Resumen:
El presente artículo intenta analizar comparativamente la estrategia decretista de Carlos Saúl Menem en Argentina, y de Fernando Collor de Mello en Brasil – entre los años 1989-1992 -, para la implementación de  procesos privatizadores sugeridos por los organismos multilaterales de crédito, basados en una serie de “recetas”, denominadas en conjunto como “Consenso de Washington”.
Asimismo, el propósito de identificar las diferencias y similitudes resultantes de tales estrategias, nos es útil para desarrollar en profundidad los por qué del éxito de Menem y del fracaso de Collor de Mello en el mencionado proceso privatizador, e incorporar en tal análisis el papel de los restantes actores políticos y económicos, como así también las posibilidades que brinda cada sistema político para la concreción o no de tales medidas, y la coyuntura socioeconómica reinante.

Abstract:

This article tries to analyze in a comparative way the Carlos Saul Menem’s decree strategy in Argentina with the Fernando Collor de Mello’s one in Brazil – between 1989 and 1992 – used for the implementation of privatization process suggested by multilateral credit organisms, based on several “recipes” called together as “Washington consensus”.
Also, the main of identify the differences and similarities of those strategies will be useful to develop in depth the causes of Menem’s success and Collor de Mello’s failure in that privatization process. Moreover it will add to the analysis the role of other politic and economic actors as well as the possibilities that each politic system provides to the concretion or not of those process, and the socioeconomic conditions prevailing.

“El Consenso de Washington en América Latina: “Políticas de ajuste de corte neoliberal expresados en el proceso privatizador de Argentina y Brasil (1989-1992)” – Éxitos y fracasos en las estrategias decretistas de Menem y Collor de Mello.”

Por Patricio Vicente Capurro*

Introducción:

La incorporación y puesta en práctica en los países de América Latina de las “recetas” establecidas en el Consenso de Washington, ejemplificadas por el proceso privatizador de Argentina y Brasil (1989-1992) resultaría significativo para analizar los alcances de tales ajustes en la región, y ello sería relevante como punto de partida para una comparación de los resultados tan disímiles en la ejecución de Menem y Collor de Mello en el citado proceso, que llevó a uno de los líderes a la reelección y al otro a un impeachment, que culminó en su destitución. Esas diferencias radicarían tanto en características de ambos líderes, como en cuestiones del sistema político- institucional propio de cada país, que sería interesante analizar y tratar de determinar cual de las variables habría influido más en el resultado. A pesar de ello considero que ambos líderes se asemejarían en un aspecto trascendental: su estrategia decretista.

Los objetivos que persigue el presente trabajo radicarían en lo siguiente: 1) Analizar el proceso privatizador de ambos países, con sus facilidades y trabas para la ejecución desde un recorrido histórico- comparativo del mismo; 2) caracterizar el papel de ambos líderes en tal programa, en tanto el análisis de cómo utilizaron su poder y sobre que bases, para acercarse a las prerrogativas del consenso; y 3) utilizar los análisis anteriores para determinar las causas que podrían haber llevado al “éxito” (en tanto aceptación de sus políticas en el tiempo inmediato) a Menem en las reforma llevadas a cabo en la Argentina y al “fracaso” de Collor de Mello en la búsqueda de la misma implementación.

América Latina realiza sus primeros pasos en la democracia, tras procesos autoritarios que dejaron su marca en la región, con consecuencias nefastas tanto para la economía de los países como sus sociedades. La década del ´80 transcurrió desde la ilusión generada por el regreso a la democracia a la desilusión del default y la hiperinflación, poniendo en jaque a las instituciones, y a la democracia misma, al no poder dar cuenta de soluciones efectivas a tales problemas.
El poder político se fue desgastando tanto en la Argentina como en Brasil, dando lugar a que emergieran dos tipos de liderazgos bien diferenciados en su historia política, pero con un número importante de coincidencias en el plano económico y en el uso de estrategias de gobierno. Tales liderazgos, el de Menem y el de Collor de Mello, iniciaron un proceso basado en la concepción de Estado mínimo, planteado por el Consenso de Washington, el cual estaba constituido por medidas de corte neoliberal- neoconservador, que fueron impulsadas desde los organismos internacionales de crédito, quienes presionaron a la región a partir de la crisis de deuda antes mencionada.
A partir de allí todo sería distinto para la región y para los países que se analizan en este trabajo, puesto que era el fin del Estado que hasta ese momento sus sociedades conocían. Los líderes latinoamericanos llevaron adelante tales medidas, con un discurso que colocaba a estas como la única solución posible para salir de la inflación y regresar al pago de la deuda.
Bajo este contexto de crisis es que se presenta el decreto presidencial como una herramienta que tuvieron los líderes para saltear ciertos procesos institucionales que harían más arduo y lento el cambio. Esta salida desinstitucionalizada es la que aparece como el problema principal, puesto que habría llevado a que estos líderes acumulen un poder descomunal, alterando las lógicas del sistema de división de poderes, y a su vez a realizar cambios que no contaban con la total aceptación de la población. También, en el caso de Collor de Mello, tal poder podría haberlo llevado a su propia destrucción.

Las hipótesis que el presente trabajo podría generar son las siguientes:
“La estrategia decretista de Menem durante el período analizado se habría servido del apoyo institucional prestado por el Congreso y  la oposición, y de una Corte Suprema a su favor para lograr con éxito el proceso de privatizaciones, eje principal de la Reforma del Estado”.

 “Collor de Mello no habría contado con apoyo del Congreso Federal para hacer efectivos los poderes que le otorgaba la Constitución Brasileña y lograr efectuar todo el paquete de reformas que quería emprender, además su intento de separarse de las instituciones republicanas  y del sistema político lo habrían llevado a aislarse del mismo, contribuyendo así a una confrontación que habría sido la causante de la disminución de su poder, al punto de ser removido de la presidencia”.

Antecedentes Históricos:

Para el abordaje explicativo sobre el Neoliberalismo y la Reforma del Estado opté por tomar en consideración los textos de Vilas, Thwaites Rey, Haggard y Kaufman, Blutman, quienes tratan estos temas enfocados especialmente en América Latina, y haciendo referencia inevitable al Consenso de Washington.
Sobre el contexto histórico de los casos a comparar utilizo los trabajos de Glade, Arias, Thwaites Rey, Castro Santos, Tavares de Almeida, Maurich y Liendo, y el trabajo de Mustapic.
Para fundamentar el “por qué” de una estrategia decretista en los casos de Menem y Collor de Mello utilizo los artículos de Maurich y Liendo, Iazzetta, Ferreira y Goretti, y de Bosoer y Leiras
El proceso de privatizaciones en el caso particular de los países en cuestión, para Argentina y en perspectiva compara con Brasil será abordado a partir de los artículos de Mariana Llanos, Gustavo Blutman, Carlos Acuña, y Luiz Bresser Pereira, los trabajos de Haggard y Kaufman y de Gerchunoff y Canovas, , el libro de Mabel Thwaites Rey, los textos de Lourdes Solá, Botana, Gerchunoff y Torre, y el trabajo de Mustapic, donde se ve la aplicación de las políticas de mercado en los países a tratar aquí, en un contexto de continua emergencia, y con un proceso privatizador deficiente en ciertos aspectos, sobre la base de los Decretos de Necesidad y Urgencia de Carlos Menem.
En el caso de Brasil, trataré la aplicabilidad de las reformas a partir de los textos de Palermo, María H. de Castro Santos, de María Tavares de Almeida, de Lourdes Solá y de Gonzalves Couto, donde se combinan las reformas sobre el Estado, con la debilidad institucional del sistema político, además de l os artículos de Lourdes Solá y Packenham, que plantean la reforma brasileña en perspectiva comparada.

Antes de iniciar el recorrido contextual, creo que es necesario citar a Haggard y Kaufman, quienes hacen en pocos renglones una muy breve reseña de lo ocurrido en los primeros años de los ´80, dejando al margen ciertos aspectos políticos y geográficos: “Durante los años ´80, una aguda crisis de carácter fiscal y de balance de pagos impulsó la cuestión del “ajuste estructural” a la cabeza de la agenda política de muchos países en desarrollo. La necesidad de un ajuste orientado hacia el mercado se originó en un amplio espectro de fuerzas internacionales e internas, incluyendo el FMI y el Banco Mundial, los gobiernos de países industriales avanzados, los economistas y el sector empresarial y financiero, tanto de los países desarrollados como del propio Tercer Mundo.”¹ Como ven, estos autores no sólo han logrado concentrar aquí los acontecimientos sino también a los actores que en ellos se involucraron.

Las principales consideraciones que se pueden tener en cuenta antes de desarrollar los objetivos del presente trabajo tienen que ver con el contexto en el que los dos líderes aquí tratados surgen en sus respectivos países y modifican aspectos cruciales en relación al modelo de Estado y de producción.
Es por ello que en este primer apartado me dedicaré a repasar esos años previos que son la gestación de todas las modificaciones posteriores.
En primer lugar, y constituyendo el aspecto político-social más importante, América Latina atraviesa en la década del ´80 un período de transición democrática tras una larga presencia de gobiernos de facto –en correlación con la Doctrina de Seguridad Nacional- que modificaron cualquier tipo de regla subyacente a la sociedad, alterando la cosmovisión social tanto a nivel político como económico. En la Argentina, la Junta Militar que se constituyó entre 1976 y 1983 desempeñó una represión sistemática sobre el conjunto de la sociedad, donde el miedo fue la principal fuente de poder del gobierno, que era sembrado a partir de miles de desapariciones forzadas de personas. Las mismas superan largamente las de cualquier gobierno militar de la época en la región, e implicaban la aniquilación no sólo de la guerrilla subversiva sino también de una forma de hacer política que se había desarrollado hasta 1976. Como bien lo explican Haggard y Kaufman: “la irrupción de regímenes autoritarios (...) fue importante para quebrar el impasse político y social e imponer amplias iniciativas políticas, generalmente con un gran costo para las clases trabajadoras urbanas”² . A pesar de no haber llevado a cabo las privatizaciones, el gobierno militar abrió la puerta para la desestructuración de un modelo productivo en la Argentina, y darle la bienvenida a un modelo de especulación financiera incesante.
A diferencia de ella, el gobierno militar brasileño se constituyó por un número de años largamente superior (de 1964 a 1985), pero la represión fue focalizada a los cabecillas de los que los militares consideraban los grupos subversivos de guerrilla que eran nocivos para la sociedad brasilera. Este método de represión, por así decirlo, marcó una diferencia crucial entre ambas juntas militares de la Argentina y del Brasil, y ello puede verse en el papel que juegan hoy ambos estamentos en sus sociedades. Mientras en la Argentina todavía se puede observar el repudio hacia aquellos hechos y a la clase militar, en el Brasil las fuerzas armadas constituyen el defensor principal del pueblo, y la represión ejercida en el período de facto es vista como un mal necesario.

Otro aspecto importante del contexto histórico es la crisis de deuda externa en la que se encuentra inmersa la región. Ella comienza hacia 1982 (con el Fondo Monetario Internacional y la Banca de París como acreedores principales) y da inicio a un período de inestabilidad económica conocido como “paradoja liberal”, con una aceleración constante del ritmo inflacionario (con picos hiperinflacionarios) y recesión económica. Este escenario es analizado por María Castro Santos³ , que ve como los gobernantes se enfrentan con un creciente desequilibrio fiscal, el desorden de las cuentas públicas y una inflación galopante.
Otro aporte interesante lo brinda Bresser Pereira, cuando analiza la crisis fiscal de la región en los ´80: “El Estado entre en crisis fiscal, pierde en grados variados el crédito público, al mismo tiempo que se ve forzado a disminuir su capacidad de generar ahorro (...), a medida que el ahorro público, que era positivo, se va convirtiendo en negativo. En consecuencia, la capacidad de intervención del Estado disminuye dramáticamente. El Estado se inmoviliza”⁴ .
A ello cabe agregarle que el estancamiento económico importante es producto de uno de los aspectos más importantes que darán pie a las modificaciones que implementarán tanto Menem como Collor de Mello: el quiebre terminal del modelo sustitutivo de importaciones. Lo mismo afirma Castro Santos⁵, al ver como en Brasil ese modelo se ve agotado, como así también el consecuente desgaste del orden político-institucional que lo sustentaba.

Ante esta situación se encontraron los primeros presidentes de la transición democrática, como Alfonsín en la Argentina y Sarney en el Brasil, impulsando políticas como el plan Austral o el plan primavera en el primer caso, y el plan cruzado en el segundo, que no daban cuenta de esta realidad del modelo, y que los terminó por debilitar de un modo considerable. Ejemplo de ello es el traspaso anticipado del mando de Alfonsín a Menem hacia julio del ´89 (6 meses antes) y la baja aceptación popular y legitimidad de la figura de Sarney hacia el final de su mandato.
La decadencia del modelo de desarrollo sustitutivo reinante desde los años 30, en un contexto de transición democrática, complicó aún más a estos primeros gobiernos pos-golpe, e instaló en la agenda pública de ambos países la necesidad de reducir el déficit fiscal para enfrentar las dificultades económicas reinantes. Este será el primer momento de lo que Mabel Thwaites Rey denomina “solución privatizadora”⁶, y que consiste en achicar los gastos del Estado a partir de la reducción del mismo, privatizando los activos de las empresas estatales. Esto marcará el final de un modelo de Estado, con de la incidencia socio-económica que tenía hasta ese momento el mismo en la sociedad.
Pero sobre este punto es necesario hacer una aclaración: la solución privatista y de reducción del déficit fiscal no surgen de los gobiernos en sí mismos, sino que responden a una corriente de pensamiento promovida de aquellos organismos acreedores de los países de la región: los organismos multilaterales de crédito, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), y el Banco Mundial (BM) entre otros, y que conformaron lo que hoy conocemos como el “Consenso de Washington”.

El Consenso de Washington y sus recetas macroeconómicas:

Se conoce por “Consenso de Washington” al conjunto de formulaciones de carácter macroeconómico adoptadas por importantes organismos financieros que tienen su sede en Washington DC, y tal “Consenso tiene por criterio principal una política fiscal superavitaria a ultranza, seguido de una descentralización de la economía (necesaria para la obtención del principio) y de una liberalización de los mercados. El mismo se desarrolló principalmente para los países latinoamericanos, pero luego fue adoptado de manera universal por la mayoría de los países en desarrollo.
Se lo considera “de Washington” porque tal denominación es usada para mencionar a los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional; Banco Mundial), la Reserva Federal estadounidense, y los principales institutos de expertos económicos, que tienen todas sus sedes allí.
Tal programa económico o “receta” tiene relación directa con el modelo de Estado que se pretende lograr. Las políticas en torno a la disciplina fiscal, la descentralización, la desregulación y la privatización de activos del Estado modifican el carácter que el Estado tenía hasta el momento de la adopción de tal programa como “única” salida a su crisis.
Originariamente, este paquete de medidas estaba constituido por los siguientes puntos:

• 1. Disciplina fiscal
• 2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público
• 3. Reforma Impositiva
• 4. Liberalización de las tasas de interés
• 5. Una tasa de cambio competitiva
• 6. Liberalización del comercio internacional (trade liberalization)
• 7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas
• 8. Privatización
• 9. Desregulación
• 10. Derechos de propiedad

Simplificadamente, se los puede resumir a la manera de Vilas⁷ en 4 grupos. El primero, la desregulación amplia de la economía; el segundo, apertura asimétrica; el tercero, el desmantelamiento del sector público; y finalmente la autonomía del sector financiero respecto de la producción y el comercio.
Estos  puntos antes mencionados fueron luego ampliados, a partir de numerosos informes, emitidos por los mismos organismos que les dieron origen, debido a los desajustes que se observan a causa de los mismos.
La estabilidad macroeconómica pretendida por estos programas reestructurales se lograba, según los mismos, a partir de la liberalización de los mercados, tanto productivos como financieros, acompañados por una disciplina fiscal estricta, combinación está que le daría a los países que lleven a cabo tal “recetario” la posibilidad de salir del estancamiento económico y de hallar la tan ansiada estabilidad de precios. La disciplina fiscal se lograría a partir de la privatización de los activos del Estado, y sería ese el gran objetivo planteado por los gobiernos de Menem y Collor de Mello.
El conjunto de medidas implicadas en el Consenso son la base de la corriente Neoliberal. Un primer acercamiento a ella nos lo da Carlos Vilas, cuando plantea que en esta corriente teórica “no se contempla un lugar particular para la política social ni para la política económica –salvo ésta en un modelo inicial de aplicación del modelo-, ya que una y otra constituyen intervenciones del Estado en el mercado y plantean, según este enfoque teórico, distorsiones en su funcionamiento. La libre operación del mercado garantiza en el largo plazo la asignación racional de los recursos”⁸.
Por “neoliberalismo” entiendo pues a la corriente del pensamiento que surge a partir del alto poder mundial que tiene el capital financiero concentrado, y que pretende circular libremente por los mercados mundiales, para ampliar el capital, y que se basa, o mejor dicho necesita de las medidas propiciadas por el Consenso para hacer viable esta pretensión. La corriente neoliberal no es reciente a nivel histórico, sino que surge alrededor de 1940-50, como crítica al comúnmente llamado Estado Benefactor. Las primeras manifestaciones de tal corriente a nivel mundial se contemplan principalmente en los gobiernos de Ronald Reagan en los Estados Unidos, y de Margaret Thatcher en Gran Bretaña, que proclamaban el achicamiento del gasto público y la focalización de la asistencia a los sectores en riesgo de la sociedad, dejando el resto en manos del mercado, pensado este como el principal proveedor de recursos, y no así el Estado. Es así como este último pierde su centralidad en la producción, dejando la misma librada a las fuerzas del mercado, con sus crisis cíclicas en breves períodos de tiempo. Así también lo afirma Arias: “la gran mayoría de los experimentos de cambio se han orientado en una misma y firme dirección, la de ampliar el espacio del mecanismo del mercado”⁹. Y una vez constituido este, los desequilibrios son producto de elementos como la intervención del Estado. Las principales características de este Estado Neoliberal serán entonces tres: la privatización, la focalización y la descentralización. Estos serán los tres ejes sobre los cuales se plantearán la totalidad de las políticas de este tipo de Estado, y creará ambigüedades por la presencia de comportamientos o dificultades remanentes del viejo Estado social.
Asimismo, todo este conjunto de medidas de ajuste de corte neoliberal plasmadas en el Consenso de Washington se trasladaron al ámbito local de los países a partir de la denominada Reforma del Estado, que como bien afirma Bresser Pereira¹⁰, se convirtió en el lema de los ´90, sustituyendo el de ajuste estructural, de la década anterior. Esta se conformaba a partir de dos movimientos: una reforma hacia fuera, que es la que profundizaré en el presente trabajo, en la que se enmarcan las privatizaciones y se conoce por el nombre de Reformas de Primera Generación; y una reforma hacia dentro, conocida como Reforma de Segunda Generación, que implica la reestructuración hacia el interior de un Estado ya desmembrado de su condición original, tras las privatizaciones. En relación a tales reformas, Blutman analiza el efecto discursivo del anuncio de las mismas: “El anuncio de reformas generales, drásticas, e inmediatas constituye una tentación para cada nuevo gobierno porque (...) sirve para dos fines: por una parte tiene un efecto propagandístico respecto de los buenos propósitos o preocupaciones de las autoridades; por otra parte, pretende trasladar al aparato administrativo las eventuales culpas de una gestión deficiente”¹¹. Este análisis debe ser tenido en cuenta principalmente para los casos de Menem y Collor de Mello, donde los elementos discursivos tuvieron una injerencia muy fuerte.
El papel del Estado en tales reformas no fue el de actor de reparto, sino el de principal para su propio desmantelamiento. Haggard afirmará sobre ello que “la propia liberalización demanda un refuerzo de las capacidades del Estado”¹², para lograr posteriormente su objetivo: la expansión del papel de las fuerzas del mercado.

Previo al análisis del proceso privatizador, haré mención sobre lo que considero podría haber sido el uso de una estrategia decretista por parte de los líderes de ambos países que aquí analizo.

Menem y Collor de Mello: el decretismo como estrategia

Para el análisis que aquí presentaré es necesario hacer previamente un recorrido histórico y una interpretación conceptual de los Decretos de Necesidad y Urgencia (en la Argentina) y de las Medidas Provisorias (en el Brasil).
En la Argentina, el contexto de emergencia en el que transcurrió el gobierno de Alfonsín llega a su punto culminé hacia principios de 1989, cuando, producto de un denominado “golpe de mercado” organizado según Thwaites Rey, por el mercado financiero y los empresarios de la producción, desembocó en una escalada hiperinflacionaria que llevó a su vez a desencadenar una ola de estallidos sociales que el gobierno nunca pudo controlar. Para la consideración de Thwaites Rey, este golpe de mercado y su pertinente escalada hiperinflacionaria “había sido buscada ex-profeso como mecanismo de disciplinamiento social, para facilitar las reformas estructurales que se preparaban”¹³. Esto no deja de ser un detalle sumamente relevante, sobre todo al analizar la forma en que se dieron las privatizaciones en el período aquí estudiado, y el rol que habrían cumplido los gestores de este golpe en las mismas.
En ese clima de crisis apremiante asume Carlos S. Menem la presidencia, tras obtener la victoria como candidato del partido peronista sobre su opositor, el radical Angeloz. Sobre un discurso basado en la recuperación del salario, de la cultura del trabajo, y sobre el eje de la denominada “Revolución Productiva”, obtuvo el 47,5% de los sufragios.
A pedido de Alfonsín y tras una arduo pero más bien breve período de negociaciones que estaban dirigidas a garantizarle al futuro presidente que iba a contar con el apoyo necesario para llevar adelante las políticas que hagan falta para salir de la crisis, por parte de los representantes de la UCR en el Congreso Nacional, Menem aceptó asumir la presidencia, constituyéndose así la primera transición democrática entre presidentes de diferente signo partidario en la historia argentina.
Viendo como se fueron dando los hechos de los primeros meses de 1989, Menem se dio cuenta de que debía concentrar la mayor cantidad de poder en sus manos para hacer frente a la crisis. En ese pensamiento es que se acerca a la Ucedé (partido ideológicamente volcado a la derecha) y en que asume exigiendo condiciones con las cuales gobernar. Tal era el caso del pedido de no frenar los proyectos legislativos que habría de enviar al Congreso. En lo dicho coincido con Gerchunoff y Torre¹⁴ , quienes consideran que Menem entendió la nueva coyuntura, y se volcó desde el discurso productivista, a uno de carácter unívocamente neoliberal, para no verse aniquilado –al igual que Alfonsín- por los actores del golpe de mercado de enero de 1989. La otra cuestión que tuvo que atender fue la falta de legitimidad que una decisión tal generaría en sus votantes y en el partido peronista. En respuesta a ello es que entra en juego el contexto de emergencia continua, que llama a la tolerancia civil para evitar nuevamente los riesgos de un nuevo estallido hiperinflacionario. El ir radicalizadamente a favor de los mercados y del empresariado local como internacional, le dio respiro a nivel económico, como así también mayor crédito a nivel social. Fue igualmente importante para ello el poder discursivo de Menem como así también el carácter de “única salida” que le dio a la Reforma del Estado y a las privatizaciones, en el contexto de emergencia.

Por el lado de Brasil las cosas no diferían mucho en lo económico, y se asemejaba bastante en lo político. La crisis de deuda había llevado sucesivamente a dos llamados de cesación de pagos, la hiperinflación era ya una constante, y el gobierno de Sarney no tenía la legitimidad como para afrontar el problema con la radicalidad que la coyuntura ubicaba como necesaria.
El “Plan Cruzado” de Sarney fue un fracaso, y su popularidad cayó al orden del 7%, lo que hizo inviable cualquier otro plan de salvataje ante la emergencia económica, y dejó de manifiesto, como menciona Iazzetta, “la extrema vulnerabilidad a la que está expuesto el régimen presidencialista cuando está sometido al desgaste concurrente del estancamiento económico y la aceleración hiperinflacionaria”¹⁵.
Como contexto del final de esta década perdida –como la denominan muchos autores- nos encontramos con una sociedad brasilera descreída de las elites políticas, lo que traería aparejado la debilidad de los partidos tradicionales, totalmente desacreditados. A ello debe sumarse la indisciplina partidaria, como para redondear un espectro político nefasto para los principales partidos hacia fines de 1989. Sobre todo lo anteriormente dicho, Iazzetta concluiría con que “el “fenómeno Collor” –tal como lo denominó la prensa- no puede disociarse del debilitamiento de las instituciones partidarias y del enorme espacio que (...) separa a las elites políticas de las masas”¹⁶.
Las elecciones en diciembre de 1989 dieron como ganador a Fernando Collor de Mello –del Partido de la Reconstrucción Nacional (PRN)- por sobre su rival, Luis Ignacio da Silva –del Partido de los Trabajadores (PT)-. La victoria se dio en segunda vuelta electoral, consiguiendo el ganador el 42,75% de los sufragios, contra un 37,86% de su adversario. Para sorpresa de muchos, el ganador, que no tenía una extensa carrera política, y que su mayor logro en ese nivel había sido la gobernancia de un pequeño estado del norte del Brasil, alcanzaba la presidencia de Brasil, en las primeras elecciones directas de los últimos 29 años de historia brasilera.
Cabe recordar que esto último se debió a la reforma constitucional de 1988, que amplió además el sufragio, convirtiendo al Brasil en el último país en alcanzar la universalidad del voto. La constitución del ´88 tendrá fuerte incidencia en la forma de hacer política de Collor, y en los conflictos que mantendrá este con el Congreso Federal a partir del uso de las Medidas Provisorias, pero ello lo analizaremos más adelante.
En su campaña, Collor de Mello supo interpretar el descontento del pueblo hacia los partidos que antes mencioné, y se paró en el polo opuesto, desde una postura totalmente apolítica, con un partido muy pequeño que lo respaldaba, y con los medios masivos de comunicación que hicieron eco de sus discursos moralistas contra los marajás (categoría de burócrata brasileño, que percibía un sueldo y una posterior jubilación que superaba ampliamente los magros estándares de vida de la sociedad), contra los partidos y la corrupción reinante en el seno del Congreso Federal, y contra el propio Lula da Silva. Se pronunció entonces sí en nombre de los descamisados, en nombre de aquellos que no gozaban de ese extraordinario privilegio que si obtenían los marajás.
Aquí considero que es clave, entorno a esta especie de “mesianismo” de Collor, la mención que hace Iazzetta sobre los medios de comunicación y la creación como candidato de la figura de Collor, quien no tenía detrás de sí una organización partidaria sólida. Iazzetta menciona en uno de sus trabajos lo siguiente: “Es preciso recordar además que la televisión “construyó” la candidatura de Collor en el contexto de un sistema de partidos muy debilitado”¹⁷. Y así es como la Rede Globo le brinda su apoyo, junto con otras compañías de multimedios, ya que veían en Collor el candidato más capaz para vencer a Lula da Silva. Asimismo, Collor pertenecía a una familia dueña de multimedios, con lo que ello también les daba suma confianza para desarrollar su imagen.

Ahora bien, el uso dado a los Decretos de Necesidad y Urgencia y a las Medidas Provisorias por parte de los presidentes Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Mello, respectivamente, nos permite adentrarnos en el debate académico que Maurich y Liendo han sabido plantear: ¿estilo decisionista o estrategia decretista de gobierno? Para ello utilizaré la definición de estilo de gobierno decisionista que plantean los autores: “Un estilo de gobierno decisionista es un “modo” de gobierno que en forma autocrática y discrecional resuelve todas las cuestiones públicas sin excepción, reforzando las atribuciones del poder ejecutivo en detrimento de otros órganos de gobierno.”¹⁸
Por oposición, la estrategia decretista consistiría en utilizar este estilo de resolución de problemas, pero sólo circunstancialmente, de acuerdo a lo que plantee la coyuntura, y en la búsqueda de la consecución de las medidas y su eficacia, entendiendo por “estrategia” un plan general de operaciones predeterminado para la prosecución de un fin.
A partir de este punto distintivo considero que, tanto Menem como Collor de Mello habrían utilizado la estrategia decretista para lograr sus fines, puesto que, más allá de que decidieran aglutinar la mayor cantidad de poder sobre sus espaldas, no pudieron salirse de la institucionalidad, e incluso necesitaron de ella, como es el caso de Menem, que a pesar de ver al Congreso como un obstáculo en la puesta en circulación de una medida, necesito de él para darle el marco legal adecuado a todas las medidas que el Ejecutivo pretendía implementar. Ello fue lo que Collor no pudo hacer, no sólo por no tener la cantidad de representantes necesaria como para valerse por sí mismo en el Congreso Federal, sino también por su marcada oposición durante la campaña, que lo llevó a aislarse cada vez más del mismo, y a no poder negociar ni coronar con éxito el manejo de prebendas para sacar adelante un proyecto en su favor, como si supo y pudo hacer Menem.
Para la justificación de ello utilizaré a continuación algunos ejemplos del uso de los decretos por parte de ambos líderes, las primeras medidas reformistas, y los resultados que obtuvieron, teniendo en cuenta también la relación con el Poder Legislativo respectivo.

En el caso de Menem, este líder asume con un amplio consenso por parte de la comunidad política y con garantías de apoyo por parte del Congreso, que le era adverso políticamente. Tal aglutinamiento de poder le permitió emprender decisiones que bruscamente se volcaban a ganar adeptos en el empresariado local y la banca internacional, y hacia una nueva configuración del Estado. Tal punto lo constituyen las Leyes de “Emergencia Económica” (Ley 23.697) y de “Reforma del Estado y Reestructuración de empresas públicas” (Ley 23.696), al inicio de su gestión de gobierno. Sobre este punto Bosoer y Leiras explicitan el por qué de tales leyes: “Con estos dos mega instrumentos jurídicos se pretenderán redefinir, en un contexto sociopolítico signado por la crisis del Estado –fiscal y de autoridad- a la vez que económica –recesión más inflación-, y social –desintegración de lazos sociales, inseguridad colectiva- (...), las relaciones históricamente existentes entre Estado, mercado y sociedad civil a partir de la segunda posguerra”¹⁹. Para tal objetivo, era necesaria la legislación por decreto por parte de Menem, quien en ese momento dio muestras de un fuerte liderazgo para buscar soluciones a la crisis, tomando inclusive decisiones que no eran “políticamente correctas” a los ojos de su partido, como ser el despedir y prescindir de los empleados públicos.
Allí fue que se hicieron visibles los usos de los Decretos de Necesidad y urgencia por parte del Poder Ejecutivo, ampliando su poder y usurpando la capacidad legislativa que posee el Congreso.
Por supuesto que este proceso necesitaba de garantías jurídicas para llevarse a cabo, y ellas mismas eran dadas por la Suprema Corte de Justicia, completamente volcada a favor de Menem. Aquí se hace visible la suma de poder que obtiene el Ejecutivo en esos primeros años de gobierno, donde desaparece la concepción republicana de división de poderes.
Pese a ello, la aplicación de Decretos de Necesidad y Urgencia no fue indiscriminada, sino finamente pensada por el Ejecutivo, puesto que sobre ciertos temas el Presidente necesitaba de la aprobación de la Ley para dar una imagen al extranjero de “seguridad jurídica” de las determinaciones y los cambios que se estaban produciendo. Uno de los puntos que hace explícita esta cuestión es la aprobación de la Ley de Convertibilidad por el Congreso Nacional, dándole así el respaldo de toda la clase política, y una imagen de perdurabilidad y estabilidad jurídica superior de la política llevada a Ley.
Por lo tanto, parte de su estrategia era la utilización de esta capacidad de gobernar por decreto para presionar al Congreso a que legisle a favor de los proyectos del Ejecutivo, sin trabas ni contramarchas, haciendo más eficaz la puesta en práctica. Su forma de ejercer presión se constituía a través de la deslegitimación del Congreso, quien sería culpado de obstaculizar el cambio; y los instrumentos de presión con los que contaba el ejecutivo son bien claros en palabras de Rubio y Goretti: “La presión se manifestó a través de la amenaza de la utilización de dos herramientas: el veto, si se introducían modificaciones, y el decreto de necesidad y urgencia, si el Congreso no sancionaba las iniciativas”²⁰ .
Uno de los puntos centrales para lograr llevar adelante su estrategia decretista fue el mantener discursivamente, y casi hasta el final de su primer mandato, el “estado de emergencia” en el que el país se encontraba, ratificada una y otra vez por los actores del Ejecutivo, que originaron el pedido de gobierno discrecional por parte de la ciudadanía, atemorizada por tal situación de emergencia, y por los riesgos que un nuevo pico hiperinflacionario generaría.
Los casos de privatización de ENTEL y Aerolíneas Argentinas son emblemáticos en cuanto a ello, ya que el Ejecutivo, por esta situación de emergencia en la que se encontraba el país, logró obtener las atribuciones del Congreso necesarias para resolver tales privatizaciones vía decretos de necesidad y urgencia.
Pero dentro del marco de lo que fue la relación Ejecutivo-Legislativo bajo los años aquí analizados de la presidencia de Menem (1989-1992), es necesario destacar el aporte de Ana Mustapic²¹, quien considera importante la fuerte disciplina partidaria del partido de gobierno (principalmente), y el manejo de los incentivos selectivos por parte del presidente Menem para la prosecución de sus objetivos. Fue por medio de este sistema de prebendas que logro el apoyo de varios partidos de signo contrario, absorbiéndolos casi por completo.
Por otra parte, es interesante destacar el aporte de Llanos respecto de estas relaciones “desiguales” de fuerzas. En este sentido, Llanos²² concibe esta primera etapa del gobierno de Menem como “delegativa”, utilizando tal concepto para caracterizar la relación en la cual el Congreso delega en el Ejecutivo casi la totalidad de la carga legislativa, no obstruyendo prácticamente ninguno proceso, y omitiendo ciertos controles en otras instancias.
La llegada de Cavallo, hacia el ´91, pone fin a una seguidilla de ministros en la cartera de hacienda, y marcará un hito en lo que a reforma del Estado se trata, logrando el otorgamiento de superpoderes por parte del Congreso para reformar cuestiones impositivas, administrativas, etc.

El liderazgo de Collor de Mello en Brasil puede encuadrarse por fuera de la estrategia decretista, pero aún así no considero que sea un líder decisionista en su estado más puro. Entendiendo que los tipos puros difícilmente se encuentren en la realidad, voy a poner en duda mi afirmación de que Collor de Mello seguía una estrategia decretista, a partir de analizar su política para con el Congreso Federal.
La forma en que asume Collor difiere totalmente con la forma en que asume Menem, y no me refiero al contexto histórico-económico, que es el punto ya analizado anteriormente y en el cual ambos países se asemejan, sino que me refiero a ciertos elementos que habrían incidido en que Collor no coronase todo el poder que pretendía o que debería haber tenido para encarar las reformas que pretendía.
En primer lugar, Collor no asume la presidencia del Brasil con el beneplácito de la clase política, a la cual Collor se encargó de defenestrar en los discursos pre eleccionarios. Esta reticencia de unos y otros estableció una distancia tal entre ambas partes (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) que nunca pudo entrar en una concordancia de intereses, y considero que ello se debe a un segundo factor característico de la política de Collor: no gozaba de un partido que lo respalde ni dentro ni fuera del Congreso Federal, lo cual dificultaba aún más su poder de negociación para la aprobación de leyes.
A este factor se le suma la altísima fragmentación del sistema de partidos brasileños, que hace posible el acceso de pequeños partidos estaduales al Congreso Federal (por oposición a los partidos nacionales que se dan en el caso argentino). Ello trae aparejado un sistema de partidos realmente débil, como afirma Packenham²³ en la segunda hipótesis que propone en su trabajo, donde analiza también las fortalezas del sistema de partidos argentino.
Y asimismo, otro punto a tener en cuenta es que a esta altísima fragmentación se le suma la indisciplina partidaria de los miembros del Congreso, por lo que hace imposible la negociación, al no haber un jefe de bancada con quien negociar, o que pueda garantizar que el resto de las bancas de su partido pueda seguir la misma dirección.
Otro factor, importante a la hora de analizar y comparar el manejo de incentivos selectivos entre los dos países, es que, a diferencia de la Argentina, donde la Coparticipación Federal es un eje de presión del Ejecutivo Nacional para con los representantes provinciales, en Brasil las circunstancias son completamente al revés, y si a ello se le suma el poco deseo de negociar, y la falta de tacto (por así decirlo) de Collor en el manejo de esos incentivos selectivos, ello da origen a una situación de ingobernabilidad imposible. Sobre ello se expresa Castro Santos²⁴ , quien afirma que en un sistema multipartidario polarizado y altamente fragmentado, ciertas reglas del sistema electoral y partidario, tales como la ausencia de fidelidad partidaria, personalización de los mandatos, facilidad tanto de cambiar de partido como de crear nuevos, inducen a coaliciones de sustentación de gobierno volátiles.
Por ello mismo, Collor tuvo que recurrir a las Medidas Provisorias, que habían surgido con la Constitución del ´88, para poder gobernar, y no tener que recurrir al Congreso, salvo, nada más y nada menos, para la ratificación de esas medidas provisorias. Debido a ello, terminó negociando en varios intentos y deslegitimándose ante la opinión pública, que era la base de su sustento en el poder.
Yo considero que tan mal manejo de Collor respondió en realidad a una estrategia de fidelidad con sus declaraciones preelectorales: Collor creía que negándose a negociar con los representantes estaduales del Congreso Federal, y sabiendo que estos responden más a sus estados que a sus partidos, intentaría a través de los medios masivos de comunicación manejar a la opinión pública para que ellos presionen a sus representantes a votar por el cambio que Collor proponía. Si no fue así, entonces es difícil entender porque tan mal manejo político por parte de Collor.

El lanzamiento de los Planes Collor I y Collor II fracasan al intentar constituirse en una política de shock ante un pueblo y empresariado brasileño que no veía la crisis como terminal, como así también fracasan por la falta de credibilidad interna y por factores netamente políticos.
Quizás la medida provisoria más importante impulsada por Collor, y en relación a la reforma del Estado, ha de ser la número 151, que se constituyó en una de las tantas medidas proactivas o sorpresivas de Collor, para lograr imponer sus pretensiones legislativas ante este Congreso adverso. La Medida Provisoria 151 reglamentó la privatización de grandes áreas públicas y generó el despido y pase a disponibilidad de miles de empleados públicos, todo ello sin consultar al Parlamento.
Pero la injerencia del Congreso Federal queda demostrada y revalidada en el plano de las privatizaciones, como surge de uno de los trabajos de Tavares de Almeida²⁵, donde analiza como fue tal repercusión de la actuación del Congreso, viendo que el mismo introdujo modificaciones en todos los proyectos del Ejecutivo respecto del proceso privatizador, sobre todo en áreas de control y regulación de las empresas a privatizar (cuestión en la que no intervino el Congreso argentino).
Otro caso de Medidas Provisorias que sufrieron la interpelación y la modificación por parte del Congreso Federal fueron las MPs 154 y 168, entendidas por Castro Santos como “la espina dorsal del Plan Collor I, relativas, respectivamente, a políticas salarial y monetaria”²⁶. Más allá de la cooperación inicial entre los dos poderes, la autora²⁷ señala como los partidos que podrían ubicarse en el “centro” del espectro ideológico brasileño, como el PMDB y el PSDB, negociaron modificaciones con el gobierno, para obtener beneficios para ciertos sectores desfavorecidos por la nueva política salarial, y por la tenencia de depósitos.
Las imposibilidades quedarán más claras en cuanto a las reformas tributaria y fiscal, pero eso lo veremos en el próximo apartado.
Collor de Mello recurrió a las Medidas Provisorias todo el tiempo, pero más como muestra de debilidad que de poder, ante la imposibilidad de negociación con el Congreso Federal. En su mayoría proactivas, y otras reactivas (en respuesta a las modificaciones del Congreso), tales medidas solo fueron erosionando cada vez más su poder.
Debido a ello, considero que Collor se acerca más a una estrategia decretista que a convertirse en un líder decisionista.

Privatizaciones en Argentina y Brasil: Éxitos Fracasos

Las privatizaciones son la característica distintiva del modelo neoliberal de achicamiento del Estado, y de su intervención en la economía. Sobre ello, y referente al caso argentino, Carlos Acuña manifiesta que el “conjunto de medidas implementadas y en marcha apunta a una revolución neoliberal del modelo de acumulación y la estructura de relaciones sociales en la Argentina”²⁸; haciendo referencia el autor al conjunto de medidas que lleva adelante Cavallo cuando es nombrado Ministro de Economía, en el año 1991, y donde las privatizaciones tuvieron un ritmo realmente acelerado.
El proceso de privatización de las empresas públicas en el caso de la Argentina de Menem tuvo una particularidad, que comparte con muy pocos países en la región: la altísima velocidad con la que fue aplicado tal proceso. Al igual que en Chile y México, la viabilidad del proceso fue altísima, en parte por el ya explicado consenso entorno a Menem y su pragmatismo, y por otra parte, debido a la necesidad imperiosa de cubrir el déficit fiscal y combatir la hiperinflación. El proceso no tuvo en cuenta las consideraciones hechas por otras experiencias privatizadoras, donde lo primero que se debe privatizar son aquellas empresas que se encuentran en condiciones de operar en entornos competitivos, que no es el caso, justamente, de los monopolios ú oligopolios creados en las empresas de servicios.
La otra característica esencial es el contexto de “emergencia económica” en que se lleva adelante el proceso. Las empresas estatales presentaban para fines de los ´80 un endeudamiento crítico, pero pese a ello eran la única forma de financiamiento que poseía el Estado en sus manos, con lo cual desprenderse de sus bienes “más preciados” fue la política a implementar con la mayor celeridad posible. Otra de las razones para esta “emergencia” (además del ya mencionado riesgo hiperinflacionario) es la de lograr tener el visto bueno tanto de los grupos económicos locales como de los acreedores externos, y que el cambio fuera tan drástico y rápido que no hiciera surgir objeción alguna. Tanto los grupos locales como los acreedores externos formarán parte de este proceso, y se evitará así otra circunstancia como el golpe financiero a Alfonsín a comienzos del ´89. Al respecto Thwaites Rey afirma que “sellar la alianza entre ambos segmentos del grupo dominante fue el objetivo central para garantizar la gobernabilidad” ²⁹. Sobre el rol de cada una de las partes hablaré más adelante.
El contexto de “emergencia” económica le dio pie al Ejecutivo para imponer (si se me permite el término) la Ley de Reforma del Estado, la que se fundamentó, como bien dice Thwaites Rey, “sobre el reconocimiento de la carencia de recursos del sector público para llevar a cabo la imprescindible transformación económica y social. (...) Lo que se destaca del razonamiento es que la carencia fáctica de recursos desemboca en la necesidad –y la justifica- de reformular el papel del Estado de acuerdo al principio clásico de subsidiariedad tan caro al liberalismo”³⁰.
La emergencia y celeridad del proceso puede verse en la cantidad y heterogeneidad de empresas que fueron transferidas a manos privadas en el tiempo de referencia del presente trabajo (1989-1992): canales de televisión, empresas petroquímicas, la empresa estatal aerocomercial, concesión de rutas para peaje, ramales ferroviarios, ENTEL (Empresa Nacional de Telecomunicaciones), áreas petroleras, empresas siderúrgicas, empresas de electricidad, aguas y servicios cloacales, gas y subterráneos de Buenos Aires, entre otras.

Uno de los casos que explicita las características arriba establecidas es la privatización del Ente Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), y es especialmente ejemplificador respecto de la necesidad de cubrir los déficit de deuda que tenía la Argentina, y conciliar también a ambos grupos de capitales (externos y nacionales).
La estrategia de este proceso privatizador, que llevó adelante María Julia Alzogaray, fue la de generar una “competencia por comparación”, y se establecería un corte nacional, que dividiría en dos las áreas de competencia de las dos empresas que surgirían. A su vez, la privatización sería completa, sin que el Estado posea acciones de la empresa. La comparación así planteada debería esperar 7 años (más una posible extensión de 3 años) para hacerse efectiva, puesto que esos primeros años eran de exclusividad en el servicio proveedor de telefonía básica. Concluida esa primera etapa, las regiones dejarían de estar atadas a una sola empresa. Lo que indica esto es un principio de monopolio regional, para hacer más atractiva la oferta. Lo que primaba no era la mejora del servicio, sino generar un buen negocio.
Como indica Thwaites Rey, “los lineamientos para la licitación elaborados en noviembre de 1989 priorizaron la capitalización de la deuda exigida por los acreedores”³¹. Así, la adjudicación de la licitación estaría supeditada a la cantidad de títulos de deuda que se presentasen.
Por otro lado, la mayor dificultad que se presentaba al gobierno era la de fijar un precio por la empresa. Tras arduos debates, se fijó el mismo en 1.672 millones de dólares por toda la empresa. Pero para hacer aún más interesante la licitación, se llevó adelante una serie de modificaciones en las tarifas, que ascendió a más de un 600% la tarifa definitiva.
A pesar de todo esto, las oferentes en la ronda de apertura fueron tres, pero quién lideró ambas regiones fue la empresa Telefónica de España, con U$S 2.720 millones en títulos de deuda externa argentina por la zona sur, y U$S 2.308 millones por la región norte. Pero las condiciones del pliego licitatorio impedían el monopolio de ambas regiones por parte de una sola empresa, por lo que se convino adjudicar la región sur a Telefónica, mientras que la región norte le fue otorgada a la empresa Bell Atlantic.
Una vez adjudicadas las regiones para otorgar el servicio, las empresas que resultaron ganadoras debían presentar un tipo particular de títulos de deuda argentina, los denominados Garanteed Refinancing Agreement (GRA), cuya presentación aceptaba tácitamente la refinanciación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (el después consagrado Plan Brady). A diferencia de Telefónica, Bell Atlantic no pudo obtener esta clase de títulos, y en el momento de hacer efectiva la adjudicación manifestó su imposibilidad de conseguirlos. Lo que desconocían era que tampoco contaban con ellos el grupo Telefónica ni su par francesa Stet-France Cable et Radio, que, como bien expresa Thwaites Rey, “con distinto asesoramiento o conociendo mejor las reglas no escritas de este tipo de procedimientos “a la argentina”, se apuraron a aceptar la fórmula y a usar (...) artilugios legales para dilatar la entrega de los papeles”³². Así, se modificó el decreto presidencial que obedecía a la primera adjudicación, y se removió de la región norte a Bell Atlantic y se consolidó ganadora a la empresa Stet-France Telecom, quien resultó tercera en la región norte en la primera etapa.
Sobre la privatización de las telecomunicaciones nos hablan también Gerchunoff y Canovas³³, haciendo mención a ciertas características del proceso: la prioridad a los objetivos macroeconómicos, la brevedad de la licitación, las reformas post-contractuales, el efecto fiscal de la privatización, etc.
Las irregularidades de este proceso se mantendrían en las privatizaciones posteriores, al igual que el ritmo vertiginoso con el que se llevaron a cabo.
Gerchunoff y Torre, respecto de los programático del proceso de privatizaciones de empresas públicas, manifiestan que “existen suficientes argumentos en favor de mantener acciones en manos del estado, de realizar las privatizaciones de manera gradual, de valorizar las empresas a través de un saneamiento previo y, por cierto, de garantizar la competencia abierta en las licitaciones”³⁴. En síntesis, y como bien afirman los autores, ninguno de estos objetivos fue perseguido, y se podría decir que se hizo todo lo contrario en la mayoría de los casos.
Por el contrario, la experiencia privatizadora brasilera siguió muchas de estas recomendaciones. Pero me toca aquí referirme a un caso durante el gobierno de Collor, y que sea a su vez ejemplificador de la situación que lo llevó al impeachment y su posterior remoción del cargo presidencial.
Como Tavares de Almeida³⁵ indica al respecto de las privatizaciones y su contexto, el objetivo de las mismas era aumentar la eficacia de la política macroeconómica a corto plazo, sin darle importancia alguna a los problemas de racionalidad administrativa y el aumento de la eficacia de las empresas del Estado.
A diferencia del caso argentino, las privatizaciones en Brasil ya tenían antecedentes recientes, puesto que en el gobierno de Sarney se pudieron llevar a cabo un número significativo de las mismas (18 empresas). Pero la “Reforma del Estado” como tal sólo fue presentada e impuesta como cuestión en la agenda de gobierno por Collor de Mello.
De más está decir que las empresas estatales eran la “rueda” principal del régimen de industrialización por sustitución de importaciones, lo que dio una imagen de Estado, y que hizo siempre referencia al “milagro económico brasileño” de fines de los ´60 y principios de los ´70.
La privatización más significativa fue la de Usiminas, un complejo industrial del acero, ubicado en Minas Gerais), que tardó en llevarse a cabo poco más de dos años, debido a las intensas negociaciones y oposiciones que se le presentaron a Collor desde el Congreso. Tras su realización, a fines de octubre de 1992, se privatizaron un número importante de empresas del acero, el petróleo, líneas aéreas y demás.
Los 41 diputados con los que contaba Collor no podían constituirse siquiera como primera minoría, y ello hizo más débil la negociación por parte del Ejecutivo.
A pesar del logro de la privatización de Usiminas, la misma implicó la concesión de un sin número de aspectos planteados por la oposición (que implicaron desde incentivos selectivos hasta cambios en la privatización), y por lo tanto una muestra intensa de debilidad por parte del ejecutivo.
Como afirma Castro Santos³⁶, lo mismo ocurrió con la política tributaria y fiscal, donde el Ejecutivo recibía presiones de múltiples sectores: el Poder Legislativo, los grupos industriales y las ONG. Las lógicas que se constituyeron en estos procesos de reforma fueron las siguientes: en primer término, los partidos de izquierda más representativos, como el Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), el Partido dos Trabalhadores (PT) y el Partido Socialista Brasileiro (PSB), partían de una lógica principista, la de no negociar con Collor bajo ninguna circunstancia; en segundo término, los partidos de derecha, como el Partido da Frente Liberal (PFL) y el Partido Liberal (PL) partían de una lógica de negociar caso por caso; y finalmente, los partidos de centro, como el Partido Social Democrático Brasileiro (PSDB) y el Partido do Movimiento Democrático Brasileiro (PMDB) tendrían para con Collor una lógica pluralista, según la cual negociarían de acuerdo a lo que se encuentre en la agenda parlamentaria, a través de incentivos selectivos.
En conclusión, ninguna de las políticas de gobierno llegaba a ser apoyada por todos los actores con poder de veto. Y la única forma de lograr el apoyo era negociar con los partidos que se predisponían, pero conceder todo aquello que exigieran, y soportar, por parte de Collor, el embate de la opinión pública por arreglar con la clase política que previamente había rechazado, era un costo que no supo afrontar, o que, más bien, no logró superar.

ALGUNAS CONSIDERACIONES

Colocando ambos casos en comparación, se pudieron apreciar algunas similitudes y otras diferencias notables. Pero lo más significativo de la comparación de estos dos casos en una misma región y tiempo, como Menem en Argentina y Collor de Mello en Brasil, es la notable distancia entre uno y otro hacia fines de 1992: en el caso argentino, se llega a un cada vez más fuerte liderazgo por parte de Menem, mientras que en el caso de brasileño, la falta de una sólida base de sustentación (ya sea un partido o una clase social) llevó al impeachment a Collor y a su remoción de la presidencia.
Todo ello me lleva a corroborar las hipótesis planteadas en un primer momento:
La estrategia decretista de Menem se habría servido del apoyo institucional prestado por el Congreso y la oposición, y de una Corte Suprema a su favor para lograr con éxito el proceso de privatizaciones, eje principal de la Reforma del Estado. A su vez, su capacidad de generar liderazgo y alianzas tras su posición le dieron la capacidad de ejercer presión sobre el Congreso, al igual que la situación de emergencia en la que se encontraba la Argentina hacia principios de los ´90. Este contexto dio el margen de acción propicio para generar cualquier reforma que sea tendiente a evitar la situación hiperinflacionaria.
Por su parte, Collor de Mello no habría contado con apoyo del Congreso Federal para hacer efectivos los poderes que le otorgaba la Constitución Brasileña y lograr efectuar todo el paquete de reformas que quería emprender, además su intento de separarse de las instituciones republicanas y del sistema político lo habrían llevado a aislarse del mismo, contribuyendo así a una confrontación que habría sido la causante de la disminución de su poder, al punto de ser removido de la presidencia. A diferencia de Carlos Menem, Collor de Mello no pudo hacer un uso programático de las medidas provisorias, no pudo ejercer presión con ellas, y su utilización dio claras muestras de debilidad que terminaron por consumir su poder.

CONCLUSIONES

El gobierno de Menem implementó las privatizaciones en un contexto de emergencia permanente, que era mitad cierto, y tras el proceso de primeras reformas, era generado desde el propio Ejecutivo, creando inseguridad en la población. Asimismo, el haber llevado adelante el Plan de Convertibilidad y arreglado la refinanciación de la deuda externa a través del Plan Brady, generó la posibilidad de impulsar una reforma constitucional que permitiese a Menem conseguir la tan ansiada reelección. Así, tras el Pacto de Olivos, donde se juntó con el ex-presidente Alfonsín, llegaron al acuerdo necesario, a través de un pacto de coincidencias básicas, que se plasmaron en la Constitución de 1994.

Por su parte, Collor de Mello es denunciado por su hermano, Pedro Collor, por presunta corrupción, y delitos varios en complicidad con P. C. Farías, tesorero de su campaña presidencial. Ante tal denuncia, Collor intentó recurrir al apoyo de la opinión pública, llamando a la movilización en su favor. Pero la ciudadanía respondió de manera contraria al mandatario: se movilizó y llenó las calles al pedido de un “Impeachment a Collor”. Tal movilización, como lo manifiesta Serrafero, “es innegable que (obró) como un factor de presión en relación a los legisladores que no estaban todavía convencidos de votar a favor del Impeachment”³⁷. El mismo estaba establecido en la Constitución Brasilera, reformada en 1988, en su artículo 85: “Constituyen delitos de responsabilidad los actos del Presidente de la República que atenten contra la Constitución Federal y especialmente contra: I) la existencia de la Unión; II) el libre ejercicio del Poder Legislativo, del Poder Judicial, del Ministerio Público y de los poderes constitucionales de las unidades de la Federación; III) el ejercicio de los derechos políticos, individuales y sociales; IV) la seguridad interna del país; V) la probidad en la Administración; VI) la ley presupuestaria; VII) el cumplimiento de las leyes y de las decisiones judiciales” ³⁸.
A su vez, la movilización ciudadana generó inquietud en el seno de las fuerzas armadas, que empezaron a organizarse para la defensa de los derechos que sus ciudadanos (a quienes ellos defienden) reclamaban. Previo a ello, actuarían los legisladores a favor del impeachment.
Los factores coyunturales influyeron plenamente en su consecución: la popularidad del presidente iba en caída, la hiperinflación no se había logrado frenar, los planes de estabilización habían fallado por completo, generando mayor exclusión y desigualdad, ante una inflación anual del 1.200%. El país nunca logró salir de una profunda recesión. Asimismo, como manifiesta Serrafero, “el papel de la prensa fue determinante en la extensión del escándalo”³⁹.
Se aprobó el proceso, y se llevó a cabo el juicio político pertinente y, 88 días después de haber sido suspendido en su cargo, Collor era destituido de la presidencia, y asumiría Itamar Franco.
El accionar del poder Legislativo llevó a los ciudadanos a recuperar la credibilidad en la política y sus representantes, y en el sistema republicano de gobierno.
En conclusión, el no entender lo propicio según lo que el contexto pretendía fue lo que llevó al fracaso a Collor de Mello, y a tener dificultades en la implementación de las reformas propuestas por el Consenso de Washington. A diferencia de él, el liderazgo de Menem, y el respaldo que fue generando desde incluso antes de asumir fueron las claves para poder llevar adelante con el menor costo político estas reformas, y darle a la Argentina la posibilidad de discutir su deuda externa.

*Egresado de la Carrera de Ciencia Política de la UBA.

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