RESUMEN

El presente ensayo tratará de demostrar si la administración del presidente Menem fue hiperpresidencialista, el tema surge de un debate teórico de varios pensadores, y la forma de gobernar de uno de los políticos más polémicos que tuvo la Argentina. En momentos aciagos aparece la figura de este líder provinciano para sacar a su país del escenario hiperinflacionario más grande de su historia.

La importancia de este trabajo, es vital para comprender cuál es la actitud de un líder frente a la crisis, y frente al diletante parlamento.

 

ABSTRACT

This essay will discuss if Menem’s presidential term was hiper presidential or not. This issue arises as a result of theoretical debate between several thinkers on the way of ruling of one of the most controversial Argentine’s politicians. There were hard times for Argentina when this provincial leader arose to free the country from the greatest hyperinflation ever lived.

This work is crucial to understand the leader’s attitude to face the crisis and an amateur parliament.

 

 

El Liderazgo Hiperpresidencialista de Carlos Saúl Menem

Por: Samuel Guzzardi[1]

 

 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL HIPERPRESIDENCIALISMO

         Hiperpresidencialismo: Una perspectiva general

 

Por consiguiente, quien en su nuevo principado juzgue que es necesario protegerse de los enemigos, ganarse amigos, vencer tanto con la fuerza como con el engaño, hacerse amar y temer por el pueblo,  hacerse seguir y respetar por los soldados, eliminar a los  que pueden o deben ofenderle, renovar con nuevas costumbres las antiguas instituciones, ser severo y grato, magnánimo y liberal, destruir el ejército infiel y crear uno nuevo, y conservar la amistad de reyes y príncipes, de forma que tengan que beneficiarle con gracia u ofenderle con respeto, no podrá encontrar ejemplos más recientes que las acciones de aquel.

 

                Nicolás Maquiavelo, El príncipe, Planeta De Agostini, Barcelona, 1995.

 

        Al principio del siglo XVI, Nicolás Maquiavelo presentó la idea de que el príncipe, el líder del estado, puede y debe hacer lo que necesita para mantener poder en sí mismo. El príncipe, el poder ejecutivo del estado, tenía la obligación fundamental de preservar el estado; y, como el príncipe era nada más que una extensión del estado, también tenía la obligación de proteger su propia posición. Para Maquiavelo, la función del príncipe era mantener su poder y control sobre el estado, y las herramientas que utilizase eran secundarias: todo en función de la preservación del estado.  Las acciones del líder, entonces, se entienden según su éxito en preservar el estado y el poder estatal.  En términos Maquiavélicos, por ejemplo, es mejor para el líder (el príncipe) ser temible que ser amado, porque el líder que es temido por el pueblo puede tener un mecanismo más fuerte para mantener el control del estado.

        En esta construcción se puede identificar una raíz fundamental de lo que vamos a denominar “Hiperpresidencialismo.”  Fundamentalmente, el concepto de Hiperpresidencialismo refiere a la noción de que el líder de estado puede utilizar cualquier herramienta para preservar su poder sobre el mismo. La prioridad de la agenda de un estado hiperpresidencialista es la agenda ejecutiva; el poder ejecutivo es la fuente de las decisiones del estado.  En un sistema hiperpresidencialista, el poder ejecutivo tiene bastante más poder que las otras ramas del gobierno.

En términos generales, un gobierno hiperpresidencialista se logra por una serie de herramientas; una de las más importantes es el decretismo, o el gobierno por decretos.  Esta es la herramienta que voy a tomar como centro de análisis del caso hiperpresidencialista argentino.  La idea central del Hiperpresidencialismo es que la agenda ejecutiva es la prioridad del estado, y el gobierno tiene que apoyarla.  En un régimen hiperpresidencialista, el congreso y el poder judicial son siempre más débiles del ejecutivo. En lugar de un proceso de compromiso y colaboración entre las tres ramas del gobierno, el programa estatal esta propuesto solo por el poder ejecutivo. En este sentido, es central el concepto de decretismo.

 

 

Hiperpresidencialismo en América Latina

 

En términos teóricos, algunos autores han identificado la tendencia a concentrar poder en el ejecutivo en América Latina.  Muchos de estos autores han tomado el concepto elaborado por Carl Schmitt (1984): el del estado de excepción.  Un estado de excepción es uno en donde la incapacidad de acción de un sistema parlamentario fuerza al líder—no tan diferente a como Maquiavelo describió el rol del príncipe—a actuar sólo: en nuestros términos de una manera hiperpresidencialista. 
        Otros autores también trabajan con la idea de un “estado de excepción” en el contexto latinoamericano. Guillermo O’Donnell (1992) observa lo que denominó un “nuevo animal” en América Latina.  Con este término el autor señala que en el momento de crisis, en América Latina, un nuevo modelo estatal emergió en donde el sistema democrático, utilizó elementos parecidos a un sistema autoritario. La tradición de gobiernos autoritarios en la región se mezcló con la crisis social y económica que emergió en los ochenta.  En este momento, en muchos países en la región, los estados se caracterizaban por un poder ejecutivo fuerte y un legislativo y judicial manipulados.  Según su análisis, “las instituciones estatales son incomodidades.” 

Entonces estos estados no tuvieron los mecanismos de limitar cada rama del gobierno, o la responsabilidad horizontal, la base de un sistema republicano.  Para describir este fenómeno,  el autor utilizó la frase “democracia delegativa.” Por un lado, en estos estados hubo elecciones, propias del sistema democrático, pero por otro lado, como un estado que no tenía la responsabilidad horizontal de una democracia, las decisiones del estado, fueron tomadas rápidamente con una presencia dominante del ejecutivo. Según O´Donnell, estos estados latinoamericanos representan una manera en que la democracia puede delegar el poder estatal solamente en el ejecutivo.  O´Donnell dice que en una “democracia delegativa, él que gana una elección presidencial está autorizado a gobernar el país como le parezca conveniente…hasta el fin de sus mandatos…los candidatos presidenciales victoriosos en las democracias delegativas se presentan como estando por encima de todo.” 

James Malloy (1992) analizó muchos de los cambios en la forma del estado en América Latina durante esa época.  El identifica una nueva forma de estado y de régimen democrático en Latinoamérica después de las crisis económicas de fines de la década de los ochentas. Según Malloy, este momento representa la aparición de “democracias híbridas” en América Latina.  Esta idea refiere a la mezcla de prácticas autoritarias y democráticas que caracterizan muchos regímenes de esa época.  Por un lado, los administraciones gubernamentales analizadas tuvieron participación abierta de los ciudadanos en las elecciones y en la selección del gobierno, como un sistema democrático, pero, por otro lado, el ejercicio del poder del gobierno estaba caracterizado por métodos discrecionales, decisionistas, y autocráticos. Una de las más importantes consecuencias de estas prácticas fue la concentración de poder en el ejecutivo. 

De acurdo con lo planteado por los diferentes autores, muchos regímenes latinoamericanos pueden ser identificados como híperpresidencialistas.  Este trabajo tiene relevancia e inserción en el contexto político latinoamericano.

 

El gobierno de Carlos Menem: ¿Hiperpresidencialista?

 

El concepto de Hiperpresidencialismo es utilizado por muchos autores, como Rubio y Goretti, para describir la concentración de poder en el ejecutivo durante la presidencia de Carlos Menem.  Este concepto se aplica, específicamente, a su primera presidencia, entre 1989 y 1995.  Durante este período, se va a enfocar este trabajo.

La base de esta investigación está dada por dos perspectivas teóricas distintas de análisis del hiperpresidencialismo durante la primera presidencia de Carlos Menem. Dentro de los análisis propuestos por distintos autores, se puede entender la tentativa de concentrar poder en el ejecutivo—de realizar el hiperpresidencialismo—en una democracia desde dos perspectivas.  Una perspectiva es que las características republicanas de la democracia en Argentina, como las ramas distintas y la responsabilidad horizontal, sirven para limitar el grado en el que un líder puede concentrar poder en su mismo.  Entonces aunque Menem tuvo mucho poder, hubo mecanismos como el congreso para limitar este poder.  La otra perspectiva es que Menem impuesto su programa sin obstrucción del legislativo.  Según esta perspectiva, si hay condiciones correctas, dentro del régimen del gobierno y además en el contexto general de la situación económica y social del país y de la región, un líder puede establecer hiperpresidencialismo por implementar su programa o agenda sin la consideración o la aportación de otras partes del gobierno.  En este caso hay un gran desequilibrio de poder, y el ejecutivo es mucho más fuerte que todas las otras ramas. 

Por lo tanto, esto crea una oportunidad de análisis de la primera presidencia de Carlos Menem, porque hay las dos interpretaciones de su régimen en la producción teórica. Algunos autores han identificado momentos y mecanismos en el gobierno de Menem que, según ellos, muestran las características republicanas del sistema, y pudieron limitar la tentativa de Menem de concentrar poder.  Otros autores han dicho que la tentativa de concentrar poder por el parte fue relativamente desenfrenada?.

En términos de los límites de poder, uno de los más importantes mecanismos fue el rol del congreso.  Según Mariana Llanos (2001), el congreso tuvo dos funciones importantes en términos de los límites del poder de Menem. La primera fue el rol del congreso en la redacción de leyes , y la segunda era la cooperación y el trabajo intensivo entre el congreso y el ejecutivo; los dos, entonces, en vez de simplemente aceptar lo que Menem propone.  Ella distingue entre el apoyo  que Menem tuvo en el Congreso, que para algunos autores es una indicación de debilidad de la legislatura, y la participación en el proceso de escribir esas mismas leyes.  El promedio tiempo de aprobación de una ley en esta época, por ejemplo, era de diez meses: una indicación de que el congreso trabajó las leyes.  Aunque Menem utilizó el veto en muchas ocasiones, al final de este proceso, en cada caso, las leyes tuvieron algunos cambios, hechos por el Congreso, otra indicación de que el congreso tuvo efecto en la política de Menem.  

Ana Mustapic (2000), identifica otros factores que limitaron el poder: los incentivos, la división de la labor dentro de las instituciones del gobierno, y una estructura del gobierno que pertenece más como una estructura del centralismo limitado que uno de hiperpresidencialismo. En su análisis, las interacciones entre el ejecutivo y el congreso, en el gobierno de Menem, también muestran los límites del poder del ejecutivo.   Aunque ella identifica el rol del congreso como débil, para esta autora cualquier interacción entre el ejecutivo y el congreso, en que el ejecutivo tenga que comprometer su agenda, es evidencia de que el régimen no es hiperpresidencialista.  Este punto de vista—uno en que cualquier interacción es una indicación de un compromiso de la fuerza del ejecutivo—es otra manera de refutar la idea de hiperpresidencialismo para el gobierno de Carlos Menem.

Sin embargo, existen otros análisis, como ya he dicho, que entienden el lugar del ejecutivo, en el gobierno de Carlos Menem, de una manera distinta.  Estos análisis se enfocan en la idea, expresada por Según a Rubio y Goretti, de que una de las maneras mas importantes de concentrar poder en el gobierno de Menem fue el uso de los decretos de emergencia.  En el contexto de crisis, Menem utilizó esos decretos, específicamente la gran cantidad de decretos de necesidad y urgencia, como una herramienta para concentrar poder en el ejecutivo.  Estos decretos formaron una parte importante del hiperpresidencialismo de Menem, y en modo general de la forma en la que él evitó los procesos democráticos y pudo concentrar su poder.

Para muchos de los autores que describen la primera presidencia de Carlos Menem como hiperpresidencialismo, la manera en la que Menem gobernó por decreto es central para sus  análisis.  El gobierno por decreto es un instrumento que le sirve al ejecutivo para evitar el uso de los mecanismos republicanos.  La gran cantidad de decretos que Menem utilizó es una fuerte evidencia que apoya la  idea del hiperpresidencialismo. Específicamente, las Leyes de Emergencia 23.696 y 23.697, que identificaron la situación económica argentina como de emergencia, sirvieron para justificar los decretos siguientes...  Por eso, esas leyes forman un punto central para el análisis de esta parte del gobierno de Menem.  La idea de que Menem gobernó por decreto sirve para refutar los argumentos que identifican en el congreso un rol importante en el gobierno de Menem. Gobernar por decreto implica gobernar sin el congreso. Gobernar por decreto es una manera de evitar implicar el congreso en el proceso de decisión estatal.

Para analizar el gobierno de Carlos Menem hay múltiple puntos de vista. , Específicamente difieren en el análisis de los límites de su poder y de su tentativa de concentrar poder en su mismo.  Para algunos autores, el rol del congreso era bastante fuerte en su gobierno, y el término “hiperpresidencialismo” no se debe usar para describirlo.  Para otros, el gobierno por decreto, la evasión del congreso y la manipulación del juicio son tres pilares para realizar un análisis del gobierno de Menem como hiperpresidencialista. Estos dos puntos de vista en el análisis forman la base teórica para realizar este trabajo.            

 

  CONCENTRACIÓN DE PODER Y GOBERNABILIDAD

 

La constitución y la estructura del gobierno argentino

 

        Para entender la manera en que el gobierno podía o no limitar el poder del ejecutivo durante la primera presidencia de Carlos Menem, y los propios límites del hiperpresidencialismo en su gobierno, hay que entender la estructura del gobierno en términos generales.  Por lo tanto, hay que analizar las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo que existen dentro de la estructura del gobierno, creado por la constitución.

        Históricamente, después de la caída del orden colonial y la presencia del fuerte gobierno de España, Argentina tuvo que desarrollar su propio gobierno para unificar un territorio grande, diverso, y regionalizado.  Durante ese período hubo innumerables conflictos en el país, guerras entre distintos grupos, conflictos regionales, y sediciones. El problema político fue, entonces, formar un sistema que pudiese integrar los distintos territorios y formar un estado.  Por eso la propuesta la política argentina, después de estos conflictos, fue a crear un sistema bastante fuerte para controlar los sectores en conflicto; en otros términos, la constitución argentina nació por el miedo de la anarquía que existió en la época (Mustapic, 2000). Esta es una explicación histórica de porque ha habido una presencia fuerte del ejecutivo en la constitución argentina

           Para entender el contexto del ejecutivo de Menem hay que presentar algunos de los poderes que el ejecutivo tiene en relación del legislativo.  Uno de esos poderes es la decisión, por parte del ejecutivo de imponer el estado de sitio y la intervención federal. También el ejecutivo puede presentar leyes al congreso, cuando está en receso, y enfrentarlo una vez iniciada sus sesiones.  Además, el ejecutivo tiene un veto parcial de las leyes legislativas, otra manera en que el ejecutivo puede controlar el proceso legislativo, y en la que el rol del congreso es más reaccionario.  Finalmente, el ejecutivo es el artífice de la innovación política en la argentina; el ejecutivo puede presentar leyes en el congreso, y en esta manera el ejecutivo también tiene un rol legislativo.  Por eso, en los casos en que el ejecutivo presenta leyes al congreso, el congreso funciona para reactivar a la iniciativa ejecutiva.

        Por otro lado, existen algunas funciones importantes del congreso en el sistema argentino.  Las que tienen relevancia para el objetivo de este trabajo son las que se relacionan con el rol del congreso cuando el presidente realiza su programa por decreto.  En la estructura del gobierno, el presidente tiene que tener una mínima base de apoyo en el congreso para presentar su agenda.  Si el presidente quisiera tomar sus decisiones por decreto, según la Constitución, tiene que tener el apoyo de la mayoría del congreso.  Por eso, Mustapic dice que según los términos de la Constitución de la argentina, “el Congreso no puede ser ignorado” .

 

El proyecto de Carlos Menem: El estado de excepción

 

        Para entender el hiperpresidencialismo de Carlos Menem, hay que analizar cómo fue su proyecto político.  Dentro de la estructura creada por la Constitución, Menem realizó una serie de cambios en el rol y en la función del ejecutivo en relación con las otras ramas del gobierno.  Muchas veces, el resultado de estos cambios fue un aumento en el poder del ejecutivo. De este modo, es posible entenderlos como movimientos hacia un régimen hiperpresidencialista.

        Según el análisis de Bosoer y Leiras (2002), hay varias partes en el proyecto político de Carlos Menem, y hay que comprenderla tal síntesis de todas para realizar un análisis completo del alcance y de la manera en que Menem podía concentrar poder.   El análisis de todas las acciones presidenciales, durante seis años, supera los objetivos y posibilidades de este trabajo; sin embargo los aspectos más importantes de la presidencia de Menem, en términos de la concentración de poder, se pueden sintetizar en la implementación de un “estado de excepción.”  Estado de excepción es un concepto desarrollado por Carl Schmitt, que busca describir momentos de emergencia, en los que el líder del estado puede llevar a cabo acciones excepcionales, fuera de los mecanismos normales, para recuperar el estado de su momento de crisis.  Menem, a través de las leyes de emergencia, utilizó la ley para declarar un estado de emergencia en la argentina, y con esto se hizo el líder de un estado de excepción.  La implementación de un estado de emergencia, o estado de excepción, fue una manera fundamental en la que Menem realizó su propio proyecto político. De este modo, él llevó a cabo un cambio en la estructura creada por la Constitución: en un estado de excepción, está justificado evitar los procesos constitucionales para salvar el estado.

 

“Una revolución desde arriba”

 

        Jorge Castro ha dicho que “a partir de 1989, con el liderazgo de Menem [hubo]... una profunda transformación estructural realizada a través de una ‘revolución desde arriba,’”  Esta clasificación de las acciones de Carlos Menem, como “una revolución desde arriba,” explica uno de los puntos más importantes en la concepción del hiperpresidencialismo de Carlos Menem.  Los cambios estructurales en su régimen fueron realizados desde arriba, o en otros términos, los cambios eran el proyecto del líder del estado, no del estado entero, en los términos tradicionales.  A través del uso del un estado de emergencia, Menem pudo gobernar dentro de la ley constitucional pero al mismo tiempo revolucionó la estructura del gobierno porque el ejecutivo se hizo la fuente de la acción estatal.  El concepto de una revolución desde arriba, realizada por el ejecutivo, es el concepto primario para entender el contexto de la primera presidencia de Menem, como el hiperpresidencialismo.

 

Los cambios de Menem: Las herramientas para concentrar poder y el decisionismo político

 

        Hay varias maneras en que Menem fundamentalmente cambió el papel del ejecutivo en el sistema político argentino.  En suma esas maneras forman la base para entender cómo Menem concentró poder en el ejecutivo y cómo ell régimen de Menem puede ser entendido como un régimen de hiperpresidencialista.

        Fabián Bosoer y Santiago Leiras (2002) han dicho que el proyecto político de Carlos Menem era “Un proyecto de reconstrucción/redefinición del poder estatal, en sus tres dimensiones: la jurídico-normativa del Estado de derecho, la burocrático-funcional de la administración estatal y la ideológica del Estado democrático presidencialista con centralidad de políticas orientadas al mercado” (Bosoer y Leiras, 2002, p. 44).  Esta idea de transformación de todas las dimensiones del estado es central para entender el alcance de su tentativa de concentrar poder.   En las palabras de Jorge Castro, el proyecto de Carlos Menem fue un proyecto de establecer “una nueva hegemonía.”  Esta frase es nada más que otra manera de describir que Menem proyectó un cambio en todos los aspectos del estado.

        Durante la primera presidencia de Menem, hubo cambios en todos los aspectos del estado.  En términos de la cultura política, por ejemplo, Bosoer y Leiras han descripto el proyecto de Menem como una lucha por “una nueva mística nacional.”  Menem intentó a implementar una revolución conservadora en la cultura política.  En términos de economía política, además Menem, implementó un programa conservador de liberalización de los mercados. Castro afirma que “la doctrina de Menem…orienta al país hacía la ‘revolución capitalista’ y la economía de mercado.”  Estos aspectos del proyecto de Menem, un proyecto económico y un proyecto cultural, no pueden separarse; al contrario, hay que entender todas sus acciones, todas estas “revoluciones” en las políticas estatales, como parte de una gran transformación estatal.  Según Castro, “no hay proyecto liberal en lo económico sin revolución conservadora en lo político y cultural.”

Los cambios económicos de reestructuración de la política económica del estado, el proyecto de liberalización más grande en todo la historia de Latinoamérica, son los ejemplos más evidentes de la transformación propuesta por Menem.  En este proyecto , Menem privatizó muchas de las industrias más importantes del estado, como la famosa privatización de Aerolíneas Argentinas, para abrir los mercados al nuevo escenario económico.  Este escenario fue caracterizado por el desarrollo de la globalización en la decada noventa, emergiendo después de la guerra fría, que cambió profundamente el mercado global, y Menem intentó a modernizar la economía argentina para hacerse miembro de este nuevo mercado.  La relevancia que este proyecto tiene para la caracterización del hiperpresidencialismo es que el proyecto de liberalización de la economía es una de las áreas en la que Menem intentó a hacer un gran cambió del rol del ejecutivo.  La reestructuración de la economía fue un proyecto creado “desde arriba,” implementado por el ejecutivo. Esta transformación económica apoya los análisis que dicen que Menem llevó a cabo un gran proyecto político de concentración de poder en el ejecutivo.

 Usando otra terminología política, se puede caracterizar estos cambios de Menem como un movimiento hacía lo que se llama “el decisionismo político”.  El decisionismo político se caracteriza por el gobierno por decisión del ejecutivo, más que por un  proceso de colaboración entre las ramas del gobierno.  Esta concepción se relaciona con la idea de “revolución desde arriba;” En un gobierno decisionista, la fuerza está concentrada en el ejecutivo.  El ejecutivo, esencialmente, funciona como el que decide en el gobierno y el que maneja el proyecto político.  Bosoer y Leiras describieron el decisionismo como una reinterpretación de la doctrina estatal, desde una que tiene una división de poderes hacía otra que tiene una “’división de funciones’ de un mismo y único poder.”

El gobierno de Menem, por un lado, representa una extensión de la estructura creada por la Constitución de argentina.  Esta Constitución, por razones históricas, estabilizó un gobierno con un ejecutivo fuerte.  Por otro lado, el gobierno de Menem representa una ruptura en la estructura tradicional de gobierno: él realizó un proyecto político que buscó redefinir el poder estatal en casi todos sus aspectos.  En este proyecto el líder, o el poder ejecutivo, obtuvo más control de las acciones del estado, y se hizo el actor central en las decisiones del estado.  A continuación,  se va a analizar los límites de esta tentativa de concentrar poder en el ejecutivo (si hubiere algunos), con un foco en las acciones de la legislatura, y se va a presentar otra caracterización del proyecto de Menem que define su gobierno como menos hiperpresidencialista y más como centralista limitada.

 

 EL LIDER Y SU ACCIÓN FRENTE EL CONGRESO

 

        Está claro que Carlos Menem, en su primera presidencia, tuvo un proyecto político definido, y que éste se enfocó en una concentración de poder en el ejecutivo.  La pregunta central de este trabajo, sin embargo, es si había límites a la tentativa de concentración de poder.  Se puede preguntar, por ejemplo: ¿Cuáles fueron las limitaciones de su proyecto político?  Se puede entender también este proyecto político como un proyecto de hiperpresidencialismo. Los límites de su proyecto político son los límites de su hiperpresidencialismo.

        Identificar todos los mecanismos que pueden limitar el poder del ejecutivo excede los límites y alcances de este trabajo que se va a enfocar en el rol del congreso.  Para realizar este análisis hay que recordar la postura de Ana Mustapic, quien propone que  según la estructura de la Constitución argentina, “el congreso no puede ser ignorado.”  De hecho, desde un punto de vista institucional, el congreso es la rama del gobierno que tiene más poder para limitar el ejecutivo.  Las acciones de Menem frente el congreso, y lo que el congreso pudo haber hecho para limitar su tentativa de aumentar su poder, son la mejor indicación del grado de los límites del hiperpresidencialismo.

 

¿Decisionista sin consideración del proceso legislativo?

 

        Para lograr la meta de un ejecutivo más fuerte, Menem intentó  gobernar de una manera decisionista.  La evidencia que apoya esta idea, más que nada, es la manera en que Menem actuó frente del congreso.  En vez de presentar los proyectos de ley para avanzar en su agenda,  intentó  gobernar por decreto.  Muchos de estos decretos se fundan en las Leyes de Emergencia 23.696 y 23.697.  Inmediatamente después de la gran crisis de inflación del estado que apareció al final de la década ochenta, Menem declaró que la Argentina era un momento de crisis económica, y que por eso  tenía que utilizar recursos extraordinarios. .  En su discurso inaugural, ante la Asamblea Legislativa el 8 de julio de 1989, Menem dijo que “La Argentina está rota…En estas horas (los ciudadanos de Argentina) viven instancias difíciles, dramáticas, decisivas, y fundacionales como nunca.” 

Estas palabras, dichas frente a la legislatura, son la primera instancia en la que Menem identificó el status de la Argentina, en ese momento, como un momento de crisis.  Con las Leyes de Emergencia, Menem intentó a concentrar más poder en el ejecutivo para combatir la crisis económica. Estas dos leyes formaron la base ideológica de lo que era un gobierno por decreto, justificado por lo que Menem identificó como un momento de emergencia.

Rubio y Goretti (1996) han hecho un análisis de los “decretos de necesidad y urgencia “ que siguieron a esta primera proclamación.  Según ellos, la cantidad de decretos de necesidad y urgencia emitidos por Menem fue una indicación de su tentativa excepcional de concentrar poder en el ejecutivo: entre 1853 y julio de 1989, más de cien años, estiman que hubo aproximadamente 35 decretos de necesidad y urgencia dictados por el ejecutivo; mientras que en la primera presidencia de Menem hubo 336 de estos decretos.  En síntesis, gobernar de decreto cesó de ser un método excepcional en la época de Menem. Al contrario, fue una herramienta para que  pudiera concentrar poder en el ejecutivo y para evitar el proceso normal de presentación de las leyes al legislativo. 

Rubio y Goretti citan las palabras del ministro Cavallo para apoyar este análisis del propósito de la estrategia de gobierno por decreto: Cavallo dijo que “sancionar las leyes es más difícil que redactar decretos.”  Está claro, entonces, que la prioridad fue el programa ejecutivo, y que Menem hizo lo posible por implementar este programa.  Para implementar las reformas económicas, por ejemplo, tuvieron que poder actuar rápidamente y, la manera de gobernar con la mayor capacidad de acción rápida, es gobernar por decreto y evitar el congreso.  Rubio y Goretti han llamado esta manera de gobernar una de “dudosa legalidad” (448).Lo cierto es que la prioridad, en este sentido, no fue legalidad sino implementar el programa ejecutivo.  Esto es un ejemplo claro de hiperpresidencialismo en su presidencia.

  Hubo otros momentos y herramientas utilizados por el gobierno de Menem para evitar el proceso legislativo y el congreso.  Por ejemplo, Menem dictó algunos de los decretos en momentos en que no era posible esperar la convocatoria del Congreso: “El ejecutivo puso el acento en la imposibilidad de esperar un pronunciamiento del Congreso aun cuando éste sesionó, en reuniones ordinarias y extraordinarias, casi en forma ininterrumpida desde julio de 1989.”  Además, Menem utilizó el veto y el veto parcial  para reducir la influencia del congreso.  Hubo 625 proyectos de ley sancionados por el congreso en la primera presidencia de Menem;  él utilizó el veto parcial en 41 casos y el veto en forma total en 37 casos.  Entonces, casi el 13% de las iniciativas del congreso, en su primer presidencia, fue afectada por el veto de alguna manera.

En suma, se puede identificar una tendencia hacía el hiperpresidencialismo en la primera presidencia de Menem por sus acciones frente la legislatura.  Con el uso de la idea de un estado de emergencia, Menem implementó su programa con una serie de decretos de necesidad y urgencia.  Además, Menem gobernó por decreto para evitar el proceso legislativo;  dictó los decretos en momentos en que sabía que el congreso no podía responder con fuerza y  uso el veto para limitar la influencia del congreso sobre su programa.  Se va a intentar a tener en cuenta estas conclusiones cuando se encuentre los análisis que siguen.

 

Centralismo Limitado: ¿Otra explicación?

 

        Para comenzar el proceso de comprensión de los límites del hiperpresidencialismo de Carlos Menem, hay que entender el rol del congreso en relación al ejecutivo.  Aunque la Constitución argentina establece un  ejecutivo fuerte,  establece además un legislativo que, por lo menos en términos teóricos, puede limitar el poder del ejecutivo.  Hay una rama del gobierno—el congreso—que, en términos de la estructura, , tiene la posibilidad de templar el ejecutivo. Esta idea forma la base de un argumento de que la clasificación del  hiperpresidencialismo no es correcta para el gobierno de Menem. 

        Según el análisis de Mariana Llanos, por ejemplo, la clasificación de “hiperpresidencialismo” es incorrecta para el gobierno de Menem.  Ella ha postulado que en un sistema en que el congreso puede aprobar, retrasar, o rechazar las leyes, no se pueda decir que es un sistema de hiperpresidencialismo.  En lugar de clasificar el sistema como este, hay que clasificar el sistema como un sistema de centralismo limitado.  Este análisis, sin embargo, depende de que el congreso funcione como debe, y que participa en el proceso como la Constitución dice.  Esta, entonces, es la fuente de la discrepancia entre los dos argumentos: en síntesis, los que han identificado el sistema como hiperpresidencialista creen que el congreso falló en su función, y los que apoyan la idea del centralismo limitado entienden que el congreso funcionó para limitar el poder ejecutivo.

        En su análisis, Llanos ha identificado una serie de acciones hechas por el congreso que apoyan su idea de que el congreso podía limitar el poder ejecutivo.  Ella, por ejemplo, considera que aunque el ejecutivo hizo la mayoría de la acción en el programa de privatización, hubo varios momentos, en el proceso de ratificación del programa de privatización, en que el poder judicial y el congreso pudieron usar el poder del veto.  Todas las instituciones del gobierno participaron en el proceso y, por eso, existió la posibilidad de veto en cada institución.  La participación en cada nivel del gobierno era, para Llanos, una indicación de que había límites del poder ejecutivo.

        Lo central en la idea de gobierno de centralismo limitado es que el congreso puede ejercer su función sin influencia excesiva del ejecutivo.  Llanos ha identificado dos indicadores de que el congreso podía hacer su función sin demasiada influencia.  Ella primero es la participación de la legislatura en la escritura de las leyes.  Según ella, en un sistema de hiperpresidencialismo, la escritura de las leyes es hecha por el ejecutivo y simplemente presentada al legislativo.  La mayoría en el congreso hizo muchas enmiendas, y dos veces—en la privatización de las compañías del petróleo y la modificación del sistema de jubilación—el ejecutivo tuvo que reescribir la ley totalmente.  Además, cuando el ejecutivo utilizó el veto , las leyes nunca regresaron a su forma original; las enmiendas quedaron en la ley.  De esa manera, el legislativo podía afectar las leyes y el programa ejecutivo.

         Un segundo indicio de una participación activa e intensiva de la legislatura en el proceso de desarrollo de las leyes y el programa ejecutivo fue la intensidad y cantidad de las interacciones entre el ejecutivo y el legislativo en este periodo.  Esta interacción es una indicación de que el ejecutivo tuvo que negociar y comprometer con el congreso.  En un proceso donde el congreso no puede limitar el poder ejecutivo, Llanos dice que el ejecutivo que no tiene que trabajar con el legislativo de esa manera; solamente tiene que presentar leyes al congreso. Al contrario, en el gobierno de Menem, hubo momentos en que el ejecutivo organizó reuniones con los líderes del congreso, intentó  limitar debate en el congreso para que no pudiera hacer tantos cambios y creó instituciones para facilitar la comunicación entre la oficina del presidente y el congreso.

        Hubo momentos en que el congreso apoyó a las iniciativas del ejecutivo; otros autores han identificado este apoyo como una indicación de que el congreso no pudo limitar el poder ejecutivo.  Pero según el análisis de Llanos, el apoyo legislativo de algunas iniciativas ejecutivas fue un resulto de su propio éxito.  Es decir que cuando el congreso observó el éxito y popularidad del programa de Menem, tuvo que apoyarlo para mantener su propia popularidad política.  En conclusión, todos estos ejemplos manifiestan maneras en que el ejecutivo de Menem tuvo que relacionarse con el congreso y evidencia  que su poder fue limitado y su régimen no fue  de hiperpresidencialismo.

 

Dos posiciones problemáticas y la posibilidad de un consenso

 

        Después de este análisis, está claro de que las dos posiciones sobre la primera presidencia de Carlos Menem son problemáticas.  Por un lado, la idea de que no hubo un mecanismo para limitar el poder del ejecutivo de Menem es problemática ya que hay evidencia de que el congreso participó en el proceso de ratificar las leyes de Menem.  Además, esta evidencia indica que la participación del congreso fue relativamente intensa.  Por  otro lado, la noción de que no se puede usar el término “hiperpresidencialismo” para describir el gobierno de Menem es problemática porque, como algunos autores han dicho, en algunos momentos Menem evitó el proceso legislativo por gobernar por decreto, o por implementar leyes en momentos en que el congreso no pudo actuar.

        Entonces para construir el modelo del hiperpresidencialismo de Carlos Menem y sus propios límites, hay que entender que ambas perspectivas pueden ayudar analizar la primera presidencia de Menem; sin embargo ninguna la describe precisamente.    Es por este motivo que hay que buscar un modelo que incluya los dos elementos del régimen menemista.  Ana María Mustapic (2002) ha dicho que las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo en la época de Menem siempre osciló entre una relación más presidencialista y una relación más parlamentarista.  Esta oscilación parece la única manera de describir correctamente al hiperpresidencialismo de Menem y sus límites.  En otros términos, la mejor frase para describir la relación ejecutivo-legislativa en la primera presidencia de Menem sería una relación de hiperpresidencialismo limitado.

        Lo se busca afirmar con el termino hiperpresidencialismo limitado es lo siguiente.  Generalmente, Menem pudo implementar su programa de reformas sin problemas con el Congreso.  Hubo varias razones para esto: muchas veces Menem evitó el proceso legislativo para gobernar por decreto, a veces el congreso fue forzado a implementar su programa por razones políticas y, a veces, el ejecutivo trabajó con el legislativo para reformar las leyes.  Para decir que un régimen es hiperpresidencialista, el ejecutivo tiene que gobernar casi sin consideración de las otras ramas del gobierno y hay evidencia que Menem no lo hizo.  Entonces, el concepto para describir la manera en que Menem gobernó puede ser hiperpresidencialista limitada.