidad de “homogeneizar” la Corte.³⁹  Aunque la nueva corte de Menem ganara títulos tales como los de “jueces adictos “o “mayoría automática y oficialista” en la prensa, a la mayoría de la población no parecía importarle mucho los cambios.⁴⁰
La nueva corte respondió a la lógica de Menem, especialmente en lo que refiere a decisiones financieras. El caso de Estado v. Peralta es ilustrativo. Un ciudadano, Luis Peralta, inició juicio a la administración y solicitó a la Corte la nulidad del Decreto 36/90 por considerarlo un abuso del poder ejecutivo. Según el decreto, todas las cuentas bancarias privadas serían congeladas cuando superaran el millón de australes. El dinero por encima de este nivel sería convertido en bono del estado por diez años que el gobierno utilizaría para cubrir temporalmente la deuda interna. Peralta argumentó que el gobierno no se puede dar un préstamo de bajo interés con el dinero de  los ciudadanos.
La corte rechazó sus argumentos. Justificó el decreto por la situación de emergencia. Como dijo la declaración de los jueces:
En momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad.
Ellos argumentaron que la extremidad de las circunstancias, y la necesidad de preservar el estado frente a la crisis, dieron razones a las acciones. La división de poderes “no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado,” de modo que “cada uno de sus departamentos actúe aisladamente, en detrimento de la unidad nacional, a la que interesa no sólo la integración de las provincias y la Nación, sino también el armonioso desenvolvimiento de los Poderes nacionales.”⁴¹  Manifestaron la lógica del presidente para mantener sus politicas.
Segunda Etapa. En la segunda etapa, por el contrario, la Corte respondió al declive del Poder Ejecutivo. Los jueces Boggiano, Barra y  Cavagna Martínez (lo más parciales), renunciaron a su cargo. La reforma constitucional cambió las reglas de la Corte, incluyendo la creación del Consejo de la Magistratura para supervisar la rama judicial y proponer todos los jueces de los juzgados inferiores. En vez de la mayoría absoluta, después de la reforma el Senado requirió una mayoría  de 2/3 de los miembros presentes para confirmar un juez para la corte. Además de las reformas institucionales, también tuvo lugar una reforma de actitudes. En 1999, por primera vez, la Corte votó para limitar la discreción ejecutiva de los decretos de necesidad y urgencia.⁴²
Aunque esto representó un paso adelante, lo más importante fue la decisión en torno del tercer término de Menem. La mitad del Partido Justicialista, una gran parte del establishment económico y casi el 80% de la población desaprobaban esta iniciativa.⁴³ Con todos sus problemas domésticos, los asesores sugirieron al presidente que el mejor método para ganar un tercer término era usar a la Corte para interpretar que las reformas de 1994 abrían la posibilidad de un tercer mandato. Inicialmente, el Tribunal Nacional de Apelación decidió en contra de Menem. Cuando sus ministros avanzaron hacia la Corte Suprema, la mayoría automática también decidió en contra del presidente. Definitivamente distinto de las decisiones económicas el principio de su mandato, los jueces no lo ayudaron. La Corte rechazó, citando detalles de la ley, cuatro juicios para forzar la enmienda de 1994 y hacer avanzar el deseo de Menem de obtener un tercer término como presidente popularmente electo.⁴⁴ Cuando consideraban el caso llevado por Menem y el Partido Justicialista, aunque eran sus aliados, los jueces tuvieron en cuenta las ramificaciones posibles de una decisión gravemente ilegítima, incluyendo las posibilidades de juicio político y enjuiciamiento,⁴⁵ y clandestinamente rechazaron los pedidos de su “padrino”” para interpretar a su favor las reformas constitucionales.⁴⁶ Menem, sin otra opción, permitió la campaña de Duhalde.

Caso III: Descentralización
Hay muchas opiniones sobre el tema de la centralización del Poder Ejecutivo en las manos de Menem contra otras formas de accountability horizontal.  Por otro lado, ¿Cómo han sido sus relaciones federalistas? Para definir descentralización, se piensa en la devolución de recursos y poderes a las autoridades inferiores.  Eaton y Dickovick ponen en práctica el concepto de re-centralización con una concepción fiscal para ver distintas etapas del proceso de la des-centralización.  ⁴⁷ Como dicen ellos, a través de la década del ‘90, "se puede detectar un cambio…  según el cual la gran autoridad de Menem sobre los legisladores peronistas en su primer mandato puede ser contrastada a partir de 1995 con el declive de la autoridad presidencial y la creciente independencia de los gobernadores."⁴⁸
Para trazar el contexto, es importante analizar brevemente la administración de Alfonsín.  La primera fase, de 1984 a 1987, es caracterizada por el control del gobierno federal por los radicales.  Ellos tenían una enorme discreción sobre el tamaño y el calendario de transferencias de ingresos a las provincias, la mayoría de ellas gobernada por la oposición peronista. 
La segunda fase (1987 a 1992), se inició por la victoria de los peronistas en las elecciones legislativas de 1987.  El nuevo poder del Partido Justicialista lleva a la sanción en ese mismo año de la Ley de Coparticipación que obligó al gobierno federal a transferir automáticamente a las provincias el 57% de los ingresos fiscales recaudados, en lo que constituyó un cambio significativo del poder de los gobiernos locales.   
Durante la tercera etapa (1991–1995), una época marcada por la estabilización que sigue a la Ley de Convertibilidad, Menem propone y aplica importantes cambios que tienen el efecto de reducir la autonomía subnacional.  Es claro que estos pactos intercambian autoridad local por autoridad federal con una enorme cantidad de dinero que, sin estas reformas, existirían para las partes inferiores del gobierno.  Las dos revisiones a la Ley de Coparticipación en la forma de pactos fiscales de 1992 y 1993 reducen los ingresos provinciales a acciones.  La primera revisión es un pacto fiscal por el cual el gobierno federal deduciría el 15 por ciento de los ingresos antes de su distribución a las provincias a cambio de garantizar que las transferencias no bajaran de un mínimo mensual de de 725 millones de dólares.  En el segundo pacto, a cambio de los impuestos provinciales y reformas de la seguridad social, el gobierno federal ascendió la garantía de ingresos mínimos mensuales a 740 millones de dólares y aumentó el control federal sobre el uso del dinero.⁴⁹ Adicionalmente, Menem logra la transferencia a las provincias de las responsabilidades de gastos claves sin una paridad de aumento en los ingresos.  Esto reduce la autonomía de los gobernadores porque los obliga a gastar su des-transferencias federales sin destino predeterminado en áreas anteriormente cubiertas por el gobierno federal como son la educación y la salud, sin financiación adicional.  La tercera fase muestra el punto más alto del poder del presidente, en la cual logra casi todos sus planes de centralización.
La cuarta fase, que comienza en 1995 con la reelección de Menem, es casi el opuesto: el equilibrio de poder entre los gobernadores y el gobierno federal se desplaza en favor de los primeros.  La mayoría  de los obstáculos aparecieron en el segundo mandato, cuando el presidente tuvo que obligar a las provincias a ajustarse a las reformas económicas aprobadas en su primer período.  Inicialmente, parecía que Menem ganaría el poder.  La “crisis del tequila” ayudó a Menem a lograr la privatización de los bancos estatales, una importante forma de re-centralización porque restringió la autonomía subnacional para obtener préstamos.⁵⁰
El colapso del peso mexicano causó una fuga de capital que  produjo pérdidas de depósitos inspiradas por los miedos a la quiebra de los bancos provinciales.  Los problemas financieros hicieron a los gobernadores vulnerables a las propuestas de Menem de privatización de los bancos provinciales.  El gobierno federal estableció un fondo fiduciario especial, financiado por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para pagar los costos iniciales de la privatización bancaria.  A fines de 1999, veinte de los veintiséis bancos provinciales fueron privatizados.⁵¹ Por otro lado, la pérdida de poder del presidente en su partido permitió a los gobernadores modificar los acuerdos para beneficiarse.  Durante 1995-1999 Menem intentó  imponer cambios en las normas de reparto de ingresos, incluyendo los premios para el esfuerzo fiscal provincial, pero nunca utilizó sus poderes de decreto para hacer crecer el nuevo sistema y, con la erosión de su poder, fracasó.  En 1996, a instancias de los gobiernos provinciales, el Congreso aumentó las transferencias de coparticipación federal de impuestos no incluidos en el grupo de reparto de ingresos.  Las provincias que han privatizado sus bancos retrasaron el ajuste fiscal exigido por el gobierno federal en razón de los préstamos de las tasas del mercado.⁵²  En 1998 los gobernadores inspiraron la retracción de una propuesta que hubiera instituido la transferencia directa de ingresos a los municipios, por encima de las provincias, reservando la prioridad del poder de las provincias después del poder federal.
 En el final del mandato de Menem, el cambio en el equilibrio del poder es más obvio.  El pacto de 1993 expiró en las finales de 1998.  En este punto, los gobernadores obligaron a un aumento del mínimo de garantía de ingresos de U$S740 millones por mes a U$S850 millones al mes.  Dado la profunda crisis económica que empezó en 1999, este cambio fue muy beneficioso para las provincias y representa el poder que ellas mantuvieron.
Adicionalmente, la reforma constitucional implementó modificaciones que tuvieron el efecto de acrecentar el poder de las provincias frente al gobierno federal.⁵³ Se consagró la institución del reparto de ingresos en la constitución, dando fin al período de sesenta años de transferencias de ingresos regidos por la legislación ordinaria.  La nueva Constitución instituye al Senado – no a la Cámara de Diputados – como el órgano responsable de iniciar la distribución de los ingresos por ley, lo que ayuda a los gobiernos locales con planes de largo plazo.  También, la reforma dicta que en cualquier nueva legislación, ninguna provincia puede experimentar una reducción en los ingresos que recibieron en el momento de la enmienda constitucional.  Como ya se ha discutido, con la aparición de la crisis económica, esta disposición enriqueció la posición de las provincias en las discusiones por una nueva ley de participación en los ingresos. 

Conclusión. 

Antes de concluir dos cambios estructurales más, aunque no son el foco de esta monografía, merecen atención.  Ellos representan cambios estructurales que inmediatamente y en el futuro cambian el tono de las políticas argentinas. Una, la reforma constitucional, salió en escritura como un importante paso adelante.  La otra, reformas civil-militares, cerró una época en la historia argentina que tiene mucho que ver con la consolidación. 
Reforma Constitucional.  Con la polémica y ya examinada reforma constitucional de 1994, se produjeron innovaciones institucionales que mejoraron la calidad de la democracia argentina.  Para asegurar el apoyo que le posibilitara ocupar la presidencia otra vez, Menem hizo uso de ciertas prerrogativas que habrían resultado en un legado sorprendentemente democrático.⁵⁴ Su egoísmo habría producido un avance importante para el país.
Primero, para asegurar más accountability, funcionarios poderosos tuvieron que acercarse al pueblo.  El término de la presidencia fue recortado de seis años a cuatro años.  El presidente puede ser re-elegido pero sólo por dos términos consecutivos.  Los períodos de los senadores también fueron recortados, de nueve a sólo seis años.  Se creó la nueva Controladuría, con el titulo “Defensor del pueblo de la nación,” para representar los intereses del pueblo.  Además, cada ciudadano tiene el derecho de presentar un proyecto de la ley ante la Cámara de Diputados y el Congreso tiene que considerarlo en un periodo de doce meses.  
Segundo, el sistema electoral, anteriormente constituido por el voto indirecto a través del colegio electoral, se convirtió en una elección directa con sistema de ballotage.  Los senadores, quienes fueron elegidos por las legislaturas provinciales, serían elegidos directamente.  El nuevo diseño constitucional creó el cargo de Jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, un puesto previamente  sujeto a la discreción del presidente.
Tercero: la apertura política.  Se suprimió de la constitución  el requisito de que el presidente fuera católico.  Adicionalmente, según nuevas reglas, cada tercer espacio en las listas legislativas deberá reservado para una candidata mujer.  Cuarto, el imperio de la ley avanzó.  La nueva constitución implementó recursos legales tales como el amparo, hábeas corpus y hábeas data. El amparo es la opción para solicitar a un juez que declare la inconstitucionalidad de un acto o resolución en los que una acción u omisión de autoridades públicas o de particulares se basa y que,  en forma actual o inminente, causa daños o  restringe un derecho reconocido por la Constitución, la ley o un tratado internacional.  La reforma constitucional incorporó el hábeas corpus como una acción destinada a proteger el derecho de libertad física cuando se ve amenazado, limitado, modificado o vulnerado, o en caso de agravamiento ilegítimo de las condiciones de detención.  Finalmente, habeas data es una acción que puede ser opuesta por cualquier persona a fin de  tomar conocimiento de toda la información que a ella se refiere, y que se encuentra en los registros públicos o privados, y de solicitar su supresión, rectificación, confidencialidad o actualización.⁵⁵
Relaciones civiles-militares.  En sus consideraciones regionales, Diamond da mucha importancia a las relaciones entre la sociedad civil y el ejército.  Levitsky concuerda: “Quizás las avances más grandes fueron hechos en la arena de relaciones civil-militar.”⁵⁶ Aunque en 1990 Menem indultó a los líderes de la Guerra Sucia como Jorge Rafael Videla, Emilio Massera, Leopoldo Galtieri y otros del Proceso de Reorganización Nacional en nombre de la “reconciliación nacional,” Menem no era víctima de los poderes militares.  Menem y sus aliados reprimieron fuertemente el golpe que intentaron Mohamed Alí Seineldín y los carapintadas en diciembre de 1990.  Después, Menem bajó el presupuesto militar desde 2.6 a 1.7 porcentaje del producto bruto interno, eliminó dos tercios del personal, eliminó la conscripción y privatizó las empresas que anteriormente fueron de propiedad militar.⁵⁷
Además, esta época engendró un gran cambio cultural de las fuerzas armadas.  Menem designó al General Martín Balza, un hombre de convicciones democráticas y un crítico de la Guerra de las Malvinas, como Jefe del Ejército.  Balza se desatacó por haber defendido todos los gobiernos legítimos durante los golpes de estado y mostró los mismos valores cuando realizó una significativa autocrítica pública condenando la violación de derechos humanos por las Fuerzas Armadas y la imposición de dictaduras militares. 
La cultura militar cambió de modo tal que no quedaran dudas acerca de su subordinación a las autoridades civiles.  Un caso específico mostró los importantes cambios: Después del escándalo  que tuvo como protagonista al conscripto Omar Carrasco, quien murió en una paliza durante la capacitación del ejército, la atención pública forzó una investigación judicial y contribuyó a la derrota de la conscripción universal y a su reemplazo por un sistema voluntario.  En un país en que los militares habían ejecutado seis golpes de estado entre 1930 y 1976 y en el que habían sido responsables por grandes violaciones a los derechos humanos, las indicaciones de una nueva página en la historia merecen mucha atención. 
            Conclusión. Diamond, fundado en Linz y Stepan, caracteriza tres temas generales de la consolidación – la profundización de la democracia, la construcción y deferencia a los mecanismos y marcos rutinarios y la ejecución de los servicios del régimen – y diez desafíos al proceso de la consolidación.⁵⁸  De sus variables, yo elegí tres de las más importantes, con dos variables menores más, para examinar como Argentina emergió de la época menemista.
En los tres casos examinados, la primera etapa de Menem mostró resultados distintos de la segunda.  Un líder, se dijo, con el coraje de enfrentar una grave crisis económica ganó el apoyo de las masas.  El diseño del sistema lo favoreció y, con el consentimiento público, él utilizó las oportunidades extra-constitucionales para lograr la estabilidad que sus gobernados querían.  La paradoja de Menem, y otros líderes neopopulistas, se basa en la imposibilidad de mantener el apoyo por siempre.  Menem cayó en la crítica periodística que señalaba los flagelos del desempleo, la corrupción y la falta de independencia del Poder Judicial.  Sus aliados en el Congreso le plantearon desafíos y demostraron poca disciplina partidaria.  Los jueces, designados con la aprobación del líder, empezaron a decir “no.”  Cuando él no pudo cumplir con el papel del “caudillo-restaurador,” se convirtió en un líder común y fue sometido a las leyes.  Los partidos opositores ganaron las elecciones.  Sin la sombra de la crisis, las instituciones empezaron a funcionar como debían.  Sin la sombra de la crisis, la democracia dio un paso hacia adelante.  
Hacia el final de la presidencia de Menem, los actores políticos habían establecido pautas informales e instituciones formales, como las nuevas oficinas de relaciones legislativas-ejecutivas del Poder Ejecutivo, para manejarse dentro del sistema.  El comportamiento en las dos etapas está basado en la paradoja de la democracia y la eficacia.  La frustración de la población resultó en el consentimiento público de los medios delegativos y le dio a Menem la posibilidad de aprovecharlos.  El énfasis de esta monografía en el proceso de consolidación – y no en la consolidación – tiene que ver con esta paradoja.  ¿Tiene el pueblo argentino la confianza en la democracia para aplicar e insistir en el accountability aún en tiempos de la crisis?  Argentina sólo va a concretar la tan ansiada consolidación cuando un período semejante a la primera etapa menemista asuma en mayor grado las características de la segunda.

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Conferencias, Jornadas, Seminarios:

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Santiago Leiras, “De Carlos Menem a Néstor Kirchner: cambios y continuidades en la democracia Argentina”.Trabajo presentado en el VIII Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político ¿Hacia donde va la Argentina? Inserción Internacional, Calidad Institucional y Nuevas Representaciones, Universidad del Salvador (Buenos Aires), 6 al 9 de noviembre de 2007.
Peter H. Smith y Melissa Ziegler, “Illiberal and Liberal Democracy in Latin America,” Presentado en el Congreso Internacional No. 26 de la Asociación de los Estudios Latinoamericanos (San Juan, Puerto Rico), 15-18 de marzo 2008.
Silvio Waisbord, “Reading Scandals: Scandals, Media, and Citizenship in Contemporary Argentina,” presentado en la conferencia de la asociación  Internacional de Comunicación (San Francisco, 1999).