Revista de Ciencia Política

El triunfo del líder del Partido de Trabajadores (PT), Luiz Inácio Lula da Silva, en las elecciones presidenciales del año 2002 en Brasil, constituyó un hecho histórico en la década actual
El presente artículo se propone estudiar los principales aspectos de la política económica implementada durante su administración, con el fin de vislumbrar las claves de un liderazgo que no dejó de consolidarse en los últimos años.

The victory of the leader of the Worker’s Party (PT), Luiz Inácio Lula da Silva in the presidential elections of the year 2002 in Brazil, it constituted a historical fact in the present decade.
The present article proposes to study the principal aspects of the economic policy implemented during his administration, in order to glimpse the keys of a leadership that did not stop being consolidated in the last years.

“La política económica durante la administración de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2008)”

El presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, es uno de los principales líderes políticos de América Latina.
El análisis la política económica brasileña llevada a cabo durante su administración, constituye un tema de suma relevancia en la actualidad, dado que Brasil es la principal economía de América Latina y es la décima economía mundial en términos del Producto Bruto Interno (PBI).
En este sentido, el objetivo de este trabajo es describir los principales aspectos de la misma, lo que va a permitir comprender por qué es uno de los presidentes de la región que va a finalizar su segundo mandato con mayores índices de popularidad en el año 2010. Para ello, se realizará un breve recorrido por su carrera sindical y política y las condiciones en las que se produjo la llegada a la presidencia en el año 2002.
Muchos fueron los interrogantes y expectativas acerca de la política económica que se llevaría a cabo durante su gestión, dada su raíz ideológica y la política económica realizada por su antecesor, Fernando Enrique Cardoso.
Por este motivo, este trabajo constituye un intento de responder a los siguientes problemas: ¿Se podría afirmar que el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva estaba en condiciones de llevar a cabo reformas económicas de corte radical ansiadas por muchos sectores de su propio partido y del electorado? En relación a esto, ¿Qué tipo de cambios habría en la economía brasileña?

El tema de la política económica durante la administración de Luiz Inácio Lula da Silva es de carácter muy reciente por lo que no existen trabajos que aborden la cuestión en forma completa. Por este motivo el trabajo se basa artículos que han escrito en los últimos años en diferentes publicaciones (Nueva Sociedad, América Latina Hoy) y documentos presentados en jornadas, cuyos autores son investigadores que se dedican a realizar estudios sobre Brasil. Entre ellos, se destacan los textos escritos por André Moreira Cunha y Claudio Couto quienes juntos con otros colegas brasileños, aportan su visión sobre la economía brasileña durante gran parte de la administración de Luiz Inácio Lula da Silva. También es importante el texto de Fabián Etchegaray, para comprender la reelección obtenida en 2006.
Con respecto a la vida sindical y política antes de llegar a la presidencia del líder del Partido de los Trabajadores (PT), la biografía escrita por Denise Paraná es de suma utilidad ya que es el estudio más completo que se ha realizado hasta el momento.
El aporte de este trabajo al estado de la cuestión es una reflexión sobre lo ocurrido en los últimos años de gestión y sobre la manera en que se ve afectada la economía del país con la actual crisis económica internacional.
En este sentido, se tomará como referencia la información brindada por el Banco Central de Brasil y otros organismos oficiales.

Luiz Inácio Lula da Silva comenzó su actividad sindical el 24 de Abril de 1969, cuando luego de varias reuniones, decidió incorporarse como miembro suplente a la Dirección del Sindicado de los Trabajadores de las Industrias Metalúrgicas y de Material Eléctrico de San Bernardo do Campo y Diadema. Su nombre había sido sugerido por su hermano Frey Chico, quien no pudiendo aceptar la invitación que había recibido porque en su fábrica ya había un compañero que pertenecía al sindicato, se la transfiere a él. Si bien Lula ya había participado en huelgas a partir de 1962, mientras trabajaba en la fábrica de tornillos Marte al mismo tiempo que hacía el curso para ser tornero mecánico en el Servicio Nacional de la Industria (SENAI), era un obrero despolitizado y no tenía ningún conocimiento de las prácticas sindicales. Además, en ese momento no era su intención en organizar huelgas ni participar en el sindicato. En una de las entrevistas que le hace Denise Paraná afirma: “Nunca se me pasó por la cabeza organizar huelgas. Todo lo que yo quería era lo que todo el mundo quiere: tener una vida tranquila, ganar mi salario. Quería casarme y constituir mi familia sin ninguna ilusión.”² Sin embargo, a pesar de este desinterés inicial, comenzó a frecuentar las asambleas y a seguir más de cerca la vida del sindicado ya que lo empezaron a fascinar los diversos debates que allí se suscitaban. En ese momento el ya estaba profesionalizado y trabajaba como operario en la gran empresa metalúrgica Villares del municipio de San Bernardo do Campo, en el gran San Pablo.
En el año 1972, Lula abandonó esa fábrica ya que fue nuevamente llamado a formar parte del cuerpo directivo como primer secretario en el Departamento Jurídico del sindicato teniendo así a su cargo la previsión social de la entidad. En esos años realizó diversos cursos (de previsión social, de sindicalismo, etc.) que le permitieron iniciar su formación en el ámbito sindical y comenzar a adquirir conciencia política aunque la capacidad de actuación de los sindicatos era muy pequeña ya que había fuertes restricciones a la actividad sindical dado que el país era gobernado por los militares desde 1964. Asimismo, el sindicato tenía un carácter muy asistencialista. Si bien Lula decía tener una gran admiración por Paulo Vidal, el presidente del sindicato de ese entonces ya que era inteligente y muy capaz, al mismo tiempo consideraba que tenía posiciones conservadoras y que siempre les mentía a todos para conservar su poder. Es más, en las elecciones del sindicato de 1975, como no podía continuar siendo presidente debido a que su empresa se mudaba a Mauá, quiso conseguir un registro falso pero no lo dejaron por lo que pasó a ser secretario general. Además, postuló a Lula como candidato a presidente del sindicato con el objetivo de conservar el poder real, aprovechándose de la inexperiencia de Lula y sus dificultades para hablar en público. Si bien en un principio lo logró, en los años siguientes Paulo Vidal, perdió influencia en el sindicato y cuando en 1977 luego de estar alejado debido una intervención quirúrgica, decide regresar allí, ya no hubo más lugar para él. En esos años Lula comenzó a convertirse en un líder carismático debido a su capacidad para escuchar los reclamos de los trabajadores y a las transformaciones que llevó a cabo dentro del sindicato. En ese sentido, es en ese momento que a través de su actuación y la de otros sindicalistas se produjo el surgimiento del llamado “nuevo sindicalismo”, que implicó una forma distinta de hacer sindicalismo en Brasil, diferente de aquella caracterizada por el clientelismo y el asistencialismo sindical que marcaron durante años la vida de la clase trabajadora brasileña, cuyas principales reivindicaciones eran la remuneración salarial digna, empleo garantizado y mejores condiciones laborales. En las elecciones de 1978, Lula fue reelecto presidente del sindicato con el 98% de los votos, lo que le otorgó el poder necesario para desplazar a 14 personas de la dirección del sindicato, que estaban ligadas a Paulo Vidal. En ese mismo año se produjo una serie de huelgas, que culminaron con la firma de importantes acuerdos salariales entre patrones y asalariados. Según Lula, “fue un año muy bueno para la actividad sindical ya que se logró la recomposición salarial del 34,01%”³.
En 1979 se repite la experiencia huelguística del año anterior, pero esta vez se trató de una huelga unificada ya que se adhirió toda la rama metalúrgica. El sindicato amplió su actuación y los trabajadores, que se reunían en asambleas de hasta 150.000 personas, paralizaron sus tareas durante 15 días. En esta ocasión, el gobierno militar y el gran empresariado reaccionaron con represión policial, incluso dentro de las fábricas, además de repartir panfletos falsificados que llamaban al fin de la huelga. En marzo de ese año el Ministerio de Trabajo consideró la huelga como ilegal e intervino el sindicato, separando a Lula y a la comisión directiva durante dos meses.
En abril de 1980 Lula, que se encontraba nuevamente al mando del sindicato de metalúrgicos, lideró otra nueva huelga del sector que duró 45 días. La paralización de actividades alcanzó a todo el estado de San Pablo y contó con la adhesión de 270.000 asalariados. El gobierno militar nuevamente decidió reprimir, interviniendo el sindicato y descabezando su dirección. Lula permanece un mes preso en el Departamento de Orden Político y Social (DOPS), encuadrado en la Ley de Seguridad Nacional. En noviembre de 1981 la Justicia Militar lo condena a tres años y seis meses de prisión pero en abril del año siguiente el proceso es anulado por el Superior Tribunal Militar.
A pesar de la represión que ejerció contra su sindicato y su persona en estas huelgas, es importarte destacar que el empresariado brasileño jugó un papel fundamental en el proceso de la construcción del liderazgo de Lula a nivel sindical, ya que al no tener ninguna vinculación con el Partido Comunista Brasileño ni con otras organizaciones de izquierda, lo veían como un sindicalista de confianza al que necesitaban para llevar a cabo la apertura democrática.

El salto hacia la política: el nacimiento del Partido de los Trabajadores (PT)

Es en este marco de la actividad sindical en San Pablo, donde Lula se convenció de que además de contar con un sindicato que defienda sus derechos, los trabajadores debían tener sus propios representantes en la esfera política. Por este motivo, inició una especie de peregrinación por Brasil y el 10 de febrero de 1980, junto con otros sindicalistas, intelectuales de izquierda, católicos ligados a la Teología de la Liberación, y otros movimientos populares, fundó el Partido de los Trabajadores (PT). A partir de ese momento, Lula fue invitado a viajar por el mundo, su proyección había superado las fronteras del país. En estos viajes intercambió experiencias con entidades sindicales extranjeras, líderes políticos, intelectuales y trabajadores y en 1981 se encuentra incluso en Italia con el entonces Papa Juan Pablo II.
El Partido de los Trabajadores se constituyó como un partido vinculado a la defensa de los intereses de las clases trabajadoras y de aquellos que se encontraban marginados de la participación política. Su nacimiento se produjo a partir de la creencia de que la transformación social del país sólo es posible si tiene su origen en la base de la sociedad y en ese sentido defiende el socialismo como forma de organización social. Sin embargo, es importante aclarar que el partido siempre fue muy crítico respecto del socialismo real existente en ese entonces. Si bien algunos sus integrantes adherían al comunismo, la gran mayoría nunca aceptó el modelo soviético como un modelo alternativo de sociedad ya que no concebían posible una sociedad socialista sin libertad de expresión, sin partidos políticos de oposición y sin derecho a huelga.
Se puede decir que el surgimiento del PT fue una innovación en la política brasileña. Si bien en los años ’40 el Partido Socialista brasileño, (en sus orígenes denominado Izquierda Democrática y fundado en 1945, tuvo bastante actividad a nivel legislativo hasta su extinción en 1965 por la dictadura militar e intentó definir un tipo de socialismo democrático capaz de promover movimientos político-sociales que condujesen a la transformación de la sociedad, no llegó a tener un contacto firme y constante con los obreros, los campesinos y asalariados. De esta manera, el Partido de los Trabajadores retomó su tradición pero le otorgó un carácter operativo que aquel nunca había alcanzado, además de lograr la iniciativa y participación a gran escala de la clase obrera.

El ascenso electoral del Partido de los Trabajadores (PT) y sus intentos fallidos de llegar a la Presidencia

En 1982 el PT fue reconocido oficialmente como partido por el Tribunal Superior de Justicia Electoral y participa en las elecciones de ese mismo año, en las que obtiene ocho diputados federales, dos estaduales y 78 concejales. En esa elección Lula se postuló como gobernador del Estado de San Pablo y obtuvo 1.144.648 votos, que aunque no le permitieron salir electo, lo fortalecieron políticamente.
En agosto de 1983 Lula fundó junto a otros sindicalistas la Central Única de los Trabajadores (CUT). Surgía así una central sindical identificada con los intereses de los trabajadores y sin la tutela del Estado, lo que implicaba que estaba por fuera de los patrones establecidos por la legislación laboral de Getulio Vargas inspirada en la “Carta del Lavoro” de orientación fascista.
Al año siguiente, Lula al frente del PT lanzó un comité suprapartidario que realizó una campaña para lograr las elecciones directas para la Presidencia de la República. Otros partidos políticos adhirieron a ella, que a pesar de no ser exitosa, movilizó a millones de personas en todo el país.
En 1985 el partido obtuvo su primera intendencia en una capital, la de Municipio de Fortaleza.
En la elección siguiente de 1986 duplicó su bancada federal llegando a los 16 parlamentarios y Lula fue el diputado más votado del país con 651.762 votos. Cómo líder de la bancada del PT, participó en la Asamblea Nacional Constituyente que promulgó una nueva Constitución en 1988.
En 1989 luego de 29 años sin elecciones directas para la presidencia de la República, Luiz Inácio Lula da Silva llega a la segunda vuelta de las elecciones con 16.000.000 de votos, en una de las más disputadas campañas de la historia brasileña. En estas elecciones el PT formó una coalición junto al Partido Socialista Brasileño y al Partido Comunista do Brasil que se llamó Frente Brasil Popular Apoyado en la segunda vuelta por una amplia variedad de las fuerzas progresistas (Partido Democrático Trabalhista –PDT-, Partido de la Social Democracia Brasileña-PSDB-, Partido Verde –PV-, Partido Comunista Brasileño –PCB- y parte del Partido del Movimiento Democrático Brasileño –PMDB- )Lula obtuvo el 47 % de los votos (casi 31.5 millones de votos) y su opositor Fernando Collor de Mello consiguió el 53 % de los votos (35 millones de votos), por lo que perdió por una diferencia del 6% de votos. Fernando Collor de Mello contaba con el apoyo de los grupos económicos pero principalmente de los medios de comunicación. Esto último es importante, ya que en la segunda vuelta, se inició una campaña de difamación contra Lula, cuando en un programa emitido por el canal O Globo (el principal canal de televisión del país que pertenece a Organización Globo, una de los mayores monopolios), fue invitada Miriam Cordero, una enfermera con la que Lula había tenido una hija, un tiempo antes de casarse por segunda vez en 1974. Esta mujer acusó a Lula de querer hacerla abortar al enterarse de que estaba embaraza de él. De esta manera, Collor de Mello utilizó el tema del supuesto aborto para atraer votos de sectores conservadores del electorado.
En 1992 Lula tuvo un importante papel en la lucha contra la corrupción que culminó con el impeachment del Presidente de la República, Fernando Collor de Mello. A partir de denuncias y solicitudes de legisladores del PT se creó una Comisión Parlamentaria de Investigación (CEPEI) para verificar la existencia de corrupción en el Gobierno Federal. En ese contexto, se produjo una de las mayores movilizaciones sociales de la historia de Brasil, conocida como el Movimiento Cara Pintada, en la que la gente exigía la destitución de Collor de Mello, quien finalmente renunció a su cargo, antes de que el juicio político se realizara, siendo reemplazo por el Vicepresidente Itamar Franco.
Al año siguiente, Lula participó activamente de una campaña nacional de lucha contra el hambre que se según él era necesario transformar en una cuestión política. A partir de entonces Lula realizó las Caravanas de la Ciudadanía, que recorren las regiones más castigadas por la miseria
En 1994, Lula se postuló nuevamente a la Presidencia de la República pero a pesar de liderar las encuestas de opinión pública durante meses, obtuvo solamente el 22 % de los votos válidos (17.112.255 votos), por lo que fue derrotado ya en la primera vuelta por el candidato del Partido de la Social Democracia Brasileña, Fernando Henrique Cardoso, quien obtuvo el 44,1% de los votos válidos (34.350,217 votos). El presidente electo era el ex ministro de Hacienda del gobierno anterior y había llevado a cabo el Plan Real, un proyecto de control de la inflación que había resultado exitoso, además de ser un conocido sociólogo de origen progresista y uno de los intelectuales más importantes del país.
En la siguiente elección presidencial de 1998, Cardoso fue reelecto presidente en la primera vuelta con el 43.1% de los votos (35.923.259 votos) mientras que Lula, quien se había aliado con el líder del Partido Democrático Trabalhista (PDT), Leonel de Moura Brizola, obtuvo el 25,8% de los votos válidos (21.470.442).

El 27 de octubre de 2002 Luíz Inácio Lula da Silva, se presentó por cuarta vez a las elecciones para la Presidencia de la República de Brasil y derrotó en segunda vuelta al candidato del Partido de la Social Democracia Brasileña, José Serra, que era apoyado por el entonces presidente Cardoso. Lula fue electo con el mayor número de votos de la historia del país ya que obtuvo el 61,3 % de los votos válidos (52.788.428 votos) mientras que su adversario consiguió el 38,7% (33.366.439 votos).
Para lograr esto, Lula propuso un pacto social con lo que denominó “fuerzas vivas de la Nación”. Uniendo al Partido de los Trabajadores con el Partido Liberal, creó una alianza capital-trabajo en una fórmula más movida hacia el centro que en las elecciones anteriores. Esto sucedió en el marco de una moderación ideológica del PT, que había comenzado cuando el partido obtuvo las primeras gobernaciones y que había llevado a choques entre la dirigencia del partido y aquellos que ocupaban estos cargos. De acuerdo con Claudio Couto, en esos años “varios funcionarios fueron acusados de desviaciones programáticas e insubordinación a las reglas partidarias”⁴.
Además del PT y del PL del cual provenía el candidato a la vicepresidencia José Alencar, la “Coalición Lula Presidente” estaba integrada por el Partido de la Movilización Nacional, por el Partido Comunista de Brasil, y el Partido Comunista Brasileño con una victoria elogiada por muchos en Brasil y en el exterior y vista como un triunfo en la democracia brasileña ya que interrumpe la alternancia de las elites en el poder. Es tal la expectativa que se genera en torno a su persona, que de acuerdo con Paraná, incluso “para el historiador inglés Eric Hobsbawm es tal el impacto de Lula como presidente la República del Brasil, que este es uno de los pocos eventos del comienzo del Siglo XXI que nos da esperanzas para el resto de este siglo.”⁵

Luego de la victoria de Lula en las elecciones de 2002, existía una gran incertidumbre respecto del tipo de política económica que iba a adoptar su gobierno ya que si bien durante la campaña en su Carta ao Povo Brasileiro Lula había subrayado su compromiso en mantener la estabilidad económica del país, existía la posibilidad de que no resistiera la presión de los sectores de izquierda del Partido de los Trabajadores para que realice cambios económicos que la pusieran en riesgo. Esto último se justificaba en que a pesar de que en la década del’90 el PT había moderado su discurso proponiendo como fórmula económica una Economía Social de Mercado (progresivamente socialista y orientada hacia el mercado), se había opuesto al Plan Real comenzado en 1994, que había conseguido mantener estabilizar la inflación mediante el control del tipo de cambio, a través del mantenimiento de altos niveles de reservas y de las tasas de interés. En este sentido, en los años siguientes, de acuerdo con Couto: “(…) el PT desarrolló una retórica económica que enfatizaba mucho más el crecimiento, la distribución del ingreso y el empleo, más que la estabilidad de precios y sustentabilidad externa”⁶
Por otro lado, dentro de su partido y en muchos sectores de su electorado, existían muchas expectativas de cambio en el modelo económico, luego de varios años de privatizaciones, ajustes económicos y aumento de desempleo. Sin embargo, la situación en que se encontraba la economía en Brasil hizo que en estos años su gestión se encontrara fuertemente condicionada.
Durante la gestión de Cardoso, la sobreapreciación del Real y las altas tasas de interés hicieron que el volumen de la deuda fiscal y la deuda externa se dupliquen, acumulándose según Moreira Cunha, “un déficit en transacciones corrientes del orden de 186.000 millones de dólares entre 1995 y 2002”⁷. En este contexto, en las vísperas de las elecciones del 2002, la deuda neta del sector público superaba el 55% del PBI, tenía un plazo de vencimiento cada vez más corto (con un plazo medio de financiación de tres años) y presentaba un costo financiero de alrededor del 8% del PIB (interés nominal sobre la deuda). Por otra parte, las expectativas de inflación eran explosivas debido a que la fuga de capitales impulsaba la devaluación de la moneda.
En este sentido, en el momento de conformar el equipo económico, Lula optó por hombres capaces de enviar señales a los mercados financieros de que se mantendría el status quo. Esto tuvo como consecuencia el alejamiento de políticos, economistas, a lo largo de la década de 1990 criticaron el modelo económico. De esta manera, para el Ministerio de Hacienda, responsable de la gestión fiscal eligió a Antonio Palocci Filho, fue escogido un político profesional, sin formación en el área económica y que había sido uno de los coordinadores de la campaña electoral. Este conformó su equipo con hombres que habían trabajado en el gobierno de Cardoso o eran identificados con los partidos de su gobierno. Para el Banco Central, órgano ejecutor de la política monetaria, Lula escogió al el Dr. Henrique Meirelles, un ejecutivo del mercado financiero, que era reconocido por su excelente carrera en el Bank Boston, del cual llegó a ser presidente mundial.
Para enfrentar la crisis de credibilidad, se llevó a cabo una política monetaria y fiscal austera. El Banco Central tuvo que subir las tasas de interés para evitar la fuga de capitales y las presiones inflacionarias. Si bien las incertidumbres asociadas a la elección hicieron que entre Enero y Octubre de 2002, el Real se devaluase un 60 %, la política económica ortodoxa adoptada por el equipo económico, permitió en los años subsiguientes lograr el control en la inflación, una reducción de la tasa de cambio se reduzca y limitar el nivel de deuda pública.

Teniendo en cuenta el contexto anterior, durante estos años se impulsaron una gran cantidad de planes sociales que se encuentran dentro de un plan abarcativo, conocido como Plan Hambre Cero. De acuerdo con Frei Betto, el asesor especial de Lula para la movilización social, este plan constituyó una prioridad en su gobierno por varias razones: el combate a la pobreza (el 20 de septiembre de 2003, en la Apertura General de la ONU, el presidente Lula junto con Kofi Annan, había propuesto la Campaña Mundial contra el Hambre), la enorme inequidad social en Brasil, y su propia experiencia de vida (las carencias alimentarias que tuvo en su infancia en Pernambuco, además de la muerte de cuatro de sus doce hermanos antes de los cinco años por este motivo)⁸. No se trató de un plan asistencialista, sino de una política pública de inserción social. Debido a las restricciones fiscales ya mencionadas, inicialmente el plan contó con un presupuesto de 700 millones de dólares, equivalente al 1% del PBI de Brasil (500.000 millones de dólares). Se priorizó a los siguientes grupos poblacionales: los sin tierra, que son cuatro millones de familias sin tierra en Brasil, sobre todo los que acampaban en las carreteras y los asentados, que ya tienen alguna tierra, las aldeas indígenas en situación de desnutrición (en Brasil hay cerca de 700 mil indígenas); la gente que vive de la basura (en las grandesciudades hay familias completas que viven enbasureros); los kilombos, que son descendientesde esclavos (más o menos mil comunidadesque viven en mucha pobreza) y las zonas delnordeste, la más pobre del país que comprende a 11 Estados que sufren la sequía.
En cada municipio se creó un comité de nueve personas, de ellas tres fueron propuestas por el poder público: una por el poder federa, otra por el poder departamental y otra por el municipal. Los otros seis fueron elegidos por los grupos organizados de la ciudad: religiosos, sindicatos, asociaciones, los sin tierra, movimientos organizados muchas veces conformados por mil o dos mil
personas para discutir quiénes serían estas seis personas.
El programa Hambre Cero se ideó sostenido en tres pilares. En primer lugar, se unificaron todos los mecanismos federales de transferencia en un solo programa que se llama Beca familia, que consiste en una transferencia directa de renta, a través de la entrega a cada familia de una tarjeta ciudadana que le permite retirar su dinero en el banco. En su inicio, las transferencias equivalían a 25 dólares (el salario mínimo en Brasil era de más o menos 85 dólares). Para recibir este beneficio, las familias debían cumplir con los siguientes requisitos: no podía haber analfabetos en la familia (si los hubiera deberían asistir a un curso de alfabetización, correspondieron a la campaña nacional de alfabetización), todos los hijos tenían que concurrir a la escuela hasta los quince años de edad y seguir un programa de salud. Si la familia tenía hijos en edad escolar, teníaderecho a cinco dólares más por hijo, hasta unmáximo de tres hijos por familia.
En segundo lugar,este programa incluyó 60 programas con la participación de la sociedad civil con el objetivo de crear las condiciones para que la gente pueda salir de las condiciones extremas de pobreza.
Algunos de ellos fueron la reforma agraria, la capacitación laboral, el cooperativismo, la agricultura familiar.
En tercer lugar, se priorizó la educación popular a través de la creación de 7 centros de capacitación en todo el país.
Dentro de estos programas que conforman Hambre Cero, se encontraba el Plan Nacional de Reforma Agraria. Este plan tenía como objetivo, el asentar a 530.000 familias en un plazo de cuatro años. El Movimiento de los sin tierra (MST) presionó al gobierno de Lula ya que quería ubicar a 1.000.000 de familias, pero el presupuesto no era suficiente. Los movimientos sociales se mostraron disconformes con el resultado de este plan porque fue lo que se logró fue insignificante frente al tamaño del problema de acceso a la tierra en Brasil, que se encuentra concentrada en grandes latifundios. De acuerdo con un estudio realizado en Marzo de 2006 por el Instituto de Estudios Socio Económicos de Brasil, esta reforma fue residual y periférica ya que “en un universo de 4,5 millones de familias, asentar entre 400 mil a 530 mil familias, significa beneficiar entre 8,89% y 11,78% del total” ⁹. Además, La mayor parte de los asentamientos se realizó en proyectos antiguos, regularización agraria o en tierras públicas.
Sin embargo, también incluía una serie de programas menores que sí se pudieron implementar. El más importante de ellos era el Asentamiento Sustentable de Trabajadores Rurales, porque consistía en conseguir tierras para la reforma pudiese llevarse a cabo. Ante las protestas de los movimientos sociales porque no se había cumplido la meta establecida, en el año 2005 el gobierno otorgó un crédito extraordinario de más de 700 millones de reales, totalizando así 1.454 millones de reales, de los cuales se ejecutaron 1.329 millones, es decir el 91.39 % de los recursos disponibles.

Las reformas económicas: La reforma de la Previsión Social y la reforma del Sistema Tributario Nacional

Las reformas de Previsión Social y del Sistema Tributarios Nacional fueron consideradas fundamentales por el gobierno de Lula ya que en el largo plazo eran fundamentales para lograr el crecimiento económico del país, mientras que en el corto plazo contribuían a resolver los problemas de financiamiento del país.
Si bien ambas reformas ya que habían comenzado durante el gobierno de Cardoso, el gobierno de Lula las continuó y consiguió aprobarlas a fines de 2003.
Con respecto a la reforma de Previsión Social, ésta era necesaria debido al progresivo déficit que tenía el sector debido a los enormes beneficios que la normativa previsional otorgaba a los jubilados del sector público.
La Reforma Previsional se realizó mediante una enmienda constitucional y fue votada por el Congreso Federal, respetando en gran parte el proyecto original presentado por el gobierno de Lula. Ante la gran polémica que generó tanto en el PT como en los partidos de la oposición, se tuvo que incluir en una enmienda paralela los puntos polémicos sobre los que no hubo acuerdo, con el objetico de preservar el cuerpo de la reforma y evitando que esta volviese a la Cámara de Diputados. Los puntos principales de la reforma fueron: el aumento de la edad mínima de retiro para los trabajadores públicos en siete años (de 48 a 55 años para las mujeres y de 55 a 60 años para los hombres), el cobro de un impuesto de pensión del 11% a los pensionados que recibían una pensión mensual superior a los 1440 reales, quedando exentos del pago del mismo aquellos que ganen menos 1200 reales en Estados y Municipios 1440 reales en el caso de los federales. el establecimiento de un tope de 2.400 reales en las jubilaciones de los futuros funcionarios públicos, y el establecimiento de subtopes salariales en los Estados (los funcionarios públicos de la justicia estadual, tendrán como límite el salario de los desembargadores. Los funcionarios del poder ejecutivo estadual, la remuneración del gobernador y los servidores de legislativos estaduales, el salario de los legisladores). Como resultado de esta reforma, se prevé reducir en los próximos 20 años los gastos del gobierno en la previsión social en 56.000 millones de reales (17.700 millones de dólares).

Con respecto a la reforma del Sistema Tributario Nacional, el proyecto del gobierno de Lula era modificar profundamente el sistema con el objetivo de resolver su regresividad del sistema, que implicaba que proporcionalmente pagan más impuestos las personas de menos recursos.

Durante los dos mandatos de Cardoso, como el objetivo era lograr superávit fiscal para crear ahorro público, destinado al pago de la parte financiera de deuda interna, de acuerdo con Cunha, “se elevó carga tributaria del 26% para más del 35% del PBI”¹⁰. En este sentido, el objetivo del gobierno de Lula fue simplificar el Sistema Tributario Brasileño a través de la unificación de alícuotas del Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) y poner fin al instrumento de incentivo tributario tan utilizado por los Estados, llamado “guerra fiscal”, que consiste en la competencia entre los estados a través de la reducción de impuestos. Esto facilitaría el pago y la fiscalización de todos los impuestos existentes en Brasil.

Sin embargo, la propuesta inicial ha sido modificada por el Congreso y ha tenido un alcance muchísimo menor al esperado debido a la oposición que presentó su aprobación en el Senado, dado que los municipios querían recibir una porción de los ingresos federales por lo que el gobierno de Lula tuvo que ceder en algunos de sus pedidos.

Los principales puntos aprobados fueron: la reducción del Impuesto a la Producción Industrial (IPI), la extensión del impuesto a la importación, el aumento del Impuesto a los Combustibles (se establece que la Administración Federal debía compartir el 25% de estos ingresos con Estados y Municipios), la quita del impuesto a las exportaciones( creándose un fondo para compensar a los Estados por la merma de ingresos), el incremento del 1 % del Fondo de Participación de los Municipios (que les aseguró 1000 millones de reales adicionales para 2004 y 1500 millones para 2005 y 2006, unificación de los impuestos federales, estaduales y municipales (que facilita el pago de impuestos para pequeñas y medianas empresas) y la prórroga del impuesto de Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros hasta 2007, con una alícuota de 0.38% (esta medida aseguró ingresos fiscales de alrededor de 20.000 millones de reales al año).

Durante el primer año de la presidencia de Lula, se respetó el acuerdo firmado por Cardoso con el Fondo Monetario Internacional en septiembre de 2002, con el objetivo de superar la crisis cambiaria y de inversión que afectó al país, por lo que según datos del Banco Central, en noviembre de 2003 el endeudamiento de Brasil ascendió a 30.400 millones de dólares.
Sin embargo, como consecuencia de la política monetaria y fiscal llevada a cabo en esos años, basada en el control de la inflación, del tipo de cambio y en mantenimiento de un superávit fiscal elevado superior al acordado (se ubicó en torno al 4.25%), el gobierno comenzó un periodo de desendeudamiento.
De esta manera, en marzo 2005, el gobierno decidió no renovar el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y a fines de ese mismo año, anunció el pago del total de la deuda con el organismo (15.500 millones de dólares) que vencía en 2007. El pago se realizó con reservas del Banco Central, que ascendían a 67.000 millones de dólares, además de contar con un superávit comercial de 44.000 millones de dólares. Esta medida fue concertada con Argentina, (país a los pocos días también anunció el pago total de su deuda con el Fondo) y permitió el ahorro de 900 millones de dólares, además de ser muy bien recibida por los mercados financieros internacionales. Asimismo, es necesario destacar que si bien esto significó que la economía brasileña ya no iba a estar más condicionada por las exigencias del Fondo Monetario Internacional, las relaciones con el organismo no se terminaron allí, por lo que éste siguió monitoreando la economía del país, tal como lo hace con todos los socios.

En las elecciones que se realizaron el 1 de octubre de 2006, Luiz Inácio Lula da Silva obtuvo el 48,61% de los votos, por lo que se tuvo que realizar una segunda vuelta electoral, en la que compitió con el candidato del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB), Geraldo Alckmin, que había cosechado el 41,64% de los votos. Finalmente Lula consiguió reelecto con el 60,82% de los votos, frente al 39,18% de su adversario.
Esta nueva victoria se produjo luego de la crisis política que se había iniciado en 2004 cuando Waldomiro Diniz, un hombre cercano al Jefe de Gabinete, José Dirceu, fue denunciado por corrupción y que se extendió durante todo 2005 y 2006, cuando salieron a la luz muchos otros episodios que involucraron a los principales partidos políticos pero principalmente al Partido de los Trabajadores, el partido de Lula, que a lo largo de su historia había tenido a la transparencia como estandarte. Además, estos hechos originaron una investigación policial al respecto y también terminaron con la carrera política del mencionado Dirceu y del Ministro de Hacienda, Antonio Palocci.
Ahora bien, teniendo en cuenta este marco ¿cómo se explica la reelección de Lula en estas elecciones? De acuerdo con el análisis realizado por Fabián Etchegaray, el triunfo de Lula se puede explicar por varios factores.
En primer lugar, Lula logró afianzarse en una especie de sistema bipartidista a nivel federal que se conformo en los últimos años constituido por el PT y sus aliados (el Partido Socialista Brasileño, el Partido Liberal, etc.) y por el PSDB y su aliado, el Partido del Frente Liberal. En caso contrario, la fragmentación hubiera producido una atomización de los votos.
En segundo lugar, actores y electores actuaron con una lógica centrípeta, que impidió la consolidación de otras opciones ideológicamente más radicales que el PT.
En tercer y último lugar, hubo un abordaje retrospectivo del voto, que fue más económico que ético o ideológico. Según Fabián Etchegaray: “A semanas de la primer vuelta, más de 43% de los votantes entendía que Lula había cumplido sus promesas de 2002, y 46% percibía que el país se encamina hacia un rumbo correcto: allí residía buena parte del capital político de su candidatura”¹¹.
Por otra parte, la derecha tradicional se había debilitado financieramente.
A pesar de la incidencia de estos aspectos, no se puede dejar de mencionar que la mayoría de los votantes no asoció la imagen de Lula a estos hechos de corrupción, lo que evidenció la existencia de una mayor identificación con su persona que con su partido, el PT, por lo que su liderazgo salió fortalecido.
Por último, aunque Lula accedió a la presidencia con más de 60 % de los votos, debido a la fragmentación partidaria existente en Brasil, sólo controlaba el 26 % de la Cámara de Senadores y el 29 % de la de Diputados, por lo que tuvo que negociar en el Congreso con las demás fuerzas. En este sentido, Lula se centró en forma un gobierno de amplia coalición, al que se sumó uno de los mayores partidos políticos de Brasil, el Partido del Movimiento Democrático de Brasil.

De acuerdo con el Programa de Gobierno presentado para el período 2007-2010, durante este segundo mandato de Lula, el crecimiento económico constituía (junto con la democracia y el bienestar social) uno de los pilares del desarrollo sustentable del país a largo plazo, que se había iniciado, luego de la crisis macroeconómica de 2002. En este sentido, se planteaba la necesidad de lograr un crecimiento más acelerado de la economía que posibilite una mayor distribución de la renta, aunque sin dejar de lado la estabilidad de los precios (de acuerdo con los datos brindados por Couto, la tasa anual de inflación pasó de 14.74% en 2002 a 5.05% en 2005¹²), el equilibrio fiscal y la reducción de la vulnerabilidad externa. De esta manera, se volvió fundamental el mantenimiento de los planes sociales incluidos en Plan de Hambre Cero (especialmente el de Bolsa Familia) y continuar con la reforma agraria y tributaria.
Durante los últimos años, de acuerdo con la información brindada por la Secretaría de Comunicación de la Presidencia de la República, el gobierno de Lula ha podido cumplir con estas metas de crecimiento económico debido al aumento exponencial de las exportaciones y la expansión del consumo interno. En el año 2007 el PBI creció un 5,4% mientras que en 2008 aumentó un 5,1% en relación a 2007, alcanzando 2.889,7 mil millones de reales¹³. Asimismo, se pudo mantener el superávit fiscal logrado los años anteriores, (en 2007 fue de 3.92% del PBI y en 2008 ascendió a 4.06%), al mismo tiempo que se mantuvo la inflación bajo control (en 2007 fue de 4.46% y en 2008 la tasa anual fue de 5.90%).
Con respecto a la pobreza, entre 2006 y 2007 se redujo un 3.8 %( pasó de 34.1 % a 30.3 % de la población) mientras que la pobreza extrema fue de 13,1% y 11,5 % respectivamente, que se puede explicar por la notable expansión de los planes sociales.
Por último, en relación a la Reforma Agraria, si bien no se pudo llegar a meta de 530.000 familias, se pudo asentar a 519.111, mediante la creación de 3.089 asentamientos. Para ello se destinaron 43 millones de hectáreas (430 mil km2).

La crisis financiera internacional que se inició en Estados Unidos en el año 2008 ya ha adquirido un carácter global al afectar notablemente el comercio mundial, los flujos de capitales y reducir las fuentes de crédito.
Por este motivo se puede decir que se ha transformado en una crisis económica porque perjudicó los niveles de producción y empleo de las economías.
En este contexto, Brasil ha comenzado a sufrir las consecuencias de esta crisis en el último trimestre de 2008, cuando su economía experimentó un brusco desaceleramiento. Asimismo, se redujo la cantidad de oferta de crédito externo y doméstico, aumentó el desempleo (llegó a 8.2 % en enero de 2009), y se produjo una depreciación cambiaria Ante esta situación, el gobierno ha adoptado un conjunto de medidas para enfrentar la crisis.
En primer lugar, tomó medidas para atenuar la contracción del crédito. En el mercado cambiario, hizo uso de las reservas del Banco Central para evitar que la depreciación del real provocara un aumento de la vulnerabilidad externa del país. También aumentó la disponibilidad de recursos para los sectores de la agricultura y la construcción civil. Además lanzó planes especiales de financiamiento de automóviles.
En segundo lugar, con el objetivo de reducir los efectos negativos de la crisis sobre la actividad, aumentó la inversión pública, redujo temporariamente algunos impuestos, amplió el crédito en bancos públicos y mantuvo las inversiones en los planes sociales.
En tercer lugar, para sustentar el nivel de actividad aumentó el salario mínimo, redujo la tasa de interés, expandió la inversión pública y redujo el riesgo bancario.
Sin embargo, estas medidas no pudieron evitar que el país entrara en recesión a principios del mes de junio de 2009. Según el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), en el primer trimestre de 2009, el PBI se contrajo un 0.8%¹⁴, que se explica sobre todo por una caída en la industria y en el agro.

A lo largo de este trabajo, se analizó el conjunto de las medidas económicas implementadas durante el primer mandato presidencial de Luiz Inácio Lula da Silva, teniendo en cuenta su trayectoria sindical y política.
A modo de respuesta a los problemas planteados, se puede afirmar que al comienzo de su gestión no estaban dadas las condiciones para la realización de cambios profundos en la estructura económica, ya que Brasil se encontraba atravesando una crisis macroeconómica de gran magnitud. En este sentido, la prioridad fue enviar señales claras hacia los mercados financieros internacionales para lograr la confianza necesaria que permitiera atravesar esta crisis. Se puede decir que la administración de Lula logró superar estos desafíos de manera exitosa, dado que logró estabilizar la economía del país y sentar las bases para el crecimiento económico experimentado en los últimos años. Asimismo, a pesar de que estas medidas iniciales generaron descontento tanto al interior de su partido como en el electorado al no cumplir con sus expectativa de reforma, Lula fue capaz de sostener su convicción sobre la necesidad de su implementación.
Esto explica el hecho de que a pesar de la crisis política generada por denuncias de corrupción que involucraron a varios miembros de su administración, haya logrado ser reelecto en las elecciones de 2006.
En este segundo mandato, si bien la política económica se sustentó en los mismos ejes (superávit fiscal, control de la inflación, acumulación de reservas), se pudo llevar a cabo una profundización de políticas públicas (como el Plan Hambre Cero). De este modo, hubo un mejoramiento sustancial de los indicadores socioeconómicos, cumpliendo así con los objetivos de su gestión planteados durante la campaña.
Sin embargo, la crisis financiera internacional iniciada el último año en principio amenazaría con poner en riesgo estos logros ya que hizo que la economía brasileña se desacelere bruscamente hasta entrar en recesión a principios de este mes.
A pesar de que la incertidumbre es cada vez mayor y no se puede predecir qué es lo que va a ocurrir, es necesario destacar que la situación económica de Brasil no es la misma que en 2002 y el gobierno de Lula cuenta con las herramientas necesarias para poder afrontarla sin mayores inconvenientes. Además, de acuerdo a los sondeos de opinión, su imagen positiva ha regresado a los niveles previos a septiembre de 2008, cuando se inició la crisis, de lo que se deduce que no se ha visto seriamente afectada.
De acuerdo con una encuesta realizada por el Instituto Sensus, el índice de popularidad de Lula subió desde 76.2 por ciento en marzo de 2009 hasta 81.5 por ciento en mayo y la evaluación positiva de su Gobierno se elevó de 62.4 % a 69.8 % en ese mismo lapso de tiempo. Estos niveles de aprobación se explican tanto por el éxito de su política económica, que benefició al país en su conjunto, como por la identificación de gran parte de la población con un líder que tiene un origen social muy humilde y que si bien a lo largo de su carrera política se ha adaptado a diferentes circunstancias, nunca abandonó sus convicciones ni dejó de desconocer a quienes representa.

Bibliografía

1 Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires

2 Denise Paraná (1996): Lula, hijo de Brasil. Buenos Aires. El Ateneo.(p.85)

3 Ibídem, p. 126

4 Claudio Couto, and Paulo Baia (2006). “Lula’s Administration: The Limits of Change”. Paper presentado en el XXVI Congreso de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA), San Juan, Puerto Rico. (p.5)

5 Op.cit. p. 21

6 Op.cit.pp. 23 y 24

7 André Moreina Cunha, y Julimar Bichara da Silva, (2004): “Cambio o continuismo: Una interpretación de la política económica del gobierno de Lula” América Latina Hoy, vol.nº37. (p.43)

8 Frei Betto (2004): “El programa Hambre cero en Brasil”. Revista Dialogo.Nº8. Número extraordinario Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Guatemala. (p.3)

9 Instituto de Estudios Socioeconómicos (INESC). 2006. “Reforma Agrária no Governo Lula: Residual e Periférica.” Nota Técnica 105. (p.5)

10 Op.cit, p.48

11 Fabian Echegaray (2006): “Elecciones en Brasil: hacia un sistema político moderno y secularizado”. Revista Nueva Sociedad.Nº206 (p.33).

12 Op.cit,p.20

13 Secretaría de Comunicación de la Presidencia de la República de Brasil (2009) “Caderno Destaques”. (p.4)

14 Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. Véase en http://www.ibge.gov.br