RESUMEN

           
            El siguiente artículo tiene por objetivo analizar y describir el conflicto bilateral generado entre Argentina y Uruguay por la instalación de dos plantas de celulosa en la zona de Fray Bentos, Uruguay.  De esta manera se trazará un recorrido, en el que en una primera instancia, se describirá el proceso que llevó a los países a confeccionar el Mercosur y se verá como se relacionan los presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay en torno al proceso de integración regional; para luego pasar a explicar cómo y porque se generó el conflicto que enfrenta a ambos países.  También se analizará cómo dicho diferendo genera una afección en el proceso de integración del bloque, produciendo así, el retraso de una confiable construcción regional; la cual es de carácter vital para los países latinoamericanos para menguar los efectos nocivos que puede generar la globalización en un mundo moderno que empuja a los países a abandonar el unilateralismo y actuar en bloque.  El trabajo contará asimismo con un análisis realizado en torno a las actitudes y decisiones tomadas por Néstor Kirchner y Tabaré Vázquez; analizando así, la lógica del conflicto bilateral, sus repercusiones hacia el Mercosur y la emergencia de otras alternativas que se visualizan por fuera del bloque regional: como la de Estados Unidos y su proyecto ALCA.

ABSTRACT

            The following article aims to analyse and describe the bilateral conflict between Argentine and Uruguay generated by the installation of two cellulose plants in Fray Bentos´s area, Uruguay.  This would lay out a journey, which in the first instance, will describe the process that led some countries to stablish the Mercosur and will be listed how the presidents of Argentine, Brazil and Uruguay relate to among other about the regional integration process; and then move on to explain how and why it was generated the conflict between the two countries.  It will also be discussed how such disputes generate a condition in the process of integration of the block, thus, the delay of a reliable regional construction; which is vital for latin american countries to reduce the harmful effects that globalization can generate in the modern world that puts pressure on countries to abandon unilateralism and act collectively.  The work will also have an analysis done on the attitudes and decisions taken by Néstor Kirchner and Tabaré Vázquez; analyzing, in this case, the logic of this bilateral conflict, its impact towards the Mercosur and the emergence of other alternatives which are displayed outside the regional block: as the United Stated of America and its project ALCA.

Argentina vs. Uruguay: un conflicto que afecta al mercosur

Por: Laura Romina Pradal*

1.  INTRODUCCION

           
            El tema general sobre el que desarrollaré el trabajo será desde las Relaciones Internacionales y los Liderazgos Políticos. Luego de describir desde Argentina,  las relaciones bilaterales y entre los líderes que se dan en el marco del Mercosur con Brasil y Uruguay; se desarrollará el tema específico de la investigación que será el análisis del conflicto de las papeleras entre Argentina y Uruguay y cómo éste afecta al proceso de integración del Mercosur.  El área sobre la cual trabajaré será el Análisis Comparado y  el Método a utilizarse será el Histórico - Comparativo - Hipotético - Inductivo.

            El eje temático central del trabajo es el actual enfrentamiento entre Argentina y Uruguay, suscitado por la instalación de dos plantas de celulosa sobre la zona de Fray Bentos, en las costas del Río Uruguay.
                       
            Luego de describir los antecedentes históricos al conflicto, desarrollaré la cronología del mismo, desde su inicio en el año 2003, recorriendo las dimensiones políticas internas y externas en torno al reclamo de ambos países; hasta las medidas y resoluciones llevadas a cabo en la actualidad.  Por un lado analizaré las decisiones políticas domésticas y  por el otro, la dimensión externa que refiere al modo de asumir el carácter bilateral del conflicto e impulsar la estrategia y el reclamo argentino en la Corte Internacional de Justicia de La Haya.

            Asimismo, considero relevante analizar el conflicto en torno a las papeleras en el marco de las dinámicas propias inherentes al proceso de integración del Mercosur.  En este sentido evaluaré cómo y de que manera el conflicto y las tensiones que el mismo genera,  repercuten en el proceso de integración.  También intentaré realizar una reflexión en torno al papel que juega Estados Unidos y su proyecto de ALCA, para luego pasar a una etapa en donde evaluaré el papel de los líderes de la región.

            La justificación por la que elegí el tema es tratar de responder a lo largo del trabajo a la pregunta de porqué se llegó a esta instancia de quiebre en las relaciones bilaterales entre Argentina y Uruguay y cómo esto genera el debilitamiento del Mercosur que desde su confección deja entrever varios déficits a nivel institucional y como escenario especifico de cooperación en la región.  Por otra parte, el mercado común no ha estado trazado por una lógica a nivel bloque, sino que es la mera suma de países que actúan como péndulo en torno a la cooperación, según el contexto que se dé en el plano internacional y según los intereses de los gobiernos y líderes de los países miembros.  Todo esto llevaría a que, a falta de una visión única y compartida por los países sobre el Mercosur y su necesidad de fortalecimiento, emerjan conflictos entre los países miembros, como el que será analizado más adelante: las papeleras.

            El objetivo principal de este trabajo es analizar, por un lado, cómo los presidentes de Argentina y Uruguay trataron el conflicto que se desató entre ambos países por la instalación de dos plantas de celulosa sobre la zona de Fray Bentos, en las costas del Río Uruguay y en torno a esto, analizar el conflicto de las papeleras en el marco de las dinámicas propias inherentes al proceso de integración del Mercado Común del Sur y cómo y de qué manera, el conflicto y las tensiones que el mismo genera repercuten en el proceso de integración regional.

            La hipótesis que se verificará o falseará a través de esta investigación será: “El Mercosur no habría logrado crear fuertes lazos institucionales en la región, lo que llevaría a que los lideres latinoamericanos privilegien la coyuntura interna de sus propios países, en detrimento de los intereses regionales que nuclean al Mercosur”

1.1.  ANTECEDENTES HISTORICOS Y CONFECCION DEL MERCOSUR

El Mercosur (Mercado Común del Sur), surge como consecuencia de las experiencias regionales y  bilaterales entre Brasil y Argentina.  Una de estas, fue la ALALC (Asociación Latinoamérica de Libre Comercio), en la década del ´60, constituida luego de la depresión causada por la posguerra de la segunda guerra mundial, la cual había provocado un fuerte desequilibrio en las economías latinoamericanas.  La solución a este desequilibrio vendría dado de la mano de la integración, en el plano intraregional y es en este marco, que surge la ALALC, cuyo principal objetivo era la integración económica de la región y la reducción de las barreras tarifárias para generar así, una zona de libre comercio.
            La segunda experiencia surge luego del estancamiento de la ALALC a nivel regional y es así como en la década del ´80 nace la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) cuyo objetivo era incrementar los acuerdos entre las diferentes regiones, pero en marcadas direcciones, generando así, alianzas interregionales y no intraregionales como proponía la ALALC.  Pero esta integración tendrá los problemas de la misma década del ´80 en donde Latinoamérica sufre los efectos de la crisis de la deuda externa.
            Ambas experiencias no llegan al puerto deseado por sus impulsores, pero estos modelos, son los que el Mercosur tendrá como referentes de integración en la región.  La raíz del Mercosur estará ubicada en la Declaración de Iguazú firmada entre Brasil y Argentina en 1985, por los presidentes Sarney y Alfonsín respectivamente, cuyo objetivo estaba enmarcado en fortalecer y construir la democracia y aliarse para resolver problemas en forma conjunta. De esta manera Argentina y Brasil generan un acuerdo enmarcado en el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE).
            La década del ´80 provoca cambios de régimen en los diferentes países y la entrada en vigor (aunque en distinto momento) de la democracia. Este acontecimiento produjo cambios económicos en los diferentes países, “por lo que en 1990 se firma el acuerdo de complementación económica que revigoriza el proceso de integración; el acuerdo abandona los principios de flexibilidad, selectividad, equilibrio en el intervalo y gradualismo. El cambio en la política de integración significaba el paso desde un objetivo de área de libre comercio hacia la confirmación gradual de una unión aduanera y posteriormente un mercado común”¹.  De esta manera, a partir de 1991, tras la firma del Tratado de Asunción queda constituido el Mercosur al  incorporarse al acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil; Uruguay y Paraguay. Pero es necesario marcar que dicho tratado entrará en vigencia a partir de 1995.
            Este proyecto mercosureño surge de la necesidad que tienen los países latinoamericanos, de crear mercados regionales. La globalización  genera una especie de interdependencia reciproca entre los estados, que lleva a la creación de bloques regionales para enfrentar las adversidades que propone el mundo moderno, es así que en América del Sur se requirió crear una integración entre países, para poder enfrentar de forma conjunta los diferentes proyectos regionales que se encuentran vigentes a lo largo y ancho del globo.  En los países en vías de desarrollo, como los latinoamericanos, se suma la necesidad de consolidar la fortaleza de las instituciones democráticas con la creciente importancia de la ampliación de los mercados para sus productos, así como la de contar con ventajas en las negociaciones con los grandes bloques económicos que conforman los países desarrollados².  Es por esto, que el Mercosur nace como una alianza estratégica y     colectiva, para enfrentar los distintos problemas internos que padece cada país (pero que algunos de ellos son compartidos en conjunto, como el surgimiento de las democracias incipientes que están débilmente institucionalizadas luego de la etapa militar) y los problemas externos al bloque. El Mercosur es una alianza colectiva de cuatro países que deciden actuar en conjunto frente a la misma problemática económica que atraviesa América del sur.  Cada país, tiene sus propias reglas de juego político y posee independencia ante eventuales acuerdos con otros países fuera del bloque, pero siempre deben respetarse los intereses de la región, ya que de éstos depende el fortalecimiento del mercado común.
            El Mercosur propone entre otras cosas, la libre circulación de bienes y servicios entre países a través de la eliminación de derechos aduaneros, adoptar una política comercial común en relación a los estados que no son parte del bloque, establecer un arancel externo común, etc., todo esto para llevar al fortalecimiento ínterbloque.
            Siguiendo con esta lógica, se pueden plantear de esta manera, como sucedieron cronológicamente los hechos que llevaron a la constitución del Mercado Común del Sur.  En principio debe señalarse a la Declaración de Iguazú  en 1985 (dada durante el paradigma de la transición democrática) como el primer escalón que sentará las bases de la integración bilateral entre Argentina y Brasil. “La estabilidad política e institucional, más la crisis de la deuda y más precisamente la búsqueda de una vía para resolverla, modificaron la tradicional visión de competencia y conflicto entre los dos países, dando pase a la cooperación”³.  A partir de la década del ´80, (período que coincide con el reemplazo de los gobiernos autoritarios-militares, por gobiernos democráticos en el Cono Sur) se produjeron arreglos intra-regionales en los que se negociaron los intereses estratégicos de cada país, sobre todo los que tienen que ver con el plano económico-comercial y que dan lugar a la puesta en marcha de iniciativas de cooperación entre los países, que generan la creación de mercados comunes.  Es así como en el Cono Sur surge un espacio regional llamado Mercosur, que tiene una naturaleza económica-comercial.  La región experimenta el proceso de transición democrática en donde desde esta perspectiva se alientan practicas de seguridad al interior y exterior del Mercado Común.  Con la democracia surgen nuevos desafíos para cada Estado, que involucran tanto conceptos económicos como políticos, los cuales en tiempos de gobiernos de facto, entorpecían las distintas búsquedas que se generaron para lograr acuerdos y así cooperar regionalmente. 
            En 1986 se firmó el Acta de Integración Argentino-Brasileña, que buscaba estimular la expansión comercial, pero este no pudo llevarse a cabo, ya que tanto Argentina como Brasil no estaban equilibrados económicamente. Es así, que pese a las dificultades económicas que atravesaba cada país, los presidentes de ambos países decidieron profundizar el proceso de integración bilateral firmando el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo en 1988, cuyo objetivo principal era instaurar un área común económica.  A pesar de que el presidente argentino, Raúl Ricardo Alfonsín no termino su mandato y fue reemplazado por Carlos Menem en 1989, el tratado firmado con Sarney, siguió en pie y su  ratificación fue en Agosto de 1989, generándose de este modo la continuación de los acuerdos bilaterales.  En 1990 se firma el Acta de Buenos Aires, entre Menem y el nuevo presidente de Brasil, Collor de Melo, cuyo objetivo era acelerar la construcción del mercado bilateral.  En 1991, queda registrado el ingreso al acuerdo bilateral (previamente acordado entre Brasil y Argentina) de Paraguay y Uruguay, tras la firma del Tratado de Asunción que da vida al acuerdo de la construcción del Mercosur.
            "La decisión de integrar el Mercosur no implicó discontinuar los numerosos acuerdos bilaterales firmados previamente en la ALADI. Es decir, que siguieron con validez las preferencias bilaterales pactadas antes del Acta de Asunción e, incluso, los Acuerdos de Alcance Parcial firmados entre los países miembros"⁴.
            En 1994, se firma el Protocolo de Ouro Preto, adicional al Tratado de Asunción, que muestran el interés de los cuatro países para seguir avanzando con el proceso de construcción regional. Esta firma le da marco institucional al acuerdo.  De esta manera se asiste a la implantación de una zona de libre comercio y una unión aduanera entre los países parte del mercado común, que comenzará a regir a partir de 1995.  Puede verse que el acuerdo de la constitución de un mercado común estaba dado por “la necesidad política de hacer frente a los requerimientos sistémicos de la globalización económica, y por otra al desafío provocado por el colapso fiscal, administrativo y regulatorio del aparato estatal en los países centrales de la subregión”⁵.

            Hasta aquí, he hecho una descripción de los antecedentes históricos que dieron vida y forma al Mercosur. A continuación, se desarrollaran las diferentes relaciones que se dieron desde Argentina, hacia Brasil y Uruguay.

1.2.  LAS RELACIONES CON BRASIL

           
            Como la Licenciada Botto nos dice: “es posible identificar dos períodos: la integración concebida como instrumento político (1985-1991), y luego un Mercosur eminentemente económico (1991-2001)”⁶.  El primer período, se ha descrito anteriormente, y es el que se da en el plano de las negociaciones y acuerdos entre los países para establecer la integración regional. “Esta etapa      pre-Mercosur estuvo marcada por la convergencia de intereses en torno de la necesidad de reformular la relación cívico-militar, consolidar el sistema democrático y eliminar las hipótesis de conflicto militar y rivalidad argentino-brasileña, con miras a vínculos de cooperación”⁷  Era necesario crear entre los países medidas de construcción de confianza con el objetivo de enfriar los conflictos que pudieran darse entre Brasil y Argentina.  Y es así, que ambos países debían cooperar entre sí, ya que tanto Brasil como Argentina padecían a nivel interno situaciones parecidas: “volvieron a gobiernos civiles débiles, en 1983 y 1985 respectivamente, sus líderes se veían acechados por problemas similares. Economías débiles, militares fuertes y crecientes expectativas sociales forzaron a ambos países a buscar manejar mejor las tensiones, reducir los presupuestos militares e identificar una nueva estrategia económica. Se habían dado pasos tentativos al final del régimen militar para crear un acercamiento entre los dos países, pero la inauguración de los gobiernos democráticos en ambas naciones fue lo que legitimó un nuevo enfoque de la integración regional”⁸. Lo interesente de la cita anterior es la relación que nuevamente aparece entre democracia, legitimidad e integración, ya que la fórmula que surge de estos tres es la siguiente: La democracia legitima la integración, lo que podríamos también entender, cómo la cultura democrática legítima la cooperación regional.

            En una segunda etapa de la integración, situada a comienzos de la década del ´90, los líderes de la región inauguraron una etapa signada por la atracción de nuevas inversiones y la necesidad de incrementar los flujos comerciales.  De esta manera, se asistió a lo que fueron llamadas: las reformas estructurales, acompañadas tanto por la privatización de muchas empresas estatales, la desregulación y la liberalización comercial. Es así que en esta etapa, el Mercosur se ve atravesado por la necesidad de todos los países parte del mismo, de avanzar en su integración.

            “Aún con una visión compartida sobre el valor del Mercosur y la necesidad de preservarlo, a medida que la década fue avanzando, Argentina y Brasil diferenciaron su perspectiva tanto sobre el significado económico del proyecto como respecto a su utilización en tanto herramienta política”⁹.  Brasil a diferencia de Argentina, encaró al Mercosur como un espacio estratégico a nivel político, para poder crear así, una integración a nivel regional que lleve a ambos países a una situación de estabilidad.  Pero desde Argentina, no se obtuvo una visión largo placista como la de Brasil. Y es en esta etapa en donde comienzan las diferencias o roces con Brasil¹⁰, ya que Argentina comienza su política de alineamiento y "coqueteo" con Estados Unidos y esto es visto con desconfianza y recelo por parte de los países vecinos.  En esta parte, entre los temas que tensaban las relaciones con Brasil, pueden suscitarse por un lado el temor que se tiene a que Argentina se viera atraído por el proyecto de libre comercio (ALCA) impulsado por Estados Unidos, por otro lado la aspiración de Brasil a ser el representante de la región como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas y la aspiración de Argentina de ser un aliado extra OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte).

            Otra de las diferencias que se producen en esta época es que ya no se asiste a una visión compartida en el marco de las medidas liberales y de las privatizaciones.  Mientras que en la Argentina de Menem, las privatizaciones, fueron de carácter medio, en el Brasil de Cardoso, las mismas, fueron muy moderadas,  cosa que no hubiese ocurrido de este modo si Collor se hubiera mantenido en el poder, ya que tenía un pensamiento profundamente liberal, que lo identificaba más con Menem.  Y mientras que Argentina mantenía su política cambiaria en el marco de la convertibilidad, Brasil devaluaba su moneda.

            De esta manera puede verse, que durante esta etapa, a pesar de haber avanzado en la construcción de un Mercado Común, no se tuvo una visión compartida entre los países sobre cuál era el funcionamiento adecuado para el mismo, ya que tanto Brasil, como Argentina,  mantenían relaciones unilaterales con otros países, o buscaban objetivos que no contribuían a la unión del bloque, sino al recelo de los vecinos: Argentina por su lado mantenía “relaciones carnales” con Estados Unidos y Brasil por su lado, a pesar de saber que su potencial entrada al Consejo de Seguridad de la ONU provocaba malestar a nivel regional, seguía insistiendo con su propuesta.

            A pesar de las diferencias entre ambos países, las propuestas que se generaban a fines de la década del noventa, entre Menem y Cardoso (que luego también se mantuvo con De la Rúa), eran el establecimiento de una ciudadanía única a nivel regional y la creación de una moneda única (al estilo el bloque regional de la Unión Europea), para así crear un lazo que vaya mas allá de lo comercial.  Pero hoy día, aún no se ha logrado.

            “Es a partir de 2003, en una América Latina transfigurada y con los cambios de gobierno en Brasil y Argentina, que resurge un discurso común sobre el bloque económico"¹¹  Pasada la década del noventa, y luego de la asunción de Lula da Silva en Brasil y de Néstor Kirchner en la Argentina, se observa un escenario mas propicio para generar acuerdos a nivel regional. Ambos presidentes, vieron la necesidad de reanudar las negociaciones en torno al Mercosur y de esta manera cooperar y dialogar para reconstruir el bloque. Los mandatarios se enfocaron en la integración haciendo hincapié en los temas que quedaron pendientes en el proceso de integración, entre estos se buscaba la creación de una moneda común al bloque, una cruzada contra la pobreza que se inserta cada vez con más fuerza en la región, la creación de un parlamento, un mayor número de inversiones que genere el incremento de la producción regional, etc.

1.3.  LA POLITICA EXTERIOR DE URUGUAY

            Puede decirse que las relaciones con Uruguay a lo largo del período de la década del ´80, luego de la reinstauración democrática, se caracterizaron como estables y de buen diálogo. Una de las cuestiones que favorecieron al mismo, fue el apoyo que obtuvo la Argentina por parte de Uruguay (cuyo presidente era Sanguinetti) ante el reclamo por las Islas Malvinas.  Otro de los puntos que deben destacarse de la relación, es que no hubo conflictos territoriales entre Uruguay y Argentina, como si los tuvo la última, con Brasil por los recursos hídricos compartidos en la década del ´70.  Otro punto favorable de esta relación fue “dado por el gobierno argentino el 29 de julio de 1986, cuando el presidente Sanguinetti fue invitado a Buenos Aires para presenciar la firma de los acuerdos argentino-brasileños y analizar el modo de inserción del Uruguay en el esquema de integración.    En marzo de 1988 comenzaron a negociarse los términos concretos del ingreso uruguayo al proceso de integración, paso que se concretó en Abril siguiente, durante el encuentro presidencial tripartito que tuvo lugar en Brasilia”¹².  

            Para Uruguay, el ingreso al Mercosur era de vital importancia, ya que hoy día y debido a su limitada extensión geográfica (en comparación a Argentina y Brasil), necesita insertarse en un bloque regional para combatir los efectos negativos que trae aparejado el proceso de globalización.  Inserción sin la cual, se verá aislado, ya que sus vecinos poseen mayores recursos y niveles de cooperación.

            A partir de la reapertura democrática dada en 1985, Uruguay buscó tener una política externa que sea funcional al desarrollo del país, el mismo vendría dado con la estrategia de inserción del país en el plano internacional.  Es así, como en la década del ´80, los países de la región buscan mecanismos para alcanzar acuerdos colectivos para hacer frente a los problemas que se dan en el ámbito internacional.  Una de las medidas era “ofrecer alternativas a la política de Estados Unidos en la región, apartándose de la histórica subordinación de la conducta externa de los países americanos en relación al poder hegemónico, demostrando la voluntad política de los lideres latinoamericanos para encontrar soluciones propias a los problemas de la región (Ferro, 1990)”¹³  De esta manera, Uruguay durante los primeros años transcurridos bajo el régimen democrático no mantuvo relaciones bilaterales con Estados Unidos.

            En 1990, Luis Alberto Lacalle, del Partido Nacional, llega al poder.  La década del 90 estuvo signada, en lo que respecta a los países latinoamericanos como Argentina, Brasil y también Uruguay, por la entrada en vigencia de las doctrinas del modelo liberal, que presionaban por el achicamiento del Estado mediante privatizaciones y desregulaciones, la propuesta de la vuelta al liberalismo y la apertura comercial.

            En 1991, se firma el Acta de Asunción, por la cual el Mercosur pasa a estar integrado por los cuatro países.  Esta firma es vista como el pasaporte que adquiere Uruguay para insertarse al sistema internacional.  También puede apreciarse, que en esta época se acude a la propuesta de formación de una zona de libre comercio latinoamericana; proyecto impulsado por Estados Unidos, al cual en una primera etapa Uruguay apoyó.  Es así, que se observa a finales del gobierno de Lacalle, una iniciativa a impulsar el proyecto estadounidense. “El proyecto que pasa a denominarse Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); aunque de hecho se constituyó inmediatamente en un área de confrontación entre Brasil y Estados Unidos luego de múltiples reuniones a diferentes niveles, tuvo su punto casi de desintegración en Diciembre de 2003.  Este extremo se verá más adelante, en la Cuarta Cumbre de las Américas en Mar del Plata, Argentina en Noviembre de 2005 con la oposición expresa de los países integrantes del Mercosur”¹⁴.
           
            En 1995, vuelve al poder Sanguinetti, tras una coalición entre el Partido Nacional y el Partido Colorado.  Se asiste a una continuidad en la política exterior uruguaya en la que se quiere insertar al país oriental en el plano internacional y el Mercosur parece ser el camino mas apropiado para dicho suceso, ya que el mismo experimenta la posible entrada de Bolivia y Chile, no como Estados Parte, sino como Estados Asociados.
           
            A partir del año 2000, vuelve a escena el Partido Colorado de la mano de Batlle, quien gana las elecciones mediante el ballotage luego de una reforma constitucional que introduce este mecanismo de doble vuelta.

            “En lo regional, la devaluación del real en Brasil en 1999 y la posterior devaluación en Argentina y las consecuentes severas crisis económicas y políticas que se sucedieron en este último, a las que se sumo la tardía respuesta del gobierno nacional, desataron la peor crisis financiera padecida por Uruguay y que hizo eclosión en el año 2002”¹⁵.  La devaluación de la moneda brasilera provocó una crisis al interior del Uruguay.  “Entramos con esta decisión en una etapa en la cual el bloque se vio afectado principalmente por decisiones unilaterales tomadas por los dos países grandes que contribuyeron a agudizar la crisis económica por la que atravesada la región”¹⁶.  A partir de este suceso, es que Uruguay comienza a establecer nuevamente relaciones con Estados Unidos que comprará productos uruguayos y esto generará un aumento en las divisas.  Este alineamiento provocará además de algunas oposiciones, una lógica de “hermandad” con Estados Unidos; la cual Argentina había tenido durante la década del ´90, entre los presidentes Menem y Clinton.  Es sabido, que los países partes del Mercosur, no asienten esta especie de uniones carnales, ya que ven con desconfianza la intromisión del país hegemón en la región latinoamericana.  Además esta intromisión hace que se genere una especie de recelo entre los países del bloque y con esto, se retrasa el fortalecimiento del proyecto mercosureño: que Estados Unidos compre productos de la región genera uniones bilaterales que no están bien vistas ante la mirada de los vecinos.

            Con la llegada al poder de Tabaré Vázquez en 2005, se manifiesta un cambio en el sistema de partidos (hasta entonces manejado bajo la mecánica bipartidista) y entra en juego un tercer partido que se da origen tras una coalición de izquierda entre Encuentro progresista, Frente Amplio y Nueva Mayoría y es el que lleva a Tabaré a la presidencia.  En esta etapa, puede verse una actitud positiva y constructora del Mercosur desde los gobernantes de los diferentes países parte.  Todos los presidentes opinan que es necesario fortalecer los lazos y generar políticas que hagan del Mercosur un área sólida en materia económica, ya que puede verse una década después de su creación, que no se ha llegado al nivel de crecimiento que se buscaba y que se ha producido un estancamiento que puede afectar a los países en todos sus aspectos, ya que el mundo globalizado requiere economías y países que actúan en bloque bajo estructuras sólidas.
                       
            “Junto con el significado retraso de la internalización de las normas jurídicas adoptadas en su seno la no concreción de la Unión Aduanera así como las importantes asimetrías entre sus socios, el Mercosur ha dejado de ser un bloque de cuatro países para convertirse en uno de dos. Los socios mayores -Argentina y Brasil- toman sus decisiones en forma bilateral, decisiones que no ofrecen alternativa a los socios menores”¹⁷.
           
            Uruguay continúa con su política de acercamiento a Estados unidos, pese a la oposición de los socios del Mercosur y en el seno de las negociaciones del ALCA.
           
            Otro hecho que golpea al Mercosur se da durante el gobierno de Tabaré, en el que se endurecen las relaciones bilaterales con Argentina. El motivo es el conflicto en torno a la instauración de dos fábricas de celulosa, situadas sobre el Río Uruguay.
           

1.4.  COMO SE LLEGA AL CONFLICTO

            Los antecedentes históricos en torno a las relaciones bilaterales que vinculan a Argentina con Brasil y Uruguay, fueron explicados con el fin de mostrar que si bien los anteriores países mencionados, junto con Paraguay, firmaron un acuerdo que los relacionaba y responsabilizaba a actuar en forma conjunta para la preservación del bloque regional, en el plano real su actuación dista de lo formal: hay una especie de brecha insalvable entre la teoría y la práctica.  Debe reconocerse también, que el bloque presenta diferencias marcadas entre los socios.  Algunas de estas refieren a lo económico, otras a lo geográfico, etc.   Siendo así debe remarcarse que “el bloque regional del Mercosur es pródigo en asimetrías de variada naturaleza: por ejemplo y para exponer la más obvia, el 97% del producto del bloque proviene de Brasil y Argentina, correspondiendo al primero casi el 80% del total. La contribución de los socios menores es sólo algo mayor al 3% (Secretaría Técnica del Mercosur, 2004: 28)"¹⁸.Otra de las asimetrías que se presentan es la capacidad que tienen los Estados a la hora de afrontar crisis. Los Estados con mayor poder de la zona regional (Argentina y Brasil) son más proclives a enfrentar efectos negativos que los Estados más pequeños como Uruguay y Paraguay.  Es así también, como los Estados más atrayentes para los inversores internacionales a la hora de elegir un país para encomendar sus negocios, serán los más grandes.
           
            Se genera de esta manera, una necesidad de los países de actuar por fuera del bloque, ya que éste, muchas veces, no colma sus expectativas, ni representa sus intereses. Una de estas necesidades se ve en la frecuente búsqueda de apoyo o inversiones de los países centrales; oportunidad que es aprovechada por Estados Unidos, para introducirse en la región y poner en jaque la integridad del bloque.          

            Con lo descrito anteriormente, se puede corroborar, que los países que forman el Mercosur, no tomaron de manera rígida y lineal el proceso de integración y colaboración entre los países, es decir, recorren un camino en pendiente que los acerca y aleja según las necesidades particulares y el contexto que se dé en el plano internacional.  Lo formal, en lo que respecta a obligaciones entre los miembros, nos brinda una brecha amplísima en la práctica.
           
            Se percibe de esta forma, que el Mercosur al no cubrir las expectativas de los países firmantes, lleva a los mismos a crear acuerdos extra bloque.  Esto, por un lado muestra que el Mercosur no nuclea a los países bajo una lógica conjunta de cooperación y deja la puerta abierta de par en par hacia negociaciones por fuera del bloque con países que a menudo vienen a romper la estabilidad entre los miembros del mercado común y por el otro lado, la falta de cooperación intrabloque, hace que se establezca una lógica de privilegiar el cuidado de cada país en particular y no del bloque en general.  Es de esta manera que surgen a través del tiempo diferentes consecuencias por la falta de responsabilidad de los líderes al tomar decisiones y por la lógica de privilegiar las economías domésticas en detrimento de la del bloque.  Una de las consecuencias de estas acciones puede encontrarse en el actual conflicto bilateral que surge entre Argentina y Uruguay, el cuál se desarrollará a continuación. 

2. PAPELERAS: UN CONFLICTO QUE AFECTA LAS RELACIONES BILATERALES ENTRE ARGENTINA Y URUGUAY
 
            “En 2002 la Empresa Nacional Celulosa España (Ence) presentó al Gobierno uruguayo el proyecto para la instalación de una planta de pasta de celulosa en Fray Bentos, con una inversión de 600 millones de dólares. Lo mismo hizo la finlandesa Metsa-Botnia Botnia en 2004, con una inversión de 1.200 millones de pesos”¹⁹.
        
                Esta inversión le brindaría al Uruguay: desarrollo productivo y mayores fuentes de trabajo y será el resultado de toda una cadena productiva que se ha venido impulsando en el país de explotación forestal, con vistas a su tratamiento en las plantas de celulosa.  Por lo cual, no sólo la inversión extranjera le generará un gran beneficio económico, sino también, la ubicación de las materias primas que viene gestando para dicha fabrica, desde hace largos años.  Sin embargo, este proyecto no pudo articularse, ni obtener la forma de un rompecabezas en donde todas sus piezas encajan, ya que ante ciertos planes a futuro, a veces no se pueden predecir posibles oposiciones.  De esta manera, aparecen diferentes actores en escena tanto del lado argentino, como del uruguayo.  Estos actores son los gobiernos de ambos países, tanto provinciales, como nacionales, organismos internacionales, las población uruguaya y argentina, los medios de comunicación, los organismos que defienden al planeta, los dirigentes de las empresas de celulosa, etc.  Es así, que se acude a una explosión  de la participación de diferentes actores en la esfera pública (algunos a favor y otros en contra de la instalación de las plantas) con el ambientalismo como telón de fondo.

            “La oposición firme al proyecto fue impulsada desde sectores del Frente Amplio y pequeños, pero activos, grupos ambientalistas preexistentes en Fray Bentos, creados en contra de la política de forestación”²⁰   Estos sectores al no ser oídos en forma masiva en Uruguay trasladaron su protesta hacia el otro lado de la costa.  Así se unió a ellos, la población de Gualeguaychú, quienes luego darán vida y formarán la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú (ACAG).
      
            Las relaciones bilaterales entre Argentina y Uruguay comenzaron a tensionarse a principios de Octubre del año 2003, cuando la Cancillería Argentina,  advierte en un comunicado su preocupación ante la eventual instalación en la zona uruguaya de Fray Bentos de una planta de celulosa de la firma española ENCE, frente a la ciudad de Gualeguaychú, Argentina.  También se venían gestionando operaciones del lado uruguayo para construir una segunda fábrica de celulosa, Botnia. 

            El punto de inflexión, en lo que respecta a las relaciones bilaterales, estalló en Febrero de 2005, cuando el gobierno de Batlle autorizó la construcción de la segunda planta, de origen finlandés, Botnia.  El gobierno uruguayo, autorizó la instalación de la planta, unilateralmente, rompiendo la medida de consulta previa dispuesta y acordada entre ambos países, lo que suscita las quejas de la Argentina ante la violación del Estatuto celebrado con Uruguay en 1975 del Río Uruguay, en el cuál se reglamenta la cooperación entre Argentina y Uruguay para administrar este recurso natural y asimismo luchar contra la contaminación.  Al ser éste un recurso compartido, cualquier alteración del mismo, requiere que la parte que quiera utilizarlo con algún fin consulte previamente al segundo país firmante del acuerdo, antes de realizar alguna acción que pueda producir algún perjuicio o cambio sobre dicho recurso.

            “En Marzo de 2005 tuvo lugar un cambio de gobierno en Uruguay.  Tras las elecciones presidenciales de octubre de 2004, el Frente Amplio resultó victorioso.  Los indicios de oposición al proyecto de las plantas que este partido había adoptado en los comienzos se disolvieron rápidamente y durante la campaña electoral el tema no fue, por cierto, uno de los ejes de discusión²¹” Esto deja claro que el gobierno de Tabaré Vázquez no estaría dispuesto a dar el brazo a torcer.  La instauración de las plantas generaba un gran avance económico para Uruguay, ya que por un lado incrementaba el mercado de trabajo y por el otro venía a dar forma a la política forestal que se había iniciado en la década del ´80.

            Estas medidas impulsaron a los vecinos de Gualeguaychú a recurrir al espacio público a luchar contra la instalación de las pasteras.  Y es así como en Abril de 2005, organizaron un corte de ruta (el cual sería el primero de una serie de protestas interminables) que generó el bloqueo del puente internacional General San Martín. Ante estas manifestaciones el Gobierno Nacional Argentino, a través de su  Canciller Bielsa, pidió la realización de un Estudio de Impacto Ambiental, (ya que la instalación de plantas de celulosa podría llevar al aumento de la contaminación) y que se detengan las obras en construcción hasta que dicho informe esté listo

Ante el reclamo de los vecinos de Gualeguaychú y frente al carácter público que fue ganando este conflicto, ambos países acuerdan crear el GTAN (Grupo Técnico Bilateral de Alto Nivel): un grupo de conformación binacional; para que analice el impacto ambiental que la instalación de las pasteras podría provocar, pero este grupo no lanza ningún informe, ni acuerdo sobre su trabajo.

Paralelamente al desacuerdo entre ambos gobiernos, los cortes de ruta que realizan los vecinos de Gualeguaychú, hacen levantar al gobierno uruguayo reclamando por la libre circulación y por el perjuicio que éstas medidas provocan a los ingresos generados por el turismo en dicho país.  Asimismo, dentro del territorio uruguayo también hay movimientos de protesta social en torno al
medio ambiente.
       
            Seguido a esto, el gobierno argentino pide a la Corporación Financiera Internacional que realice un estudio de impacto ambiental antes de otorgarle a Uruguay los créditos que solicita para financiar la creación de las papeleras.  En Diciembre de 2005, “La Corporación Financiera Internacional (CFI), el área del Banco Mundial que otorga créditos a privados, consideró en un informe preliminar publicado ayer que los proyectos de dos papeleras en Uruguay, cuestionadas en Argentina, cumplen sus requisitos técnicos ambientales”²².
        
            De esta manera puede verse que “lo que comenzó siendo un problema ambiental tomó, sin duda, la forma de un conflicto geopolítico que involucraba múltiples actores que representaban, con formas y métodos distintos, intereses empresariales, inquietudes sociales espontáneas, cálculos políticos y metodologías de gestión gubernamental”²³.   El debate que se genera en torno a la instalación de las plantas además de estar polarizado, genera un “juego de suma cero” en el que el ganador se lleva todo.  Si Uruguay resignaba  la creación de las plantas, con ello renunciaba a una causa de soberanía nacional que venia gestando décadas atrás, e iba a alzarse con la derrota de este juego que acepta sólo a un ganador.

            A partir de Mayo de 2006, ante la incapacidad de ambos gobiernos de llegar a un acuerdo, este conflicto traspaso el ámbito regional, para ser tratado ante un órgano internacional, es así, como la demanda Argentina fue llevada a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) con sede en La Haya.  Desde la Argentina se reclama la violación e incumplimiento del Estatuto del Río Uruguay.  Pero no obstante, Uruguay defiende la instalación de las papeleras diciendo que éstas no contaminarán y genera un reclamo, ante la CIJ y  ante el Tribunal Arbitral del Mercosur, argumentando el mismo, en la violación de la libre circulación (obstruida por los movimientos de protesta, los cuáles cortaron diversos puentes de conexión entre ambos países).  “Según el Estatuto del Río Uruguay, de 1975, la Corte Internacional de Justicia de La Haya es la instancia a la que las partes pueden recurrir en sus controversias bilaterales, después de agotar algunos pasos negociadores previos (...). Esta composición es pedida por los Estados que presentan razones de urgencia, como los casos medioambientales, para los cuales la Corte creó en 1993 una sala de siete miembros.  Las partes tanto del tribunal, se expida sobre el fondo de la cuestión, aunque hasta ahora el Tribunal de la Haya no ha hecho lugar con frecuencia a este tipo de peticiones”²⁴.

            La Corte Internacional de Justicia rechazó el pedido de Argentina de frenar la construcción de las pasteras en Uruguay, de manera casi unánime: 14 votos a favor y 1 en contra., ya que se consideró que no afectarían a la contaminación del Río Uruguay.  Y por otra parte el Tribunal Arbitral del Mercosur resolvió que: “… Argentina incurrió en un desconocimiento de los tratados internacionales del bloque regional al “no prevenir, ordenar o corregir” los cortes de rutas binacionales, pero descartó que esa actitud haya respondido a un interés de perjudicar al Uruguay y se abstuvo de fijar penas a futuro si es que las obstrucciones se reiteraran”²⁵.

            Uruguay por su parte, intentó llevar el conflicto al seno de la Organización de Estados Americanos, pero no consiguió que Argentina acceda a querer la mediación de esta institución en el conflicto.  “La Organización de Estados Americanos (OEA) no debe mediar en el conflicto por el bloqueo de los pasos fronterizos entre Argentina y Uruguay porque es un problema bilateral, dijeron fuentes de la Cancillería Argentina.  La OEA no mediará en el conflicto desatado por la instalación de  dos papeleras en Uruguay porque, además, tiene que existir un pedido de ambas partes para que lo haga”²⁶.

Ya habían transcurrido tres años del conflicto que enfrentaba a ambos países, pero todavía no había llegado ninguna mediación, ni solución posible.  En Noviembre de 2006, se realizó en Montevideo La Cumbre de Iberoamérica de jefes de Estado y gobierno. El diálogo entre Tabaré y Kirchner estaba cortado,  y aún no se había podido resolver la relocalización de la planta Botnia exigida por parte de Argentina, por lo que el presidente Kirchner pidió al rey de España, Juan Carlos, que sea un mediador entre ambos países y así poder ayudar para que pueda reestablecerse el diálogo entre los dos jefe de estado. El rey aceptó y encomendó a Yánez Barnuevo, embajador de España ante Naciones Unidas, a ejercer el rol de facilitador del diálogo entre ambos países. Así, en Noviembre de 2006 se realizó la primera visita de Yáñez al país, en la que se reunió con el Jefe de Gabinete, Alberto Fernández, con el Canciller Jorge Taiana y el presidente Kirchner. En dicha reunión “Se pusieron a disposición del enviado español, los documentos que respaldan la posición de la Argentina.  La primera línea del Gobierno dedicó tiempo a explicarle en detalle el argumento de la presentación ante La Haya, basado en el presunto desconocimiento por parte de Uruguay del Tratado del Río Uruguay al haber aprobado de manera inconsulta la instalación de las plantas en el curso de agua compartido”²⁷.

            Paralelamente a la visita de Yáñez, los reclamos sociales desde las porciones de la sociedad que reclaman por el cuidado del medio ambiente, inician nuevos cortes de ruta promovidos  por la Asamblea Ambientalista de Gualeguaychú. El dato que debe tenerse en cuenta, es que estas manifestaciones efectuadas en medio de las rutas generan bloqueos ilegales, pero no ilegítimos, ya que no son reprimidos por las autoridades argentinas que ven en el derecho a reclamar por la no instalación de Botnia,  un acto puramente legítimo, aunque se obstruya la circulación.

            Una situación que sorprende y causa apoyo tanto para el Gobierno Argentino, como para los grupos manifestante, es la decisión de ENCE de reubicar la papelera en el Río de la Plata, en una zona cercana a Colonia, ya que su proyecto de ubicarse en la zona de Fray Bentos fue duramente criticado desde la Argentina y ocasionó duras tensiones entre los gobiernos vecinos. Luis Arregui, titular de la papelera española Ence, “dijo estar tremendamente satisfecho por terminar el problema con la Argentina al decidir la relocalización de la planta que en principio iba a construirse en Fray
Bentos.  El ejecutivo español agregó que ENCE utilizará madera argentina, con el objetivo de contribuir al desarrollo económico de la región”²⁸.  Ante estas declaraciones “el senado de Entre
Ríos, convirtió en ley el proyecto que prohíbe la exportación de madera a Uruguay”²⁹, iniciativa gestada desde la sociedad de Gualeguaychú.
     
            A pesar del logro por la relocalización de ENCE, los conflictos persistían, ya que no había avances con respecto a la reubicación de Botnia.  El diálogo entre los líderes estaba resquebrajado y no faltaban oportunidades entre los presidentes para desprestigiarse entre sí.  Tal es el caso del presidente Néstor Kirchner, que en la apertura del año legislativo, a principios de Marzo esbozó las siguientes palabras hacia su par uruguayo: "Querido Tabaré: negociar haciendo solamente lo que ustedes creen que hay que hacer, por más buena fe que tengan, es acatar, no negociar (...).  Nosotros no hemos sido los que hemos violado el Tratado del Río Uruguay; nos duele en el alma no encontrar una voluntad negociadora para relocalizar (la pastera Botnia) y alcanzar un punto de acuerdo que sintetice los intereses de los dos países"³⁰.       

            A fines de Marzo de 2007 y luego de tres visitas por Argentina y Uruguay, el embajador español ante Naciones Unidas Juan Antonio Yáñez Barnuevo,  anunció que a partir de Abril del mismo año, comenzaría en España una serie de reuniones bilaterales entre los gobiernos enfrentados, para reabrir el diálogo y tratar de solucionar el conflicto generado por la ubicación de la planta Botnia.  "No obstante, ambos países procuran el respaldo del gobierno brasileño para sus respectivas posiciones. Uruguay vincula la opción por el Mercosur como foro apropiado para dirimir la controversia con la necesidad de solucionar urgentemente los problemas de asimetría al interior del bloque.  El gobierno brasileño evita compromisos con una respuesta lacónica"³¹. Debe mencionarse que el Mercosur ha tenido precarios mecanismos para solucionar el conflicto entre las partes, dada su ineficiencia institucional.

            Llegado el mes de Abril, se iniciaron las reuniones anunciadas en Marzo.  Produjeron un alto impacto entre ambos países, ya que el resultado de dichas reuniones fue la reapertura del diálogo postergado entre ambos gobiernos desde hacía más de un año, todo gracias a la mediación de España, tanto del rey, como de Yáñez. .  “Este es el inicio del diálogo, dijo el Canciller Jorge Taiana, quién informó por el lado argentino, tenemos la mejor predisposición”³². En la reunión, llevada a cabo en Madrid entre el 18 y 21 de Abril de 2007 por la corona española,  hubo cierto acuerdo, el cual llevó a que ambos gobiernos firmaran el Tratado de Madrid, en el que se decidió continuar con el diálogo en el mes de Mayo en Nueva York, Estados Unidos.  Pero cabe destacar los acuerdos logrados entre ambos países, los cuáles serán tratados en la reunión de Mayo: “Los temas sobre los que girará la negociación entre los dos países son cuatro y ponen a salvo la dignidad de las partes, dicho en términos comprensibles: la localización de la planta de la empresa Botnia, los cortes de ruta en Entre Ríos, la aplicación de estatuto del Río Uruguay y la protección ambiental conjunta del Río Uruguay.  Los dos primeros recogen las posiciones de máximas de las dos partes, pero suavizadas. Conviene recordar con cuales llegaron aquí, públicamente.  La Argentina reclamaba –aún lo hace formalmente- discutir la “relocalización” de la planta, una demanda que cambió por “localización”, sin el prefijo “re”. La demanda uruguaya todavía sufrió más ante lo obvio: el gobierno de Tabaré Vázquez tuvo que resignar su pretensión de no negociar, cosa que está haciendo, mientras continúen los cortes, que como se sabe, siguen”³³.
       
            En la reunión en Nueva York, realizada entre el 29 y 30 de Mayo, donde se esperaba que pueda darse una nueva serie de acuerdos, se produjo una contracción en el diálogo entre ambos países.  Los cuatro puntos del Tratado de Madrid fueron revisados nuevamente, pero Argentina continuó con su antiguo pedido de “relocalización” de la planta Botnia, de esta manera se quebró uno de los cuatro puntos en el que los países habían llegado a un acuerdo y Uruguay por su lado volvió a insistir en la necesidad de levantar los cortes de ruta realizados por los asambleístas de Gualeguaychú, es decir, que no hubo un avance en el diálogo y se postergaron las futuras negociaciones hasta que el mediador Yáñez indique el próximo punto de encuentro para el debate.  “Sin embargo, en off the record, fuentes del Gobierno vienen admitiendo desde la reunión de Madrid que la instalación de la planta ya es un hecho, y que el pedido para que se relocalice obedece a una estrategia de cara a ganar tiempo para postergar una definición hasta después de las elecciones de octubre”³⁴.  Terminada la reunión se dio a conocer lo que era evidente “no ha habido cambio de planes.  La empresa anunció que empezará a funcionar en el tercer trimestre del año, y así serᔳ⁵de esta manera lo afirmó la titular de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, Alicia Torres.
            Las manifestaciones por parte de los ambientalistas continúan y por el momento a pesar de ser éstas las causantes de trabar las negociaciones (ya que Tabaré dice que no habrá diálogo mientras las rutas estén bloqueadas) el gobierno argentino no impone medidas que pongan freno a la interrupción del tránsito en las rutas.  Es más, no se observa demasiada oposición a la manera de proceder de los asambleístas ya que se pudo observar en los medios de comunicación a un Néstor Kirchner envuelto en una bandera facilitada por los vecinos de Gualeguaychú en donde decía "Fuera Botnia". 
            El conflicto seguía en pie, la acusación hecha por Argentina (por la violación por parte de Uruguay del Tratado del Río Uruguay hecho en 1975) en la Corte de La Haya, continuaba aún sin ninguna resolución.  Por otro lado, Uruguay también acusaba a Argentina de saber sobre la iniciativa del presidente Battle de construir dos fábricas de celulosa en Fray Bentos y de que en su momento Argentina no puso ningún impedimento ante dicha construcción.  El problema que se presenta es que la resolución del Tribunal de La Haya se prevé para el año 2008, mientras que la inauguración de la planta será a fines del 2007.  Botnia comenzará sus funciones antes del fallo de La Haya.

            Mientras tanto, se produjeron nuevas reuniones entre los mandatarios argentino y uruguayo para facilitar el dialogo y volver a tratar el tema de la "localización" de Botnia.  Estas reuniones se llevaron a cabo en Nueva York a fines de Julio, nuevamente bajo la supervisión del facilitador español Juan Antonio Yánez Barnuevo.  Luego de la reunión se advirtió que no se generaron acuerdos, ya que ambos gobiernos seguían manteniendo las posturas que dieron origen a la disputa. Por su parte Uruguay, comunicó que las plantas comenzarán a funcionar a más tardar en Septiembre; frase que generó por un lado resignación y por el otro bronca en la delegación argentina en Nueva York.

            Por otro lado se recibieron declaraciones desde el país oriental, acusando a los ambientalistas de querer realizar acciones "terroristas" hacia la planta Botnia.  Entre estas acciones se planteaba el miedo a potenciales bombas que hicieran explotar la planta.  Finalmente estas especulaciones infundadas, por parte del gobierno uruguayo no ocurrieron realmente.
            En el mes de Agosto, se produjo por primera vez la entrada en acción de la Gendarmería Argentina, al impedir que un grupo de ambientalistas corten el tránsito e impidan la libre circulación. A pesar de que los mecanismos para impedir los bloqueos ya estaban dados en el plano judicial, todavía no se había llevado a cabo una acción de este tipo por parte de las fuerzas públicas argentinas.
            El rebrote social se produjo a fines de Agosto cuando Tabaré inauguró la terminal portuaria sobre el Río Uruguay  que facilitará tanto la exportación como la recolección de la pasta de celulosa.  Este acto además de haber sido mal visto por parte del gobierno argentino, provocó la ira de los ambientalistas quienes llegaron a repudiar esta acción a pocos metros de la planta de Botnia a través de embarcaciones.  También al interior de Uruguay se sucedieron protestas por parte de ambientalistas uruguayos. "La inauguración de esta terminal fluvial, con la presencia de Tabaré y buena parte de su gabinete, fue vista tanto por el Gobierno argentino y los asambleístas como un acto de provocación"³⁶. Los asambleístas ante este hecho tomaron conciencia de que se estaba perdiendo la lucha,  que Botnia ya era un hecho y  realizaron  (al poco tiempo de la inauguración de Tabaré)  protestas contra ambos  mandatarios: Tabaré y Kirchner. "Los ambientalistas acusaron a Kirchner de haber "dilatado el conflicto" y de estar "más preocupado" en "sus intereses electorales" que en "encontrar soluciones concretas" a sus problemas. A Tabaré le enrostraron darle "impunidad" a Botnia, la empresa finlandesa que en pocas semanas más pondrá en funcionamiento pleno su planta"³⁷.
            Por su parte, La Corte de Justicia de La Haya comunicó que el veredicto sobre el conflicto que tienen Argentina y Uruguay por la instalación de la planta de celulosa Botnia, se desarrollará a fines de Julio del 2008
                El conflicto había llegado a una instancia en donde no se podía advertir alguna solución que llevara a un acuerdo que fuera óptimo para ambos mandatarios.  Por su lado, Tabaré toma la  resolución de dilatar la inauguración de la  planta  hasta después de las elecciones presidenciales en Argentina, del 28 de Octubre.  "El mensaje se leyó como un  guiño al Gobierno argentino que en el  último tiempo ante la terminación de la planta, que ya es un hecho, pidió a  Montevideo que demore  su inauguración para que no interfiera con los comicios presidenciales  argentinos"³⁸.  Por  otro lado Tabaré planteó que la planta comenzaría a desempeñar sus funciones cuando cumpla  con todos los requisitos ambientales y sanee algunas de las fallas que se produjeron tras sus pruebas.

            Es a fines del mes de Septiembre que Kirchner admitió la derrota ante la lucha de localización de la planta cuando en un discurso dice: "La planta ya está ahí, no hay nada más que hacer", dijo el Presidente. Y agregó que el conflicto se resolverá en La Haya el año que viene³⁹.  El conflicto entre ambos países habría quedado "de algún modo resuelto" en el marco del diálogo ya que Botnia era un hecho, no iba a trasladarse como lo había hecho Ence.  Se quedaría en la zona de Fray Bentos, guste o no a los argentinos.  Sólo quedará el fallo de La Haya, un fallo tardío, ya que Botnia sólo necesita la autorización del gobierno uruguayo para comenzar a funcionar. "En La Haya, lo que está en juego es si Uruguay violó o no el Tratado del Río Uruguay y si eso tendrá efectos nocivos sobre el medio ambiente. El Gobierno, sin embargo, cree que será muy difícil que la Corte ordene el desmantelamiento de  la pastera, porque  desde que la empresa  española  Ence  decidió relocalizar su pastera, no hay un efecto acumulativo nocivo sobre el medio ambiente"⁴⁰.

            Finalmente y como era de esperarse, en el mes de Noviembre, el gobierno de Tabaré autorizó a Botnia para que empiece a funcionar. "Tal como había anticipado Clarín, la administración Kirchner le pidió al gobierno de Vázquez que postergara el arranque de la planta para después del domingo 28, para que ello no entorpeciera los comicios en los que fue electa presidente Cristina Kirchner"⁴¹. 
           
            Éstas son las instancias a las que ha llegó el conflicto.  Por el momento, no hay ninguna solución próxima, el diferendo "se resolverá" el próximo año en el seno de la Corte de Justicia de La Haya.  Sin embargo, ha sido un gran logro, por parte tanto de Argentina como de Uruguay, de volver a encarar el ciclo de negociaciones y de esta manera dialogar para llegar a algún acuerdo futuro.  Como nos dice Vicente Palermo: “Se trata de una situación en la que una de las partes          -Uruguay- concentra el poder de decisión y en ausencia de mecanismos supra o intergubernamentales propios de regulación, la parte beneficiaria tiene pocos incentivos para negociar en cuanto la otra tiende a utilizar recursos muchas veces no previstos por las reglas”⁴²

3. PAPELERAS: POLITICAS INTERNAS, ALCA Y MERCOSUR

            El gobierno argentino, en Junio de 2004, llegó a un acuerdo con Uruguay en la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU) para instalar las papeleras “se trata de uno de los puntos mas oscuros del conflicto, ya que los argentinos dicen que dicho acuerdo nunca se ratificó y los uruguayos le dan plena validez”⁴³.  Desde aquí es que quiero analizar la posición argentina de acción en el ámbito de la política exterior.  Porque considero que el Gobierno Argentino comienza a tratar el problema ampliamente contaminante que podrían causar las papeleras en el Río Uruguay,  a partir de que el pueblo de Gualeguaychú realiza diferentes cortes de rutas en reclamo y no como una toma de conciencia a nivel gubernamental.

            Es cierto que América Latina, ante su situación de perisféria, posee pocos recursos económicos para desarrollarse, por esto “el crecimiento del consumo de papel a nivel mundial hizo que América Latina y Asia se transformaran en lugares ideales para la instalación de plantas de celulosa con el consiguiente aumento de la contaminación ambiental”⁴⁴.   Los gobiernos tanto de Argentina como de Uruguay, no analizan el impacto ambiental negativo que estas fábricas pueden producir con el pasar de los años, ya que encaran la situación en el corto plazo, pensando más en los beneficios económicos que introducen las inversiones extranjeras , que en el cuidado del medio ambiente y el desarrollo sustentable.  Sino, no se explicaría la forma de proceder de ambos países.  El gobierno de Uruguay ante tal inversión (la mayor en la historia uruguaya) por parte de los capitales españoles y finlandeses, siempre sostuvo y encarnó el proyecto como de sumo “interés nacional”, sosteniendo el carácter no contaminante y la gran tecnología de avanzada de las fábricas.  Esta defensa de la instalación, puede verse como una medida pensada desde años anteriores  “en los últimos 20 años la explotación forestal se ha convertido en una cuestión económica de interés creciente, no sólo en Uruguay, sino también en todo el Cono Sur.  Uruguay se volcó en el tema forestal en 1987, con una ley de estimuló a la forestación y la transformación de la madera, centrada en la exportación.  Desde entonces se forestan unas 50.000 hectáreas anuales, hasta llegar a las 800.000 actuales.  La expansión del sector forestal tiene gran impacto en la estructura económica uruguaya, que será reforzada con la entrada en explotación de las fábricas de celulosa.  De ahí las expectativas uruguayas y el disgusto frente a la sobrerreacción argentina”⁴⁵.   Mediante esta cita puede apreciarse que Uruguay no cambiaría, ni cedería ante el pedido de Argentina de recolocación de las plantas, ni evaluaría objetivamente el impacto negativo ambiental que puedan producir las plantas de pasta de celulosa.

            La pregunta que debemos hacernos es: ¿Qué hubiese pasado si los capitales de inversión en vez de radicar sus “papeleras”  en las costas uruguayas, los hubiesen radicado en las argentinas?

            Argentina reclama por la “no contaminación” o la “relocalización” de las plantas en Uruguay, pero internamente también posee plantas de celulosa de alto impacto contaminante. Ejemplo de esto son: la Papelera Tucumán (ubicada en la localidad de Lules, Tucumán), la Papelera Ledesma (ubicada en Libertador General San Martín, provincia de Jujuy), la Papelera Alto Perú (ubicada en Puerto Esperanza, provincia de Misiones), La Papelera Papel Prensa S.A (ubicada en San Pedro, provincia de Buenos Aires),⁴⁶ etc.  Todas estas fábricas producen sustancias contaminantes tanto para el medio ambiente como para la salud, por su falta de una tecnología de avanzada. Sin embargo, siguen su funcionamiento diario, sin una reglamentación por parte del Gobierno Argentino y no cumpliendo con el enunciado de la Constitución Argentina en su Artículo 41: " Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, y tienen el deber de preservarlo.  El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”.⁴⁷  Lo que hace pensar en una conducta un tanto irresponsable y contradictoria por parte de nuestros representantes, ya que internacionalmente se preocupan y reclaman por los impactos que pueda causar la mala utilización de los recursos naturales compartidos, pero internamente no actúan con el mismo proceder.  Por esto, creo que si las inversiones extranjeras, para implantar las papeleras en vez de ir a Uruguay, hubiesen cruzado la frontera para instalarse en Argentina, las cosas, hoy, serían diferentes.  Principalmente, porque se hubiese privilegiado una inversión económica, antes que el cuidado ambiental y porque los movimientos de protesta (los cuáles, considero, pusieron en la agenda de gobierno la importante tarea de llegar a un acuerdo ante la cuestión papeleras) no hubiesen sido tenidos en cuenta o se los hubiese acallado, bajo la enunciación del Articulo 22 de la Constitución Nacional Argentina que dice: “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución.  Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuyan los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición”. ⁴⁸     

            “Si Kirchner desea proteger a sus hermanos uruguayos de los estragos de las papeleras, que primero mire a su propio país y proteja a sus propios ciudadanos de sus propios e inmediatos desastres ambientales, y confíe en que Uruguay tiene la integridad y los medios para ser responsable de su propia gente” argumentó Wayne Dwernychuk, experto independiente contratado por la Corporación Financiera Internacional que le pido que analizara si las plantas de celulosa papel proyectadas sobre el Río Uruguay contaminarían el medio ambiente.⁴⁹ También debe mencionarse que las aguas argentinas, sufren continuamente la contaminación por parte de estas fábricas, el ejemplo mas conocido es el del Riachuelo, en el que varios gobiernos hicieron énfasis en la necesidad de su limpieza, pero hasta el día de hoy, todo sigue igual y sus aguas sufren una de las mayores contaminaciones del mundo.

            “El caso de los vecinos de Gualeguaychú es suficientemente ilustrativo.  Cortan rutas y puentes internacionales aunque altas autoridades provinciales y nacionales les ruegan que no lo hagan.  Cortar rutas y puentes internacionales es un delito tipificado en el Código Penal, pero en nuestro país la crispación social tuerce la ley”⁵⁰.  Esta reacción por parte del gobierno Argentino, de dejar libre acción de los asambleístas y de seguir la pugna con Uruguay por la “relocalización” de Botnia, se tradujo en un manejo político, que intentó dilatar las negociaciones hasta Octubre de 2007, mes en el que se realizaron las elecciones presidenciales y el gobierno Kirchnerista necesitaba el apoyo de la población para que obtenga la victoria en dicha elección Cristina Kirchner.  Es por esto, que aunque el gobierno sabía que su lucha con Uruguay por la reubicación de la planta Botnia estaba perdida, necesita dilatar las negociaciones y no asumir ante la opinión publica que Uruguay no trasladaría la planta.  Esto es un factor de la política doméstica, que también juega a la hora de pensar una solución de un conflicto que se viene extendiendo en el tiempo, y nadie querrá cargar con los costos políticos que un acuerdo o solución negativo pueda generar.  

            El problema  expuesto hasta aquí, entre estos dos países, puede llevar a disparar problemas aún más serios. Principalmente, si no se resuelven las tensiones, ya que ambos países forman parte del Mercado Común del Sur, el cuál debe fortalecerse para generar la inversión de capitales extranjeros y poder insertarse en el mercado internacional.  La tensión por la instalación de las papeleras generada entre ambos países, con la ausencia de dialogo lleva no sólo a frenar las relaciones entre ellos, sino con los países integrantes restantes.  “El Mercosur debería avanzar desde la actual concepción comercial intrazona (que no genera empleos en términos netos pero si conflictos) a una visión estratégica que posibilite emprendimientos conjuntos de empresas y cadenas productivas para acceder, con niveles adecuados de escala, al mercado internacional.  Ello será un atractivo importante para nuevas inversiones, con el consiguiente efecto favorable sobre los niveles de empleo, tanto mas significativo en cantidad y calidad cuanto mayor sea el valor agregado regional”⁵¹.
      
            Por un lado, el “no-dialogo” pone sobre la cuerda floja y en duda la continuidad de las relaciones regionales, ya que los gobiernos vecinos siguen pensando como “país” en vez de cómo región y a veces este nacionalismo económico extremo es el que genera tensiones a la hora de decidir acciones en conjunto.  Por el otro lado, mientras el Mercosur, no cree lazos mayores, puestos de trabajo y actúe realmente como bloque, las decisiones autónomas de cada país que lo integran, van a estar más condicionadas ante las agresiones que el mundo económico genere.  Si estos países actuaran integrados, hoy el debate sería otro, porque Uruguay no estaría condicionado económicamente a la entrada de  capital externo y con esto, a los “supuestos” puestos de trabajo que la planta de celulosa genere, y de esta manera sería responsable y atendería a cuestiones de medio ambiente.  Y porque el Mercosur, hubiera mediado la situación entre ambos países, para no llegar a esta instancia, tal vez, irreconciliable a mediano plazo  Creo que en los países subdesarrollados. las inversiones económicas de tal magnitud generan mucha aceptación, aunque se sepa que en el mediano a largo plazo pueda provocar una catástrofe ambiental.  Desde la perisferia hay necesidades urgentes, como resolver la desocupación, la pobreza y la falta de presupuesto que llevan a los líderes a aceptar efectos adversos provocados en sus recursos naturales, a cambio de inversiones.      

            “La crisis de las papeleras, apenas es un detonante de una crisis que cruza el Mercosur desde su fundación y que tiene que ver con su inviabilidad como un mercado común y de integración comercial y de desarrollo económico y de progreso social para los países y pueblos del Cono Sur de Latinoamérica.  Este proyecto siempre fue inviable en manos de las burguesías regionales y de sus gobiernos atados a los intereses de las multinacionales y de los grandes pulpos económicos”⁵².
            “El conflicto internacional   puede extenderse. Brasil anunció, la posible construcción de otra papelera, de similar tecnología en el Río Uruguay.  La secretaria del Medio Ambiente de Paraguay envió el 7 de Febrero un comunicado a la Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná, en relación con la probable contaminación que el Paraguay estaría recibiendo por las papeleras instaladas en la provincia argentina de Misiones (en particular la de Puerto Piray).  Si a esto, unimos las repercusiones en Chile por el corte de los puentes se ve un conflicto que podría terminar afectando a todo el Cono Sur”⁵³.     
            Uruguay busca con este conflicto reposicionarse dentro del Mercosur.  Mientras que para Argentina el Mercosur es de vital importancia y se enmarca en el plano de una de sus principales prioridades a nivel regional, desde Uruguay se puede ver a un Tabaré que ejerce una especie de juego de zigzagueo en el que muestra cierto interés ante eventuales acuerdos con terceros países.  Esto se observa claramente en su posición moderada frente al ALCA afirmando que "el Mercosur así no sirve"⁵⁴ y que es necesario "más y mejor Mercosur"⁵⁵.
            Dentro del Gobierno Uruguayo se generaron quiebres de posturas a nivel interno.  Mientras continúa la puja con Argentina por el conflicto papeleras, a su vez se discute la continuidad o no de Uruguay en el Mercosur, es decir, si se rompe o no el acuerdo con los países del bloque.  Esto demuestra que no es clara la postura uruguaya y que las posiciones al interior de su gobierno varían y con éstas también las declaraciones y acusaciones por parte de sus funcionarios hacia la Argentina.
            El juego planteado por Uruguay deja entrever su necesidad de replantear su papel, rol y función dentro del bloque.  Tanto Argentina como Brasil desde la confección del Mercado Común han dictado las reglas de la región, muchas veces no observando ni teniendo en cuenta las necesidades de los países menores del bloque.  Lo que demanda Uruguay es tener voz y voto en las negociaciones, es decir, que el Mercosur no sea resultado sólo de las urgencias y necesidades argentino-brasileras.  Uruguay juega con el conflicto del Río Uruguay para poder modificar su posición en el bloque y negociar desde allí. 
            Lo que se reclama es sanear la estructura institucional del Mercosur.  Su crisis es producto de la puja de poder entre los países y la falta de una conciencia colectiva.  Uruguay, día a día, reabre el conflicto sobreactuando el problema efectuado por los cortes de ruta por parte de la ACAG, buscando con esto, deslizar el eje central del conflicto papeleras hacia otro lado para renegociar su función y rol al interior del bloque regional.  Esto demuestra que la falta de una eficaz institucionalización  genera que los países deban realizar reclamos "encubiertos" derivados de otros problemas.  En un Mercosur cuyas instituciones funcionen bajo condiciones ejemplares; ante un inconveniente entre países; las partes estarían dispuestas a sentarse a negociar y conseguir un acuerdo sin tener que llegar a la instancia de una puja, en la que gane la contienda el país que posea más poder y así se genere un juego de suma cero con un solo ganador.   En un Mercosur con instituciones fuertes y funcionarios responsables no existiría la necesidad de que una sola parte sea la beneficiaria del conflicto y obtenga todo el rédito del diferendo, sino que habría negociaciones que generarían un acuerdo justo para cada parte.  Hay una clara diferencia entre un Mercosur en el que los conflictos se discuten, negocian y resuelven, con el Mercosur de hoy día en donde todo se lleva a un extremo de la discusión de la cual es difícil retornar y pactar una resolución favorable para todas las partes.
            Uruguay ante los problemas institucionales que presenta el Mercosur ha demostrado un claro y público acercamiento hacia Estados Unidos que a pesar de haber sido golpeado por el freno al ALCA, no se detiene y busca ingresar constantemente en la región mediante la firma de tratados bilaterales.  Este acercamiento pudo verse mediante el viaje a Washington de Tabaré, en el que quiso demostrarle a Argentina que el acuerdo del Mercosur no es sólido, que la permanencia de Uruguay en el bloque está en duda y que todo no está dicho.  Es claro que, como dijo Tabaré, "el Mercosur así no sirve"; pero también es claro que un acercamiento a Estados Unidos no es una decisión acertada.  Ésta no llevará a Uruguay a insertarse en el mercado global, sino que la aislará y minimizará en un mundo económico en donde se actúa y sobrevive si se pertenece a un bloque regional.
            La crisis institucional del Mercosur muestra que los asuntos que tendrían que ser asumidos y desarrollados por los funcionarios, son puestos en la agenda por la sociedad.  Ambos gobiernos trataron el conflicto ante un pedido por parte tanto de la población argentina, como de la uruguaya.  De esta manera puede verse que si el pedido de un tratamiento al conflicto papeleras no hubiese emergido desde la población, no se hubiese analizado el impacto ambiental que la instalación de las pasteras podría haber ocasionado en la región. 
            Queda claro que ni Argentina ni Uruguay se han puesto de acuerdo en la manera en que debe presentarse el conflicto papeleras.  Mientras que Argentina se niega a tratarlo en el seno del Mercosur, objetando que se trata de un problema bilateral; Uruguay busca regionalizar el diferendo y esto pudo verse en su intento frustrado de llevar el conflicto al marco de la OEA. 
            Si bien el Mercosur cuenta con una estructura institucional en su interior para resolver este tipo de controversias, estos mecanismos distan de ser eficientes a la hora de encarar las negociaciones.  Esto demuestra la baja institucionalización de la región, ya que nos encontramos ante democracias jóvenes e inmaduras, que al no poder resolver los conflictos con otros Estados dentro de la propia región, acuden a organismos internacionales como la CIJ para encontrar algún tipo de solución a sus problemas.

 4. CONSIDERACIONES FINALES
         
            A través de este trabajo hemos visto el comportamiento poco responsable de los líderes de la región.  De esta manera queda verificada la hipótesis que propuse al inicio de este trabajo: “El Mercosur no habría logrado crear fuertes lazos institucionales en la región, lo que llevaría a que los lideres latinoamericanos privilegien la coyuntura interna de sus propios países, en detrimento de los intereses regionales que nuclean al Mercosur”.  Esto lo podemos observar desde las instancias previas a la confección del Mercado Común.  Desde allí podemos ver los diferentes comportamientos que se dan entre los socios y los acuerdos o acercamientos que se generan hacia países que no son parte del bloque.  Estos contactos son realizados para obtener beneficios al interior de cada país, lo que muestra una conducta paralela al ámbito regional.  Los líderes a pesar de haber dicho muchas veces que el Mercosur era la prioridad en sus administraciones, dejan la construcción del mismo relegada al segundo plano.  Lo que no se dan cuenta es que el Mercosur necesita de años de solidaridad y reforzamiento para llegar a ser un espacio políticamente confiable y viable; como también requiere de la disposición de los líderes de la región para que el Mercosur tenga poder propio y no dependa exclusivamente de los representantes del Poder Ejecutivo de cada país, ni esté subordinado a los ánimos de éstos.  Que el Mercosur se refuerce dependerá de que funcione como una organización que pueda tomar decisiones autónomas y que no dependa de los presidentes de turno da cada país.

            Debe mencionarse que el dilatamiento de la resolución del conflicto se debió a que declararlo como "terminado" en el marco de las negociaciones y el diálogo (ya que la instalación de las pasteras era un hecho),  generaría un riesgo y podría provocar un giro por parte de los electores. Esto se explica ya que el oficialismo iría a elecciones en el mes de Octubre, presentando como candidata a presidente a Cristina Fernández de Kirchner, esposa del actual mandatario.  Es claro que si se presentaba el conflicto como perdido, podría restarle votos a la candidata oficialista y éste es un  riesgo que no debe correrse a pocos meses de que se celebren las elecciones.

            El Mercosur necesita que cambien en su interior las reglas de juego, que se abra el diálogo entre los presidentes, que se fortalezca el bloque regional, porque de esto depende su existencia.  Tanto para Argentina, para Uruguay, como para todos los países tanto miembros como asociados, el Mercosur es su espacio para construir en conjunto un mercado para enfrentar los vaivenes de la globalización en un mundo que exige y lleva a la regionalización.  El Mercosur debe generar acuerdos en donde todos sus miembros se sientan a gusto con las resoluciones que se generen y en donde se resuelvan tanto los problemas que se enfrentan en común, como las dificultades que pueda tener cada país.  Lo que debe implantarse en la región es una conciencia colectiva que exija a los países a pensar como bloque y no individualmente para superar las asimetrías, que exija a los países a abandonar la idea de que ante cualquier situación critica, se amenace con renunciar a ser parte del bloque. 

            Lo que puede rescatarse del conflicto es que éste introdujo en la escena pública a ambas poblaciones a discutir sobre la política que se quiere.  Nos demostró que el Mercosur no está firmemente consolidado y que todavía debe trabajarse sobre el mismo para que sea un espacio virtuoso y ejemplar.  El conflicto reabrió una herida, la de un mercado que necesita profundizar tanto sus reglas como sus acuerdos y nos demostró que estamos ante un Mercosur que necesita de la predisposición de los presidentes para sentarse a la mesa de discusiones para acordar los pasos a seguir y así confeccionar un espacio común y a donde recurrir ante potenciales problemas.  De cada país dependerá el crecimiento tanto del Mercosur como de la región.

            "... una sinergia entre una opinión pública mas activa (los medios tienen en esto desde luego un papel clave) y liderazgos políticos mas osados es una condición necesaria -aunque no suficiente- para que los argentinos hagamos nuestra parte en la solución del intríngulis en que, junto a nuestros hermanos uruguayos, nos hemos metido.  Desde luego, cualquiera sea el ganador en las presidenciales de octubre, habrá una nueva oportunidad para la difícil tarea de desmontar este conflicto".⁵⁶

* Egresada de la carrera de Ciencia Política de la UBA.

1 Rodrigo Goya.  “El Mercosur”.  Monografías.com, 1997, véase en http://www.monografias.com/trabajos/mercosur2/mercosur2.shtml?relacionados