 |
      |
 |
Revista Nº31 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES" |
|
Resumen
El objetivo del artículo es presentar y analizar la relación que existe entre los medios de comunicación masiva y la influencia en la formación de la agenda pública. Con la revisión de la presencia en los medios del Accidente Nuclear de Fukushima (2011) en diarios peruanos caracterizados como “serios” y “populares”; y el cruzando dicha información con la agenda del congreso en las legislaturas inmediatamente anteriores y posteriores al accidente, se observa como las iniciativas legislativas impulsadas para desarrollar el sector nuclear peruano a partir de la presentación de proyectos de ley vinculados con investigación, exploración de minerales y de desarrollo nucleoeléctrico, pasaron a ser sistemáticamente bloqueadas o, directamente, no discutidos. Esto significa que la percepción de riesgo a partir del accidente, influyó decididamente en la agenda político-pública del Congreso del Perú.
Palabras clave: Medios, congreso, agenda pública, Fukushima, Perú
Resumo
O objectivo deste artigo é apresentar e analisar a relação que existe entre os meios de comunicação massiva e a influência na formação da agenda pública. Com a revisão da presença dos media no Acidente Nuclear de Fukushima (2011) nos jornais Peruanos designados como "sérios" e "populares"; e cruzando tal informação com a agenda do congresso nos projectos de lei imediatamente anteriores e posteriores ao acidente, pode observar-se como as iniciativas legislativas propostas a desenvolver o sector nuclear Peruano a partir da apresentação de projectos de lei vinculados com a investigação, exploração de minerais e de progresso núcleo-eléctrico, passaram a ser sistematicamente bloqueadas ou, directamente, não discutidas. Isto significa que a percepção de risco a partir do acidente influenciou decididamente a agenda politico-pública do Congresso do Perú.
Palavraa chave: Meios, congresso, agenda pública, Fukushima, Perú
Abstract
The article’s main objective is to present and analyze the relationship existing between massive communication media and the influence in the public agenda formation. After reviewing the media presence of the Fukushima Nuclear Accident in two types of Peruvian newspapers (“serious” and “popular”); this research crosses the information obtained with the congressional agenda during the periods immediately prior to and after the aforementioned accident. Thanks to this, it was possible to observe how the draft bills proposed for developing the Peruvian nuclear sector –especially those concerned to research, mineral exploration and nucleoelectricity development- were systematically blocked or, directly, non-addressed. This scenario suggests that public agenda formation was decidedly under Fukushima’s Accident risk perception influence.
Key words: Media, congress, public agenda, Fukushima, Peru
PERCEPCIÓN MEDIÁTICA Y POLÍTICA NUCLEAR EN EL PERÚ: FUKUSHIMA Y EL INSTITUTO PERUANO DE ENERGÍA NUCLEAR
Dr. Rolando Páucar Jáuregui
Centro de Altos Estudios Nacionales
Introducción
El presente artículo busca vincular dos aspectos de la formación de la agenda pública-política, por un lado, el comportamiento político de las élites y los procesos por los cuáles incorpora temas a la agenda; y, por otro, la influencia de los medios masivos en la conformación de la misma; de manera que nos encontramos hablando de una relación simbiótica entre élite y medios que va delineando la importancia de los temas e impone sus puntos de vista en los procesos de gestión. Así, la élite sería un grupo superior al resto de su sociedad por su capacidad de influir en los procesos de tomas de decisiones y por su poder para limitar la actividad del resto de la esfera pública (Pasquino, 2000). Para sostener este estatus quo es necesario que la élite encuentre mecanismos organizacionales que permitan reproducir el poder a través de estructuras que no sólo sean económicas o sociales, sino que encuentren una legitimización política creando mecanismos de influencia en la construcción de la agenda pública (Mosca, 1939). Estos mecanismos serían la capacidad de crear “temas de interés” y de aumentar su difusión a través de la influencia social de los medios. Según Wolf (2001), la investigación comunicativa se ha visto determinada de varias maneras por la oscilación entre la actitud que detecta en los medios una fuente de peligrosa influencia social, y la actitud que mitiga este poder, reconstruyendo la complejidad de las relaciones en las que los medios actúan. los “temas de interés” sugieren un patrón de comportamiento cíclico, no sólo por la validez del evento en el largo plazo, sino porque perdura en la memoria colectiva y siempre es posible relacionarlo con un nuevo evento cada vez que esto suceda. El ejemplo que usamos para nuestro trabajo es el de los accidentes nucleares, no importa cuánto tiempo pase, Fukushima y Chernóbil seguirán siendo puntos de referencia mediática para la sobreexposición de una noticia en perspectiva comparada. Así, la agenda pública es una especie de espejo en el que se reflejan los temas a los que dan cobertura prioritaria los medios de comunicación, formando una unión entre “interés” y “divulgación” que iría delineando la agenda política por el poder del alcance de la información (McCombs & Shaw, 1972). Los medios no influyen tanto en las actitudes de los ciudadanos, pero sí en las percepciones cognitivas de cuáles son los temas más importantes y en la formación de opinión respecto a un evento concreto o “probable” (Erbring, Goldenberg & Miller, 1980). Por lo tanto, el Desinterés en la Agenda Pública se explica por la publicidad negativa de la nucleoelectricidad en los medios; y por la escasa discusión en la agenda política. Para el desarrollo del presente artículo, se ha considerado se desarrolla analizar dos variables: (1) la presencia en los medios a través de una revisión de diarios y portales de noticias en fechas críticas (Accidente de Fukushima, reuniones de organismos internacionales, etc.); y (2) el tratamiento dado a los proyectos uraníferos y nucleoeléctricos presentados en el Congreso (Proyecto de Ley de regulación y desarrollo sustentable de la exploración, explotación y beneficio de minerales radioactivos y otros minerales de interés nuclear, [Proyecto de Ley Nº 1709/2007-CR]; Proyecto de Ley que declara de interés y necesidad pública el desarrollo de la energía nuclear en el Perú [Proyecto de Ley Nº 1914/2007-CR]; Proyecto de Ley de creación de la autoridad autónoma reguladora de lo nuclear [Proyecto de Ley Nº 2049/2007-CR]); Proyecto de Ley de fortalecimiento del Instituto Peruano de Energía Nuclear [Proyecto de Ley N° 2790/2008-CR]; el Proyecto de Ley que establece las competencias de los órganos del estado en las actividades mineras de materiales radioactivos [Proyecto de Ley N°2792/2008-CR], entre otros). Este estudio del tratamiento de los proyectos mencionados se realiza de manera segmentada haciendo un seguimiento a cada dimensión temática de los proyectos.
Desarrollo
Para encontrar y posteriormente analizar los resultados de esta hipótesis, se emplean las herramientas metodológicas explicadas en el capítulo tercero de esta investigación. Para la comprobación de esta hipótesis analizamos la “Publicidad Negativa” utilizando como referencia temporal el “Accidente de Fukushima” (en lo sucesivo “accidente”) comparando su tratamiento noticioso con lo que lo produjo, el “Terremoto y Tsunami del 2011” (en lo sucesivo “terremoto”), y cómo este tratamiento en los medios se relaciona con el éxito o fracaso de los proyectos de ley presentados en el Congreso vinculados con el desarrollo nucleoeléctrico en el país.
Análisis de la presencia en los medios
Determinar la “cantidad” de “Publicidad Negativa” supuso la revisión del debate sobre Nucleoelectricidad en los medios. Debido a que en el Perú no hay estudios sobre la presencia de temas, discusiones y debates en medios audiovisuales, ni un observatorio sobre análisis de medios de comunicación, se optó por hacer un estudio sobre la presencia en periódicos y páginas web de los diarios seleccionados de noticias referidas al terremoto de Japón del 11 de marzo del 2011 así como al accidente de Fukushima. La decisión de analizar tres diarios se sustentó metodológicamente en el estudio “Circulación (VNE) de Diarios en el Perú” encargado por la Sociedad de Empresas Periodísticas del Perú (SEPP) a la consultora KPMG (2012). El estudio mostró que para el primer semestre del 2011 (espacio en el que sucedieron los eventos en Japón), se vendieron en una semana tipo 1 804 703 ejemplares, un 50% más que en el primer semestre del 2007, lo que supone que el mercado de difusión noticias a través de prensa escrita está en crecimiento y es un mecanismo relevante de obtención de información. El estudio también muestra que en Lima se vendieron 1 042 793 diarios en una semana tipo, 35% más que el 2007, lo que sugiere que el crecimiento es, en términos de tamaño, más grande en Lima que en provincias y es más grande en tasa en provincias que en la capital (donde creció 78,62%). En la misma investigación se destaca que existen tres tipos de diarios en el Perú, los diarios deportivos (14% del mercado), populares (62%) y serios (24%). Entre los diarios “serios” destacan CORREO, PERÚ 21, EL COMERCIO, LA REPÚBLICA y GESTIÓN (en ese orden); mientras que en los populares destacan TROME, OJO, EL POPULAR y AJÁ.
Figura 1. Distribución de ventas de los diarios “serios” en el Perú Fuente: SEPP, 2012. Elaboración propia
Figura 2. Distribución de ventas de los diarios “populares” en el Perú Fuente: SEPP, 2012. Elaboración propia
Figura 3. Ventas totales de los diarios “serios” y “populares” en una semana tipo Fuente: SEPP, 2012. Elaboración propia
Basados en la información mencionada y reflejada en las figuras 1, 2 y 3, se decidió trabajar con los diarios TROME, PERÚ 21 y CORREO, lo que implica una revisión de los diarios leídos por el 53,30% de la población total que compra cualquier diario no deportivo en Lima y provincias.
Figura 4. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario TROME Fuente: Elaboración propia
Figura 5. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario PERÚ 21 Fuente: Elaboración propia
Figura 6. Análisis de la presencia en los medios y tratamiento de la noticia en el diario CORREO Fuente: Elaboración propia
Las noticias definidas como “Terremoto” son aquellas que tratan el acontecimiento como un evento geológico, es decir, como un evento de la naturaleza en el que el que ningún ser humano tuvo incidencia en la provocación, pero sí en la gestión del desastre. Las noticias definidas como “Accidente” son aquellas que tratan sobre los sucesos provocados por el terremoto del 11 de marzo del 2011 y que tuvieron directa incidencia en el funcionamiento de la Central Nuclear de Fukushima Daiichi, así como las consecuencias indeseadas e inesperadas de la gestión del desastre. Las noticias definidas como “Otros Temas” son aquellas que tratan colateralmente el asunto tanto del terremoto como del accidente, pero que no están tratan sobre sucesos directamente relacionados con ellos, como, por ejemplo, que la Selección de Fútbol de Japón haya decidido tener su concentración previa al Mundial de Brasil 2014 a 25kms de Fukushima o que Tokio haya sido elegida sede de las Olimpiadas y hayan lanzado flores al mar frente a la zona del accidente. Como se puede observar, la tendencia para los tres tópicos (“terremoto”, “accidente”, “otros temas”) fue darle alta relevancia al principio e ir reduciendo tanto la frecuencia como el volumen informativo con el transcurso del tiempo, sin embargo, al ser un terremoto una amenaza real que coincidió con una amenaza simbólica (accidente nuclear), la presencia en los medios se mantuvo estable por lo menos hasta octubre del 2012, un tiempo de “vida mediática” exageradamente largo comparado con otros eventos como la desaparición del MH370 de Malaysia Airlines, la anexión rusa de Crimea, el referéndum escocés u otros eventos con impactos mediáticos globales. El hecho de que una amenaza real y una amenaza simbólica hayan coincidido generó un volumen de información confusa que mezclaba un “desastre natural” con un “desastre humano”, otorgándole además cualificaciones que vinculaban esta confluencia de eventos con tan variados como la concentración de la selección mundialista o entrevistas a científicos para la incorporación de energías limpias a la matriz energética mundial, expresan una tendencia a crear un vínculo entre noticia y emoción, apelando al receptor a través de mecanismos de persistencia del suceso para generar “conciencia” o “temor” respecto a dos amenazas que estadísticamente son improbables y poco representativas si las comparamos con otras amenazas que no sólo son reales sino palpables como el cambio climático o el efecto invernadero que, a diferencia de un terremoto, sí puede prevenirse. De igual manera, Chernóbil y Three Mile Island fueron dos accidentes relevantes en la historia nuclear y junto con Fukushima, los tres accidentes más importantes en cantidad de radiación emitida a la atmósfera y por la Escala Internacional de Accidentes Nucleares del OIEA, pero no dejan de ser tres accidentes en 60 años de una historia que empezó en 1954 con la inauguración de Óbninsk en la ex Unión Soviética. Figura 7. Comparación de la presencia y tratamiento del TERREMOTO en los tres diarios Fuente: Elaboración propia
Figura 8. Comparación de la presencia y tratamiento del ACCIDENTE en los tres diarios Fuente: Elaboración propia
Figura 9. Comparación de la presencia y tratamiento de OTROS TEMAS en los tres diarios Fuente: Elaboración propia
Los dos diarios “serios” analizados fueron coherentes en el tratamiento de los tres tópicos, reduciendo progresiva y lentamente la exposición de los mismos entre marzo del 2012 (aniversario del evento) y agosto/septiembre del 2012, pero reactivando la exposición en marzo del 2013 y marzo del 2014 (para el caso de “terremoto”). Los diarios “serios” exponen no sólo la información sino también la opinión calificada de expertos conocedores del tema, de manera que, por la naturaleza analítica y no sólo divulgativa de su editorial, tienen recursos como para extender el periodo de exposición de un evento. Por el contrario, TROME –diario “popular”- requiere apelar a la sobreexposición sólo durante el tiempo de vida del evento (primer mes), pues está dirigido a un público no sólo no conocedor de la Nucleoelectricidad sino más interesado en eventos de alcance local y con un tratamiento noticioso menos cientificista, ello explica la menor cobertura en volumen y en extensión.
Figura 10. Comparación de la presencia y tratamiento de TODAS las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados en los tres diarios Fuente: Elaboración propia
Figura 11. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron TODAS las noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 Fuente: Elaboración propia
En las figuras 10 y 11 se puede observar el volumen de reproducción de información por parte de los diarios en cuestión. CORREO produjo 514 artículos, es decir, un artículo cada 2,44 días; mientras que PERÚ 21 publicó 278 artículos o un artículo cada 4,51 días. Finalmente, TROME cubrió y reprodujo la noticia 93 veces, lo que implicó una frecuencia de un artículo cada 13,47 días.
Figura 12. Comparación de la cantidad de noticias referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) Fuente: Elaboración propia
Figura 13. Comparación de la cantidad de noticias aparecidas POR DÍA referidas al terremoto, accidente y temas relacionados durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) Fuente: Elaboración propia
Durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) el volumen de noticias ascendió a 297 artículos (ver Figura 13) lo que significó que, en promedio, CORREO dedicó casi 11 artículos diarios a los sucesos acontecidos en Japón, PERÚ 21, 2,15 artículos diarios y, finalmente, TROME casi un artículo por día (ver Figura 14).
Figura 14. Comparación de la frecuencia con que se mencionaron las noticias referidas al TERREMOTO desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 Fuente: Elaboración propia
Figura 15. Comparación de la cantidad de noticias referidas al TERREMOTO desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 Fuente: Elaboración propia
Estrictamente hablando del terremoto, sin considerar las noticias referidas al accidente o a temas relacionados, la producción total de noticias ha sido de 383, lo que significa que CORREO y PERÚ 21 publicaron, en promedio, casi un artículo por semana, mientras que TROME uno mensual. Comparando estos datos con los anteriores, se deduce que el terremoto, es decir, la “amenaza real”, fue menos relevante que el promedio de todas las noticias, lo que significa que los medios le dieron mayor valor comunicacional y comercial a la exposición de la noticia relacionada con el accidente, como se verá en los Gráficos siguientes.
Figura 16. Comparación entre la cantidad de noticias por días dedicadas tanto al TERREMOTO como al ACCIDENTE desde el 11 de marzo del 2011 hasta el 16 de septiembre del 2014 Fuente: Elaboración propia
Figura 17. Comparación entre la cantidad de noticias por días dedicadas tanto al TERREMOTO como al ACCIDENTE durante el mes de marzo del 2011 (mes del accidente) Fuente: Elaboración propia
De la comparación entre el trato que se le dio al accidente y al terremoto por separado (Figura 17), se observa que los diarios “serios” le dedicaron noticias con más frecuencia al “accidente” que al “terremoto” durante el mes del accidente (en contraste con el diario “popular” elegido) a lo largo del tiempo, de igual manera que durante el mes del accidente, en el que PERÚ 21 y CORREO le dieron una cobertura altísima (especialmente el segundo) al accidente en relación al terremoto. Si consideramos que por el “accidente” no falleció ninguna persona, mientras que el “terremoto” causó 20896 muertos, 3084 desaparecidos y 6025 heridos, así como 1235 réplicas sísmicas, no parece haber una correlación justa entre una representación en los medios y otra. Se deduce, también, que hubo un sesgo “favorable” a mediatizar un “accidente”, una “amenaza simbólica” y que la sobreexposición de la misma, en contraste con una “amenaza real”, tuvo como objetivo sensibilizar negativamente a la población aumentando la percepción de un riesgo que, como se mencionó, estadísticamente es improbable, máxime cuando en el Perú ni siquiera había un debate público respecto a las potencialidades –o los riesgos- potenciales de un programa nucleoeléctrico. La relación entablada entre amenaza y desconocimiento, es lo que da origen la dimensión “simbólica” de dicha amenaza, en el cuál el evento (terremoto o accidente) ya no es percibida, sino que es convertida en una herramienta productora de prejuicios y estereotipos (Ybarra & Stephan, 1994), para explotarla como un disparador de reacciones emocionalmente negativas de formas muy diferentes. Estas formas muy diferentes hacen del discurso “antinuclear” un discurso heterogéneo y vago, por lo que, a mayor prejuicio, mayor grado de desconocimiento o, mejor dicho, menor grado de conocimiento objetivo. La mencionada “sensibilización negativa” es lo que esta investigación identifica como “Publicidad Negativa” y que es vista como una limitación al desarrollo de Nucleoelectricidad en el país.
Análisis de los proyectos e iniciativas de ley presentados en el Congreso
La discusión política es una variable que implica varias dimensiones. Como toda discusión, requiere de al menos dos personas y cuando estas dos o más personas discuten en una palestra, la discusión pasa a convertirse en un debate. El Congreso de la República es por definición el espacio de discusión y debate legislativos que, en teoría, reflejan la preocupación política por otorgar soluciones técnicas a una preocupación ciudadana, el Congreso –entonces- se convierte en la arena política-pública donde la sociedad civil canaliza sus demandas de manera democrática. Un congreso con un alto grado institucionalización es un espacio de equilibrio y encuentro en el que confluyen la esfera individual y la esfera pública, donde los intereses de una y otra parte dan forma a leyes y normas que regulan el bien común. Se define como alto grado de institucionalización a aquellos parlamentos en los que sus miembros tienen adecuadas experiencia técnica, educación universitaria, experiencia legislativa, fortaleza de las comisiones, efectividad de los cuerpos legislativos y confianza ciudadana (Scartascini, Stein & Tomassi, 2010; Palanza, Scartascini & Tomassi, 2012). La forma de gestionar lo público-nuclear en el Perú, tiene matices tan particulares como que el mismo Plan Bicentenario no tenga consistencias de una edición a otra; pero quizá uno de los ejemplos más interesantes sobre el desinterés político para con la nucleoelectricidad y muy influenciado por el comportamiento de los medios en la formación de la agenda político-pública sea el hecho de que el mismo presidente que impulsó e inauguró el Centro Huarangal, Alan García Pérez, haya manifestado que, "Teniendo tantos recursos hidroenergéticos, gasíferos y petrolíferos, el Perú puede hoy hacer un compromiso por los próximos cien años o más de ser libre de esa amenaza, mucho más siendo un país sísmico por sus condiciones de cercanía al Círculo del Pacífico"[1], luego de la tragedia de Fukushima. Más interesante aún es el hecho que en un tema tan sensible, estratégico y potencialmente táctico, exista escasa cohesión para definir el rumbo de la política nuclear que, a la vez, es una política de ciencia y tecnología. Mientras la cabeza del ejecutivo pretendía eliminar la posibilidad de todo desarrollo energético nuclear en el Perú, la entonces congresista, Susana Vilca, presentó en el mismo periodo de gobierno (2006-2011) tres proyectos vinculados a la Energía Nuclear: Proyecto de Ley de Regulación y Desarrollo Sustentable de la Exploración, Explotación y Beneficio de Minerales Radioactivos y Otros Minales de Interés Nuclear; Proyecto de Ley que Declara de Interés y Necesidad Pública el Desarrollo de la Energía Nuclear en el Perú; y, finalmente; Proyecto de Ley de Creación de la Autoridad Autónoma Reguladora de la Energía Nuclear. Los congresistas Alfredo Cenzano Sierralta y José Carlos Carrasco Távara, ambos del Partido Aprista Peruano –entonces gobernante-, también presentaron proyectos vinculados a la temática. El primero presentó el Proyecto de Ley que Propone establecer nuevo régimen para manejo de minerales radiactivos en el territorio nacional, así como derogar el Decreto Ley Nº 23112, Ley de Minerales Radiactivos; mientras que el segundo presentó el Proyecto de Ley que Propone Modificar el Artículo 6° y Disposiciones Complementarias de la Ley N°21875, Ley Orgánica del IPEN, Referente a las Funciones del Instituto; y el Proyecto de Ley que Establece las Competencias de los Órganos del Estado en las Actividades Mineras de Minerales Radioactivos. El desarrollo de este subcapítulo se divide en tres, un primer ítem analiza el Proyecto de Ley N°1709 (y aquellos que fueron agrupados detrás del mencionado); un segundo ítem se enfoca en el Proyecto de Ley N°1914; y, finalmente, un estudio transversal basado en la encuesta para conocer la opinión ciudadana respecto a las variables analizadas. Los proyectos de ley N°2049 y N°2740 no son analizados debido a que no llegaron a ser discutidos en las comisiones a las que fueron enviados, lo que en sí mismo supone un muy claro desinterés político en el debate respecto a la institucionalización nuclear en el Perú.
Discusión política y relevancia técnica de la minería de minerales radioactivos en el Congreso de la República del Perú (2006-2011)
Sobre los proyectos inmediatamente antes mencionados, el Proyecto de Ley N°2792 y el Proyecto de Ley N°1649 fueron agrupados con el Proyecto de Ley N°1709 otorgándosele priorización a este último. El Proyecto fue presentado el 11 de octubre del 2007, enviado a la Comisión de Energía y Minas del Congreso el 18 de octubre del 2007 y revisado en la Comisión desde el 19 de octubre del mismo año en adelante. La Comisión solicitó las opiniones e informes técnicos y legales del Ministerio de Energía y Minas (MEM), el IPEN y el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET) que entregaron sendos oficios los días 3 de diciembre del 2007, el 11 de diciembre del 2007, el 22 de diciembre del 2008, el 30 de enero del 2009 y el 23 de febrero del 2009. Los oficios recibidos se dividieron de la siguiente manera:
Tabla 1 Oficios e Informes sobre las iniciativas legislativas referidas a la minería radioactiva
Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia
De lo expuesto se desprende que el Proyecto de Ley N°2792/2008-CR quedó desestimado, sin embargo, las observaciones realizadas a los otros proyectos de similar índole, dieron paso a una fórmula sustitutoria denominada “Ley que Establece las Competencias de los Organismos del Estado en las Actividades Mineras de Minerales Radioactivos”. Las mencionadas observaciones estuvieron enfocadas en la distinción entre ley y norma, así como la competencia de cada nivel y poder del Estado en cada una de ellas. Así, respecto al Proyecto de Ley N°1649/2007-CR, se realizaron las siguientes observaciones:
Tabla 2 Observaciones realizadas al Proyecto de Ley N°1649/2007-CR
Fuente: Congreso de la República. Elaboración Propia
Tabla 3 Observaciones realizadas al Proyecto de Ley N°1709/2007-CR
Fuente: Congreso de la República. Elaboración Propia
Dichas observaciones fueron discutidas y plasmadas en la nueva iniciativa legislativa el día 21 de abril del 2009, fecha en que sesionó la Comisión de Energía y Minas, para reflexionar sobre la Ley de Minerales Radioactivos y la Ley de la Pequeña, la Mediana Minería y Minería Informal. Referido al asunto, el presidente de la Comisión, Rolando Reátegui Flores, manifestó que: Es de suma importancia puesto que de una u otra manera el Perú necesita estar a la zaga (sic) de todo lo referente a materiales radioactivos. Por eso es la importancia de estos proyectos de ley y hoy día en la mañana conversando con el Presidente del Congreso de la República nos hemos reunido los presidentes de las comisiones en la cual hemos priorizado estos dos temas importantes y otros que también están en la agenda del pleno del Congreso[2]
Durante dicha sesión, la congresista Vilca manifiesta su preocupación por el hecho de que en la Orden del Día no se consideran los planteamientos realizados tanto por ella como por el congresista Cenzano en lo referido a las alternativas para solucionar la explotación de minerales radioactivos, manifestando que el pre-dictamen estaba “simplemente” repitiendo los roles de cada institución sin innovar el marco regulatorio. Cabe mencionar que tanto el congresista Cenzano como el congresista Carrasco, cuyas iniciativas legislativas se vieron agrupadas y priorizadas en el proyecto de la congresista Vilca, participaron en dicha sesión, manifestando su preocupación por dos aspectos relacionados a la seguridad energética, pero sin participar en el debate tanto del marco regulatorio como de la organización de la explotación de minerales radioactivos. En su participación ambos congresistas plantearon inquietudes referidas a las razones técnicas que determinaron que los costos de producción por efecto del alza del 6% de la tarifa eléctrica se trasladaran únicamente a los consumidores y excluyeron a las generadoras y a la necesidad de priorizar el tratamiento de una ley para promover la inversión en la explotación de recursos y reservas marginales de hidrocarburos a nivel nacional. La Comisión de Energía y Minas entendió que lo que se discutía era el perfeccionamiento de una etapa del ciclo minero, de manera que se debía considerar que ya existía tanto un marco regulatorio como un marco legal, es decir, norma técnica y ley que daban forma a una actividad del Estado. También se consideró que ni el IPEN ni INGEMMET tenían facultades para fiscalizar, de manera que cualquier regulación debía provenir necesariamente del MEM, pero se reconoció que tanto el “ciclo minero” (en su dimensión radioactiva) como los marcos legales regulatorios, podían ser insuficientes en la medida en que o no existían normas específicas de protección y seguridad ambiental o no existía una institución capaz de velar ellas. Del debate surgen precisiones interesantes. El proyecto de Vilca proponía darle al IPEN la dimensión de ente rector y fiscalizador, intención que colisionaba con la Ley que Transfiere Competencias de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Mineras al OSINERG y la Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras; mientras que el proyecto de Ley de Cenzano estimaba necesario darle una dimensión específica a los minerales radioactivos por fuera del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, y es a partir de esas observaciones y de esa identificación de “intenciones legislativas” que se decide unificar dichos proyectos para dar forma a uno que contenga tanto la legislación que promueva la regulación (sin realizarla, pues depende de organismos colegiados con capacidad de crear normatividad técnica) y el ciclo minero de los materiales radioactivos (entendiéndolo como un aspecto estratégico en sus aristas energéticas y médicas). Lo que surge de esta discusión es la intención de la Comisión de limitar el proyecto lo más que sea posible, esto es, retirar cualquier implicancia tributaria, cualquier cambio en la dimensión institucional referida a las funciones del IPEN, cualquier instrumento que cambie los mecanismos de firma de contratos y comercialización por parte del Estado con la empresa privada, y la normatividad técnica aplicada no solamente a la exploración y explotación, sino a los elementos relacionados con la seguridad ambiental y protección radiológica. La respuesta de la congresista Vilca estaba claramente orientada al fortalecimiento del IPEN como ente fiscalizador pero también como ente de investigación (entendido en este caso como rector de las actividades de exploración y explotación) sin haber comprendido adecuada que la propuesta técnico-política tenía que estar, en un contexto de minoría política parlamentaria, anclada al interés político-institucional tanto del Ministerio de Energía y Minas como al Instituto Peruano de Energía Nuclear que, aunque apoyando el proyecto de Vilca, no estaba dispuesto a adquirir funciones que ya poseía OSINERGMIN. Un hecho sumamente interesante de esta discusión es que Vilca propone que también se discuta prioritariamente el Proyecto de Ley que Propone Declarar de Necesidad e Interés Público el Desarrollo y Uso de la Energía Nuclear en el Perú. Esto, como se mencionó, es sumamente interesante pues permite comprender el interés político de la congresista Vilca en promover una serie de proyectos complementarios entre sí que pretender extender el alcance del IPEN a través de la ampliación de sus funciones y de su capacidad técnica-operativa, haciendo de él un organismo público que domine todo el ciclo nuclear. No es, como podría suponerse –o como sugiere el proyecto de Cenzano- un proyecto interesado en la minería o, por lo menos, no en la “dimensión minera” de la minería radioactiva, sino en la “dimensión radioactiva” de ésta, es decir, sentar un precedente y dar un primer paso para un fortalecimiento integral de las capacidades del Estado en función de sus necesidades energéticas y cómo la minería uranífera de Macusani, distrito de la Región Puno a la que la congresista Vilca representaba, ya empezaba la etapa exploratoria sin tener un marco técnico-normativo que protegiera tanto a los empleados como a la población en materia de seguridad ambiental-radiológica. Esto es relevante porque a diferencia de sus colegas de Comisión, Vilca entiende el problema de la minería radioactiva como un asunto de “competencias del Estado” mientras que tanto la Presidencia como sus colegas la entienden como una unidad de negocio del “ciclo minero”. Al respecto el presidente de la Comisión menciona: Muchas veces en Chile no cuentan con suficientes reservas, incluso de gas, de agua y todo para generar energía eléctrica se están desarrollando todos los sistemas alternativos y lo han pensado muy bien, desarrollar lo que es la energía nuclear. Ahora con la energía nuclear se ha desarrollado tanto que casi no es un riesgo, siempre es un riesgo en el extremo, pero definitivamente creo que es necesario y de necesidad, de priorización poder explorar nuevas formas de energía y sobre todo ver que la energía nuclear es una fuente interesante de energía y sobre todo ahora es más barato que hacer una hidroeléctrica (Sic)[3]
Esta afirmación sugiere que en algún momento, antes de Fukushima, hubo cierto interés político por promocionar la Energía Nuclear como generadora de nucleoelectricidad y, además, dotar al Estado de los instrumentos legales, técnicos y normativos apropiados para desarrollar un “ciclo nuclear” completo que incluya una alta capacidad de toma de decisiones y un fortalecimiento institucional a nivel político (Ejecutivo, Legislativo) y técnico (IPEN), sin embargo, a pesar de que tanto Cenzano como Vilca dieron forma a un proyecto que incluía diversas aristas de la Seguridad Humana en sus “considerandos” y sumado al apoyo unánime de la Comisión, el proyecto logró ser tratado en el Pleno. El 6 de mayo del 2009 la Relatoría del Congreso recibió el Dictamen Favorable de la Comisión de Energía y Minas, sin embargo, a pesar de contar con la recomendación del Presidente de la Constitución, con un apoyo unánime de todos los comisionados y con un proyecto consensuado con todas las bancadas participantes en la mencionada Comisión, la Relatoría no trasladó el dictamen a la Mesa Directiva para ser puesto en la agenda parlamentaria. El 13 de agosto del 2010, quince meses después de que el dictamen fuera recibido por la Relatoría, la Congresista Vilca envió un oficio al Presidente del Congreso, César Zumaeta Flores, solicitando se le diera prioridad al debate de los dictámenes aprobados en la Comisión de Energía y Minas. Si consideramos el tiempo que transcurrió entre la presentación y el oficio de priorización, se cuentan 32 meses de espera entre consejería, argumentación, debate y priorización, lo que sugiere un claro desinterés no sólo por la minería radioactiva, sino por una serie de proyectos que esta investigación que identificado y que tampoco recibieron la atención de la Mesa Directiva entre el 2009 y el 2011 y que son: ● Proyecto de Ley que Propone Modificar la Ley N°27133 (Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural) ● Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos de la Ley N°27651 (Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal) ● Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos del Decreto Ley N° 257070, que declara en emergencia la utilización de explosivos de uso civil y conexos ● Proyectos de Ley que Proponen Establecer el Marco Normativo General para la Promoción y Explotación de las Fuentes de Energías Renovables No Convencionales ● Proyecto de Ley que Propone que las Actividades de Remediación Ambiental que se Ejecuten por Personas Naturales y Jurídicas, Públicas y Privadas, en Cumplimiento de la Normativa Vigente ● Proyectos de Ley que Proponen crear la Comisión Nacional de Planificación Energética De lo que se desprende que hubo muy un escaso interés en discutir proyecto vinculados con la Seguridad Energética relacionados con actividades mineras que pudieran afectar las actividades de la minería convencional a gran escala. Este escaso interés evidentemente influyó en la escasa discusión política respecto al punto que investigamos, no fue posible siquiera concretar el primer paso para discutir un plan nucleoeléctrico mayor, no obstante, en la Comisión el proyecto no sólo tuvo apoyo concluyente, sino simpatía personal del liderazgo jerárquico.
Conclusiones
El pobre debate político-público o la incapacidad técnica de los medios de comunicación para crear una estrategia óptima de divulgación que equilibre todos los aspectos de la Nucleoelectricidad en lugar de enfocarse en aquellos coyunturales como el accidente de Fukushima, da por resultado una apreciación negativa de la Nucleoelectricidad que pone énfasis en los “incidentes” y “accidentes” en desmedro de las notables ventajas que esta produce y el incuestionable impacto para el desarrollo nacional. La relación entre discusión política y publicidad negativa genera un círculo vicioso donde una se convierte en el reflejo de la otra, resultando difícil un debate político-técnico auspicioso si no se dan las condiciones informativas mínimas para realizarlo. También es cierto que el accidente de Fukushima ocurrió en el peor momento posible para la política nuclear peruana. Este trabajo concluye que, por lo menos los proyectos de ley 1709 y 2049 pudieron haber sido tratados en el pleno si la opinión pública nacional e internacional no hubiera estado tan sensible a las consecuencias de, recordemos, un desastre natural que tuvo implicancias en una instalación nucleoeléctrica. Sin embargo, en dicho escenario, Japón no renunció a la Nucleoelectricidad, sino que -por el contrario- modificó su marco regulatorio a través de una profunda discusión técnica, política y de la sociedad civil, teniendo claro cuáles eran las necesidades estratégicas para su supervivencia energética.
Referencias
Fuentes primarias
Acta de la Sesión Ordinaria N°20, 5 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú Acta de la Sesión Ordinaria N°21, 19 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú Acta de la Sesión Ordinaria N°23, 26 de mayo del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú Acta de la Sesión Ordinaria N°24, 2 de junio del 2009, Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú Decreto de Urgencia Nº 007-2004, Decreto de Urgencia que resuelve contingencia en el Mercado Eléctrico originada por la existencia de Empresas Concesionarias de Distribución sin Contratos de Suministro de Electricidad Decreto de Urgencia N° 035-2006, Decreto de Urgencia que resuelve contingencia en el Mercado Eléctrico originada por la Carencia de Contratos de Suministro de Electricidad entre Generadores y Distribuidores Decreto de Urgencia Nº 046-2007, Decreto de Urgencia que dicta Medidas Extraordinarias por Congestión en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional Decreto Supremo N°014-92-EM, Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería Decreto Supremo N° 009-97-EM, Reglamento de Seguridad Radiológica Decreto Supremo N° 014-2002-EM, Reglamento de Protección Física de Materiales e Instalaciones Nucleares Requisitos para la Seguridad Radiológica en Minería e Instalaciones de Uranio y Torio o Material sin Procesar (IPEN-OTAN, 2010) Plan Estratégico Institucional 2010-2016 (IPEN, 2009) Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010-2021 (CEPLAN, 2010/2011) Plan Institucional de Lucha contra la Corrupción (IPEN, 2012) Plan Operativo Institucional 2013 (IPEN, 2013) Decreto Ley 25844, Ley de Concesiones Eléctricas Decreto Supremo N°009-93-EM, Reglamento de la Ley de Concesiones Ley N° 28028, Ley de Regulación del Uso de Fuentes de Radiación Ionizante Ley N° 27757 Ley de Prohibición de la Importación de. Bienes, Maquinaria y Equipos Usados que utilicen radiaciones ionizantes Ley N° 28964, Ley que Transfiere Competencias de Supervisión y Fiscalización de las Actividades Mineras al OSINERG Ley N° 27474, Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras Ley N° 28447, Proyecto de Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica (Comisión MEM-OSINERG, 2005) en agosto del 2005 Ley Nº 28832, Ley para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica Ley Nº 29289, Ley de Presupuesto Público para el año 2009 Oficio N° 2011-2007-MEM/DM incorporando el Informe N° 271-2007-MEM/OGAJ que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley N° 1649/2007-CR. Ministerio de Energía y Minas Oficio N° 221-07-IPEN/PRES que contiene la opinión respecto a los Proyectos de Ley N° 1649/2007-CR y N° 1709/2007-CR. Instituto Peruano de Energía Nuclear Oficio N° 1132/2008-INGEMMET/PCD incorporando el Informe N° 081-2008-INGEMMET-PCD/AS que contiene la opinión respecto al Proyecto de Ley N° 2792/2008-CR. Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico Oficio N° 0067-2009-INGEMMET/PCD incorporando el Informe N° 007-2008-INGEMMET-APCD que contiene la opinión respecto a los Proyectos de Ley N° 1649/2007-CR y N°1709/2007-CR. Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico Oficio N° 199-2009-MEM/DM que contiene opinión respecto al Proyecto de Ley N° 2792/2008-CR. Ministerio de Energía y Minas. Oficio N°061-2009-2010/CEM-CR, solicitando debatir el P.L.1914. Congreso de la República del Perú Oficio N°658-2010/SVA-CR, solicitando debatir el P.L.1709. Congreso de la República del Perú. Proyecto de Ley Nº 1709/2007-CR, Proyecto de Ley de Regulación y Desarrollo Sustentable de la Exploración, Explotación y Beneficio de Minerales Radioactivos y Otros Minales de Interés Nuclear. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley Nº 1914/2007-CR, Proyecto de Ley que Declara de Interés y Necesidad Pública el Desarrollo de la Energía Nuclear en el Perú. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley Nº 2049/2007-CR, Proyecto de Ley de Creación de la Autoridad Autónoma Reguladora de la Energía Nuclear. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N° 1649/2007-CR, Proyecto de Ley que Propone establecer nuevo régimen para manejo de minerales radiactivos en el territorio nacional, así como derogar el Decreto Ley Nº 23112, Ley de Minerales Radiactivos. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N° 2740/2008-CR, Proyecto de Ley que Propone Modificar el Artículo 6° y Disposiciones Complementarias de la Ley N°21875, Ley Orgánica del IPEN, Referente a las Funciones del Instituto. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N° 2792/2008-CR, Proyecto de Ley que Establece las Competencias de los Órganos del Estado en las Actividades Mineras de Minerales Radioactivos. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N°1210, Proyecto de Ley que Propone Modificar la Ley N°27133 (Ley de Promoción del Desarrollo de la Industria del Gas Natural). Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N°2105, Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos de la Ley N°27651 (Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal). Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N°2306, Proyecto de Ley que Propone Modificar y Actualizar diversos artículos del Decreto Ley N° 257070, que declara en emergencia la utilización de explosivos de uso civil y conexos. Congreso de la República del Perú Proyectos de Ley N°1588, N°1799 y N°1887, Proyectos de Ley que Proponen Establecer el Marco Normativo General para la Promoción y Explotación de las Fuentes de Energías Renovables No Convencionales. Congreso de la República del Perú Proyecto de Ley N°2331, Proyecto de Ley que Propone que las Actividades de Remediación Ambiental que se Ejecuten por Personas Naturales y Jurídicas, Públicas y Privadas, en Cumplimiento de la Normativa Vigente. Congreso de la República del Perú Proyectos de Ley N°2682 y N°2705, Proyectos de Ley que Proponen crear la Comisión Nacional de Planificación Energética. Congreso de la República del Perú Resolución de Presidencia N°49-13-IPEN/PRES (IPEN, 2013). Transcripción de la Sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas del Congreso de la República. Congreso de la República del Perú Transcripción de la Sesión del 16 de junio del 2009 de la Comisión de Energía y Minas. Congreso de la República del Perú
Fuentes Secundarias
Erbring, L., E.N. Goldenberg y A.H. Miller, (1980) Front-Page News and Real-World Cues: A New Look at Agenda-Setting by the Media. En: The American Political Science Review, vol. 74, pp. 16-49 McCombs, M.E. y Shaw, D.L. (1972) The Agenda-Setting Function of Mass Media. En: Public Opinion Quarterly, vol. 36, pp. 176-187. Mosca, G. (1939) The Ruling Class, Westport: Greenwood Press Palanza, M.V., C. Scartascini y M. Tommasi (2012). On the Institutionalization of Congress(es) in Latin America and Beyond. Documento de trabajo IDB-WP-363. Washington, DC, Estados Unidos: Banco Interamericano de Desarrollo Pasquino, G. (2000) La clase política. Madrid: Acento Editorial Scartascini C., E. Stein & M. Tomassi (2010). How Democracy Works. Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin American Policymaking. Cambridge: Harvard University Press – Banco Interamericano de Desarrollo Wolf, M. (2001) Los efectos sociales de los medios. Barcelona: Paidós Ybarra. 0. J., & Stephan, W. G. (1994). Perceived threat as a predictor of stereotypes and prejudice: Americans’ reactions to Mexican immigrants. Boletín de Psicología, 42, 3 9-5 4.
[1] Presidente García plantea declarar a Perú territorio libre de energía atómica, Agencia Andina en URL: http://www.andina.com.pe/espanol/Noticia.aspx?id=DJ/WLv8asKI=#.UeLVEEHVDmk [2] Transcripción de la Sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas. [3] Transcripción de la Sesión del 21 de abril del 2009 de la Comisión de Energía y Minas. El subrayado es nuestro.
|
