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Revista Nº39 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES" |
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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LUIZ INACIO LULA DA SILVA EN BRASIL EN SU PRIMER MANDATO DE GOBIERNO (2003-2006)
ENNO SCHÖNINGH[1]
Resumen
Adquiere importancia el estudio y análisis de la política exterior del gobierno de Lula en Brasil durante su primera presidencia porque la misma se caracteriza no soló por un aumento en la importancia de la política exterior generalmente, sino también por un giro hacia nuevos y distintos objetivos.
Es el propósito del presente artículo analizar la política exterior durante el primer mandato como presidente de Luiz Inacio Lula Da Silva, entre 2003 y 2007, e investigar si Lula lograría sus objetivos autoproclamados por la primera presidencia en su discurso de inauguración el 01 enero de 2003.
Por esta razón, la primera parte del trabajo analiza brevemente el discurso de inauguración con respecto a la política exterior y categoriza la misma en seis campos para mantener la claridad analítica. La segunda parte resume la actividad política en los campos de la política exterior. Finalmente, la conclusión ofrece una visión general de cuáles de los objetivos de la misma logró Lula, así como una propuesta de varias razones para explicar su fracaso en los objetivos no alcanzados.
Abstract
The study and analysis of Lula’s governments foreign policy during his first presidency in Brazil requires importance because it is not only characterised by an increase in importance of foreign policy in general, but also by a turn towards new and distinct objectives.
The purpose of this paper is to analyse the foreign policies during Luiz Inacio Lula Da Silva’s first presidential mandate, between 2003 and 2007, and to investigate whether Lula achieved his self-proclaimed objectives for his first presidency advanced in his inaugural speech of 01 of January 2003.
For this reason, the first part of the work briefly analyses the inaugural speech with respect to foreign policy and categorises the same in six fields to maintain analytical clarity. The second part summarises political activity in the foreign policy fields. Finally, the conclusion offers an overview of with which of his foreign policy objectives Lula succeeded, as well as a proposal of various reasons explaining his failure with the unachieved objectives. Índice 1.1 Justificación: 1.2 Objetivo: 1.4 Hipótesis: 1.5 Marco Teórico: 2) Análisis del discurso de inauguración 3) Las políticas exteriores de 01.01.2003 hasta 01.01.2007 4) Conclusión: ¿Lograría sus objetivos?
1) IntroducciónJustificación:
La política exterior de Luiz Inacio Lula Da Silva se caracterizó por ser discurso que centrado en América Latina con sus organizaciones regionales tales como el MERCOSUR, que enfatizó las relaciones entre los países desarrollados y promocionado el multilateralismo y un mundo global más justo. Sus ideas y sus acciones políticas han resultado importantes para el desarrollo de Brasil, el resto de América Latina y hasta un cierto punto para todo el mundo en un momento histórico distinto. Por lo tanto, el análisis de la política exterior durante su primera presidencia arrojará muchas visiones útiles.
Objetivo:
El objetivo principal de este trabajo es la difusión de conocimiento de las políticas exteriores de Brasil entre los años 2003 y 2007 y de esta manera lograr comprender si el presidente hubiera podido cumplir las promesas mencionadas en su discurso de inauguración. En un sentido más amplio, pueden sacarse conclusiones sobre las posibilidades de dar cuenta de objetivos políticos y la realidad política, lo cual se inscribe en el marco de una estructura inevitablemente restringida, como un sistema democrático para los líderes políticos y su política exterior. Planteo del Problema:
En el previamente mencionado detallado discurso de inauguración, el 01/01/2003, frente al congreso Luiz Inacio Lula Da Silva anunció sus objetivos políticos respecto a su primer mandato presidencial en su primera presidencia. Entre muchos otros, él describió los objetivos de su política exterior. Lula explicó que aquella política reflejaría el clima de cambio expresado en la urna. El expresidente continuó diciendo que las áreas importantes de su política exterior serían los negocios comerciales, las organizaciones regionales, especialmente el MERCOSUR, la relación vís-a-vís con otros países latinoamericanos, la relación con otros países en vías de desarrollo, particularmente los estados de BRICS, los valores de multilateralismo y multipolaridad en las relaciones internacionales, una reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las propias Naciones Unidas. A partir de este momento histórico, en que Lula declara públicamente sus objetivos de política exterior, los objetivos podrían ser utilizados como criterios para medir su éxito. ¿Podría cumplir sus promesas y lograr sus objetivos? Hipótesis:
En su primer mandato como presidente Luiz Inacio Lula Da Silva sería incapaz de alcanzar un mayor éxito para lograr los objetivos expresados en su discurso de inauguración.
Marco Teórico:
Para entender la política exterior de Lula es fundamental definir este concepto. ¿Qué tan ampliamente puede entenderse la política exterior? ¿Cómo interactúa con la política interior?
Calduch (1993) ha mencionado tres debilidades comunes en la mayoría de las definiciones. Primero, muchas definiciones confunden la política exterior de un estado con la política exterior de un gobierno. La equiparación de los dos conceptos es obviamente errónea. Además, otra confusión frecuente es enfocarse en las interacciones con el exterior, a pesar de que el proceso de formulación y aún más la evaluación de la política exterior son partes integrales del ciclo de la misma. Finalmente, el análisis de está última a menudo se ejecuta de forma independiente de la política interior, ignorando su interdependencia (Calduch, 1993). Considerando todos estos factores, Calduch elaboró una definición comprensiva que resultó de un extenso análisis de muchas definiciones:
“Aquella parte de la política general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus relaciones con otros actores de la sociedad internacional” (Calduch, 1993).
Esta es la definición con la que trabajaremos, ya que refleja el pensamiento de otros autores en el campo (Àlvarez, 2003; Hernández, 1999) y del autor de este trabajo.
Además de definir la política exterior, es clave entender el estilo de liderazgo de Da Silva teóricamente. Algunos autores han analizado el estilo de Lula en su política exterior. Por un lado, Alberico (2018) ha argumentado que el concepto de “poder blando” de Joseph Nye (1990) aplica al estilo de la política exterior de Lula. Según Nye, “soft power”, como se ha llamado originalmente este concepto, es la habilidad de obtener los resultados deseados con el uso de atracción y cooptación en lugar de coacción (Nye, 1990). Por otro lado, el estilo de diplomacia de Lula ha sido llamado diplomacia presidencial por Alberico (2018), según quien la diplomacia presidencial es “la interacción directa, por presencia física o por otros medios, entres los jefes de Estado y de Gobierno de naciones soberanas”.
Más allá de teorizar sobre sus estilos personales, hay que mencionar las dificultades sistémicas dentro del sistema político de Brasil. Particularmente importante es la observación de Begoña (2015), según quien “en el poder legislativo brasileño existen muy pocas posibilidades de lograr una mayoría propia. En términos de recursos de poder, el ganar las elecciones no le garantiza al gobierno el rápido tratamiento de sus proyectos.” A pesar de que la política exterior goza de un alto grado de autonomía del poder legislativo, todavía tiene que mantener un nivel de responsabilidad hacia la política interior de un país. Por último, Pickup (2016) ha observado que la política exterior en Brasil ha sido históricamente de poco interés a la sociedad civil, lo cual ha permitido que los intereses de ciertos sectores, como el agroindustrial, prevalezcan en el proceso de la formulación de la política exterior (Pickup, 2016). Habiendo teorizado el concepto de la política exterior, el estilo de liderazgo de la política exterior de Lula y algunos obstáculos que el sistema político de Brasil impone a Lula, podemos analizar su primer discurso como presidente.
2) Breve análisis del discurso de inauguración
En su discurso de inauguración Lula ha destacado varias áreas prioritarias en su política exterior. En la siguiente parte del trabajo analizaremos la sección del discurso en que Da Silva explica sus objetivos de política exterior en su primer mandato como presidente.
El autor ha categorizado el discurso sobre política exterior en seis áreas para organizar el siguiente trabajo. Lula ha abordado los campos de:
(1)diplomacia; (2)el sistema de comercio internacional; (3)la relación e integración con los países latinoamericanos; (4)la relación con otros países del mundo; (5)los valores de multipolaridad y democratización de las relaciones internacionales; (6)el Consejo de Seguridad y las Naciones Unidas.
En el campo de diplomacia el expresidente destaca la importancia de una perspectiva humanista y además explica los objetivos que quiere lograr a través de esta. Según el expresidente, la diplomacia serviría sobretodo al desarrollo nacional. Lula dijo:
“En mi gobierno la acción diplomática será impulsada por una perspectiva humanista y, sobre todo, será una herramienta para el desarrollo nacional a través del comercio exterior y el uso de vastas tecnologías y la búsqueda de inversiones productivas” (Da Silva, 2003; traducido por Monim El Niya).
Durante su discurso Da Silva también se refiere al comercio internacional. Al respecto, Lula declaró:
“Las negociaciones comerciales son de vital importancia en el mundo en el que vivimos. En el Foro del ALCA y en nuestras conversaciones con el MERCOSUR, la Unión Europea y la Organización Mundial de Comercio, Brasil luchará contra el proteccionismo. Buscará la eliminación de las barreras comerciales y procurará buscar tratados que sean justos y apropiados para un país en desarrollo, como Brasil. Buscaremos eliminar los subsidios agrícolas escandalosos que existen en los países desarrollados, que están dañando a nuestros productores, privándolos de nuestras ventajas competitivas” (Da Silva, 2003; traducido por Yancu Grecu).
Con estás frases Da Silva reafirma su compromiso al libre comercio global a través de varios organismos internacionales. Sin embargo, Lula señala una injusticia caracterizando al sistema de comercio internacional, “los subsidios agrícolas escandalosos” (Da Silva, 2003), que tiene como meta elimininar. Así mismo, el expresidente formuló con respecto al tema de negociaciones comerciales:
"También nos aseguraremos de que las negociaciones comerciales que van más allá de la mera reducción arancelaria y que abarquen un amplio conjunto de reglas, no impongan restricciones a los derechos soberanos del pueblo brasileño para decidir sobre su propio modelo de desarrollo" (Da Silva, 2003; traducido por Yancu Grecu).
Con esta objeción Lula describe las fronteras de su compromiso al libre comercio global. Las negociaciones comerciales no podrían cruzar la línea de “los derechos soberanos del pueblo brasileño” (Da Silva, 2003).
En cuanto a la asociación con otros países latinoamericanos Da Silva pone de relieve su foco en Sudamérica. Lula compartió la siguiente declaración con la audiencia:
"En mi gobierno el mayor objetivo de las políticas exteriores será el de la construcción de una Sudamérica políticamente estable, próspera y unida, que esté basada en ideales democráticos y de justicia social. Para eso la acción deliberada es requerida para revitalizar el MERCOSUR, que está actualmente sufriendo de las crisis que afectan a sus miembros, y además sufriendo de interpretaciones egoístas y estrechas de pensamiento sobre el significado de las integraciones. En su totalidad, la integración del MERCOSUR y de Sudamérica es una meta global. Pero esta meta tiene sus bases en el comercio y los negocios, que están en fatal necesidad de reparación y refuerzo. Nosotros también le tenemos que prestar atención a la dimensión política, social y científica del proceso de integración. Nosotros vamos a promover arriesgarnos en conjunto en un vivo intercambio intelectual y artístico entre países Sudamericanos. Nosotros vamos a apoyar las disposiciones institucionales requeridas para el desarrollo de una verdadera identidad del MERCOSUR y de Latinoamérica” (Da Silva, 2003; traducido por María José Gordillo).
Es la primera y única vez que Lula usa habla de su política exterior en términos del “mayor objetivo” (Da Silva, 2003). Esto indica la importancia que le da al tema de Sudamérica. La organización regional MERCOSUR se menciona varias veces en su discurso, especialmente en la cita anterior, demostrando que el MERCOSUR es vital en su política exterior. Además, lo es para la “construcción de una Sudamérica políticamente estable, próspera y unida” (Da Silva, 2003) el MERCOSUR es la clave: “Para eso (refiere a la cita última) la acción deliberada es requerida para revitalizar el MERCOSUR” (Da Silva, 2003). La integración de Sudamérica, así como la del MERCOSUR constituyen un mismo objetivo. Para Lula, la integración de Sudamérica es un proceso multidimensional, que también requiere acción en “la dimensión política, social y científica” (Da Silva, 2003). Él especifica sus objetivos en las tres dimensiones necesarias para lograr una verdadera integración: “Un vivo intercambio intelectual y artístico y (…) las disposiciones institucionales requeridas para el desarrollo de una verdadera identidad” (Da Silva, 2003) son medios para lograr sus metas. Asimismo, Lula ofrece su ayuda para mejorar la situación de otros países en Sudamérica:
“Muchos de nuestros vecinos están en una situación difícil. Si somos convocados a ayudar, contribuiremos de acuerdo a nuestras posibilidades en base al diálogo, democracia y a los mandatos constitucionales de cada país. Nosotros dedicaremos los mismos esfuerzos —en concreta cooperación y en substancial diálogo— a cada país de Latinoamérica” (Da Silva, 2003; traducido por María José Gordillo).
Aunque lo menciona en forma de oferta, indica su exigencia como líder regional de Brasil. Con decir: “Muchos de nuestros vecinos están en una situación difícil” y “Nosotros dedicaremos los mismos esfuerzos (…) a cada país de Latinoamérica” (Da Silva, 2003) Lula crea una narrativa de “nosotros” y “ellos” y además implica una relación de poder a favor de Brasil, ya que según él Brasil tiene la oportunidad de ayudar a cada país de Latinoamérica.
Después de compartir su visión acerca de la integración de Sudamérica Da Silva continúa explicando sus ideas sobre las relaciones con otros países en el mundo. Lula proclamó:
"Con los Estados Unidos, buscaremos una relación madura basada en el mutuo interés y respeto. Intentaremos fortalecer el entendimiento y la cooperación con la Unión Europea, sus estados miembros y otros países importantes del mundo desarrollado como Japón. Intensificaremos las relaciones con grandes países en vías de desarrollo como China, India, Rusia y Sudáfrica. Reafirmamos profundizar lazos que nos unen con el continente africano y nos comprometemos a contribuir al desarrollo de su enorme potencial” (Da Silva, 2003; traducido por Natalia Jones).
Resumiendo, el expresidente divide sus intereses no sudamericanos en el mundo desarrollado, con miembros como los Estados Unidos y los países europeos y Japón, los países BRICS, de los cuales Brasil forma parte, y el continente africano. Su división recuerda al modelo de Wallerstein de su libro moderno sistema mundial, que ha dividido el mundo en países periferias, semiperiferias y centrales (Wallerstein, 2005), pero con un vocabulario diferente. Lula usa las palabras “países desarrollados” como países centrales y “países en vías de desarrollo” en lugar de países semiperiferias. Además, Da Silva implica una diferencia de estado entre el continente africano y los países en vías de desarrollo al decir “y nos comprometemos a contribuir al desarrollo de su enorme potencial” (Da Silva, 2003), lo cual significa que los países en vías de desarrollo tienen la capacidad de mejorar los países del continente africano. A pesar de esto, Lula describe sus objetivos hacia el mundo no sudamericano con palabras como “mutuo interés y respeto”, “entendimiento y (…) cooperación” refiriéndose a los países desarrollados, con la “intensificación” de las relaciones con los demás estados BRICS y una “contribución” al desarrollo del continente africano.
Con respecto a los valores que gobernarían su política exterior Lula anunció:
“Brasil también promoverá la multipolaridad en el ámbito de las relaciones internacionales. La democratización de las relaciones internacionales sin ningún tipo de hegemonías es tan importante para el futuro de la humanidad como la consolidación y el desarrollo de la democracia en cada estado” (Da Silva, 2003; traducido por Monim El Niya).
Da Silva resalta multipolaridad y democratización de y en las relaciones internacionales como valores importantes en la conducta internacional brasileña. Además, equipara el proceso de democratización de cada estado y democratización de las relaciones internacionales con un proceso anti-hegemónico, que destaca la visión de un mundo sin hegemonías para Lula. Consultando otros discursos del expresidente, se puede concluir que Lula critica específicamente la hegemonía de los Estados Unidos en el ámbito internacional (Burron, 2014; Da Silva, 2015).
Finalmente, el expresidente comparte su visión con respecto al Consejo de Seguridad y las Naciones Unidas. Lula dijo:
"Vamos a animar a hacer una reforma del Consejo de Seguridad, la cual tendra que reflejar las realidades actuales de los países desarrollados y en vías de desarrollo de las diferentes regiones del mundo representadas por sus miembros permanentes (…). Vamos a apoyar una transformación de la ONU y sus agencias en herramientas dinámicas y eficientes para la promoción del desarrollo económico y social, de los derechos humanos, de la preservación del medio ambiente y de la guerra contra la pobreza y las desigualdades y todo tipo de discriminación" (Da Silva, 2003; traducido por Monim El Niya).
Lula expresa el deseo de reformar el Consejo de Seguridad de forma tal que esta herramienta de las Naciones Unidas refleje la distribución de poder global, lo que significó para él la inclusión de estados en desarrollo. También sabemos que bajo la figura de reforma Lula imagina también un asiento permanente en el Consejo de Seguridad para Brasil (Amorim, 2011; Vigevani y Cepaluni, 2012), un fin expresado indirectamente en la cita anterior: “la cual (el Consejo de Seguridad) tendrá que reflejar las realidades actuales de los países desarrollados y en vías de desarrollo de las diferentes regiones del mundo representadas por sus miembros permanentes” (Da Silva, 2003). A través del siguiente análisis del autor entenderemos que, para Lula, Brasil era el candidato de la región América del Sur que podía ser considerado para este asiento de la región. Según Da Silva, Las Naciones Unidas están en necesidad de transformación. Él propone una transformación “de la ONU y sus agencias en herramientas dinámicas y eficientes” (Da Silva, 2003).
En la siguiente parte del trabajo analizaremos las políticas exteriores actuales de Lula Da Silva. El análisis no solo nos informará sobre la política exterior de Lula, sino también que aportará ideas acerca de si ha logrado sus metas establecidas en su discurso inaugural.
3) Las políticas exteriores de 01.01.2003 hasta 01.01.2007
A pesar de ser examinados como áreas diferentes, la política real de Lula no estaba organizada en los mismos campos que los del autor; pues existen imbricaciones entre los campos y algunas acciones de Da Silva que han impactado en otros ámbitos. Primeramente, analizaremos las políticas en el campo de la diplomacia de Lula en su primera presidencia.
Lula fue extraordinariamente activo en su compromiso diplomático. Según Amorim (2010), el ministro de Asuntos Exteriores durante los mandatos de Lula, el expresidente realizó un total de 259 visitas a 83 países entre 2003 y 2010. Además, Amorim, en su función de ministro de Asuntos Exteriores, visitó 101 países en sus 467 visitas al extranjero (Amorim, 2010). Aún más, se observan 81 viajes internacionales en los primeros tres años de la primera presidencia de Lula (Leiras, 2018). La alta actividad diplomática también se vio reflejada en el número de vacantes ofrecidas en el cuerpo diplomático. En el primer mandato como presidente el cuerpo diplomático generó 207 vacantes. En comparación, la presidencia de Dilma Rousseff, también candidata del Partido de los Trabajadores (PT), deja un total de 104 vacantes (Leiras, 2018).
Más que un aumento en su actividad diplomática y en la magnitud de su servicio diplomático, Da Silva ha promulgado políticas para implementar su visión de una diplomacia humanista. Sin embargo, tenemos que analizar estas políticas en secciones posteriores, ya que las mismas fueron promulgadas en relación a otros países.
Da Silva ha promulgado varias políticas de importancia claves para el desarrollo de Brasil en el campo del comercio internacional. Por ejemplo, él junto con Kirchner y Chávez, ha impedido el progreso en las negociaciones del ALCA durante la reunión en Mar del Plata en noviembre 2005 (Almeida, 2009). Según Amorim (2010), los intereses de Brasil en el ALCA no fueron representados adecuadamente y aún más, temas sensibles como los subsidios agrícolas fueron bloqueados. Además, se esperaba que el nuevo gobierno presentara sus ofertas 45 días después de la inauguración, lo cual Brasil se negó a hacer. En noviembre del 2003 Brasil y los Estados Unidos casi llegan a un acuerdo. Sin embargo, según el ministro de Asuntos Exteriores, el resultado sin acuerdo no fue desfavorable para Brasil, especialmente por sus esfuerzos de promocionar la integración de Sudamérica (Amorim, 2010).
Al mismo tiempo, Brasil ha sido muy activo en foros internacionales, particularmente en las Instituciones del Bretton-Woods, en la Organización Mundial del Comercio (OMC) o el Fondo Monetario Internacional (FMI). En general, Da Silva ha perseguido una estrategia de reforma de las Instituciones de Bretton-Woods (Burron, 2014; Zilla, 2017). Primero, Brasil ha reducido la influencia del FMI en sus políticas con la devolución de todos sus pasivos en diciembre 2005 (Zilla, 2017). Con la nueva independencia, Brasil intentó influir en la organización desde adentro. Por ejemplo, de 2006 a 2008 Roberto Azevêdo asumió el cargo de principal negociador comercial de Brasil en la Ronda de Doha de la OMC, y luego fue director general de la OMC (Burron, 2014). En otro caso en el 2003, Lula intentó sin éxito ocupar el puesto del presidente de la OMC con un diplomático brasilero (Zilla, 2017). Aparte del posicionamiento de su propia gente en las instituciones financieras globales, su principal forma de imponer reformas fue a través del G-20. El grupo G-20 es un bloque político de naciones en desarrollo que ha surgido durante la quinta conferencia ministerial de la OMC en agosto 2003 con Brasil como miembro fundador. El gobierno de Brasil ha trabajado en el G-20 con los otros miembros para una redistribución de cuotas y derechos de voto con el objetivo de dar más influencia a los estados del Sur Global. Sin embargo, los resultados soló se lograron durante el segundo mandato Lula como presidente (Zilla, 2017).
La eliminación de los “subsidios agrícolas escandalosos” (Da Silva, 2003) fue otra meta autoproclamada de Da Silva. En el foro del G-20, tanto Brasil como los otros miembros trataron el problema de los subsidios, el cual era considerado un asunto pendiente de la Ronda Uruguay por Amorim (2010). La capacidad del G-20 de articular conjuntamente su posición fue esencial para los éxitos logrados en la reunión ministerial en Hong Kong en diciembre 2005, durante la cual se decidió la eliminación de los subsidios de exportación para la agricultura en 2013. Clave en el progreso de la eliminación fueron también las reuniones de Brasil e India con los Estados Unidos y la Unión Europea, que tuvieron lugar regularmente entre 2003 y 2008 (Amorim, 2010).
Sin duda la mayor parte de su actividad en política exterior ha ocurrido en relación con el continente sudamericano. Lula no soló ha intentado impulsar la integración del continente, sino también que ha avanzado con muchas políticas para consolidar la posición de Brasil como líder de América Latina. Da Silva ha formulado cuantiosas políticas integracionistas en el contexto del MERCOSUR.
El proyecto del MERCOSUR fue formalizado con el Tratado de Asunción en 1991, con Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como estados miembros. La tarea central que los miembros se asignaron a sí mismos fue la del establecimiento de un mercado común (Almeida, 2009). Con respecto al MERCOSUR, Lula y los otros presidentes promulgaron la fundación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) en 2005. El FOCEM ha tenido como objetivo la reducción de diferencias estructurales entre los países miembros, al que Brasil ha aportado 70 por ciento del presupuesto (Almeida, 2009). Según Alberico (2018), “Aquí se ve el compromiso brasileño de liderazgo regional benévolo”. Durante la primera presidencia de Lula los miembros del MERCOSUR crearon el Parlamento del Mercosur, conocido como Parlasur, que funciona con su sede en Montevideo desde 2007, lo cual representó otro paso en la integración del MERCOSUR (Amorim, 2010). Económicamente, el comercio interno aumentó de 8.8 mil millones de USD en 2002 a 36.6 mil millones de USD en 2008, reflejando un crecimiento rápido (Amorim, 2010). Aún más, entre 2001 y 2008, el 78,6 por ciento de las inversiones brasileras en América Latina y el Caribe ocurrieron dentro del MERCOSUR (Zilla, 2017).
Sin embargo, durante su primer mandato como presidente, surgieron problemas entre los países miembros, ralentizando la integración. En algunos casos Brasil estaba involucrado también. El conflicto sobre el gas boliviano, por ejemplo, tensó la relación entre Bolivia y Brasil en 2006-2007. El presidente de Bolivia, Evo Morales, aumentó el precio del gas y nacionalizó los espacios que eran explotados por Petrobras, una compañía semi-pública de Brasil. El conflicto terminó con la venta de dos refinerías de Petrobras localizadas en Bolivia (Leiras, 2018). Otro ejemplo es el desacuerdo entre Cristina Kirchner y Da Silva acerca de las políticas proteccionistas en 2007, un conflicto que ya había sido insinuado un año antes, causado por Guillermo Moreno, el secretario de Comercio Interior de la Argentina (Leiras, 2018).
Aparte del MERCOSUR, Lula intentó activamente profundizar la integración de América Latina. Por ejemplo, en sus primeros ocho meses como presidente Lula recibió, por lo menos una vez, a cada Jefe de Estado de todos los países de América Latina. En el lapso de dos años, Da Silva visitó todos los países sudamericanos (Amorim, 2010). Según Amorim, nada remotamente parecido había ocurrido antes. Su trabajo durante su primera presidencia contribuyó más tarde con la fundación de varias organizaciones regionales. Durante su segunda presidencia se fundaron la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Banco del Sur o la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) (Burron, 2014). Además, el establecimiento de un acuerdo de libre comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina ha constituido una zona de libre comercio en Sudamérica (Amorim, 2010).
En su discurso de inauguración Lula insinuó un intento de liderazgo regional. Por ejemplo, su decisión de “no al ALCA”, que hemos elaborado en el contexto de comercio internacional, es ampliamente considerada como un esfuerzo de consolidar a Brasil como líder regional (Alberico, 2018). Además, la gran cantidad de trabajo puesto en organizaciones regionales del Sur, fundado en 2008 y 2009, como la UNASUR, el Banco del Sur o la CELAC, todas ellas organizaciones sin los Estados Unidos o Canadá como países miembros, son hechos que dejan ver la decisión de apoyo a Brasil como líder regional, ya que Estados Unidos es el único país con una economía y población mayor en las Américas. Un ejemplo de intento de liderazgo ocurrió, en el contexto de la UNASUR, cuando Da Silva ofreció crear la secretaria, pero en la reunión regional en Perú de diciembre 2004 ninguno de los otros presidentes invitados apareció (Almeida, 2009). Sumado a esto, varias compañías brasileras dominaban los sectores energéticos y extractivos regionales, como Petrobras, Vale o Odebrecht (Burron, 2014). Finalmente, Lula apoyó públicamente a algunos candidatos específicos en las elecciones de otros países latinoamericanos, como por ejemplo en las de Bolivia y Paraguay, lo cual era contrario a la política brasilera de no injerencia en los asuntos internos de otros países y subrayaba un fortalecido reclamo de liderazgo (Zilla, 2017).
Un caso que ejemplifica los dilemas de compromiso regional es el involucramiento de Brasil en Haití con la operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Brasil ha asumido un papel de liderazgo en la operación llamada MINUSTAH. Dicha operación ha brindado a Brasil la oportunidad de probar su posición como líder regional y de re-conceptualizar el mantenimiento de la paz (Pickup, 2016). Sin embargo, el liderazgo de Brasil ha generado resistencia. Según Pickup (2016): “Algunos académicos han argumentado que el enfoque de Brasil para el mantenimiento de la paz no ha diferido realmente de los compromisos tradicionales” (traducido por el autor). Como así tampoco se han materializado las promesas de financiamiento directo del Banco Nacional de Desarrollo Social y Económico (BNDES) hechas a los países limítrofes (Almeida, 2009). En suma, el intento brasilero de liderazgo regional también ha sido impugnado, lo cual evidencia la no presencia de los otros presidentes invitados en 2004 en Perú.
La perspectiva de Lula no ha terminado en las fronteras de América Latina y el Caribe. Da Silva, como él lo anunció al principio de su primera presidencia, estableció relaciones políticas con casi todo el mundo, centrándose sin embargo en ciertas relaciones. Recordamos en este momento su atención especial a los Estados Unidos, a relaciones sur-sur y al continente africano (Da Silva, 2003).
La primera visita de Lula en Washington tuvo lugar en junio de 2003. El presidente George W. Bush empezó la reunión con las palabras: “Brasil y los Estados Unidos tienen sus diferencias, pero vamos a trabajar con lo que tenemos en común” (Amorim, 2010; traducido por el autor). Además, según Amorim (2010), la estrategia de un enfoque común resultó importante para desactivar las tensiones en la crisis en Venezuela del 2003/2004. Sin embargo, Brasil promovió una política que ha reducido la influencia estadounidense. Los esfuerzos como la fundación del foro trilateral IBSA, formada Brasil, India y Sudáfrica, delegaciones de ambas naciones que estuvieron presentes en la inauguración de Lula, o el activismo en el G-20 en la OMC son indicadores de la política de menguar la influencia de los EE.UU. (Almeida, 2009). Además, la fundación de varias organizaciones que ya hemos mencionado antes, como la UNASUR, el Banco del Sur o la CELAC, no soló son el reflejo de una integración regional, sino también actos políticos que reducen la esfera de influencia de los EE.UU. ya que lo que los une es justamente la exclusión de los Estados Unidos. (Burron, 2014).
La primera referencia de relaciones intensas con el Sur Global es la presencia de los ministros de Asuntos Exteriores de India y Sudáfrica en el discurso de inauguración de Lula en 2003. El foro trilateral entre los tres países, llamado IBSA, fue fundada en junio 2003 en Brasilia (Amorim, 2010). Según Zilla (2017), la organización se ve a sí misma como un mecanismo de coordinación entre tres democracias multiétnicas y multiculturales que buscan contribuir con una nueva arquitectura internacional. Un aspecto clave de IBSA para Da Silva fue la cooperación sur-sur, particularmente a través de fondos financieros recientemente establecidos. Otro foro para la coordinación de políticas son los BRICS, inicialmente llamado BRIC en el momento de su fundación en septiembre de 2006. El nombre deriva de la primera letra de los estados miembros, Brasil, Rusia, India y China. Aunque técnicamente no todos los países están ubicados en el Sur Global, los estados comparten el no ser considerados occidentales (Zilla, 2017). El comercio ha aumentado con todos los miembros de los BRIC(S). China se ha convertido en el primer socio comercial de Brasil en 2009 (Pickup, 2016). De hecho, la influencia económica de China es tan inmensa, que Pickup (2016) ha concluido que “En un sentido, China es el verdadero gigante en América Latina” (traducido por el autor).
Finalmente, el continente africano es de gran importancia para Lula, particularmente los países lusófones (Da Silva, 2003). A nivel diplomático, Da Silva ha expresado la relación especial a través de muchas visitas al continente africano. Según Zilla (2017), ningún otro presidente brasilero ha visitado el continente con tal frecuencia. Además, en el campo de la diplomacia, Brasil reabrió una serie de embajadas brasileras en África durante el primer mandato como presidente de Lula. Asimismo, Brasil estableció nuevas embajadas. En total, entre los años 2003 y 2009, Brasil (re)abrió 17 Misiones diplomáticas en el continente. En Brasil el departamento para África se creó una entidad representativa aparte, después de haber sido un departamento conjunto con el de medio oriente (Zilla, 2017). Algunos esfuerzos específicos incluyeron ser la sede de la segunda conferencia de intelectuales de África y la diáspora africana en Brasil en 2006. Aún más, desde el año 2007, Brasil está coordinando la Comisión de Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas específicamente de Guinea-Bissau (Amorim, 2010). Económicamente, el comercio entre Brasil y el continente aumentó de 5 mil millones de USD en 2002 hasta 26 mil millones de USD en 2008 (Amorim, 2010). Grandes y medianas corporaciones brasileras trabajan en 22 países africanos. Sin embargo, si bien Brasil es un origen importante de exportación a países africanos, muy pocos realmente exportan a Brasil (Pickup, 2016). Dentro del ámbito de la cooperación económica, Brasil ha cancelado deudas bilaterales con varios estados africanos (Zilla, 2017). Por último, Brasil estableció la Agencia Brasileira de Cooperación (ABC) como parte del Ministerio de Asuntos Exteriores en 2005. La asistencia no toma la forma de ayuda financiera sino de asistencia técnica. La agencia ha firmado acuerdos con la Unión Africana y varios países africanos (Zilla, 2017). Cooperación para el desarrollo es según Pickup (2016) “otro aspecto clave del enfoque hacia el Sur de Brasil” (traducido por el autor).
Con respecto a los valores que gobiernan su política exterior se puede ver que Da Silva ha promocionado multipolaridad y la democratización de las relaciones internacionales no soló en su discurso de inauguración, sino también tratando de actuar en consecuencia. Por ejemplo, su participación intensa en el foro de los G-20 de la OMC es una manifestación de tal comportamiento. Es por buena razón que Amorim (2010) ha observado un cambio en la gobernanza global en dirección hacia un sistema más inclusivo de los países económicamente menos desarrollados, visible por ejemplo a través de la aparición del otro G-20 con la emergencia de la crisis financiera de 2007/2008. En otros casos Lula inició foros multilaterales, como una campaña para combatir el hambre mundial, con actores políticos de España, Francia y de las Naciones Unidas, resultando en la fundación de UNITAID (Amorim, 2010). Sus esfuerzos para reformar el Consejo de Seguridad -tema este de la siguiente sección- también pueden ser interpretados como formas de democratizar las relaciones internacionales. Además, sus políticas en relación con todos los países no-sudamericanos van de la mano con el enfoque hacia el multilateralismo.
En el último campo del análisis, que incluye el Consejo de Seguridad y las Naciones Unidas, se hace evidente que Lula ha continuado con una política de Brasil que ha probado ganar un asiento en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Históricamente, Brasil ha intentado ganar una posición más poderosa en las Naciones Unidas dos veces antes de la primera presidencia de Da Silva. Desde la Conferencia de Versailles en 1919 Brasil ha declarado su ambición de ser parte del cuerpo directivo de la Sociedad de Naciones. Asimismo, desde el final de la segunda Guerra Mundial, Brasil ha esperado ganar un asiento permanente en el recién creado Consejo de Seguridad. Sin embargo, ambas cosas aún no se han materializado (Almeida, 2009). Durante la primera presidencia de Lula se sucedieron otros intentos. Según García y Coelho (2018), que han referido a varios otros académicos reconocidos, Lula y su ministro de Asuntos Exteriores, Celso Amorim, plantearon la cuestión sistemáticamente en reuniones bilaterales y multilaterales. En el 2004 Brasil, junto con Alemania, India y Japón, fundaron la G-4, una alianza de países que abogan por una reforma del Consejo de Seguridad y además piensan en sí mismos como nuevos candidatos adecuados para un asiento en el Consejo. También en el 2004, el liderazgo de Brasil en la misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en Haití debería servir para mostrar al mundo las cualidades de liderazgo de Brasil. El activismo de Brasil subió a niveles sin precedentes en el 2005. Una carta sobre la reforma del Consejo de Seguridad de Lula fue enviada a todas regiones del mundo. Algunos países del Pacífico Sur recibieron la primera carta oficial del país en ese año. Un proyecto de resolución fue patrocinado por las G-4 y 23 otros países, incluido Francia como único miembro permanente del Consejo de Seguridad. El proyecto de resolución estaba dirigido a reformar el carácter representativo del Consejo, sugiriendo una ampliación (García y Coelho, 2018). Algunos académicos han interpretado casi todas las políticas exteriores de Brasil en contexto con el deseo de un asiento permanente en el Consejo, como por ejemplo la cancelación de la deuda a países africanos (Almeida, 2009) o sus políticas en relación con los BRIC(S) y IBSA (Zilla, 2017). En general, según García y Coelho (2018), los reclamos brasileros para un asiento permanente en el Consejo de Seguridad han alcanzado su punto máximo durante la primera presidencia de Lula.
4) Conclusión: ¿Lograría sus objetivos?
En está parte del trabajo analizaremos si Lula ha logrado sus objetivos mencionados en el discurso de inauguración. Después de haber mostrado su actividad política en cada campo, podemos sacar algunas conclusiones.
Primero, y lo más notable, hemos observado una actividad diplomática extraordinaria. Sin embargo, Lula ha prometido una perspectiva humanista en su acción diplomática. Varias políticas, como los proyectos de política de desarrollo con países africanos o la cancelación de la deuda bilateral tienen una perspectiva humanista, ya que estas políticas no ayudaban a Brasil económicamente. Además, se puede argumentar que sus políticas en relación con los BRIC(S) y IBSA, así como sus políticas sur-sur en general, han servido a un propósito humanista, para lo cual se apuntaba a una mayor legitimidad representativa en las relaciones internacionales. Pero algunos académicos han notado que sus políticas fueron a menudo impulsadas por intereses egoístas como por ejemplo el deseo de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad en las Naciones Unidas (Almeida 2009; Zilla, 2017) o bien han resultado en ventajas económicas para Brasil (Pickup, 2016). Ya que Da Silva no ha definido exactamente lo que quiere decir con una perspectiva humanista, solo podemos exponer ambas argumentaciones.
Sin duda, en el campo de comercio internacional ha habido mucha actividad. Una de las metas de Lula fue la eliminación de barreras al comercio, como los subsidios agrícolas. Aunque no todos los subsidios agrícolas han sido eliminados en el 2013, como Brasil y otros países habían acordado en Hong Kong en 2005, algunos de estos subsidios, como por ejemplo de la Unión Europea, han sido continuamente reducidos (Strubenhoff, 2016). Estas reducciones también pueden interpretarse como un éxito en la lucha contra el proteccionismo. Aún más, en el caso del ALCA Lula ha cumplido su promesa de considerar las preocupaciones nacionales cuando se tratara de comercio internacional.
En su relación con los países latinoamericanos Lula ha hablado de revitalizar el MERCOSUR, de una integración de Sudamérica y, más implícita -que directamente, de un liderazgo regional de Brasil. En el MERCOSUR, el establecimiento del Parlasur y del FOCEM fueron pasos integracionistas, sin embargo, algunos conflictos entre sus miembros han confundido esta visión integracionista y los desacuerdos han dañado la construcción de una identidad común. Aún más, los esfuerzos de Lula por promocionar la integración de Sudamérica han resultado en la fundación de varias organizaciones regionales, demostrando una mayor integración política. A pesar de todas las deficiencias, como unas relaciones bilaterales entre miembros del MERCOSUR o en América Latina en general, en 2017 el 93% de los bienes originarios comerciados intra- Sudamérica están libres de aranceles, según una publicación del Banco Interamericano de Desarrollo (2017), lo cual es evidencia de una estrecha integración económica. En el caso de liderazgo regional de Brasil, a pesar de que el mismo ha actuado como un verdadero líder regional con el “no al ALCA” o con sus esfuerzos de promocionar la integración política del continente a través de organizaciones regionales, siempre ha sido disputado. Por ejemplo, Argentina y México no han apoyado el reclamo de Brasil para un asiento en el Consejo de Seguridad por razones de equilibrio regional de poder (Leiras, 2018).
Con los Estados Unidos Lula ha buscado “una relación madura basada en el mutuo interés y respeto” (Da Silva, 2003). Para grandes sectores, esto es lo que ha sucedido, por ejemplo en la desactivación de las tensiones de la crisis en Venezuela en 2003/2004. Sin embargo, Lula también ha seguido una estrategia de reducción de la influencia estadounidense. La intensificación deseada con los países BRIC(S) sí se conseguió, especialmente en el ámbito económico y particularmente con China. Por último, los lazos se han fortalecido con el continente africano, no obstante, la contribución al desarrollo del potencial de África debe ser cuestionada. Si bien un programa de política de desarrollo ha sido promulgado a través de la nueva Agencia Brasileira de Cooperación (ABC), según Pickup (2016) fue especialmente la cooperación económica lo que ha beneficiado a Brasil más que a los países africanos, poniendo en duda la intención inicial de Brasil de contribuir al desarrollo africano.
Finalmente, Lula ha actuado en consecuencia con su promesa de promover la multipolaridad y la democratización de las relaciones internacionales. Sus participaciones en el G-20 de la OMC, su participación en la fundación de UNITAID, la emergencia del otro G-20 después de la crisis financiera entre los años 2007 y 2008, así como su formulación de políticas en el contexto de una reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas son ejemplos que apoyan el argumento. A pesar de todo su trabajo para reformar el Consejo de Seguridad no tuvo éxito, ya que el Consejo se compone de la misma manera y por las mismas reglas que antes de su presidencia. El segundo objetivo de Da Silva en el contexto de las Naciones Unidas, “la transformación de la ONU y sus agencias en herramientas dinámicas y eficientes para la promoción del desarrollo económico y social, de los derechos humanos, de la preservación del medio ambiente y de la guerra contra la pobreza y las desigualdades y todo tipo de discriminación” (Da Silva, 2003) es difícil de evaluar. La meta está formulada de manera amplia y Brasil no es más que una pequeña pieza del rompecabezas entre una variedad de factores de influencia.
El autor concluye que Lula ha cumplido en los siguientes objetivos:
- considerar la soberanía brasilera en el comercio internacional; - contribuir a la lucha contra el proteccionismo; - una relación madura con los Estados Unidos; - la intensificación de las relaciones con los países BRIC(S) y el Sur Global en general; - fortalecimiento de los lazos con el continente africano; - promover multipolaridad y la democratización de las relaciones internacionales
En algunos casos, Lula pudo lograr parcialmente sus objetivos:
- la integración de Sudamérica; - revitalizar el MERCOSUR; - un liderazgo regional; - eliminar subsidios agrícolas
En otros casos, Da Silva no pudo lograr sus objetivos:
- la transformación de la ONU; - un asiento permanente en el Consejo de Seguridad
En el caso de los objetivos no cumplidos o parcialmente logrados, podemos argumentar las siguientes cuatro razones que son el resultado del análisis del autor, y en otro contexto o con otras mediciones de evaluación el resultado podría ser diferente.
(1) los objetivos formulados fueron demasiado ambiciosos
- la transformación de la ONU; - un asiento permanente en el Consejo de Seguridad
(2) los objetivos fueron formulados demasiado amplios o imprecisos para su evaluación
- una “diplomacia humanista”; - la transformación de la ONU
(3) lograr la meta no estaba dentro de sus (propias) competencias
- la integración de Sudamérica; - liderazgo regional; - un asiento permanente en el Consejo de Seguridad; - la transformación de la ONU - eliminar los subsidios agrícolas
(4) no queda claro si Lula realmente quería lograr el objetivo
- contribuir al desarrollo del potencial de África
En síntesis, y contrariamente a la hipótesis del autor, Lula ha logrado una cantidad sorprendentemente alta de los objetivos de su política exterior.
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