RESUMEN

El artículo analiza la evolución, estructura institucional y desafíos del Mercado Común del Sur (Mercosur), con especial atención al rol de la Argentina dentro del bloque. Se destaca que, desde su creación en 1991, el Mercosur ha sido fundamental para promover el comercio regional, especialmente entre Argentina y Brasil. No obstante, su diseño institucional, fuertemente intergubernamental y carente de órganos con autonomía real, ha limitado su eficacia y desarrollo sostenido. La participación argentina ha variado según sus coyunturas políticas y económicas internas, lo que ha impactado directamente en la estabilidad y proyección del bloque. En momentos de mayor alineación con Brasil y estabilidad interna, Argentina ha contribuido al fortalecimiento del Mercosur; en cambio, en períodos de crisis o desacuerdo político, su papel ha sido más débil e inconsistente. Finalmente, se plantea que el fortalecimiento del bloque requiere dos ejes clave: la incorporación de nuevos miembros, como Bolivia y Chile, y una reforma institucional que otorgue mayor autonomía y capacidad de acción a órganos como el Parlamento del Mercosur y el Tribunal Permanente de Revisión. Estas medidas permitirían avanzar hacia una integración regional más sólida, técnica, representativa, y ventajosa para la República Argentina.

ABSTRACT

This article analyzes the evolution, institutional structure, and challenges of the Southern Common Market (Mercosur), with special attention to Argentina's role within the bloc. It highlights that, since its creation in 1991, Mercosur has been instrumental in promoting regional trade, especially between Argentina and Brazil. However, its institutional design, strongly intergovernmental and lacking bodies with real autonomy, has limited its effectiveness and sustained development. Argentina's participation has varied according to its internal political and economic circumstances, which has directly impacted the bloc's stability and projection. In times of greater alignment with Brazil and internal stability, Argentina has contributed to strengthening Mercosur; however, in periods of crisis or political disagreement, its role has been weaker and inconsistent. Finally, it argues that strengthening the bloc requires two key pillars: the incorporation of new members, such as Bolivia and Chile, and institutional reform that grants greater autonomy and capacity for action to bodies such as the Mercosur Parliament and the Permanent Review Tribunal. These measures would allow progress toward a more solid, technical, representative, and advantageous regional integration for the Argentine Republic.

1 - El Mercosur

El acontecimiento internacional más importante en Sudamérica de la década de 1990 fue, sin dudas, la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), por medio del Tratado de Asunción (1991). En sus inicios, el Mercado Común tuvo como principal objetivo facilitar el comercio entre sus Estados fundadores, Uruguay, Paraguay, Argentina y Brasil, en especial entre esos dos últimos (ZELICOVICH, 2020).

Al Tratado de Asunción lo complementan otros acuerdos, los Protocolos. El primero de esos Protocolos, el de Ouro Preto (1994), estableció los principales órganos del Mercosur: el Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio. Todos esos órganos son esencialmente intergubernamentales, es decir, se componen de integrantes de los poderes ejecutivos de los Estados-parte, en especial sus Jefes de Estado/Gobierno, Ministros de Relaciones Exteriores, Ministros de Economía o equivalentes, o sus representantes.

Los brazos legislativo y judicial del bloque fueron creados posteriormente. El Parlamento del Mercosur (PARLASUR), en 2005, por el Protocolo de Montevideo, y el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), por el Protocolo de Olivos, en 2002. Mientras el Parlasur es un órgano compuesto por miembros de los poderes legislativos de los Estados-parte (a excepción de los argentinos, elegidos directamente por los ciudadanos), el TPR está compuesto por juristas indicados por los poderes ejecutivos de los Estados-parte. Si bien poseen normas internas creadas por sí mismos, ambos órganos son reglamentados por normas aprobadas por el Consejo del Mercado Común y Grupo Mercado Común, o sea, por los poderes ejecutivos nacionales.

Además, hay que señalar que no hay un sentimiento cultural o político de ciudadanía mercosureña, es decir, no hay una relación directa entre la ciudadanía y el Mercosur, todo está mediado por los gobiernos de los países integrantes del bloque, lo que hace que los ciudadanos de los Estados-parte no sientan una identificación o relación de pertenencia personal con el bloque como sienten con sus municipios y sus países.

2 - La Argentina en el Mercosur

Es muy importante para la Argentina su participación en el Mercosur, por una cuestión vital: su relación con Brasil. En las primeras dos décadas de existencia del bloque, los gobiernos argentino y brasileño estuvieron muy alineados, porque había una coincidencia entre las tendencias políticas de sus gobiernos.

En un primer momento, eso se dio con el neoliberalismo de Carlos Menem y Fernando Henrique Cardoso, lo que posibilitó la consolidación del bloque al establecer su principal finalidad, de facilitar el comercio entre los países de la región. Luego, con gobiernos más volcados a políticas sociales, de Lula da Silva y Dilma en Brasil, y Néstor y Cristina Kirchner en Argentina.

Sin embargo, en los últimos diez años las coincidencias en temas ideológicos y prioridades regionales son cada vez más excepcionales (tanto en los tres años en que Jair Bolsonaro y Alberto Fernández coincidieron en el poder, como en los actuales mandatos de Lula y Milei), y la regla parece ser el descompás entre los gobiernos de los países líderes del Cono Sur.

Ello ha trabado negociaciones y ha traído desprestigio al bloque, a punto de que muchos cuestionan si el Mercosur tiene alguna utilidad real práctica, ya que no es un mecanismo eficaz por sí mismo, siendo dependiente de la coyuntura política interna de Brasil y Argentina. Aún así, el interés de ambos países es prácticamente siempre el mismo: mejorar el comercio bilateral.

Eso hace que los otros dos países fundadores del bloque, Uruguay y Paraguay, adopten reacciones contrarias a la concentración de poder entre Argentina y Brasil, y por veces amenacen salir del bloque o cuestionen sus propósitos (ACCINELLI y SUÁREZ, 2008). Venezuela, desde la suspensión de su condición de miembro pleno del Mercosur poco y nada ha hecho para recuperar la plena membresía, lo que demuestra el poco interés que el bloque le despierta. Cuanto a Bolivia, flamante integrante de la familia mercosureña, hay que esperar a ver qué postura va a adoptar en el mercado común.

Por la misma razón que llevó a la creación del bloque en los 90 el Mercosur todavía es importante para la Argentina: el comercio con Brasil. Según indica Julieta ZELICOVICH (2020), el comercio bilateral ha evolucionado de modo que la Argentina es cada vez más dependiente de la economía vecina.

De hecho, Brasil es el principal destino de las exportaciones argentinas y el principal origen de sus importaciones, haciendo del país el principal socio comercial de Argentina, aunque Argentina es solo el tercer socio comercial más importante para Brasil. Apesar de ello, desde la creación del Mercosur, el comercio bilateral ha crecido significativamente, más que cualquier tasa de importación o exportación de Brasil y de Argentina con otros países del mundo (AMAR y DÍAZ, 2018).

Por eso, el Mercosur, bloque en el cual Argentina es la segunda mayor economía, es clave en su política externa, por ser una forma de mantener estrechos lazos con su principal socio comercial. En ninguna otra organización internacional la República Argentina está tan cerca del país con el tiene su mayor comercio bilateral, compartiendo el liderazgo político y económico de la integración regional.

3 - Debilidades del bloque

El gran problema está en que el Mercosur es un organismo muy dependiente de las relaciones intergubernamentales de los países que lo componen, es decir, no hay órganos mersocureños con competencia en sí mismos para implementar políticas. Siquiera políticas comerciales, lo que debería ser el punto focal de todo el sistema Mercosur. Todo depende directamente de la relación entre los gobiernos y de los acuerdos que estén dispuestos a hacer.

Por esa razón el Mercosur no ha evolucionado lo suficiente, es decir, sus instituciones no han alcanzado suficiente autonomía ni poder efectivo. Tampoco hay normas que establezcan obligaciones en contra del interés de los gobiernos nacionales en favor de una centralización de poder en el bloque. Ni siquiera en las décadas en que los gobiernos de los dos países estuvieron alineados políticamente se pudo desarrollar organismos autónomos y que tengan capacidad de interferir directamente en el día a día de los ciudadanos del bloque.

Los cambios en las orientaciones políticas de los gobiernos argentinos y brasileños dificultan la agenda del bloque, en especial cuando no coinciden las inclinaciones políticas. En otras palabras, su fuerte carácter intergubernamental del bloque (y la casi inexistencia de órganos autónomos) es la causa de la debilidad del Mercosur.

En gran parte, eso es verdad por causa de la incapacidad (aún actual) de la Argentina de establecer una política internacional estable, caracterizándose por tener una política externa muy variable y dependiente de las opciones políticas presidenciales, lo que afecta a la estabilidad del bloque (MALAMUD, 2011).

También en parte, las políticas económicas adoptadas a lo largos de las últimas dos décadas por distintos gobiernos argentinos ha llevado a un período muy largo de inflación, endeudamiento, inmovilidad social, empobrecimiento de la población, asociado a una mayor dependencia del asistencialismo estatal, un alto nivel de control estatal sobre la producción y los precios de comercio y servicios, etc., todo lo cual ha debilitado la economía del segundo país más grande del bloque. O sea, por malas políticas económicas, la Argentina desperdició oportunidades de desarrollo, aún en los períodos en que contaba con la buena voluntad de los gobiernos brasileños. (ver KULFAS, 2016).

Al parecer, hay como tres períodos en la relación de Argentina con el Mercosur. En un momento inicial, cuando sus políticas interna y externa fueron más estables así como la economía (bajo la estructura política del menemismo), la Argentina contribuyó para el fortalecimiento del bloque mercosureño. En un segundo momento (bajo el kirchnerismo), la Argentina quiso contribuir políticamente al fortalecimiento del bloque, pero su debilidad económica provocó una debilitación del bloque. En el momento actual, mientras Alberto Fernández quiso contribuir al bloque en los pocos meses que coincidió con Lula, no tuvo fuerza política ni económica para hacerlo, y ahora Javier Milei ya no considera más el Mercosur como una prioridad. Por lo tanto, la República Argentina parece ser una especie de “fiel de la balanza”, que tanto puede conferir estabilidad y fortalecer al bloque, como puede quitarle esa misma estabilidad.

Aún así, es innegable, que le va mejor a la Argentina cuando tiene más estabilidad política (interna y externa) y cuando contribuye al fortalecimiento del Mercosur, por la misma razón que ya se mencionó: un Mercosur más fuerte significa más comercio con Brasil, el principal socio económico de la nación rioplatense, y el país que más proyección internacional le puede dar.

4 - Fortalecimiento del Mercosur

Ante ese escenario, el fortalecimiento del Mercosur puede ser muy conveniente para la Argentina, porque puede estrechar las relaciones comerciales y políticas con Brasil. Eso, por sí solo, es motivo suficiente para querer un Mercosur más fuerte y más amplio.

El fortalecimiento del Mercosur necesariamente debe incluir dos cuestiones fundamentales: por un lado, el bloque debe agregar a más países, y la comunidad mercosureña debe contar con órganos que dependan menos de los gobiernos de turno, y que tengan suficiente autonomía como para establecer políticas comunes. Ambas iniciativas contribuirán a que la gestión de la integración regional sea más objetiva, consistente y técnica.

4.1 - La incorporación de Bolivia y Chile al Mercosur

En este momento, el Estado Plurinacional de Bolivia está en proceso de adhesión al bloque, con un plazo para adaptarse a la normativa del Mercado Común. El paso siguiente debería ser la adhesión de Chile al Mercosur.

Además de agregar una enorme franja de costa del Pacífico al Mercado, la incorporación de Chile crearía una quinta triple frontera al bloque (Chile-Argentina-Bolivia), justamente en una zona muy rica en recursos naturales, el llamado “triángulo del litio”. La transformación de ese triángulo en una zona de mercado abierto, potenciaría la capacidad de los tres países de explotar dichos recursos, y abrir nuevos mercados internacionales, a diferencia de la situación actual, en la que cada país tiene normas propias para exploración y comercio del litio y otros minerales (VALENCIA, 2023).

Al no poseer Chile frontera con Brasil, la exploración de dicha región bajo el régimen del Mercado Común beneficiaría sobre todo a la Argentina, que aumentaría su poder relativo en el bloque.

4.2 - El fortalecimiento institucional del Mercosur

El fortalecimiento de sus órganos directivos, con una mayor autonomía en relación a los gobiernos nacionales, la delegación de competencias al Parlasur y al TPR, etc.

Por un lado el Parlamento del Mercosur (Parlasur) no posee efectivamente poder legislativo, es decir, no puede ejercer la función típica de los poderes legislativos nacionales de aprobar leyes (o los tratados del Mercosur), y tampoco tiene poderes para controlar (o fiscalizar) los órganos ejecutivos del bloque.

Por su parte, el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) tampoco es un tribunal judicial propiamente dicho, pues no funciona como órgano de decisión en procesos judiciales, sea como instancia original, sea como corte de recursos. Su atribución es únicamente la resolución arbitral de conflictos en la interpretación y aplicación de las normas del Mercosur.

Aunque el Mercado Común tiene otros órganos no ejecutivos, que también ameritan ser fortalecidos en su labor (como el Instituto Social del Mercosur - ISM, y el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos - IPPDH), el Parlamento y el Tribunal son órganos clave para el fortalecimiento institucional del Mercosur.

La teoría de separación de poderes, ya probadamente eficaz en impedir gobiernos totalitarios en todo el mundo, debería aplicarse en la gestión del Mercado, tanto para impedir que todos los órganos estén atados a las decisiones de los jefes de los poderes ejecutivos de los Estados-parte, como también para permitir, en el caso del Parlasur, la representación popular en la administración del bloque, o la aplicación de decisiones técnicas e imparciales, en el caso del TPR.

Si bien el Parlasur puede seguir siendo compuesto por parlamentarios nacionales que representan a sus pares en el Parlamento común o por parlamentarios elegidos únicamente para esa función (según cada país prefiera definir la cuestión), el Tribunal no debería componerse de jueces que sean miembros de las Cortes Supremas, sino de jueces indicados por las Cortes Supremas o por los Consejos de la Magistratura (o de Justicia, según se llame en cada país) para esa función. Dejar que su nombramiento se mantenga en manos de los Presidentes de cada república sin el acuerdo de los poderes legislativos nacionales o comunitarios, sin embargo, es inadecuado.

5 - Consideraciones finales

El Mercosur ha sido, desde su creación, una herramienta clave para el fortalecimiento del comercio regional, en especial entre Argentina y Brasil. Sin embargo, su desarrollo institucional ha sido limitado, debido a su carácter marcadamente intergubernamental y a la falta de órganos autónomos con capacidad autónoma de decisión. Esta fragilidad institucional impide que el bloque pueda operar con la eficacia deseada, ya que sus avances dependen en gran medida de la sintonía política entre los gobiernos de turno.

La participación de Argentina en el bloque ha atravesado distintas etapas, reflejando los vaivenes de su política interna y externa. Cuando el país ha gozado de mayor estabilidad económica y diplomática, ha contribuido de forma positiva a la integración regional. En cambio, en contextos de crisis o desacuerdo político con Brasil, su rol se ha vuelto más pasivo o incluso desestabilizador. Esto demuestra que el compromiso argentino con el Mercosur debe ir acompañado de una visión estratégica a largo plazo y de políticas internas que fortalezcan su posición regional.

Por ello, el fortalecimiento del Mercosur requiere no solo la ampliación del bloque (con la incorporación efectiva de países como Bolivia y Chile), sino también una reforma institucional profunda que otorgue mayor autonomía a sus órganos no ejecutivos, como el Parlamento del Mercosur y el Tribunal Permanente de Revisión. Solo con estructuras más sólidas, técnicas y representativas, el Mercosur podrá consolidarse como un verdadero mecanismo de integración política, económica y social para el Cono Sur.

BIBLIOGRAFÍA

ACCINELLI, Elvio. SUÁREZ, Pedro. Uruguay y Paraguay en el Mercosur, ¿permanecer o salir?. IN: Expresión Económica, n. 21, jul-dic. 2008, p. 35-44.

AMAR, Anaí. DÍAZ, Fernando García. Integración productiva entre la Argentina y el Brasil: Un análisis basado en metodologías de insumo-producto interpaís. CEPAL/UIA, 2018. Disponible en: LINK

KULFAS, Matías. Los tres kirchnerismos: Una historia de la economía argentina, 2003-2015. 1ª ed. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2016.

MALAMUD, Andrés (2011) Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional. Norteamérica, Año 6, número 2, julio-diciembre. Disponible en: LINK

SOLER, David. Guía para entender y comprender la Unión Africana. África Mundi, 2022. Disponible en: LINK

VALENCIA, Fabiola Cabrera. Explotación del litio en Argentina, Bolivia y Chile: Antecedentes económicos, régimen de explotación y la generación de recursos públicos. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Asesoría Técnica Parlamentaria, 2023. Disponible en: LINK ZELICOVICH, Julieta. (2020). La decreciente, asimétrica y desenfocada relación comercial entre Argentina y Brasil. Relaciones Internacionales, 29(59), 102. Disponible en: LINK