Etapas del ciclo de formación de las políticas públicas

Stages of the cycle of public policy formation

Rivas-Castillo, Cristian[1]

Universidad Autónoma de Nuevo León

Montano Acuña, Alfredo[2]

Universidad Autónoma de Nuevo León

Vargas Téllez, Geormar[3]

Universidad Politécnica de Nicaragua

RESUMEN

El presente articulo es producto de la investigación denominada “análisis de las políticas públicas en ciencia, tecnologia e innovación de Mexico, Colombia y Nicaragua”, el objetivo principal de este documento fue el de identificar las etapas que existen en el ciclo de formación de las políticas públicas. Se aplico el método de análisis documental, con un enfoque cualitativo, diseño no experimental descriptivo, los instrumentos utilizados fueron el arqueo bibliográfico y el fichaje, la población de estudio fueron todos los documentos encontrados en bases de datos con la fórmula de búsqueda TITLE-ABS-KEY “public policy” and “cycle of public policies”. Tras la revisión documental se observo que dentro de la teoría existente sobre políticas publicas no existe un consenso en las etapas del ciclo de formación de estas, por tal razón, se abordó la problemática desde lo planteado por Torres-Melo y Santander (2013), Pallavidni., Chamizo., y Vargas (2013)., y Delgado Godoy (2009). Se concluye que las etapas que conforman el ciclo de las políticas son: surgimiento del problema, agenda pública, formulación de las políticas, procesos de implementación y el análisis de las políticas.

PALABRAS CLAVES

Agenda Pública, Análisis, Estado, Politicas Públicas, Problema Social.

ABSTRACS

This article is the product of research called "analysis of public policies in science, technology and innovation of Mexico, Colombia and Nicaragua", the main objective of this document was to identify the stages that exist in the cycle of formation of the public politics. The documentary analysis method was applied, with a qualitative approach, descriptive non-experimental design, the instruments used were the bibliographic tonnage and the transfer, the study population were all the documents found in databases with the search formula TITLE-ABS -KEY "public policy" and "cycle of public policies". After the documentary review it was observed that within the existing theory on public policies there is no consensus in the stages of the cycle of formation of these, for this reason, the problem was addressed from the points raised by Torres-Melo and Santander (2013), Pallavidni., Chamizo., And Vargas (2013)., And Delgado Godoy (2009). It is concluded that the stages that make up the policy cycle are: problem emergence, public agenda, policy formulation, implementation processes, and policy analysis.

KEYWORDS

Public Agenda, Analysis, State, Public Policies, Social Problem.

 

INTRODUCCIÓN

La disciplina de las políticas públicas surge con el propósito de conocer cómo se toman las decisiones de gobiernos y para saber si se toman con base en datos, análisis y cálculos racionales, los cuales incrementan la eficacia de la acción decidida (Rivera Hernández, 2015), esta disciplina surgió por una demanda social de democratización y redimensionamiento (Aguilar Villanueva L. F., 2004). Nateras González (2006) establece que el origen del término política pública se basa en la propuesta de Harold D. Lasswell en 1951, el cual planteo un enfoque donde los gobiernos no tuvieran mayor conocimiento de las decisiones públicas.

En este sentido, surgen las políticas públicas las cuales se ocupan de estudiar y dilucidar las mejores estrategias para resolver problemas públicos. Según Valente y Flores (2009) para entender a las políticas públicas hay que determinar dos conceptos, el primero es la noción de política, que alude a la distinción entro lo público y lo privado, la segunda es la noción de problema de política, concentrada en el proceso de toma de decisiones.

El concepto de políticas públicas se puede entender en dos sentidos (Nateras González, 2006); como una disciplina que surge en las sociedades industrializadas en la década de los cincuenta, con especial énfasis en los países como Inglaterra y Estados Unidos, estos países se centraron en estudiar los problemas que para ellos se consideraban públicos. Además, el concepto de política pública se puede entender como política gubernamental o de alguna organización civil, siempre y cuando estas cumplan con las características de las políticas públicas.

Por su parte, Laswell citado en (Nateras González, 2006) concibe a las políticas públicas desde un enfoque multidisciplinario, pues estas engloban varios ámbitos de la vida en sociedad, por la naturaleza de estas conllevan a ser de carácter políticas, económicas, administrativas y culturales. Desde la literatura científica las políticas públicas pueden ser descriptivas o teóricas, el enfoque descriptivo conceptualiza a las políticas públicas como solo una toma de decisión ante una problemática de orden público, este enfoque considera diferentes formas de concebirlas, como un campo de actividad gubernamental, en este sentido, pueden ser políticas de salud, educativa o comercial, como un propósito a realizar (erradicar la pobreza), como una situación social deseada (rehabilitación de centros de recreación), como normas para una determinada problemática (violencia hacia la mujer) o como el conjunto de objetivos y programas que tiene un gobierno (políticas en ciencia, innovación y tecnología). Por otra parte, en el enfoque teórico se establece que las políticas públicas son elaboradas a partir de la interacción entre el gobierno y los ciudadanos (Nateras González, 2006).

FUNDAMENTOS TEORICOS

Ciclo de las políticas públicas

Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan por una serie de etapas que configuran lo que la teoría denomina ciclo, este ciclo sirve de ayuda para analizar las políticas públicas (Delgado Godoy , 2009), este denominado ciclo está conformado por un conjunto etapas, donde cada una de ella posee sus propios actores y características (Pallavidni, Chamizo, & Vargas, 2013), sin embargo, en la literatura encontrada no existe un criterio uniforme sobre cuáles son las etapas que conforman el ciclo de una política pública, por lo tanto, en la tabla número uno se identificaran y expondrán cada uno de los criterios existentes.

Tabla 1: Criterios sobre las etapas del ciclo de una política pública.

Autor	Fases o etapas
Harold D. Lasswell (1956)	-          Inteligencia -          Recomendación -          Prescripción -          Invocación -          Aplicación -          Terminación -          Evaluación
Charles Jones (1978)	-          Percepción -          Definición -          Organización -          Representación -          Formulación -          Legitimación -          Aplicación -          Reacción -          Evaluación
James Anderson (1975)	-          Agenda -          Formulación -          Adopción de la política -          Implementación -          Evaluación
Lucy Winchester (2011)	-          Agenda política -          Formulación de política -          Proceso de decisión -          implementación -          Evaluación
Jaime Torres-Melo y Jairo Santander (2013)	-          Construcción del problema social -          Formación de agenda -          Formación de opciones -          Ejecución de acciones -          Valoración de resultados
Leticia Delgado Godoy (2009)	-          Identificación y definición de problemas -          Formulación de políticas -          Adopción de la decisión -          La implantación -          Evaluación
Violeta Pallavidni., Horacio Chamizo., y Jean Paul Vargas (2013)	-          Surgimiento de un problema -          Inclusión en la agenda publica -          Formulación de alternativas -          Decisión y adopción -          Ejecución planes de acción -          Evaluación

Elaboración propia, (2020). A partir de Lasswell (1956)., Jones (1978)., Anderson (1975)., Winchester (2011)., Torres-Melo y Santander (2013)., Delgado Godoy (2009) y Pallavidni., Chamizo., Vargas. (2013).

Cada una de estas etapas indistintamente de las diferentes conceptualizaciones que existen en la literatura sirven para la modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política, esto debido a que permiten realizar un análisis integral, ya que al identificar cada etapa da la oportunidad de estudiarlas desde sus inicios. Por lo tanto, conocer que significa cada etapa del proceso de formulación de las políticas públicas servirá para buscarle sentido a las tomas de decisiones y procedimientos aplicados por los actores (Ejea Mendoza, 2006).

En virtud de que las etapas de las políticas públicas son construcciones analíticas que permiten conocer, estudiar, evaluar y analizar a la política desde una perspectiva holística, es que se han formulado diferentes modelos de las etapas que conforman el ciclo, sin embargo, en la presente investigación se abordaran cada una de las etapas a partir de lo planteado en Torres-Melo y Santander (2013), Pallavidni., Chamizo., y Vargas (2013)., y Delgado Godoy (2009).

Surgimiento del problema

Como se ha podido observar en los párrafos anteriores las políticas públicas atraviesan por una serie de etapas hasta lograr llegar a materializarse, en este sentido, se identifica el surgimiento del problema (Problema público o Problema social) al cual buscara dar solución una política, esta parte marca el inicio del ciclo de las políticas y es considerada la más importante dentro de este proceso (Montecinos Montecinos , 2007).

En este sentido, los problemas públicos son definidos como construcciones políticas de una colectividad o comunidad, en un espacio geográfico y tiempo determinado, mediante el cual estas colectividades logran que un problema que ellos consideran social sea incluido en la agenda de gobierno (Thoenig, 1999).

De igual forma, Montecinos (2007) expresa que los problemas públicos no existen por sí solos debido que para el surgimiento de los mismo tienen que ser incluidos en la agenda pública o agenda gubernamental, por otra parte, (Pedroza Estrada , 2018) establece que no todos los problemas públicos pueden ser considerados para la inclusión sino solamente aquellos problemas relevantes para la sociedad “problema social”, en esta misma línea diversos autores han planteado una serie de pasos para identificar un problema social, en la tabla 2 se expondrán los criterios encontrados para el reconocimiento de los problemas.

Tabla 2. Criterios para identificar un problema social

Autores	Criterios
Noél-Roth (2002)	-          Que el asunto en cuestión genere cambio en la vida de los individuos afectando de manera diferenciada a diversos grupos sociales. -          La transformación anterior de la vida de los individuos genera una tensión que eleva el problema privado a problema social. -          Una vez se reconozca públicamente como tal, y sea formulado, se persigue la institucionalización de este.
Orrego Tapia (2015)	-          Emergencia del problema -          Legitimación -          Movilización para la acción -          Formulación de un plan -          Implementación
Ejea Mendoza (2006)	-          Problema -          Definición del problema

Elaboración propia.2020. A partir de Roth (2002)., Orrego Tapia (2015)., y Ejea Mendoza (2006).

Para Montecinos (2007) indistintamente de las etapas que se establezcan para identificar un problema público o social, estos realmente se convierten en problemas hasta el momento en que se incluyen en la agenda pública o gubernamental, en esta misma línea, Aguilar (1995) sostiene que el problema público es una cuestión, aprobada por un órgano e insertada en la agenda política.

Agenda Pública

La agenda pública es considerada como el proceso más amplio en el ciclo de las políticas públicas (Alzate Zuluaga & Romo Morales , 2017), esta es definida como el “proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno como posibles asuntos de política pública” (Elder & Cobb, 1993), en esta definición se plantea que la agenda corre por cuenta de los gobiernos en representación de los ciudadanos.

Por otra parte, Tamayo y Carrillo (2005) señalan que la agenda pública es un espejo en el cual se reflejan los temas a los que dan cobertura prioritarias los medios de comunicación, esta definición se contrapone a la propuesta por Álzate Zuluaga y Romo Morales (2017) en el sentido de que la primera sostiene que la agenda es un proceso que le corresponder únicamente al gobierno, en cambio la segunda establece que los medios de comunicación juegan un papel protagónico en la formación de la agenda ya que son directamente estos los que muchas veces detectan un problema público.

En sentido contrario, Olavarría Gambi (2007) establece que la agenda pública hace referencia al listado de problemas a los que los actores relevantes prestaran atención en un cierto momento, en este sentido, la definición plantea que la agenda pública es un proceso que participan todos los actores relevantes para un problema determinado, el cual es de importancia para ese grupo social, es así, como pueden participar todos los sectores de la sociedad.

Por otra parte, se considera a la agenda pública como una parte integral de cualquier gobierno, debido a que en la misma se da un orden de prelación a los problemas que hay que darle solución en un determinado Estado, en este sentido, Dorantes (2008) expresa que la agenda pública son todos aquellos temas observados en un momento dado y los cuales se colocan en cierto orden de importancia.

Como se puede observar existe en la literatura sobre el tema una gran cantidad de criterios para conceptualizar a la agenda pública, cada uno desde enfoques totalmente distintos, a partir de estos enfoques Álzate Zuluaga y Romo Morales (2017) establecieron una clasificación de estos, en la tabla 3 se detallarán cada uno de los enfoques.

Tabla 3: Enfoques de la agenda pública

Enfoques	Característica
Proceso de políticas publicas	-          Se identifica a la agenda pública como un paso en el proceso de hechura de políticas públicas.
Enfoque del cambio institucional	-          En este enfoque la agenda pública se construye y consolida no solo a partir del entramado del proceso político, sino a partir de los intereses en juego de los actores, de las creencias y demás marcos de restricción para la acción.
Enfoque de la fijación de la agenda y movilización de la opinión pública	-          Este enfoque se refiere al poder que poseen los medios de comunicación en la construcción de la agenda pública.
Enfoque constructivista	-          En este enfoque se les da importancia a los problemas sociales por encima de los problemas planteados por los actores.
Enfoque del cambio cultural	-          En este enfoque se distingue dos tipos de agenda una vieja y una nueva. -          La vieja agenda solo busca la resolución de problemas socioeconómico. -          La nueva agenda agrega otros factores como demanda de derechos y condiciones sociales.

Fuente: Álzate Zuluaga y Romo Morales (2017).

Siguiendo la misma línea del enfoque del cambio cultural planteado por Álzate Zuluaga y Romo Morales (2017) en el cual establece que existen varios tipos de agenda, en este sentido, se han identificado dos tipos de agenda; la sistémica y política (Delgado Godoy , 2009),la primera son aquel conjunto de problemas o posibles problemas que los miembros de una comunidad perciben como urgente de resolver por parte de la entidad estatal, por su parte, la agenda política son todas las situaciones que preocupan directamente al gobierno.

Por otra parte, Torres-Melo y Santander (2013) plantea que la agenda política o agenda de gobierno hace referencia al conjunto de asuntos que son tomados seriamente por los actores gubernamentales, además, la agenda está compuesta por temas antiguos y temas nuevos ya institucionalizados, es decir, a diferencia de lo planteado por Romo Morales (2017) no existe una agenda nueva y otra vieja sino que en una solo agenda denominada agenda política se insertan todos los tema de interés en una sociedad.

Sin embargo, aunque existe una sola agenda pública, los actores pueden tener su propia agenda, en este sentido, Torres-Melo y Santander (2013) sostienen que existe una agenda mediática, una agenda de gobierno y la agenda pública o sistémica, la agenda mediática y la agenda de gobierno son temas que buscan la inclusión en la agenda pública por medio de actores del sector al que pertenece el problema.

La agenda mediática es el orden de todos aquellos asuntos o temas relevantes abordados por los medios de comunicación en sus espacios informativos, mientras que la agenda de gobierno son todos aquellos asuntos relevantes para el gobierno en turno de un determinados Estado, estos asuntos pueden parte de su plan de acción que lleva desde antes de tomar el poder (Torres-Melo & Santender A, 2013).

Las tres agendas, tanto la mediática, de gobierno y la política se nutren y retroalimentan entre sí, por un lado, la gran variedad de asuntos que existen en la sociedad es recabado por los medios de comunicación los cuales pueden a su vez ser retomados por la agenda de gobierno y luego pueden ser incluidos en la agenda política para una posible solución.

Formulación de las políticas públicas

La formulación de las políticas públicas es la fase en la cual se diseñan y estructuran las políticas (2013), para el autor esta etapa tiene su propia dinámica y es aquí donde realmente se decide si una política se queda meramente como un tema de la agenda o bien pase a la siguiente fase de la implementación.

Para Delgado Godoy (2013) esta fase consiste en que el gobierno ya reconoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opción de no actuar sobre él, es decir, una vez que los actores plantean sus demandas ante el ejecutivo, este último tiene la opción de rechazarlo, si no lo rechaza este problema pasa a la etapa de la formulación de la política pública.

En este mismo orden de ideas, Torres-Melo y Santander (2013) plantean que la formulación de la política pública es realmente la respuesta afirmativa de un gobierno ante un problema público, es así, como se puede entender a esta fase como una sucesión de intercambios entre los actores políticos que interactúan en los diferentes escenarios políticos.

Esta fase engloba todo el proceso de discusión, aprobación y diseño de la implementación de las políticas públicas (Torres-Melo & Santander A, 2013), por su parte Delgado Godoy (2013) establece que en esta etapa se observan las alternativas de solución ante el problema ya antes definido, se realizan propuesta para la solución de estos y se establecen las opciones que se desarrollaran por medio de la implementación. En la tabla 4 se plantean las etapas de la fase de formulación de las políticas públicas.

Tabla 4: Fases de la etapa de formulación de las políticas públicas

Autor	Etapa	Descripción
Torres-Melo y Santander (2013)	Estructuración del problema	Se define el orden causal que da origen al problema que es de relevancia para una sociedad determinada.
	Construcción de una opción de política.	Se elabora la estrategia de acción y se identifica los agentes que implementaran los instrumentos de la política.
	Análisis de factibilidad	Se establece si el gobierno cuenta con la capacidad para llevar a cabo la política pública, en este sentido, se identifica cual es la política más factible.
Delgado Godoy (2013)	Establecimiento de metas y objetivos	En esta fase se establecen los objetivos que orientan y dan propósito a la política.
	Detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los objetivos.	En esta etapa se establecen las opciones de política con la que contara los encargados de la elaboración.
	Valoración y comparación de las alternativas	En esta etapa se define la opción más viable de ejecutar.
	La selección de una opción o combinación de ellas.	El decisor publico selecciona cual opción se ha de a aplicar.

Fuente: Elaboración propia (2020) a partir de Torres-Melo y Santander (2013) y Delgado Godoy (2013).

Como se puede observar en la tabla número cinco los dos autores citados llegan prácticamente a la misma conclusión en relacion a lo que se realiza en esta fase de las políticas, por un lado Torres-Melo y Santander (2013) sostiene que etapa de formulación de las políticas públicas su primer paso es la estructuración de problemas de política, en este sentido, se expresa que no todos los problemas que existen en la sociedad tienen que materializarse por medio de una política pública, para que un problema social sea considerado de relevancia para un gobierno, este tiene que estar bien estructurado para lograr este objetivo se tendrá que realizar un análisis en el planteamiento, ordenamiento y especificación de las causas que originan el problema.

Por otra parte, la se encuentra la selección de metas y objetivos el cual es una de las etapas del proceso de formulación de políticas públicas en la cual coinciden los autores propuesto en esta sección, en este sentido, se entiende como objetivos y metas de las políticas el planteamiento de los propósitos que los gobiernos se planteen para orientar las líneas de acción de las políticas (Torres-Melo & Santender A, 2013), producto del planteamiento de estos objetivos y metas es que se pasa a la generación de alternativas, la cual es la selección de las opciones existentes para la resolución del problema planteado, en este punto pueden existir dos opciones o tomar solo una de las propuestas o bien realizar una combinación de varias propuestas y conformar una sola, con la cual se buscara brindar la mejor solución a la sociedad (Delgado Godoy , 2009).

Procesos de implementación de las Políticas Públicas

La fase de la implementación o implantación comienza una vez que se decide cuál de las opciones existente será la aplicada, para Pressman citado en Torres-Melo y Santander (2013) es el proceso de interacción entre la configuración de objetivos y las acciones para alcanzarlos, por otra parte, Mazmalan y Sabatier también citado en Torres-Melo y Santander (2013) sostiene que la fase de implementación no es más que la toma de decisión por parte del público para incorporar un estatuto en forma de decisión ejecutiva o de justicia, con la cual se busca resolver una problemática.

La implantación entonces es la secuencia programada de acciones, de la cual forman parte muchos actores y cuenta con operaciones, que están dirigidas a producir con algunos medios específicos los resultados que el ejecutivo espera obtener, en este sentido, Delgado Godoy (2013) sostiene que es un proceso complejo debido a que interviene una multitud de actores, donde cada uno tiene sus propias perspectivas, actitudes e intereses, por esta razón los objetivos del proceso pueden varias ya que existen varios puntos de decisión, es decir, es la etapa más compleja en el ciclo de las políticas públicas.

Por la participación de diversos actores y sectores Torres-Melo y Santander (2013) establecen que esta fase es como un juego en el que los grupos e individuos tienen el objetivo principal de maximizar su poder e influencia, es así, como se concluye que la implementación es en sí un proceso meramente político en el que la máxima es el poder.

Para entender el proceso de implantación o implementación de las políticas públicas y sobre todo entender el rol de los actores en esta fase se han desarrollado dos enfoques de estudio el “top-Down” y “bottom-up” (Torres-Melo & Santender A, 2013), en el primero se destaca el funcionamiento de la administración pública y la forma en cómo se toman las decisiones en esta, la decisiones y la implementación viene orientada de arriba hacia abajo o del centro hacia las periferias (Mejía Jiménez , 2012), este enfoque está caracterizado tanto por la jerarquía y porque priman los criterios de eficiencia (Roth, 2002).

  Por otra parte, el bottom-up es un enfoque contrario al primero, debido a que este se establece que es de abajo hacia arriba, si en el top-down se establece que la eficiencia es debido a la jerarquía, en el bottom-up se plantea una eficiencia descendente, es decir, la participación ya no solo le pertenece a la administración pública, sino también, podrán participar otros actores como los sociales o políticos (Mejía Jiménez , 2012), en este sentido, Torres-Melo y Santander (2013) expresan que darle la oportunidad a los actores en esta etapa es buscar la solución directamente donde se origina el problema por lo que se concluye que este enfoque sería el más idóneo para implementar una política pública.

Análisis de las Políticas Públicas

El análisis de las políticas públicas es considerado como un momento clave en el ciclo de la formación de estas, ya que permite múltiples variables explicativas que ayudan a indagar lo esencial de las políticas como el plan de acción, la implementación o aceptación de las políticas por parte de la sociedad.

El análisis de las políticas públicas además tiene un carácter científico, debido a que ayuda a mejorar el conocimiento, en este sentido, el análisis de las políticas aspira a entender el complejo sistema de la administración pública y describir de la mejor manera posible cómo funciona el proceso de formulación de las políticas públicas (Vargas Arébalo, 2007), también se considera al análisis de las políticas públicas como una acción propia de la política debido a que se trata de mejorar la toma de decisiones dentro del sistema público  (Fontaine , 2015).

Por otra parte, Dunn citado en (Salazar Vargas , 2009) sostiene que el análisis de las políticas públicas es una metodología que se utiliza para formular problemas cuya finalidad es la búsqueda de soluciones, esta metodología establecida por Dunn está conformada por cinco procedimientos siendo estos; estructuración de problemas, pronostico, recomendación, monitoreo y evaluación, es decir, para el autor el análisis de las políticas públicas es una metodología debido a que engloba el estudio de cada etapa del ciclo de formación de estas.

El análisis de las políticas públicas se realiza desde diferentes ámbitos de las ciencias sociales en este sentido Aguilar (2008) expresa que se pueden realizar análisis de tipo jurídico, con los cuales se buscan determinar la legalidad de las políticas públicas o indicar los cambios jurídicos que ayuden a mejorar el impacto social de la política, también, se pueden realizar análisis económicos en este tipo de análisis se busca estudiar como la administración pública emplea sus recursos con la finalidad de eficientar  los bienes que tiene el gobierno, por otro lado, se realizan análisis organizacional-administrativos, el cual estudia directamente la jerarquización de la administración pública tales como sistemas de trabajo y estilos de dirección con la finalidad de definir que se puede exigir o implementar en una determinada política pública, por último, se realizan análisis politológico con este tipo de análisis se puede lograr anticipar el grado de aceptación de las políticas o bien el rechazo que esta puede tener en los distintos niveles sociales.

Así como existen diversos tipos de análisis de las políticas públicas tales como el jurídico, económico, organizacional-administrativos y el politológico, también se encuentran diferentes enfoques teóricos que ayudan a comprender el proceso de análisis de las políticas públicas, en la tabla número 5 se detallan cada uno de los enfoques, así como sus corrientes de análisis.

 Tabla 5: Enfoques teóricos del análisis de políticas públicas

Enfoque	Corriente	Autor (es)	Descripción
Enfoque Racionalista	Conductismo	Weber (2002)	En este enfoque se realiza un análisis de los fenómenos sociales como el producto de conductas tanto colectivas e individuales. La aplicación de este enfoque hizo posible que el análisis de las políticas públicas pasara de ser interpretativo a explicativo.
	Teorías de la elección racional	Balme y Brouard (2005) Adam Smith	Estas teorías proponen modelos explicativos desarrollados a partir de un método común, buscan explicar un fenómeno de manera casual. Este conjunto de teorías sirve para analizar las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo o entre el ejecutivo y la burocracia.
	La escuela de la elección publica	James Buchanan Gordon Tullock	El análisis de políticas públicas por medio del enfoque de la escuela de la elección de publica y trata de entender las políticas por medio de la dimensión estatal, es decir, analizar directamente cómo funciona el Estado y a partir de este estudio analizar a las políticas públicas.
Enfoque Neo-institucionalista.	Neoinstitucionalismo histórico	Evans., Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol	Nacen como una crítica al conductismo, en este sentido, pretenden analizar a las políticas públicas por medio de las instituciones debido que para este enfoque las instituciones son procedimientos operativos estándares. Es decir, lo esencial para estos autores es el Estado. A diferencia del conductismo en estas teorías las conductas individuales y colectivas no tienen relevancia ya que estas están orientadas por la voluntad estatal.
	Neoinstitucionalismo sociológico	Lowndes., March y Olsen	Este enfoque plantea que las políticas públicas son soluciones optimas a problemas y que son elaboradas a partir de los arreglos entre actores. En este sentido pretenden realizar los análisis de políticas públicas por medio del estudio de la relacion entre los actores y el Estado.
	Neoinstitucionalismo económico	North (1993)	En este enfoque se trata de unificar las teorías conductistas y las teorías de los costos de negociación.
Enfoque Cognitivistas	Las políticas como procesos de aprendizaje	Jobert (1992)	Este enfoque subraya la importancia de las ideas y del aprendizaje en la elaboración de las políticas públicas. Establecen que los intereses de la colectividad son productos de construcciones sociales, percepciones y valores. Para poder comprender a las políticas públicas es necesario estudiar estas unidades sociales.
	Las políticas como paradigmas	Yves Surel (2000)	Para este enfoque las políticas públicas se asemejan a las ciencias, por sus principios metafísicos, sus hipótesis, metodologías e instrumentos específicos
	La teoría critica	Meny y Thoenig., Roth	Para la teoría critica, lo importante es el análisis de los actores que influyen en la formación de las políticas públicas y estos se analizan en dos niveles endógenos y exógenos.

Fuente: Elaboración propia (2020).

Modelos de análisis de políticas públicas

De los distintos enfoques existentes se han desarrollados modelos de análisis de las políticas públicas los cuales tienen un método especifico de realizar el estudio de las políticas (Navarrete Vela , 2012), en este sentido, se han desarrollado una serie de modelos analíticos que ayudaran a comprender el funcionamiento de las políticas públicas implementadas por un Estado.

Los modelos de análisis se han establecido según el enfoque que persigue el analista, en esta línea, se pueden encontrar los modelos racionales, incrementalista, elección publica, institucionalismo, así como otros modelos propuestos por autores que toman lo mejor de cada enfoque para crear sus propios modelos de análisis y los cuales serán abordado en la presente investigación.

En primer lugar, el modelo racionalista percibe a las políticas públicas como aquel conjunto de postulados, investigación y evidencia basadas en juicios analíticos y teóricos (Navarrete Vela , 2012), debido a que las considera un proceso racional por medio del cual se toman decisiones que regirán la vida en sociedad de determinado grupo de personas.

El modelo racional se encuentra basado en la razón científica, ya que al incorporar como elementos esenciales la investigación y evidencias dan la posibilidad de realizar un análisis detallado de los beneficios y perjuicios de las acciones gubernamentales, según Quade citado en (Aguilar L. F., 2008) este modelo busca obtener la mejor alternativa, maximizar lo deseable o minimizar la indeseable para resolver un problema dado bajo las restricciones del contexto.

El modelo de análisis racionalista incluye el estudio de los siguientes pasos; definición del problema, en esta etapa se determina metodológicamente el problema, posteriormente se determinan los criterios y parámetros a evaluar, esto consiste en delimitar la perspectiva del análisis, dimensiones del estudio, categorías teóricas y una interpretación de los conceptos (Navarrete Vela , 2012) para realizar un análisis a partir del enfoque racional es necesario que el analista tenga conocimientos de en técnicas de investigación científica.

Por otra parte, existe otro método de análisis de políticas públicas denominado incrementalista, el cual concibe a la política como un proceso en el que existe una gran interacción, es decir, en el proceso de formación de una política pública existe una serie de etapas las cuales no solo tienen que ver con el gobierno que implementara dichas políticas sino también son considerada como una actividad del gobierno anterior con pocas modificaciones, se denomina incrementalista porque a partir de este análisis se pueden realizar aumentos, crecimientos o modificaciones a las políticas públicas existentes (Aguilar L. F., 2008).

El método incrementalista para realizar el análisis toma marcos de referencia, estudia antecedentes, pero sobre todo requiere la habilidad del analista para encontrar la información adecuada para los programas (Navarrete Vela , 2012), con este tipo de análisis se desechan los errores técnicos que hicieron fracasar las políticas en otros contextos, es por esta razón que el análisis se debe de realizar apegado a la realidad.

Otro método de análisis es el de la elección publica, este modelo se aplica directamente a las instituciones gubernamentales, la finalidad de este método es descriptiva y deductiva (Navarrete Vela , 2012), es decir está basado en las evidencias científicas, estos tipos de análisis son realizados meramente en la rama económica, debido a que se contempla las competencias en el mercado económico de las políticas públicas.

Por otro lado, las políticas públicas se pueden analizar por medio del método institucionalista, el cual se realiza a partir del estudio de la administración pública (Aguilar Villanueva L. F., 2004), es decir, el modelo institucionalista estudio directamente a las instituciones como actores que promueven las políticas públicas, debido que para este modelo este es un trabajo completamente gubernamental (Navarrete Vela , 2012).

El modelo institucionalista no estudia directamente a las políticas públicas sino que analiza al ente encargado de crearlas, es decir, analiza a las instituciones gubernamentales, con la única finalidad de determinar si las instituciones públicas deben de cambiar o no, buscando que las mismas se adecuen a las realidad social y política de un determinado territorio, por lo tanto este modelo no busca como cambiar las políticas implementadas por un estado sino que busca directamente influir en las instituciones que las crean.

Por otra parte, diversos autores han propuestos una serie de modelos de análisis de las políticas públicas en este sentido Pinazo Hernandis (2014), establece una serie de modelos y submodelos cada uno con sus respectivas variables analíticas, en la tabla 6 se detalla la propuesto por este autor.

Tabla 6: Otros modelos analíticos

Modelo	Submodelo	Descripción
Modelos Incrementalista	Simple	Propone actuar directamente en función de los resultados, realizar pequeñas intervenciones, si los resultados son positivos se recomienda seguir con la misma ruta de lo contrario es necesario tomar otro camino.
	Desarticulado	Busca realizar sus análisis por medio de la evidencia científica, debido a que observa los resultados como experimentos controlados, de esta manera los resultados son más fáciles de interpretar.
	Estratégico	Defiende pasos pequeños, pero justificados.
Racionalista	Racionalidad comprensiva	Parten de hechos fundamentalmente nuevos para una sociedad, las decisiones son correctas cuando alcanzan los objetivos trazados.
Pluralista	Ajuste partidario mutuo o de intereses	Estudia directamente las decisiones adoptadas por instituciones gubernamentales.
Modelo Normativo	Normativo optimo	Este modelo analiza a las políticas públicas enfáticamente en su nivel de innovación, de esta manera clarifica los valores, objetivos y criterios de decisión, así mismo ayudan a crear alternativas y calculan los resultados de las políticas.
Modelos de Allison	Política racional	Analiza las políticas para maximizar metas y objetivos, además, se centran en estudiar el problema publica que origino la política pública.
	Proceso organizacional	Analiza los problemas de la política pública pero segmentados, así como también analiza a las organizaciones involucradas en el surgimiento de la política.
	Política burocrática	Analiza las decisiones que dieron origen a la política pública, en este sentido, estudia a todos los actores que formaron parte en la construcción de esta.
Método de exploración combinado	Mixed Scanning	Combina elementos de los métodos racional, comprensivo e incrementalista.
Método de factibilidad	Análisis de factibilidad	Analiza las restricciones que podría tener una política pública.
Análisis como proceso social	Análisis de interacción	Estudia el problema social, así como a la sociedad en la cual se implementa la política pública.
Modelo teórico	Análisis teórico integrado	El análisis está integrado por las etapas de formación de formación de la política pública, los actores, recursos y programas que la integran. Realiza un análisis diacrónico de cada una de las etapas de la política, es considerado el modelo científico de análisis debido a que distingue las variables a estudiar, este modelo ofrece una triple utilidad; descriptiva, analítica y prescriptiva. El análisis de este modelo se focaliza en el contenido sustantivo de la política pública, el espacio de aplicación, las instituciones rectoras y la forma en cómo se explotan los recursos que ofrecen las políticas públicas.

Fuente: elaboración propia (2020). A partir de Pinazo Hernandis (2014).

Por otra parte, diversos investigadores han desarrollado sus propios métodos de análisis en este sentido Knoepfel., Larrue., Varone y Hinojosa (2007) proponen un modelo centrado en la conducta, tanto individual como colectiva, es decir, toma como punto de referencia en el análisis a los actores involucrados en el proceso de formación de la política pública, en este tipo de análisis se parte de la premisa que los actores son los encargados por medio de su decisión de la formulación de una determinada política.

En este modelo planteado por Knoepfel y otros (2007) se realiza por medio de la aplicación del método científico, en este sentido se han establecido las variables objeto de estudio en una política pública, es así como se encuentran las variables a explicar las cuales son el contenido y las características institucional de una acción pública y por otro lado se encuentran las variables explicativas en donde se analizan los actores que causan o soportan los resultados de la política pública.

Las variables explicativas en el modelo de Knoepfel y otros (2007) son denominadas variables independientes, estas variables intentan explicar las características de las soluciones que un estado intenta dar a un determinado problema social, en el modelo propuesto las unidades de análisis como variables independientes son; los actores, los recursos que activan y el ámbito institucional en el que lo hacen.

El primer punto de análisis que se establece en este modelo son los actores, entiendo a estos como “todo individuo o grupo social vinculado con el problema colectivo que origina la política pública debe considerarse como actor potencial” (Knoepfel, Larrue , Varone, & Hinojosa , 2007), los autores señalan los diversos actores que se pueden encontrar en el proceso de formulación de la una política pública, en este sentido, están grupos-objetivos los cuales se encuentran formados por personas tanto físicas como morales, estos grupos son considerados como la causa directa del problema social que la política intentara resolver, por otra parte, se encuentran los beneficiarios finales los cuales son las personas a los que beneficia directamente la política pública.

La segunda variable independiente son los recursos, esto debido a que una política no se establece ni se ejecuta en un espacio vacío ya que los recursos disponibles influyen, desde el principio y en forma definitiva, en los resultados que la política pública obtenga (Knoepfel, Larrue , Varone, & Hinojosa , 2007), en este sentido el modelo plantea que es necesario analizar en detalle cuales son los recursos de los que dispone cada tipo de actor, por esta razón se establecieron diez recursos que los actores tanto público  como privados podrán producir o activar durante el proceso de formulación y ejecución de una política pública, en la tabla número 7 se describen estos recursos, así como los actores que pueden activarlos y la descripción de cada uno de ellos.

Tabla 7: Recursos de las Políticas Públicas

Recursos	Actor	Descripción
Derecho	Publico	Se define por el conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, publico entre otros.
Personal	Público y Privado	La cantidad de este recurso dependerá de las capacidades de reclutamiento y formación de personal que posean los diversos actores.
Dinero	Público y Privado	Es el recurso más fácilmente mesurable, intercambiable o sustituibles, pero a su vez es el que, distribuido de manera más desigual, este recurso es considerado el más importante porque otorga poder político.
Conocimiento	Público y Privado	Es el recurso por el cual pueden intervenir los actores y este compuesto por conocimientos técnicos, sociales, económicos y políticos.
Organización	Público y Privado	Es un recurso construido a partir de los atributos individuales de los actores, es la capacidad organizacional que estos tienen.
Consenso	Público y Privado	Es un recurso que otorga legitimidad.
Tiempo	Público y Privado	El tiempo es un recurso que causa conflicto entre los actores.
Infraestructura	Público y Privado	Toda política goza de una dotación de bienes públicos.
Apoyo político	Público y Privado	Las reglas del Estado de derecho democrático convierten al apoyo político en un recurso que pueden poseer los actores, debido que para la aprobación de una política es necesario contar con el apoyo del parlamento legislativo.
Fuerza	Público y Privado	Es un recurso poco utilizado, pero si existe entre los actores como última instancia para buscar la aprobación de una política pública.

Fuente elaboración propia (2020). A partir de Knoepfel y otros (2007).

La tercera variable independiente propuesta por el modelo son las instituciones, en este sentido, se propone analizar los principios del Estado de derecho siendo estos el conjunto de derechos que poseen los actores para el establecimiento de una política pública es así como se estudian las reglas institucionales que hacen posible la creación y aplicación de las políticas (Knoepfel, Larrue , Varone, & Hinojosa , 2007).

Por utlimo, se propone el análisis de las variables dependientes o variables por explicar en este sentido se estudia el ciclo que tuvo que transcurrir una política pública, es decir, las etapas del proceso de formación de las políticas siendo estos; la formulación del problema, inclusión en la agenda pública, implementación y evaluación.

METODO

El presente artículo, es producto de una investigación de corte descriptivo el cual es el “tipo de investigación concluyente que tiene como objetivo principal la descripción de algo, generalmente las características o funciones del problema en cuestión” (Malhotra & McLeod, 2014), en este tipo de investigaciones no se plantean hipótesis ni predicciones, sino que se limitan a la caracterización del fenómeno estudiado que le interesan al investigador (Tamayo & Carrillo, 2005).

El enfoque de este estudio es cualitativo, debido a que se investiga el entorno de los individuos de forma holística, Se estudian los procesos sociales con intervención mínima del investigador, además, se utilizan estrategias flexibles para la obtención de datos (Álvarez-Gayou Jurgenson, 2003), en este sentido, la flexibilidad es lo que caracteriza a las investigaciones de tipo cualitativo y no es más que un plan flexible que orientara a la investigación tanto con la realidad humana como con la manera en que se construirá conocimiento entorno a ella (Sandoval Casilimas, 1996)

En este sentido, los estudios cualitativos son un proceso flexible de construcción interactiva del argumento teórico, se definen como estudios holísticos debido a que se trata de captar el centro de interés y los elementos clave de la realidad estudiada (Tonon, 2011).

En este estudio, se utilizó la técnica del análisis de contenido el cual es una técnica utilizada en las investigaciones con enfoque cualitativo (Sandoval Casilimas, 1996), esta técnica es esencialmente utilizada en “la interpretación de textos, ya sea escritos, grabados o cualquier otra forma diferente donde puedan existir toda clase de registros” (Rivas-Castillo & Lechuga-Cardozo, 2020).

Instrumentos

Los instrumentos utilizados para la recopilación de la información fue el Arqueo bibliográfico el cual consiste “en explorar, buscar bibliografía para el desarrollo de un tema” (Anes, 2009), también se utilizó el fichaje el cual consiste en organizar de manera sistemática y ordenada la información separada que se incluirá en la investigación (González & Salazar, 2008).

La población de este estudio son todos los documentos encontrados en las bases de datos con la utilización de la leyenda TITLE-ABS-KEY (“Public policy” and “cycle of public policies”), la búsqueda arrojo un total de 1170 documentos entre el periodo 2014 y 2019, de estos documentos se seleccionaron aquellos que abordaran la problemática en estudio.

CONCLUSION

Las políticas públicas surgen con el proceso de buscar soluciones o establecer estrategias para la resolución de problemas públicos o problemas que son considerados como prioritarios dentro de una determinada sociedad. Para el surgimiento de una política pública es necesario que este pase por una serie de procesos a los cuales la teoría sobre la materia a denominado ciclo de formación.

Sin embargo, no existe un criterio uniforme sobre cuales son las etapas que conforman el ciclo de una política pública, en este sentido, en el presente estudio se realizó una clasificación a partir de lo planteado por Torres-Melo y Santander (2013), Pallavidni., Chamizo., y Vargas (2013)., y Delgado Godoy (2009).

En primer lugar, se establece que la primera etapa del ciclo de una política pública es el surgimiento del problema considerado como problema publico o problema social, este es al cual una determinada política buscara dar solución, con la identificación del problema se inicia el ciclo de las políticas.

Posteriormente, una vez identificado el problema publico se pasa a la inclusión de este a la agenda pública, siendo esta la enumeración de los problemas prioritarios dentro de un determinado gobierno a las que se le buscara una solución tomando en cuenta a los distintos sectores de la sociedad.

Una vez identificado el problema e incluido en la agenda publica como un tema prioritario al cual existe la necesidad de buscar una solución, se pasa a la etapa de formulación de las políticas públicas, esta etapa consiste en el diseño y estructuración de las políticas, posteriormente, se pasa al proceso de implementación de estas políticas diseñadas, esta etapa consiste en la búsqueda de acciones o operaciones para la aplicación correcta de las políticas públicas. Por último, se establece que el ciclo de formación de una política culmina con el análisis de estas. 

RFERENCIAS

Aguilar , L. F. (2008). Marco para el análisis de las políticas públicas . Administración & Cidadania , 1-28.

Aguilar Villanueva, L. F. (2004). El estudio de las politicas públicas. Mexico: Miguel Angel Purrua.

Alzate Zuluaga, M. L., & Romo Morales , G. (2017). La agenda pública en sus teorias y aproximaciones metodologicas. Una clasificacion alternativa . Revista Enfoques , 13-35.

Anderson , J. (1975). Public policymaking. New York: Rinehart and Winston.

Delgado Godoy , L. (2009). Las politicas públicas. Madrid: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Dorantes , G. L. (2008). La construcción de la agenda de poder . Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, 77-90.

Ejea Mendoza, G. (2006). Teoria y cilco de las políticas públicas. En G. Ejea Mendoza , Un enfoque institucionalista de la educacion superior en mexico (págs. 1-17). Mexico .

Elder , C., & Cobb, R. (1993). Formación de la agenda. El caso de la politica de los ancianos. En L. F. Aguilar Villanueva, Problemas publicos y agenda de gobierno (págs. 12-33). Mexico : Porrúa.

Fontaine , G. (2015). El análisis de políticas públicas. Conceptos, teorias y métodos. Ecuador : Anthropos Editorial.

Jones, C. (1978). An introduction to the study of public policy. North Scituate: Duxbury Press.

Knoepfel, P., Larrue , C., Varone, F., & Hinojosa , M. (2007). Hacia un modelo de análisis de políticas públicas. Un enfoque basado en los actores, sus recursos y las instituciones . Ciencia Política, 6-29.

Lasswell, H. D. (1956). The decision process: seven categories of funticonal analysis . Maryland : University of Maryland Press.

Mejía Jiménez , J. (2012). Modelos de implementación de las políticas públicas en colombia y su impacto en el bienestar social . Analecta Politica , 141-164.

Montecinos Montecinos , E. E. (2007). Limites del enfoque de las politicas públicas para definir un "problema público". Cuaderno de administración .

Nateras González, M. E. (2006). Politicas Públicas: discurso o realidad. Espacios publicos , 252-274.

Navarrete Vela , J. (2012). Diseño de programas y políticas públicas . Cuidad de Mexico : Red tercer milenio.

Orrego Tapia , V. (Julio de 2015). El problema público en la agenda gubernamental. Leiden, Chile: Universidad de Leiden.

Pallavidni, V., Chamizo, H., & Vargas, J. (2013). Manual de formulacion de poltiicas publicas . San Jóse : UNFPA.

Pedroza Estrada , A. Y. (2018). Los problemas públicos como factor estructural de las políticas públicas. Revista de la facultad de ciencias economicas , 123-143.

Pinazo Hernandis , J. (2014). Evolución de modelos y enfoques para el analisis de la "acción pública". del discurso a una nueva dinamica normativa . Gestión y analísis de politicas públicas , 1-18.

Rivas-Castillo, C., & Lechuga-Cardozo, J. (2020). Marco Juridico Internacional y Latinoamericano de la Responsabilidad Ambiental Empresarial . Cuaderno Juridico y Politico , 20-35.

Rivera Hernández, P. (Febrero de 2015). La mediación comunitaria como politica publica y su impacto en la reparación del daño. Monterrey, Nuevo Leon, Mexico .

Roth, A. (2002). Identificación, construccion de problemas y agenda politica en politicas públicas. Bogota: Ediciones Auroras .

Salazar Vargas , C. (2009). La evaluación y el análisis de políticas públicas . Opera , 20-41.

Tamayo, M., & Carrillo, E. (2005). La formación de la agenda pública . Foro Internacional , 658-681.

Thoenig, J. C. (1999). El análisis de las Políticas Públicas. Universitas, 75.

Torres-Melo, J., & Santander A, J. (2013). Introduccion a las politicas publicas. Bogota: IEMP EDICIONES.

Torres-Melo, J., & Santender A, J. (2013). Introduccion a las politicas publicas. Bogotá: IEMP EDICIONES.

Valenti Nigrini, G., & Flores Llanos, U. (2009). Ciencias sociales y politicas publicas. Revista mexicana de sociologia .

Vargas Arébalo, C. (2007). Analisis de las politicas públicas . Perspectivas, 127-136.

Winchester , L. (2011). La formulación e implementación de las políticas públicas en ALC. Santiago: Cepal.