El Sufragio Consultivo en Brasil: consideraciones sobre el Plebiscito y el Referéndum

Renan Apolônio^[1]

 

RESUMEN

El presente trabajo tiene por objeto a la participación popular por medio de plebiscito y referéndum en Brasil, desde el punto de vista constitucional, y con base en la doctrina jurídica brasileña. Sin embargo, el texto no se limita a la cuestión puramente jurídica. De hecho, se busca ver el tema desde el punto de vista histórico y práctico. De hecho, se concluye que no son el Plebiscito y el Referéndum mecanismos de democracia directa, sino de democracia representativa y participativa, ya que, en el caso de sistema político brasileño, son formas de el Congreso Nacional consultar al pueblo sobre temas legislativos. Por eso, las consultas tienen poco poder de vincular a los legisladores. Además, se sugiere posibles cambios para dar más efectividad a ambos instrumentos.

 

ABSTRACT

This paper aims at popular participation through plebiscite and referendum in Brazil, from the constitutional point of view, and based on the brazilian legal doctrine. However, the text is not limited to the purely legal issue. In fact, it seeks to see the issue from the historical and practical point of view. In fact, it is concluded that it is not the Plebiscite and the Referendum mechanisms of direct democracy, but of representative and participatory democracy, since, in the case of the Brazilian political system, it is means to the National Congress to consult the people on legislative issues. Therefore, this consultations have little power to link legislators. In addition, possible changes are suggested to give both instruments more effectiveness.

 

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo se dedica a explanar la cuestión de la participación de la población brasileña en el proceso de decisiones políticas del Estado, desde el punto de vista jurídico-constitucional, y con base en la doctrina jurídica de Brasil, en lo que respecta directamente a lo que se puede llamar sufragio consultivo, o sea, la participación en votaciones que no se destinan a elegir representantes políticos, sino que se dedican a elegir entre opciones políticas (por medio de referéndum y el plebiscito), votando el ciudadano como si estuviera – y de hecho debe estar – en el centro del poder de decisión.

En su historia constitucional, Brasil ha experimentado siete constituciones. La primera fue la Constitución Política del Imperio de Brasil, de 1824. La de 1891 inauguró el sistema republicano, que se pretendió democrático pero en realidad se mostró oligárquico. En 1934, después de la Revolución 30 (liderada por Getúlio Vargas), se promulgó una nueva Constitución, con contenido social-demócrata. En 1937 el presidente Vargas, tras un autogolpe de Estado, impuso una Constitución fascista. Después de la Segunda Guerra Mundial, se derrocó a Vargas y se aprobó una Constitución liberal por una Asamblea Constituyente. Los militares, que tomaron el poder el año 1964, impusieron al Congreso una Constitución en 1967, y la reformaron el año 1969. Por fin, en 1988 la nueva Constitución encerró por completo al régimen dictatorial, tras un largo proceso de democratización.

La Constitución de 1988 es la más democrática de historia brasileña. Los miembros de la Asamblea Constituyente que hicieron esa Carta Magna estaban evidentemente preocupados por democratizar el país, ya que estaban viviendo un período de transición y apertura política luego del régimen militar, donde la participación del pueblo como elector estuvo bastante restringida – y por veces fue totalmente ignorada por la autocracia militar.

Uno de los ejemplos de esa intención de los constituyentes brasileños por democratizar las instituciones políticas es la inclusión en el Párrafo Único del Artículo 1º de la expresión “Todo poder emana del pueblo”, que también estuvo presente en otras Constituciones, pero pocas veces se hizo realidad. Continúa el mismo párrafo a decir que el poder, emanado del pueblo, es ejercido por el pueblo, ya sea por medio de sus representantes o directamente.

De esa forma, se determina, desde las primeras normas constitucionales – que a su vez son las primeras normas jurídicas de la sociedad – que el pueblo tiene el poder, de un lado de elegir los gobernantes que actúen como su representante, y, de otra parte, el mismo pueblo puede decidir directamente.

Pero, a pesar de todo lo que se dijo, esa participación popular es bastante problemática. Por esa razón en este artículo nos proponemos contestar algunas preguntas, como ¿hasta qué punto la presencia del referéndum y del plebiscito en la Constitución hace que la misma sea, efectivamente, democrática? ¿Se puede decir que solo por haber la mención en el texto jurídico esos institutos sean efectivamente una expresión de la voluntad popular? ¿O que, por medio de ellos el pueblo decide directa y soberanamente sobre los negocios públicos?

 

EL SUFRAGIO COMO DERECHO POLÍTICO FUNDAMENTAL

Las primeras constituciones escritas surgieron a finales del siglo XVIII, con las llamadas Revoluciones Liberales, entre las cuales las principales fueron la Americana (1776) y la Francesa (1789). Estas dos constituciones son fruto del movimiento político histórico conocido como el Constitucionalismo, un movimiento de carácter liberal que llevó a la elaboración de constituciones escritas con el objetivo de limitar el Estado. Los únicos propósitos de una Constitución, según los ideales de la época, eran el organizar el poder del Estado y garantizar derechos fundamentales de los ciudadanos, entre ellos los derechos políticos, resultado de la ideología democrática de aquellas Revoluciones.

A lo largo de las décadas, surgieron nuevos movimientos constitucionalistas, y surgieron nuevas concepciones sobre los propósitos fundamentales de la Constitución, como la inclusión de derechos sociales entre los derechos fundamentales de los ciudadanos, sobre todo a partir del final del siglo XIX y en el período posterior a las dos guerras Mundiales.

En cuanto a los Derechos Políticos Fundamentales, podemos decir, primordialmente, que constituyen una categoría específica de los Derechos Fundamentales.

Desde la primera generación de derechos constitucionales se pueden encontrar derechos políticos en el rol de derechos fundamentales. Hay derechos fundamentales civiles, penales, tributarios, etc. Y hay derechos fundamentales políticos. Gilmar Mendes (académico y ministro del Supremo Tribunal Federal) así se expresó acerca de los Derechos Políticos Fundamentales:

Hay quien sitúe esa categoría de derechos fundamentales al lado de las referentes al derecho de defensa ya los derechos a la prestación. Sería compuesta por los derechos orientados a asegurar la participación de los ciudadanos en la formación de la voluntad del País, lo que corresponde al capítulo de la Constitución relativo a los derechos políticos. ^[2]

En otras palabras, una parte importante de los derechos fundamentales de los ciudadanos son, sin duda, los derechos políticos. Estos derechos se relacionan con la participación de los individuos en el destino político de su país, dan a los ciudadanos la libertad y oportunidad de tener sus propias ideas y compartirlas, y la posibilidad de, por medio del juego democrático, hacer que sus ideas y su voluntad, sumadas a las de los demás, sean adoptadas por del Estado.

En resumen, por medio del voto, el ciudadano puede dar su contribución a la decisión, tomada entre todos, para la formación de la voluntad del Estado.

 

LAS ESPECIES DE SUFRAGIO

Como ya vimos, la Constitución brasileña adoptó muy enfáticamente el principio democrático, y por causa de ello, se da libertad y capacidad política a sus ciudadanos, de forma muy amplia – la intención del constituyente es la de dar al pueblo la oportunidad de participar en los negocios del Estado tanto cuanto sea posible. La Constitución también determinó las formas en que ese derecho es ejercido por el pueblo.

Hay dos maneras para que el pueblo ejerza su poder político, como se mencionó e la introducción: cuando decide directamente cuestiones específicas, o eligiendo representantes que se dedicarán a decidir sobre los asuntos políticos en nombre del pueblo. Ambas posibilidades son aceptadas por la Constitución de 1988.

Es decir, en la concepción del sistema constitucional de Brasil, el sufragio es más que el derecho a votar. Es el derecho de participar en las elecciones votando, y cuando desee, siendo candidato. Este es el sufragio electivo, cuando se elige a los representantes políticos para los cargos electivos. Sin embargo, el derecho al sufragio no se limita a eso. La Constitución también posibilita la realización de plebiscitos y referendos, como forma de consulta popular. Este es el llamado sufragio consultivo.

 

UN POCO DE LA HISTORIA DEL SUFRAGIO

Es interesante notar que la existencia de estas dos modalidades de sufragio se debe a las cuestiones históricas que acompañaron a ese instituto, a lo largo de la evolución de los regímenes democráticos occidentales.

La causa de la superación del Estado Absolutista por el Estado Liberal, fue precisamente la creencia de que la soberanía nacional debe residir en la soberanía popular, manifestada por medio de representantes elegidos por los ciudadanos políticos en sufragio.

Los ideales que emergieron en las Revoluciones Liberales del siglo XVIII - sobre todo en la Americana (1776) y en la Francesa (1789) - inauguraron una nueva era en la comprensión acerca de los derechos políticos.

Aunque desde la antigüedad siempre se ha conocido el tema, sólo con los postulados Liberales los derechos políticos recibieron una mayor consideración. Se desarrollaron los conceptos de soberanía nacional y popular, de representación, sufragio, y de derechos fundamentales, positivados, principalmente, en las normas jurídicas tenidas como superiores jerárquicamente – las constituciones liberales.

Esta noción, sin embargo, se mostró insuficiente para satisfacer tanto la necesidad de definir los derechos políticos cuanto a la necesidad de conferir a esos derechos mayor efectividad, ya que se basaba únicamente en el sufragio electivo (no universal) como factor legitimador de todo el sistema político-constitucional.

A lo largo del siglo XIX, y ya principios del siglo XX, el Estado Liberal fue perdiendo su fuerza ideológica, siendo finalmente superado por el Estado Social. En ese nuevo modelo democrático del Estado Constitucional, los derechos políticos se consideraron ampliamente, no limitándose sólo al sufragio electivo.

Se incluyeron nuevos mecanismos o instrumentos de manifestación de la soberanía popular, como el sufragio consultivo (plebiscito y referéndum), la posibilidad de que los ciudadanos creen propuestas de innovación legislativa (iniciativa popular) la posibilidad de que los ciudadanos presenten denuncias de actos administrativos o normativos lesivos a ciertos principios de la democracia constitucional (por ejemplo, la acción popular), entre otros derechos

De esta forma, el sufragio electivo y los sistemas representativos perdieron la condición de únicos factores legitimadores del Estado Democrático.

Sin embargo, ese proceso histórico no significó una devaluación del sufragio representativo. En realidad, lo que ocurrió fue justamente un considerable avance político y jurídico en el instituto del sufragio.

De hecho, ese instituto fue enriquecido con una serie de principios jurídicos, fruto de intensas luchas políticas, que reforzaron su carácter democrático, a ejemplo del sufragio consultivo y su extensión a todos los ciudadanos (sufragio universal).

 

 EL SUFRAGIO CONSULTIVO

La Constitución brasileña, en el intento de garantizar la participación directa de los ciudadanos, posibilita la realización de Plebiscitos y Referendos, como formas de consulta popular. Es el llamado sufragio consultivo.

Estos dos instrumentos de consulta a los electores cumplen un importante papel en el sistema político de Brasil, para afirmar el carácter democrático del sistema, que no es solo representativo, sino que también se presenta como participativo.

En el artículo 14, donde se mencionan el Plebiscito, el Referéndum, y la “iniciativa popular” de leyes, vemos que la Constitución brasileña contiene, como en tantas otras veces, un defecto técnico.

La mala técnica se deja ver, por ejemplo, al indicar que “la soberanía popular será ejercida por el sufragio (...) y por el voto (...), y, en los términos de la ley, mediante: I - plebiscito; II – referéndum (…)” – como si Sufragio, Voto, Plebiscito, y Referendo fueran cuatro cosas distintas y separadas unas de otras. Ocurre que, el término voto posee dos sentidos. De un lado, puede ser sinónimo de Sufragio. De otro, puede ser la forma de ejercer el Sufragio.

Y tanto el Plebiscito como el Referéndum, como ya se mencionó anteriormente, son formas, o instrumentos, de participación del electorado en la toma de decisiones, cuando convocado por el Congreso Nacional, para expresar su opinión sobre asuntos políticos de gran importancia.

Su inclusión en el rol del art. 14, sin embargo, sirve para marcar formalmente el compromiso democrático de la Asamblea Constituyente, y para reforzar el principio de que todo poder viene del pueblo - justamente porque esa es una oportunidad para que el pueblo (el electorado) se manifieste directamente sobre ciertos temas.

Tanto en el Plebiscito y en el Referéndum son aplicables casi todos los calificativos constitucionales referentes al sufragio electivo - voto universal, secreto, igual, libre, secreto, y directo; no se aplica la regla de la periodicidad, pues su ocurrencia sólo se dará cuando el Congreso Nacional decida por su realización. Tal competencia congresual es, incluso, una de sus competencias exclusivas. De hecho, esa es la redacción del artículo 49 y su inciso XV: “Es de la competencia exclusiva del Congreso Nacional: autorizar referéndum y convocar plebiscito”. No hay una diferencia práctica entre “convocar” y “autorizar”. El Plebiscito y el Referendo sólo ocurren cuando convenga al Congreso Nacional.

La palabra “autorizar” podría llevar a la idea de que el Congreso recibe una solicitud para realizar un Referéndum, mientras que la palabra “convocar” podría llevar a entender que los Plebiscitos sólo pueden ocurrir por iniciativa del propio Congreso. Sin embargo, ambas cosas son posibles – en la práctica constitucional, el Plebiscito y el Referéndum pueden ser “autorizados” y “convocados” por el Congreso Nacional.

Todo eso está de acuerdo no solo con la costumbre de país lusófono, como también tiene previsión en la Ley 9.709 de 1998. En el artículo 2º de dicha Ley se reconoce que el Plebiscito y el Referéndum son “consultas formuladas al pueblo para que delibere sobre materia de acentuada relevancia constitucional, legislativa o administrativa”, y el artículo 1º declara que el sufragio consultivo es ejercido mediante el voto universal, directo, secreto, secreto y de igual valor para todos.

Y en los dos párrafos del artículo 2º se utiliza el verbo convocar para el Plebiscito y para el Referéndum, indistintamente.

 

 

DIFERENCIAS Y SEMEJANZAS ENTRE PLEBISCITO Y REFERÉNDUM

En esas dos ocasiones, los ciudadanos tienen la oportunidad de opinar objetivamente a favor o en contra determinada propuesta específica (a favor o en contra del desarme, por ejemplo), o para optar entre dos o más propuestas (ejemplo: monarquía o república, presidencialismo o parlamentarismo).

Los dos párrafos de la Ley 9.709 de 1998 indican que la diferencia esencial entre el Plebiscito y el Referéndum está en el momento del proceso de decisión en que se consulta a la población, y, por consecuencia, en el efecto que la expresión de popular tiene en ese mismo proceso.

El Plebiscito es esencialmente una consulta previa, realizada antes de que se apruebe la norma, en los primeros momentos del proceso legislativo. En el Plebiscito, la población deberá opinar sobre ideas aún preliminares, aún en abierto, cabiendo al Congreso elaborar la legislación que le parezca, quedando, sin embargo, vinculado, limitado, a la respuesta dada por el electorado.

Por ejemplo, si se convoca un Plebiscito sobre un proyecto de ley que crea un nuevo tributo (que todavía no se delineó en el Congreso), y la población fuera contraria a tal proyecto, entonces el Congreso estaría, condicionado a tal resultado, impedido de aprobar la propuesta, ya que ya fue rechazada por pueblo, de quien emana el todo el poder estatal. Por otro lado, si la población se mostrara a favor de la creación del tributo, ese debería ser el camino a seguir, debiendo el Congreso elaborar una ley que instituya el tributo.

El Referéndum se realiza después de que se aprobó ​​la ley o acto administrativo, pero antes de entrar en vigor, y la población puede aprobar el proyecto aprobado por el Congreso o rechazarlo. En general eso se incluye como una disposición condicional en el mismo proyecto. En el caso de que el tema en cuestión fuera la creación de un tributo (por ejemplo), entonces el proyecto de tributación ya estaría listo, dependiendo sólo de la aprobación popular para valer, y el pueblo podría votar objetivamente a favor o en contra de ese proyecto.

Vemos, con ello, que el Plebiscito y el Referendo no son propiamente instrumentos de democracia directa, como a veces son llamados, pero, en el caso del sistema político brasileño, son instrumentos de una democracia representativa que también es participativa (aunque prevalezca la representación), pues hay una interacción con la población, una interacción entre Representantes y Electores (Representados y Consultados).

Pues ocurre que, a pesar de haber una consulta al electorado, ésta sólo es realizada por convocatoria del Congreso Nacional, cuya es la prerrogativa de aprobar el Decreto Legislativo que convoque la consulta – no hay posibilidad de ser convocada por iniciativa popular, por el Ejecutivo o por el Poder Judicial.

 

CONSIDERACIONES FINALES

Con todo lo que hablamos aquí, llegamos a la conclusión de que no son, ni el Plebiscito ni el Referendo, maneras de que el pueblo pueda ejercer el poder directamente, sino que son modalidades de participación, una consulta del Congreso Nacional al electorado. El Congreso todavía tiene en sus manos el control total de ese proceso político.

Nada impide, por ejemplo, que, luego de realizarse un Referéndum o Plebiscito en que se rechace una Ley, se presente un nuevo proyecto de ley y  que éste sea aprobado en el Congreso Nacional sin nueva consulta popular, en contra de lo que fue manifestado por el electorado en el Plebiscito o Referéndum.

También no hay (salvo por dos excepciones constitucionales^[3]) ninguna exigencia de que solamente se pueda tramitar proyectos en ciertas materias legislativas o administrativas mediante la convocación de una Consulta.

Además, su utilización ha sido demasiado rara. Desde la Constitución, sólo se realizó un Plebiscito (en 1993, convocado por el Congreso Constituyente, en que se optó entre Monarquía, República, Presidencialismo o Parlamentario) y un Referéndum (en el año 2005, sobre el comercio de armas de fuego y municiones). Aun así, se ve que nuestro sistema político está abierto a la expresión popular más allá de las elecciones periódicas.

A la misma vez, no es sólo la simple presencia de esas dos palabras en el texto constitucional que garantiza que vivimos en una democracia.

El historiador Marco Antonio Villa, en el libro La Historia de las Constituciones Brasileñas, recuerda que a pesar de que la Constitución brasileña de 1937 usaba nueve veces la expresión “plebiscito”, no se realizó ningún plebiscito mientras aquella fue la Constitución de Brasil (incluso, la Constitución misma poseía una disposición que sometía su vigencia a la aprobación por Plebiscito). Además, bajo la Constitución de 1937 Brasil vivió uno de los momentos menos democráticos de su historia, la dictadura fascista de Getúlio Vargas

Marco Antonio también nos dice lo siguiente, como alerta para el uso de los plebiscitos y referendos:

El uso del plebiscito fue una de las características de las dictaduras fascista y nazi en las décadas de 1920 y 1930, siempre con el propósito de buscar apoyo popular a una medida ya en curso. Al crear la polarización (contra o en favor), permita a las dictaduras establecer un clima de alta tensión política, facilitando la represión de la oposición.^[4]

Aun así, a pesar del debido cuidado que debe haber para garantizar que no ocurran manipulaciones de la población por parte de los ocupantes del poder, no podemos considerar el Referéndum o el Plebiscito, en sí mismos, malos para la democracia.

Si se utilizan con respeto a la Constitución y a los principios del sistema democrático, pueden ser extremadamente beneficiosos para la legitimación de decisiones importantes en la vida del país. Sin embargo, sería recomendable realizar algunas reformas en el régimen jurídico de la consulta popular.

Algunas alteraciones posibles serían, por ejemplo, la obligatoriedad de realizarse Plebiscito y/o Referéndum para alterar a las leyes que traten de ciertos temas, o para enmendar la Constitución; el vedamiento a la tramitación de proyecto de Ley o de Enmienda que esté en desacuerdo con lo decidido en Consulta popular por el plazo de algunos años; entre otras.

Tales consideraciones también nos llevan a concluir que, aunque la Constitución mencione la posibilidad de que el pueblo ejerza poder político directamente, la misma Constitución no prevé ninguna manera real y efectiva por la que esto pueda ocurrir. Los Plebiscitos, Referendos, Iniciativa Popular, y otros medios de participación, como constantes en la Constitución brasileña, son sólo medios de participación^[5], de colaboración de los representados con sus representantes, no deteniendo, el pueblo, poder autónomo de decisión.

La previsión de la posibilidad de realización de Plebiscitos y Referendos no excluye, por lo tanto, el carácter eminentemente representativo del sistema democrático de la Constitución de Brasil. Lo que dicha Ley Fundamental de hecho creó fue un sistema representativo y participativo, aunque a veces suele decirse que es semi-representativo, o semi-directo.

No se configuran, por tanto, ni el Plebiscito ni el Referéndum, en la Constitución Federal, como modalidades de ejercicio directo del poder por parte del pueblo, sino como modalidades de consulta del Congreso Nacional al electorado, estando claro el carácter de ambos institutos como instrumentos de Sufragio Consultivo, no decisivo.

 

 

BIBLIOGRAFÍA

MENDES, Gilmar. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2013.

PINHO, Rodrigo César Rabello. Teoria Geral da Constituição e Direitos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 2008.

KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 4ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.

VILLA, Marco Antonio. A História das Constituições Brasileiras. São Paulo: Leya, 2011.