Resumen

Este trabajo intenta analizar comparativamente la aplicación de la Teoría de Gobierno Neodecisionista en las presidencias ocurridas luego de la restauración democrática en la República Argentina, determinar cambios y continuidades, estilos de gobiernos y capacidad de gestión.

Se focaliza el trabajo en   gobiernos de origen peronista,  de Carlos Menem, ocurrida entre los años 1989-1999 y  de Néstor Kirchner, entre los años 2003- 2007.

Gobiernos donde la emergencia y la crisis se invocan como principio legitimador. Gobiernos que hacen uso discrecional del poder, neutralizan adversarios, avasallan el principio republicano de división de poderes a través del abuso en la utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia, con el consecuente debilitamiento de las instancias deliberativas, logrando gobernar como “crean conveniente” al mejor estilo del “soberano schmittiano”.

Summary
This work tries to analyze in a comparative way the application of Neodecisionist Theory to Argentinian governments included in the period of recovered democracy started in 1983. We also try to establish their changes, different styles and decision capacities.

 It is focused on peronist governments headed by Carlos Menem (1989 - 1999) and Nestor Kirchner (2003 - 2007).

 Both terms took emergency and crisis as their rightful principles, made free usage of power, neutralized opponents, subdued the republican principle of power division abusing of Need and Urgency Decrees and decreased the debates ruling as they wished reflecting an “‘schmittiana’ sovereign style”.

“Neodecisionismo y Democracia: Los gobiernos de Carlos Saúl    Menem y Néstor Kirchner con sus presidencias imperiales”.

                                                                                       Por Paula Gálligo¹.

Introducción
Justificación

El trabajo intenta analizar comparativamente las dos gestiones institucionales que desde la restauración democrática en 1983, han culminado sus mandatos de acuerdo a la Constitución Nacional. La importancia del tema, caracteriza dos liderazgos: el de Carlos Menem (1989-1999) que llega al poder con un discurso populista, promesas de “cambiar el presente”, “del salariazo” y “revolución productiva”. Por otro lado, Néstor Kirchner (2003-2007) que asume con un bajo caudal  de votos, logrando durante su gestión consolidar su posición con el apoyo  de la ciudadanía.

Objetivo

Ambas gestiones tienen el denominador común de caracterizarse como “presidencias imperiales”², con todo el bagaje institucional que encierra esa frase. La finalidad del presente trabajo, sería la de analizar sobre la cuestión de la decisión política, la concentración del poder y la anulación de las instituciones democráticas, cuando estas particularidades se tendrían en el mismo como premisa fundamental, en un gobierno elegido por el pueblo.

Planteo del Problema y Problema

A través de la aplicación de la Teoría  Neodecisionista, se busca determinar cambios y continuidades, estilos de gobierno y capacidad de gestión en ambas presidencias. ¿De qué manera se aplica la teoría a la gestión de Carlos Menem?, ¿por qué se lo considera un líder neodecisionista? Néstor Kirchner ¿continúa o rompe con este estilo de gobierno durante los años de su presidencia? Estas son algunas de las preguntas que se intentan responder en las páginas siguientes.

La hipótesis del trabajo es la siguiente: “El estilo decisionista como teoría de gobierno, tiene continuidad en los gobiernos peronistas de Carlos Menem y Néstor Kirchner, porque mantienen la tendencia al monopolio presidencial a través de la concentración de poder, anulando las instancias deliberativas y avasallando los principios republicanos de división e independencia de poderes”.

Algunas consideraciones preliminares.

Para poder abordar la cuestión del  neodecisionismo en las presidencias de Carlos Menem y Néstor Kirchner es menester que se realicen algunas consideraciones sobre su génesis y desarrollo. Para esto, a continuación y luego de llevar a cabo una revisión bibliográfica, se exponen algunas de las teorías que sirven como marco teórico y ayudarán a tener una primera aproximación al escenario neodecisionista en la Argentina redemocratizada.

La génesis del Decisionismo la encontramos en la Dictadura Romana, “un órgano extraordinario que se podía activar, según procedimientos y dentro de los límites constitucionalmente definidos, para hacer frente a una situación de emergencia”³. El dictador, en un periodo máximo de seis meses, “…debía restaurar el orden, reordenar las instituciones, combatir a los enemigos (…) y  devolver el supremo poder al Senado una vez terminada su tarea, en la cual la decisión sumaria era imprescindible”⁴. La Dictadura era, en la Republica Romana (509 a. C. – 27 a. C.),  “un modo de suspender temporalmente su propio orden constitucional para preservar su integridad y permanencia”⁵.

Nicolás Maquiavelo, gran admirador de la Republica Romana como organización política,  dará en su obra “El Príncipe” gran importancia a la virtud en la  decisión política, a la necesidad de una  figura fuerte para sobrellevar las etapas de crisis retomando, de esta manera, la Dictadura Romana y presentando analogías con esta institución.

El pensador político Carl Schmitt  pondrá también  acento en el poder de decisión del soberano. Entiende que  ante “un caso excepcional, el Estado suspende el derecho en virtud del derecho a la propia conservación”⁶. Sobre este  “estado de excepción”, definido como un “caso de peligro para la existencia del Estado” será el soberano quien monopolice la última decisión y,  dotado de poderes extraordinarios, no obedecerá a ningún patrón legal preestablecido⁷.

En un contexto signado por “la crisis del liberalismo político” y una Alemania derrotada en la Primera Guerra Mundial y sumergida en una “crisis institucional y estatal”, Schmitt, intentando salvar la Constitución de la Republica del Weimar (1919-1933), propone reforzar la figura del soberano dotándolo de amplios poderes. Su teoría dará lugar al ascenso del nacionalsocialismo, que, con el triunfo de Adolf Hitler, desemboca en una dictadura totalitaria⁸.

Vemos así que el decisionismo se define como “…una estrategia para el gobierno en tiempos difíciles…”⁹, un modelo de gobierno que necesita de fuertes liderazgos autorizados, en el marco de una forma de democracia “delegativa”¹⁰, a gobernar como “crean conveniente”, monopolizando de la última decisión y  prevaleciendo sobre los demás poderes en contra del principio republicano de división de poderes¹¹. De esta manera, y como sostienen Bosoer y Leiras, “el mismo concepto de crisis queda indisociablemente atado, desde una misma acepción, al de decisión excepcional (…). Para  el decisionismo, la crisis y la decisión política se implican y precisan mutuamente”¹².

En los años 90 esta teoría aparece como “… una fórmula que trasciende e implica estilos de gobierno y estrategias de decisión para encarar procesos de cambio”¹³, cambio que, durante su presidencia, Carlos Menem tenía por objetivo y pudo llevar a cabo, pasando a la historia como un “gran reformador”. En un contexto de inestabilidad económica, optimista frente a la posibilidad de cambiar el presente argentino, distanciándose de la “doctrina peronista” y con un estilo “hobbesiano” en la toma de decisiones¹⁴ pudo convertirse en un fuerte líder neodecisionista,  que supo concentrar poder, fortalecer su partido político y neutralizar opositores¹⁵.

Esta concentración de poder en manos del presidente y su uso discrecional  conlleva una “… reinterpretación de la división de poderes del Estado como una división de funciones de un mismo y único poder”.¹⁶ La utilización, por parte del  Poder Ejecutivo, de los Decretos de Necesidad de Urgencia como expresión de su “decisión política”, y su intromisión en la Corte Suprema, son ejemplos de este desdibujamiento del principio de separación y autonomía de poderes.

La década Menemista.

Su llegada al Poder.

El 14 de Mayo de 1989 Carlos Menem, candidato del Frente Justicialista Popular, obtenía mayoría en el Colegio Electoral venciendo a Eduardo Angeloz en las elecciones presidenciales. Ante la renuncia de Raúl Alfonsín (1883-1889), el Presidente electo asume su cargo seis meses antes de lo prescripto por la Constitución Nacional. Este hecho marcó un hito en la historia argentina,  fue la primera vez que se realiza, por vía democrática, un traspaso de mando entre dos Presidentes de signos partidarios diferentes.
Carlos Menem se hace cargo del Poder Ejecutivo en un contexto signado por la hiperinflación¹⁷, caos social y político,  endeudamiento gubernamental, inestabilidad y  crisis fiscal, que llevó a un “colapso del  modelo estatal vigente” y  puso en tela de juicio su legitimidad.

Con un “discurso populista” y distinguido por su gran carisma, aparece en escena como un “caudillo restaurador-revolucionario” que es reverenciado por la ciudadanía como  “líder para remontar la emergencia”.

 Una vez en el poder, supo invocar al “contexto de inestabilidad” y de crisis para concentrar el poder en sus manos.

Las “recetas neoliberales” y el distanciamiento de la “doctrina peronista”

Como primeras medidas de gobierno,  el electo Presidente manda al Congreso dos proyectos de ley que fueron rápidamente aprobados. Se trata de las Leyes de Emergencia Económica (Ley 23.967) y  de Emergencia Administrativa (Ley 23.696). De esta manera, se  delega al Poder Ejecutivo amplias facultades que le permitieron intervenir en el proceso económico, controlar el gasto público, contener la inflación y llevar adelante un enorme proceso de privatizaciones de empresas estatales¹⁸. Como sostienen Fabián Bosoer y Santiago Leiras, estas leyes “constituyeron el punto de partida para el intento de establecer un nuevo modelo estatal”¹⁹.

Durante su gestión promovió las “recetas neoliberales” dejando a un lado las promesas de campaña y distanciándose cada vez más de  “la doctrina peronista”,  llevó adelante una reforma del modelo de acumulación apostando al libre mercado y a su autorregulación.
 
Redefinió el papel del Estado, reduciéndolo a un Estado mínimo, dejando al mercado como asignador de recursos. Promovió el achicamiento de la administración estatal y  abandonó el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Llevó  adelante un proceso de privatización de empresas estatales, delegó diferentes funciones a las provincias y reformó la estructura tributaria,  siguiendo al pie de la letra los consejos del  Consenso de Washington²⁰.

Como lo afirma Carlos Acuña, “la gestión menemista constituye una revolución, aunque de signo y dirección muy distintos a los esperados por el movimiento político que lo llevó al poder”²¹. Una vez en el poder, Menem adoptó medidas completamente diferentes de las llevadas adelante por el propio Perón.

La “ideología histórica de peronismo” se redefine, sus valores fundamentales dejan de ser los que eran y ganan terreno las fuerzas neoliberales que tiñen el proceso de reforma.

Firmeza contra las fuerzas opositoras.

Si bien su giro neoliberal provocaría “problemas de credibilidad”, divisiones dentro de la Confederación General del Trabajo (CGT) y duras acusaciones por parte de diversos sectores sociales, supo llevar adelantes todas las reformas que se propuso sin una fuerte oposición y sin  perder seguidores, contando con el apoyo de los agentes económicos más importantes, tanto internos como externos, de los sindicatos, de las “minorías de riesgo” afines al peronismo y de los Gobernadores provinciales de Partido Justicialista.

Con gran astucia y por medio del manejo indiscrecional de recursos con fines “clientelares” y de “prebendas”, logró conseguir aliados y obtener el  apoyo necesario para llevar adelante su política reformista.

Para evitar el aislamiento político, Menem puso a cargo del Ministerio de Economía a empresarios representantes de Bunge y Born²², nombró en su gabinete asesores de la Unión Industrial Argentina (UIA) y la Cámara Argentina de Comercio (CAC) y  a líderes del principal partido de derecha, Unión del Centro Democrático (UCeDé)²³.

Con respecto a los sindicatos, el Poder Ejecutivo puso en juego la estrategia de “premios y castigos”. Las opciones eran enfrentar al gobierno, a riesgo de sufrir, entre otras cosas, el aislamiento político y la disminución de servicios para sus afilados, o bien dejar los conflictos a un lado, acompañar la política reformista, negociar y obtener beneficios²⁴.

Si bien no todos los grupos empresarios fueron beneficiados con la apertura económica, quedando en situación de desventaja frente a la competencia externa, el gobierno utilizó la misma estrategia que con los sindicatos, “…gestos de intercambio acompañados por amenazas de sanción en el caso de no poder encontrar un punto de resolución de conflictos…”²⁵.

En lo tocante a la oposición dentro de propio Congreso, es menester recordar que al principio el Poder Ejecutivo no encontró  impedimentos para sancionar las Leyes de Emergencia las cuales le permitieron  concentrar poder y llevar adelante la reforma del modelo estatal y de acumulación. “En el Congreso existió por lo menos un compromiso para garantizar la continuidad institucional”²⁶. En aquellos temas sobre los cuales no se llegó a un  acuerdo o eran muy bajas las posibilidades de conseguirlo, el Presidente optó por  gobernar mediante  Decretos Excepcionales.

Neutralizó la oposición, como bien detalla Carlos Acuña, a través de diferentes medios o estrategias de gobierno. En primer lugar, mediante la mayoría propia en el Senado o la constitución de mayorías en Diputados, por medio de acuerdos con la centroderecha.

En segundo lugar, mediante la utilización de los DNUs, evitando el debate y la negociación con el Poder Legislativo, poniendo en evidencia su voluntad  de “gobernar unilateralmente”.

Por último, logrando un acuerdo con el radicalismo para llevar a cabo la reforma constitucional que tuvo lugar en el año 1994.²⁷ Este acuerdo, materializado con la firma del Pacto de Olivos, le va a permitir a  Carlos Menem la reelección presidencial para “no detener la historia”  y continuar con las reformas que inició durante su primer gobierno.

Las privatizaciones.

El proceso de privatización implicó “…la reapropiación por parte del mercado de tareas realizadas por el Estado…”²⁸ e incluyó a las empresas relacionadas con la aeronavegación, el teléfono, canales de televisión, la generación y distribución de electricidad, la red de distribución de agua, el correo e YPF.  De esta manera, la actividades empresariales son transferidas al sector privado y se modifican la responsabilidad y administración  de la prestación de servicios.

Con la privatización de YPF, que contó con apoyo de Néstor Kirchner, en ese momento gobernador de la provincia de Santa Cruz, el Estado pierde el control sobre su empresa petrolera, la cual quedó en manos españolas y el país pasó de ser “productor y exportador” a “dependiente e importador”.

Se presentó a la desestatificación de las empresas como “… un canal para eliminar la corrupción y la ineficacia estatal…”²⁹. Las privatizaciones permitirían la universalización de los servicios, mayor eficiencia en la prestación y rebaja en las tarifas.  Si bien se puede decir que, en términos generales, hubo mejoras en la prestación de los servicios, no se alcanzaron las promesas de universalización de los servicios ni las demás las metas fundamentales.

En manos privadas, las empresas redujeron su personal y bajaron salarios, la consecuencia inmediata fue un cambio profundo en la situación del mercado de trabajo,  aumentando la desocupación y pauperización.

Contrariamente a lo prescripto por el “manual del buen privatizador”, lo primero en privatizar fueron los servicios público, las empresas no se sanearon ni se reestructuraron antes de venderlas, y el mecanismo de supervisión y regulación por parte del Estado,  permaneció ausente³⁰.

“El mito de la Convertibilidad”.

En Abril del año 1991, luego de la llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía, entra en vigencia, a través de una Ley del Congreso, un nuevo plan económico. Se trata del Plan de Convertibilidad que establecía la paridad 1 Peso- 1 Dólar y prohibía la emisión monetaria sin el respaldo de divisas en las reservas del Banco Central.

Si bien es cierto que la fijación del tipo cambiario sirvió, en principio, para combatir la inflación, el “uno a uno” trajo consigo una gran recesión,  el incremento de la desigualdad y  la  desocupación.

El aumento de las importaciones, el auge del consumo de productos importados, llevó al deterioro de la competitividad de la producción nacional, con lo cual muchas industrias nacionales tuvieron que cerrar sus puertas acrecentando los índices de desempleo.

Las posibilidades de consumir productos importados, la “ficción de los viajes al exterior” fueron algunos de los éxitos de la Convertibilidad, cuyas bases ilusorias se derrumbaran poco después.

La reforma constitucional.

En el año 1993, un proceso de negociación entre el ex Presidente Raúl Alfonsín y el entonces Presidente Carlos Menem  culmina con la firma del Pacto de Olivos dando lugar a la reforma constitucional de 1994.

De las modificaciones introducidas en esta modernización de la Constitución se pueden nombrar el acortamiento del mandato presidencial con posibilidad de reelección. Su elección directa por el pueblo y la introducción de la segunda vuelta en caso de que ninguna fórmula que se presente a las elecciones consiga el 45% de los votos afirmativos válidos o, al menos,  el 40% pero con una diferencia mayor de diez puntos frente a la fórmula que le sigue.

En el texto constitucional de 1853 la cláusula de la no reelección  fue contemplada como un mecanismo propicio para evitar la pretensión de los Presidentes de eternizarse en el poder.  Sin embargo, la nueva Constitución Nacional establece la posibilidad de reelección presidencial, impactando profundamente sobre la naturaleza de los poderes presidenciales.

En el año 1994, la incorporación de la reelección por un solo período consecutivo, más allá de ser unos de los principales objetivos que Carlos Menem tenía en la mira, buscaba impedir el fenómeno conocido como “lame duck” (pato rengo) que describe  una situación de “…pérdida de poder presidencial tiempo antes de finalizar su mandato, al conocerse con certeza que la misma persona no podrá continuar en el poder”³¹.

Además, se crea la Jefatura de Gabinete como una forma de atenuar el híper presidencialismo, aunque bien se sabe que ese plan no se  cumplió. Se crea el Consejo de la Magistratura y se incorpora el tercer Senador.

Fortaleciendo el presidencialismo argentino, se incorporan la facultad de dictar Decretos de Necesidad y Urgencia, la posibilidad de vetar las leyes, promulgando el resto de su contenido y la delegación legislativa tal como lo expresan los artículos 99 inciso 3, el 80 y el 76 del nuevo texto constitucional respectivamente. De esta manera, y como sostiene Santiago Leiras, “las nuevas reformas no morigeraron el componente decisionista del liderazgo presidencial, sino mas bien, los nuevos incentivos institucionales tenderán a exacerbar las tendencias a la concertación del poder…”³². Es decir, el reconocimiento constitucional de estas facultades presidenciales “… significará un reforzamiento de su poder y no contribuirá para nada a atenuar la concentración de poder en el Ejecutivo”³³.

Con respecto a los nuevos derechos y garantías se incorporan la iniciativa popular y el referéndum, y se le otorga rango constitucional a la acción de amparo y al habeas corpus.

La reelección y su segundo gobierno.

Gracias a la reforma constitucional del año 1994, Carlos Menem pudo presentarse en las elecciones presidenciales el 14 de Mayo de 1995, alcanzando así  su segundo mandato ganando con casi el 50% de los votos junto con su compañero de fórmula Carlos Ruckauf.

Los resultados de la elección ponen de manifiesto que Carlos Menem pudo consolidar su liderazgo y que era considerado por la ciudadanía, que disfrutaba del contexto de estabilidad, de la fantasía de los viajes al exterior y de los “beneficios” promovidos por el programa económico neoliberal, como el “hombre de estado que supo resolver la crisis”.

De acuerdo a su promesa de campaña de no cambiar el presente, en su segunda presidencia mantuvo y continúo con las políticas económicas y con la reforma de Estado iniciada en  su primer gobierno.

Pero el presente para Carlos Menem fue cambiando poco a poco, su popularidad fue decayendo frente a las diferentes denuncias de corrupción, y ante una gran masa de población que sufre el desempleo, viviendo por debajo de la línea de pobreza y sin seguros sociales.

Pese a ello, su ambición de poder no terminaría con los 10 años de mandato interrumpidos, acercándose la etapa final de su segundo gobierno, Carlos Menem fue por más y “apostó por la re- reelección”. Contaba con el apoyo del Partido Justicialista que tenia mayoría en el Senado y además una “Corte adicta” que no declararía como inconstitucional su proyecto de presentación como candidato nuevamente en las elecciones presidenciales.

Sin embargo, no todo salió como esperaba. Sumergido en un enfrentamiento con Eduardo Duhalde, en ese entonces Gobernador de la Provincia de Buenos Aires,  y con la oposición, Carlos Menem decide finalmente renunciar a  su intención de un tercer mandato.

A partir de allí, comienzan a perfilarse los candidatos para la sucesión presidencial. Será el candidato por la Alianza, Fernando De la Rua, quien se impondrá ante el binomio Duhalde-Ortega. De esta manera, la coalición centro izquierda llega de al poder, prometiendo  terminar con  los 10 años de corrupción  menemista.
 

Néstor Kirchner. “Un presidente sin votos”.

2001: el año de la crisis.

En el año 2001, Argentina sufre una de las más graves, profundas y generalizada  crisis de su historia, “… pues abarcó la totalidad de la vida política, social, económica y cultural de la Argentina.³⁴.

La política económica de convertibilidad comienza a mostrar sus debilidades,  volviéndose insostenible. El país se endeudaba cada vez más para mantener la paridad 1 Peso- 1 Dólar.

La sucesión de Ministros de Economía daba cuenta de la situación agravada  por la fuga de capitales y la introducción de restricciones para el retiro de depósitos bancarios (Corralito denominado popularmente).

Ante este escenario, la reacción de la población  contra la situación económica no se hizo esperar, estallando en una protesta general los días 19 y 20 de Diciembre. La movilización de los ciudadanos fue espontánea y,  golpeando cacerolas, exigían “que se vayan todos”, evidenciando el quiebre de los “lazos representativos” y el “derrumbe de la confianza”.

Por la tarde del 20 de Diciembre, el Presidente Fernando De la Rua, luego de haber declarado, la noche anterior, el estado de sitio, anunciaba en Cadena Nacional su renuncia como Presidente de los argentinos.

Será Eduardo Duhalde quien, luego de la sucesión de cinco Presidentes en trece días³⁵, asumirá el coste político de la crisis, le abre la puerta de salida a la convertibilidad y allanará el camino de  llegada al poder de Néstor Kirchner.

“Minoritario en las urnas”.

En las elecciones presidenciales que tuvieron lugar el 27 de Abril del 2003, Néstor Kirchner obtiene tan sólo un 22% de los votos, quedando en segundo lugar frente a Carlos Menem.

Debido a que ninguna de las fórmulas obtuvo más del 45% de los votos válidos emitidos o, por lo menos, el 40% con una diferencia de diez puntos sobre la fórmula que le sigue, tal como lo prescribe la Constitución Nacional de 1994, los candidatos tendrían que disputarse en una segunda elección. Sin embargo, el ballotaje no se llevará a cabo debido a la renuncia de Carlos Menem a su candidatura, quedando de esta manera, Néstor Kirchner como Presidente de la Nación Argentina.

 Siendo un “Presidente sin votos”, con un  “déficit de legitimidad” y pocos “recursos institucionales”. Con una fuerte retórica antiliberal y antimenemista, tomando a la emergencia y a la crisis como principios rectores. Con la promesa de “Un país en serio”, lema de su campaña, y un perfil socialdemócrata consiguió, poco a poco, consolidarse y conquistar el apoyo de la ciudadanía.

Redefinición del papel del Estado.

A diferencia de lo ocurrido en los años 90`, donde se llevó adelante un proceso de privatizaciones de empresas estatales,  durante el gobierno de Néstor Kirchner, el Estado vuelve a participar en la economía y toma el control sobre las empresas privatizadas.

Por medio de un decreto, el Poder Ejecutivo rescinde la concesión del Correo que se encontraba en manos privadas, quedando nuevamente el servicio postal a cargo del Estado.

Buscando tener una empresa aérea federal, como manera de reparar la venta de Aerolíneas Argentinas, se crea por decreto la empresa estatal Líneas Aéreas Federales Sociedad Anónima (LAFSA), una “aerolínea virtual” que no tenia aviones propios y que, en su corta vida,  acumuló varias  denuncias por irregularidades. ³⁶

En el año 2004, se crea la empresa Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA), que se dedicará a la exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos, su transporte, almacenaje, distribución, comercialización e industrialización.  Su creación es parte de las medidas que el Presidente tomó para contrarrestar el contexto de crisis energética y desabastecimiento, luego de la “irreparable pérdida” de la empresa estatal petrolera, que contó con el aval del propio Néstor Kirchner.

Asimismo, en el año 2006 se rescinde el contrato de Aguas Argentinas, quedando en manos del Estado y del sindicato la propiedad de la  nueva empresa Agua y Saneamientos Argentinos (AySA). 

Así como las privatizaciones llevadas adelante por el ex Presidente Carlos Menem no dejaron de suscitar denuncias de corrupción e irregularidades, la estatización  y creación de empresas,  en el marco de redefinición del papel del Estado³⁷, no están exentas de acusaciones y múltiples quejas por parte de los usuarios.
                 
Neutralización de adversarios.
Tanto Carlos Menem como Néstor Kirchner, aunque con estrategias diferentes, actuaron con firmeza frente a los adversarios.
La táctica kirchnerista fue la ignorar casi por completo a la oposición. Caracterizado por un discurso agresivo y de permanente confrontación, hizo oídos sordos y “estigmatizó” a las voces opositoras,  señalándolas  como provenientes de  “sectores con vocación golpista”.  Con una actitud intolerante, evitó el debate de ideas, no aceptó ninguna iniciativa de la oposición en el Congreso y señaló siempre a los medios de comunicación como la mayor oposición a su gobierno.
A través de la “caja kirchnerista”, con fondos del Tesoro Nacional, logró  conquistar el apoyo de  los Gobernadores e Intendentes,  tanto del Partido Justicialista como  de la UCR, y desmovilizó a quienes no le fueron leales.
Con el tiempo pudo controlar y cooptar las voluntades de las  “organizaciones de la nueva pobreza”, o las denominadas “organizaciones piqueteras” incorporándolas en secretarias de acción social o comunitaria de su gobierno,  o mediante la entrega de diferentes subsidios, intentando evitar cualquier manifestación en su contra.³⁸ Como indica Maristella Svampa, “… la estrategia desarrollada por Néstor Kirchner (…) fue “exitosa”, no sólo en términos de cooptación de las corrientes afines, sino de control y aislamiento del movimiento piquetero…”³⁹.
Siguiendo esta línea de acción y ante la necesidad de contar con el apoyo sindical absorbió y provocó la  pérdida de autonomía de las organizaciones sociales oficialistas, como por ejemplo a la Confederación General del Trabajo,  que, a partir de ese momento, atendieron a sus propios intereses.⁴⁰

 “Superpoderes”.

En Agosto del año 2006 se aprueba la reforma a  la Ley de Administración Financiera, por medio de la cual se le otorgan al Jefe de Gabinete, de manera permanente, amplias facultades para modificar el presupuesto, sin que medie autorización del Poder Legislativo. Además, el Jefe de Gabinete queda eximido de los límites que la Ley de Responsabilidad Fiscal impone al gasto⁴¹.

Esta ley de “superpoderes” profundiza la discrecionalidad en el manejo de los fondos del Estado, elimina la transparencia en su administración y revela el perfil de un gobierno que busca concentrar todo el poder,  dando lugar a un “decisionismo presupuestario”, devaluando y modificando el papel y las funciones propias del Congreso.

Vale la pena recordar que el ex Presidente Carlos Menem también obtuvo “superpoderes” cuando, en Marzo de 1996, logró convertir en Ley el capitulo impositivo de la segunda reforma del Estado, por medio del cual se delegan,  tanto al Poder Ejecutivo como al Ministro de Economía, las facultades para modificar alícuotas tributarias sobre las ganancias, sobre el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y sobre los bienes personal, y  para eliminar exenciones⁴².

¿“Un país sin estadísticas”?⁴³

El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) es un organismo técnico del Estado, no político, que debería tener autonomía en su funcionamiento sin la intromisión del gobierno.

 Sin embargo, a comienzos del año 2007 se emprende la intervención del organismo y la manipulación en sus métodos estadísticos. De este modo, se pone de manifiesto la  intención del gobierno de acrecentar su poder hacia todos los organismos del Estado.

El gobierno buscó desprestigiar el INDEC elaborando sus propios índices, favorables y funcionales a su gestión. De esta manera, se abre paso a la contradicción entre el índice oficial y la percepción de los bolsillos ciudadanos.

Cabe destacar, que la manipulación no se limitó solo al Índice de Precios al Consumidor, sino que se extendió sobre las mediciones de pobreza, indigencia, desempleo, entre otras.

 Lamentablemente la inflación, la desocupación, la indigencia no se pueden mitigar si se las oculta, sino asumiendo los problemas y gestionando políticas para solucionarlos.
Todavía  las contradicciones entre las mediciones públicas y privadas siguen siendo contradictorias, y nuestro país  “…se está quedando sin un sistema estadístico oficial confiable…”⁴⁴
Méritos. Carencias y Sucesión.
Algunos de los méritos indudables de Néstor Kirchner son crecimiento y recuperación económica, así como también la disminución sensible de los índices de desocupación, pobreza e indigencia, la baja en el Riesgo País y su política de defensa de los Derechos Humanos.
Durante su gobierno, la Corte Suprema resolvió la derogación de las Leyes de Obediencia Debida y  de Punto Final, dictadas bajo la presidencia  de Raúl Alfonsín,  obligando la reapertura de los juicios contra los militares, y comienzan a  declararse inconstitucionales los indultos menemista. De este manera y como sostiene Maristella Svampa, “… el gobierno de Néstor Kirchner asumió como política de Estado la condena de la violación de los derechos humanos realizadas durante la última dictadura militar…”⁴⁵.
Sin embargo, continúan las fallas en el sistema educativo,  en la prestación del servicio de salud y la inseguridad deja de ser una sensación para pasar a convertirse en  realidad.
Con respecto a la calidad institucional, el balance es claramente negativo. El Presidente no se detuvo a la hora de concentrar el poder en sus manos, despreció los mecanismos deliberativos, destruyó los organismos de control, gobernó con firmeza y como creyó conveniente, a través del poder de la “decisión” conformando un gobierno personalista.
Además, y a pesar de haber desaparecido el “contexto de excepcionalidad” producto de la crisis del 2001, se decidió extender, por séptimo año consecutivo, la “emergencia económica” (Ley de Emergencia Pública) como una forma para conservar los amplísimos poderes que se encontraban en manos del Ejecutivo.
Acercándose la etapa final de la presidencia de Néstor Kirchner, la sucesión presidencial parecía una incógnita. La gran duda giraba en torno a quién sería el candidato a Presidente por el Frente para la Victoria en las elecciones previstas para Octubre del 2007.
 La opinión pública se pregunta si Kirchner apostaría por la reelección o  renunciaría a esa posibilidad que la propia Constitución le concede, nominado, en su lugar, a su esposa. ¿Pingüino o pingüina?,  era la cuestión. Finalmente, el enigma será revelado cuando Cristina Fernández de Kirchner lanza oficialmente su candidatura a Presidente en Julio del 2007.
De esta manera, triunfando en las elecciones presidenciales de Octubre del mismo año, la titularidad del  Poder Ejecutivo pasa “de un Kirchner a otro Kirchner”. Siendo la primera mujer Presidente electa directamente por el pueblo, “inaugurando la sucesión matrimonial”, Cristina  asume la presidencia con el compromiso de dar continuidad al proyecto de su marido y solucionar los problemas existentes.
Por medio de una “reelección enmascarada”, Néstor Kirchner sigue teniendo injerencia en la toma de decisiones presidenciales, convirtiendo al Poder Ejecutivo en una “diarquía” con el “matrimonio presidencial” al mando, “… una especie de “Jefe de Estado” en el llano, con reconocimiento público, Néstor Kirchner, y  por el otro, un “Jefe de Gobierno”, con todas las facultades constitucionales, la Presidenta Cristina Kirchner…”⁴⁶.
Decretos de Necesidad y Urgencia.
Un “vicio reiterado” de los señores Presidentes.

Los  Decretos de Necesidad y Urgencia (DNUs), o también llamados Decretos de Excepción,  refieren a las facultades legislativas de competencia constitucionales propias del Poder Legislativo que se atribuye el Poder Ejecutivo “sin que medie delegación, ni autorización o consentimiento”⁴⁷ previo por parte del Congreso.

            El Poder Ejecutivo asume competencias legislativas, aumentando su poder en detrimento del Congreso y se convierte en una suerte de “Poder Legislativo alternativo”. De esta manera, se lleva al límite la idea de un “Monarca con el nombre de Presidente” que Alberdi planteaba en las Bases y se hace una “…excepción transitoria al principio de división de los poderes…”⁴⁸.

La Constitución Nacional Argentina del año 1853 indicaba que los Presidentes tenían facultades legislativas sólo para emitir “decretos delegados”, “decretos autónomos” y “decretos reglamentarios”. Pese a ello, los DNUs  existieron como prácticas para-constitucionales suscitando fuertes cuestionamientos sobre su legalidad, siendo recién incorporados a la Constitución Nacional luego de  su reforma en el año  1994.

Entre los años 1853 y 1989 se emitieron sólo 33 DNUs, 8 de los cuales fueron bajo la presidencia de Raúl Alfonsín (1983-1989). Sin embargo, un salto cuantitativo se produce en la presidencia de Carlos Menem.

 Su llegada al poder significó “…un cambio trascendental en las formas de tomar decisiones…”⁴⁹. Por medio de su “gobierno por decreto” llevó a cabo gran parte de la reforma del Estado y, sólo durante su primer mandato (1989-1994), firmó 336 Decretos.

El artículo 99 de la Constitución reformada advierte  que “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”⁵⁰. Sin embargo, en el párrafo siguiente establece que“ solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el Jefe de Gabinete de Ministros”, asumiendo funciones legislativas propias del Congreso.
 
Ante el silencio de la ley, surgen los problemas de cómo se establece la existencia de esa imposibilidad y qué se considera de necesidad y urgencia. Para Goretti y Ferreira Rubio, los DNUs encuentran fundamento sólo cuando exista en el país “… una situación de crisis extrema, la necesidad de abordar un tema resistido por la ciudadanía o un Congreso cerrado o una minoría oficialista, condiciones que no se cumplen.”⁵¹

Asimismo, el nuevo texto constitucional establece la creación de  una Comisión Bicameral Permanente que debía reunirse cada vez  que el Ejecutivo firma un DNU, analizarlo y elevar su dictamen “en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras”⁵². Su “composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara”⁵³. 

Uno de los objetivos que se perseguía en la  creación de la Comisión Bicameral era  dar un freno al accionar del Poder Ejecutivo.  Sin embargo, la Comisión nació doce años después (en el año 2006 bajo el gobierno de Néstor Kirchner a través de la ley 26.122⁵⁴ que regula la intervención del Congreso en los DNUs) y en sus primeros años de labor sólo  se dedicó a ratificar los Decretos presidenciales. Además, su carácter de permanente fue suspendido por unos meses debido a tiempos de campaña política, en ese receso se pasaron por alto cuatro Decretos, uno de los cuales modificaba la ley de Presupuesto.

La ley 26.122 falla en no fijar un plazo para que las Cámaras pronuncien la validez o invalidez del DNUs analizado, y en establecer que el silencio de ambas cámaras o el rechazo de sólo una de ellas bastará para que sea aprobado.

El uso de la “herramienta extraordinaria de los DNUs” parece ser un “vicio reiterado” en las presidencias de Carlos Menem y Néstor Kirchner. Como se dijo anteriormente, en  su primera presidencia Carlos Menem emitió, con la complicidad de la Corte Suprema, 336 DNUs, sumando un total de 545 durante los diez años que duró su gobierno, superando ampliamente la cantidad de Decretos firmados en 136 años de historia.

 Con respecto a la temática, los decretos tratan de normas que regulan los salarios, materia impositiva, funciones y controles de servicios públicos y restructuración de empresas estatales⁵⁵.  

Fuente: Centro de Estudios Nueva Mayoría ⁵⁶

Durante su presidencia, Néstor Kirchner  continúo con la utilización de los DNUs como expresión de la “decisión política”, en sus cuatro años de gestión (2003-2007) emitió 270, superando el promedio mensual de los firmados por Menem lo cual lo convierte, hasta el momento, en el jefe de Estado que más DNUs ha utilizado en la historia argentina.

A pesar de controlar la mayoría en ambas cámaras del Poder Legislativo, el ex Presidente modificó, a través de DNUs, la Ley de Administración Financiera, la Ley de Ministerios, aumentó los salarios y jubilaciones, estableció la doble indemnización, aumentó los subsidios de Jefes y Jefas de Hogar para las fiestas y aprobó el 1º Volumen de la Séptima Edición de la Farmacopea Argentina⁵⁷.

Por medio de la firma de DNUs también se reestatiza la empresa Aguas Argentinas, se crea la Policía de Seguridad Aeroportuaria y se autoriza a utilizar las reservas del Banco Central para la cancelación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI)⁵⁸.

Paradójicamente, Cristina Fernández de Kirchner, ex primera dama y actual Presidenta de la Nación sostenía en Octubre de 2000: “la práctica establecida durante el último decenio de sortear las dificultades para la aprobación de las leyes mediante el  (DNUs) y que hoy goza de buena salud, ha desnaturalizado el rol de este cuerpo (Poder Legislativo) y violenta la letra institucional”⁵⁹. Así se pronunciaba como diputada por Santa Cruz.  Parece que años después su postura cambió radicalmente, apoyando la firma de DNUs por parte de su marido y no absteniéndose del uso de esta herramienta en lo que va de su gobierno.
La utilización de los DNUs pone de manifiesto la intención de los Presidentes de “gobernar discrecional y unilateralmente”, vulnerando el principio de equilibrio y separación de poderes, pasando por alto la discusión y deliberación en el Congreso con la consecutiva deformación y empobrecimiento de la democracia.

La realidad parece demostrar que la “necesidad y urgencia” son de quienes nos gobiernan, ya que raros son los casos  de “verdadera  necesidad y urgencia”. Hasta se ha llegado a firmar, bajo la presidencia de Carlos Menem,  DNUs para donar cemento a Bolivia, o  para garantizar la transmisión de los partidos de fútbol que disputaría la Selección Argentina en  las eliminatorias para el Mundial de 1994⁶⁰.

El (desdibujado) rol del Congreso.

Compuesto por un grupo de personas elegidas democráticamente por medio del sufragio universal, representando a todos los  ciudadanos, el Congreso es un órgano legislativo, y como tal debe legislar y controlar los actos gubernamentales. Sin embargo, su rol, con el correr de los años, se ha ido desdibujando.

La perversa y abusiva  utilización de los DNUs por parte del Poder Ejecutivo, evitando el seguimiento ordinario de la sanción de leyes,  es una muestra clara del  mal que se le está haciendo a las instituciones democráticas.

Este déficit democrático se traduce en la pérdida de la esencia del Poder Legislativo como órgano de control y lugar donde, producto de la libre deliberación, se sancionan las leyes. El Congreso ya no tiene exclusivo monopolio en el proceso legislativo a fuerza de que el Ejecutivo, por medio de  facultades legislativas delegadas,  extiende allí su dominio.

Si bien en la presidencia de Carlos Menem la utilización de los DNUs fue una “constante fuente de conflicto con el Congreso”, como sostienen Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti “las reacciones no han pasado de acciones individuales, especialmente de diputados. En ninguna ocasión fueron aprobados los proyectos de ley o resolución presentados para reclamar contra el abusivo uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia…”⁶¹.

Durante la presidencia de Néstor Kirchner, luego de una “injustificada tardanza” se crea la Comisión Bicameral Permanente. A través de ésta, el Congreso puede, de alguna manera, poner coto a las tentativas presidenciales de gobernar unilateralmente, estableciendo un control sobre los decretos,  mejorando así la calidad institucional y permitiendo al Poder Legislativo, al menos, tener la última palabra.

Sin embargo, siendo la mayoría de sus integrantes  del oficialismo, en su corta vida, sólo se ha dedicado a confirmar los Decretos presidenciales. Como sostiene Delia Ferreira  Rubio, “el diseño de la Comisión con una mayoría oficialista es contradictorio con la función de control que debe ejercer⁶²”.De hecho, se supera el promedio mensual de Decretos dictados durante la década menemista en tan sólo 4 años.

Al parecer, y como plantea Guillermo Morelli, “el Congreso no reaccionó en defensa de sus prerrogativas”⁶³. Asumiendo una actitud pasiva, se convierte en una suerte de “escribanía de la Casa Rosada” que aprueba Decretos aunque no se correspondan con situaciones de “verdadera necesidad y urgencia”, sino que ponen de manifiesto las intenciones presidenciales de “gobernar por decreto” esquivando el debate  en el Congreso y la lentitud propia de la sanción de leyes. En aquellos casos donde el Congreso se ha promulgado en contra de los DNUs, el Poder Ejecutivo ha podido contrarrestarlo mediante su facultad de veto⁶⁴.

Violentando la letra constitucional, no desempeña tampoco su función de controlar al Poder Ejecutivo mediante el pedido de informes, con el consecuente deterioro de  la calidad republicana.

¿Y el tercer Poder?

El Poder Judicial debe ejercer controles de constitucionalidad sobre los DNUs y tiene las atribuciones necesarias para evaluar la existencia e intensidad de la necesidad y emergencia. Sin embargo, con una “corte adicta” o poseyendo injerencia sobre el nombramiento y  destitución de sus miembros, tanto Carlos Menem como Néstor Kirchner pudieron sortear los controles, normalizando el uso de esta herramienta que debería ser excepcional.

Durante su presidencia, Carlos Menem buscó garantizar el respaldo de sus políticas por parte del Poder Judicial.

Cumpliendo con su objetivo,  mediante la sanción de la Ley 23.774, logra ampliar el número de Jueces de la Corte Suprema y nombra,  con acuerdo del Senado, a seis de sus nueve miembros.

Además, reemplaza al Procurador General de la Corte y designa, por Decreto y sin acuerdo con el Senado, su reemplazante. De esta manera, transforma  la Corte Suprema de Justicia en una Corte “adicta” que legitima sus DNUs y pasa por alto denuncias de corrupción administrativa⁶⁵.

En el año 2006, por medio de una Ley impulsada por Cristina Fernández de Kirchner, en ese momento Senadora por la provincia de Buenos Aires, la Corte Suprema retornará a su número histórico de cinco miembros. Asimismo, se promulga la reforma del Consejo de la Magistratura, reduciendo de 20 a 13  la cantidad de sus miembros.

La Ley de reforma originóduros planteos de inconstitucionalidaddebido a que le confiere al oficialismo poder de veto sobre la designación o destitución de un juez⁶⁶. De este modo, ningún Juez podrá acceder a su cargo sin el previo sustento del oficialismo.
Si bien el ex Presidente buscó poner fin a la Corte de “mayoría automática” menemista,  a través de las reformas en su interior e impulsando el enjuiciamiento de varios de sus miembros, las razones para el nombramiento y destitución de los mismos condiciona  la independencia del Poder Judicial⁶⁷.

Consideraciones finales.

  La Democracia es una “construcción de gobernados y gobernantes”, es la forma de gobierno que debemos y elegimos defender. Sin embargo, en estos últimos años, el estilo neodecisionista de los presidentes argentinos ha derivado en una concepción delegativa de la Democracia donde se puede apreciar que las formas deliberativas de la política se han debilitado por el “desempeño hegemónico de la decisión” y la presencia de gobiernos personalistas.

Un claro ejemplo de esto son las “presidencias imperiales” de Carlos Menem y Néstor Kirchner que fueron analizadas comparativamente en el transcurso de este trabajo a través de la aplicación de la Teoría Neodecisionista.

La teoría Decisionista de gobierno de Carl Schmitt encuentra su fundamento en el “estado de emergencia” y supone reforzar la figura del soberano dotándolo de poderes extraordinarios. En este sentido, las presidencias estudiadas tomaron la emergencia como principio legitimador y, como condición para la conservación democrática, les fueron conferidos herramientas para gobernar al mejor estilo de soberano schmittiano. Cada uno, a su tiempo, se presentó como “el poder soy yo”.

Entre las características comunes de las dos presidencias se pueden destacar:

• Invocación a la emergencia y crisis como fuente de legitimidad y  la presencia del caos en sus discursos.

• Similar concepción del poder, vocación hegemónica e inclinación hacia la concentración.

• Falta de apego y desprecio a las norma, presentándose como soberanos que deciden y establecen la Ley.

• Excesiva concentración de poder en manos del Poder Ejecutivo y fortalecimiento de la figura presidencial, vulnerando el “espíritu republicano”.

• Maltrato y empobrecimiento de las instituciones democráticas.

• Se vuelve  corriente el uso de una herramienta (DNUs) que debería ser excepcional.

• La utilización arbitraria de los DNUs, sin que se ejerzan controles constitucionales, incompatible con el “principio de deliberación pública”, desdibuja el rol del Congreso y contradice el principio republicano de división de poderes.

• Monopolio de la decisión.

•  “Presidencias imperiales”, debido a la  unilateralidad en la toma de decisiones.

• Intromisión en el Poder Judicial, poniendo en peligro el principio de respeto a su autonomía.

• Resignificación de la división de poderes como la “división de funciones de un mismo y único poder”.

• Con diferentes tácticas, ambos supieron actuar con firmeza ante sus adversarios y controlar a la oposición.

• Autonomía presupuestaria del Poder Ejecutivo, con un manejo indiscrecional de los fondos públicos.

Tanto Carlos Menem como Néstor Kirchner pudieron convertirse en líderes neodecisionistas fuertes que aprovecharon las circunstancias de emergencia para concentrar poder, debilitando las instituciones democráticas y lesionando el real ejercicio del principio republicano de separación y autonomía de poderes, donde el Poder Legislativo y Poder Judicial coexisten junto al Poder Ejecutivo, lo limitan y controlan.

A ambas presidencias se le puede objetar el no considerar que la emergencia dura mientras exista “peligro para la existencia del Estado”, como en el caso de la Hiperinflación de 1989 y el desborde social del 2001 donde reinaba el caos político, económico y social,  la crisis y la inestabilidad. Una vez “desaparecido el contexto de emergencia” el “desempeño hegemónico de la decisión” ejecutiva ya no encuentra justificativo.

De esta forma, apelar a la emergencia para la adopción de medidas excepcionales encontró fundamentos sólo durante los primeros años del gobierno de Carlos Menem. Lo mismo se puede decir para  la gestión de Néstor Kirchner, aunque el Congreso haya prorrogado por 7 años consecutivos la Ley de Emergencia Publica  dictada durante la crisis del 2001.

Vemos así que gobernar unipersonalmente y de manera monolítica, como un “soberano absoluto” en contextos donde, de alguna manera, se ha estabilizado la situación económica, política y social, resignifica a la Democracia y plantea una versión más autoritaria y delegativa donde, quien resulta elegido en las elecciones, cree tener todo el poder para decidir “qué es bueno para el país” y evita todo tipo de “control institucional”.

En este contexto, el régimen presidencialista argentino evidencia un excesivo protagonismo del Poder Ejecutivo, de carácter autónomo, con amplísimos poderes y un “estilo hobbesiano” en la toma de decisiones.

Por ultimo, y corroborando la hipótesis de trabajo, se evidencia que el estilo neodecisionista como teoría de gobierno tiene continuidad en los dos gobiernos peronistas estudiados, porque mantienen la tendencia al monopolio presidencial a través de la concentración de poder, instalando un gobierno personalista, que anula las instancias deliberativas, que se entromete en el Poder Judicial, controla y subordina las instituciones, lesionando, de esta manera,  la República, ya que el poder no se entiende de manera plural sino de forma singular o unilateral.

Paula Gálligo
Ciencia Política (UBA)

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