Resumen

El presente artículo analiza la emergencia económica en Argentina 1989, la concentración de poder en el Ejecutivo  y la compleja relación entre el presidente Menem y las instituciones democráticas.

Abstract

This present article analyses economic emergency in Argentina in 1989, the concentration of power in the Executive and the complex relationships between the president Menem and the democratic institutions.

  “Lideres de América Latina: El Daño Institucional en Argentina, durante los primeros años de gobierno menemista” (1989-1992).

Por: Lic. Lucía Verónica Olivera *

1) Introducción:

 La inestabilidad social y económica del último periodo de Alfonsín, permitiría que la llegada de Menem al poder, fuera muy bien recibida y que éste, tuviera una amplia capacidad de acción. Este amplio margen de acción llevaría al gobierno a realizar una serie de políticas que se traduciría en una creciente degradación institucional, y por consiguiente, en un creciente   malestar de los ciudadanos por la política en su conjunto.
 La finalidad del presente, es desarrollar un enfoque  teórico que pueda aclarar  dudas sobre qué procedimientos, llevados a cabo por el presidente Menem en Argentina durante el periodo 1989-1992,    producirían  una progresiva  perdida  del valor de las instituciones (Congreso, Corte Suprema de Justicia, Partidos Políticos y Sindicatos), y  como éstas,  fueron paulatinamente relegando poder en pos del consenso democrático.
La mayoría de los autores  que analizan procesos de crisis en países  de América Latina sostienen que, en países donde se dan fuerte crisis socioeconómicas, seria necesario el fortalecimiento del poder ejecutivo, este  hecho, llevaría a preguntarse  sí: ¿Esto acarrearía la perdida del valor institucional de los otros dos poderes?, ¿Los partidos  de oposición, se transformarían irremediablemente en simples objetos decorativos dentro del congreso?, ¿El rol de otras instituciones como la sindical seria, en este contexto,  insalvablemente pobre?. Estas son algunas de las preguntas que surgirían, si se tienen en cuenta la magnitud de los acontecimientos sucedidos al comienzo del gobierno menemista.
En síntesis, la hipótesis, sería: “En un país como Argentina de finales de los  80, que atraviesa una grave crisis económica, social y política, sería  licito que el ejecutivo fortalezca su poder, este fortalecimiento traería consigo, la subordinación, como así también la incapacidad institucional”.
De acuerdo a las expectativas que marca dicha hipótesis,  el presente trabajo continúa con el análisis de la situación  económica, política y social de nuestro país en el momento histórico en el que  el radical Raúl Alfonsin le entrega la presidencia  al justicialista Carlos  Menem.

2) Algunas consideraciones sobre el contexto socioeconómico y político  argentino, a fines de 1980.

Para comprender el progresivo fortalecimiento del poder ejecutivo y el rol que van a desempeñar las instituciones democráticas, es indispensable situarnos en el contexto socioeconómico y político en el cual,  Menem llega a la presidencia. Argentina atraviesa a  fines de los ´80  una grave crisis económica,  la explosión hiperinflacionaria suscitada entre  los meses de mayo y agosto de 1989,  que indujo entre otras cosas,  al colapso de las finanzas públicas, terminaría con todos los intentos fallidos de estabilización económica  llevados a cabo por el gobierno de Alfonsin.
 La hiperinflación derivó en un progresivo descontrol social, que se tradujo en la perdida de autoridad presidencial, el gobierno no estaba en condiciones de garantizar el orden público, ni de asegurar el funcionamiento del aparato estatal, por lo que el presidente Raúl Alfonsin, debió renunciar cinco meses antes  de finalizar su mandato legal. Era evidente que el gobierno radical, si bien había logrado recuperar las instituciones democráticas, no había sido capaz de resolver el problema de la crisis económica.
En este marco de crisis económica política y social, la llegada de Menem al poder sería vista como: en línea con lo planteado por Fabián Bossoer-Santiago Leiras “... la llegada al poder del caudillo restaurador –revolucionario y reinterpretado como el regreso a aquel papel histórico asignado al peronismo como, mayoría natural y verdadera expresión del movimiento nacional, frente a la incapacidad de la democracia de partidos para resolver la crisis”¹ . Sin embargo, debido a la crisis inflacionaria, que habría provocado una  fuerte amenaza de  quiebre institucional y caos social,  Menem  debió  realizar un importante giro ideológico, intentaría sanear la emergencia económica recurriendo a  ciertas políticas que el peronismo siempre habría repudiado.
Argentina se embarcaría así en un basto proceso de reformas estructurales.  “Aunque hubo intentos bajo la administración previa del presidente Alfonsin, el proceso de transformación económica comenzó a cobrar firme impulso a fines de 1989, cuando el gobierno de Carlos Menem  lanzó una combinación de políticas de estabilización y de reformas estructurales que se caracterizó por su radicalidad”². El temor a la hiperinflación y  el descrédito del orden económico vigente, por parte de la población, hizo posible la realización de ciertas políticas que poco antes (durante los intentos de ajuste económico por parte de Alfonsin) habrían sido  fuertemente resistidas.
No obstante, el nuevo rumbo económico y político adoptado por el presidente Menem, provocó graves tensiones, en  distintos sectores sociales, y principalmente al interior del propio partido peronista, de todos modos pocos pudieron manifestar su disconformismo. La habilidad del líder justicialista estuvo en “... formar una inédita y poderosa coalición de gobierno, en la que reunió el poder institucional de la mayoría electoral peronista con el respaldo de los núcleos más expresivos del poder económico”³.
Menem lograría además  que el congreso le cediese una serie de poderes institucionales  a través de la aprobación de la ley de “Emergencia Económica” y la ley de “Reforma del Estado”,  el Legislativo le concedería además la posibilidad de aumentar de cinco a nueve los miembros de la Corte Suprema de Justicia,  esto le permitiría al presidente Menem, luego de nombrar una “Corte adicta”, evitar que la misma se convierta en una instancia de veto para la realización de sus políticas. Todos estos acontecimientos llevarían a un creciente fortalecimiento del Poder Ejecutivo, tema que se abordará en el siguiente apartado.

3) Un gobierno con poder, y un Estado sin poderes

         Desde  el comienzo de su gobierno, el presidente Menem habría logrado una progresiva concentración de poder en manos del Ejecutivo. Esto se habría alcanzado,  a través una fuerte presión ejercida sobre organismos de control de la actividad de la administración,  sobre el Congreso, como así también sobre el Poder Judicial. Es preciso destacar que el partido de gobierno controlaba  ámbitos institucionales como las cámaras ministerio público y los órganos de fiscalización y control, el partido justicialista controlaba, además la mayoría de los gobiernos provinciales.
         Pero no solo las presiones  realizadas por el presidente lograrían acrecentar el poder del  ejecutivo, desde la sociedad se produce una fuerte demanda de gobernabilidad y eficacia en la solución de problemas (teniendo en cuenta el contexto de crisis económico-social), lo que se traduciría  en una alta concentración de expectativas en torno el presidente. Quien comprendería rápidamente la situación y “recurrió  entonces a la ampliación de sus facultades, a través de la delegación de atribuciones por parte del Congreso, y a  la utilización de una serie de recursos de dudosa legalidad pero muy efectivos a la hora de tomar decisiones rápida y efectivamente-los decretos de necesidad y urgencia-”⁴          
El contexto de crisis económica  le brindaría al presidente Menem la posibilidad de un uso extensivo de los recursos institucionales del Estado,  en nombre de la decisión urgente adoptaría una posición de confrontación con el Poder Legislativo, aún teniendo un congreso con una distribución de fuerzas que le eran favorables al oficialismo, prefirió gobernar discrecionalmente antes de someter su autoridad a este. Considerando los tiempos del  Legislativo como lento para recomponer la situación de crisis, de esta manera las políticas públicas fueron llevadas a cabo de forma rápida y discrecional. Además el Congreso autorizó una nueva ley  la ampliación de cinco a nueve el número de miembros de la Corte Suprema de Justicia, de esta manera, el presidente, luego de nombrar en el tribunal hombres de su confianza, lograría evitar que la corte se  convirtiera en una instancia de veto para los intereses afectados por sus políticas. La Corte asimismo apoyaría esta forma discrecional de gobierno, al avalar el uso de los decretos de necesidad y urgencia. 
 Desde el punto de vista institucional, la utilización  de los decretos de necesidad y urgencia, muestran una clara voluntad de gobernar unilateral mente sin tener en cuenta las restricciones institucionales. El poder ejecutivo ignoró a los demás poderes evitando el control democrático cada vez que le fue posible.
Este modelo de gobierno, concentrado en el liderazgo presidencial que Fabián Bossoer y Santiago Leiras, definen como decisionismo  presidencial se correspondería con una forma de democracia, que Guillermo O’Donnell llamó  Democracia Delegativa “...entendiendo como tal una que habilita la arrogación de facultades discrecionales a la instancia suprema de gobierno[...]deriva asimismo de esta doctrina una reinterpretación de carácter organista de la división de poderes del estado como división de funciones de un mismo y único poder”⁵se reinterpreta el principio republicano de la división de poderes(Constitución Nacional), como mera división de funciones, de un único poder estatal.
En este tipo de democracia el Presidente es el principal responsable de los intereses de la Nación, por lo que se presentan como estando por encima de todo, de los partidos, de los intereses organizados,  y de los poderes  Legislativo y Judicial, que solo se transforman en incomodidades a las que se les debe rendir cuenta.
 Este tipo (subtipo) de democracia, como así también esta forma desicionista de gobernar se  correspondería con el gobierno de Carlos  Menem desde el primer tramo de su gestión, “ ya que  luego de una elección presidencial,  el líder carismático devino jefe presidencialista, y  llevó a cabo una batería de medidas espectaculares: paquetazos de leyes(emergencia económica, reforma del Estado, privatizaciones, penal tributaria, estupefacientes), desregulación drástica de los mercados, eliminación de los instrumentos de intervención estatal en la economía⁶.
El presidente Menem desde su llegada a la presidencia en 1989, supo acumular los recursos institucionales, así lograría la concentración de poder en sus manos, con vistas a la puesta en marcha de las reformas. Como se dijo anteriormente, transformaría la división de poderes en mera división de funciones del Estado, colocando su persona como único defensor de los intereses de la  Nación. Lograría imponer en la sociedad la necesidad de las reformas y salir airoso, al  lanzar una estrategia económica y política que rompía con las consignas del peronismo. Conquistaría los núcleos más expresivos del poder económico, llegando a nombrar como Ministro de Economía a un alto ejecutivo de  Bunge y Born. Menem no tardaría  en reconocer e incorporar los cambios que se habían producido en la vida política de la Argentina. Es por eso que aprovecharía  los instrumentos que sus adversarios utilizaban en su contra,  y manejaría  la combinación sobre la marcha de continuidad y ruptura con la tradición, además buscaría el apoyo de nuevos electores independientes y empresarios y  reunificaría  al peronismo tras su figura

Cuando el presidente Menem vence en las elecciones presidenciales, el Partido Justicialista del mismo modo gana las elecciones  para Diputados Nacionales, pero el Presidente debió esperar seis meses para que los diputados victoriosos ocupen el cargo. En diciembre de 1989 el  partido justicialista contaba entonces con mayoría absoluta en el Senado y en la Cámara de Diputados sumaba 112 bancas sobre un total de 254, si bien no tenía mayoría absoluta en la cámara baja, podría lograr quórum propio contando con la ayuda de partidos aliados, sin necesidad de  contar con los 90 diputados del principal partido de oposición, la Unión Cívica Radical.
El  asumir el gobierno Menem solicita  al congreso la sanción de dos  proyectos de ley, imprescindibles según el Presidente para salir de la crisis, Las leyes de Emergencia Administrativa (Ley 23.696) y  de Emergencia Económica (Ley 23.697). A través de las  facultades que le otorgaba la sanción de las Leyes de Emergencia el Presidente  podría legislar por decreto la implementación de las nuevas políticas, lograría entre otras cosas   intervenir abiertamente en el proceso económico, por ejemplo se realizaron privatizaciones de empresas públicas como ENTEL y Aerolíneas en  las que hubo meras notificaciones a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las privatizaciones.
 Paralelamente con la sanción de estas leyes el  gobierno intensificaría el uso de los llamados decretos de necesidad y urgencia, a través de los cuales sería posible tomar medidas que eran atribuciones exclusivas del Congreso. Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Ejecutivo a través de las cuales se toman decisiones que normalmente solo podrían adoptarse por medio de una  ley sancionada por el Congreso. El Poder Ejecutivo consideraba los tiempos del Legislativo como muy lentos, por lo que era imposible dado el momento de grave crisis económica, esperar la sanción de las leyes.
El Presidente procedería en muchas ocasiones amenazando al Congreso, luego de enviar proyectos de ley a las cámaras presionaba para que el proyecto se sancionara rápidamente y sin modificaciones.  La presión se exteriorizaría  a través de la amenaza de la implementación de dos instrumentos: el veto, si se introducían modificaciones, y el decreto de necesidad y urgencia, si el Congreso no sancionaba las iniciativas. Las ventajas estratégicas de los decretos de necesidad y urgencia son muchas, el Presidente dicta un decreto y en caso de  que legisladores respondan con una  ley derogándolo, este puede vetar dicha decisión.
Según la constitución el Ejecutivo puede vetar total o parcialmente los proyectos sancionados por el Congreso, luego el texto debe retornar al Congreso, donde este veto puede ser derrotado por una mayoría calificada de dos tercios de los votos en cada una de las cámaras. Durante su primer gobierno el Presidente Menem “de los 625 proyectos de ley sancionados por el congreso,   vetó en forma total 37 proyectos y en forma parcial 41. En el caso de los vetos parciales el Ejecutivo, en el periodo analizado, utilizó una medida de dudosa constitucionalidad, la promulgación parcial del texto legal en aquellas partes que no ha sido objeto de veto”⁷.
El Presidente hizo uso del poder de veto en los casos en los que el congreso   sancionó leyes que no coincidían con las políticas adoptadas  por el Ejecutivo, a diferencia del veto parcial en el que el Presidente actúa luego de la intervención del Congreso  para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participación. Los decretos crean situaciones irreversibles en las que los legisladores poco pueden hacer, los costos para formar una coalición parlamentaria que revise la decisión presidencial son muy altos ya que deben asegurarse los dos tercios que requiere la insistencia.
Según la constitución de 1953 los decretos de necesidad y urgencia  deberían ser implementados solo en casos excepcionales,  entre 1989 y 1992 el presidente Menem dictó 247 decretos de necesidad y urgencia, aunque no todos fueron reconocidos como tales, “en 1989 sobre un total de 30 decretos de necesidad y urgencia, el Poder Ejecutivo reconoció 18. En 1990, reconoció 32 sobre 63. En 1991, reconoció 59 sobre un total de 85 y en 1992, del total de 69 el ejecutivo reconoció como de necesidad y urgencia 36 decretos”⁸.
 Muchos de los decretos emitidos por el Presidente fueron importantes para sanear la situación  de crisis como por ejemplo el decreto 2284/91 de desregulación de la economía, en otros casos no existía situación de extrema gravedad que ponga en peligro la continuidad del Estado, por ejemplo el decreto 1809/91 a través de este decreto de necesidad y urgencia se donaba cemento asfáltico a Bolivia, este decreto no fue comunicado al congreso y los legisladores no presentaron ningún proyecto al respecto.
Un resumido análisis de los decretos de necesidad y urgencia, nos  demuestra que hubo desde el Ejecutivo una clara disposición a no tener en cuanta al  Poder Legislativo,   ya que la mayoría de los decretos se  dictaron mientras el Congreso sesionaba, además hay que agregar que este lo hizo en forma ordinaria y extraordinaria, casi en forma interrumpida desde 1989. Además es elemental aclarar que  en la mayoría de los casos en los que se dictaron decretos, no hubo intención de informar al Congreso.
De todos modos la posición del Legislativo fue pasiva en cuanto a los avances del Ejecutivo, principalmente, diputados de la oposición habrían reaccionado en forma individual pero ninguno de los proyectos de ley que se presentaron para reclamar por el uso abusivo de los decretos de necesidad y urgencia fueron aprobados, lo cual no es extraño, si se observa la conformación de ambas cámaras.
El rol histórico del Congreso un rol reactivo, centrado en la tarea de revisar la legislación con la que se confronta, “liderazgo presidencial-fiscalización parlamentaria” tal como expresa Ana María Mustapic⁹ queda cercenado si se tienen en cuenta la implementación de los decretos de necesidad y urgencia. Desde el punto de vista institucional, todos los decretos de necesidad de urgencia demuestran una clara voluntad de gobernar de forma unilateral

II) Dependencia de la Corte Suprema al poder político.

Durante el gobierno del Presidente Raúl Alfonsín la Corte Suprema no habría  admitido los argumentos de la crisis económico-financiera expresando  que las medidas de emergencia eran competencia del Congreso. Cuando Menem asume la presidencia, la  Corte se encuentra alejada del control del gobierno, resultaría entonces  primordial para el Presidente aumentar su influencia sobre la misma, y así lograr respaldo judicial para sus políticas.
En primer lugar se intentaría desde el Ejecutivo conseguir la renuncia de  algunos de los miembros para poder ocupar las vacantes, como esto no se consiguió, el Poder Ejecutivo envió al Senado un proyecto de ley por el que ampliaba el número de miembros de la Corte de  cinco a nueve. Si bien la Corte habría respondido con duros términos, el Senado aprobó la iniciativa en septiembre de 1989 y remitió a la Cámara de Diputados.
Para 1990 el tema de la composición de la Corte aún no se había solucionado, lo que era un gran inconveniente para el gobierno, dado que se estaban efectuando una importante cantidad de juicios  que cuestionaban la restitución del dinero depositado en plazo fijo con  Bonex, esto había sido ordenado por el ejecutivo a través del  decreto de necesidad y urgencia 36/90. El 5 de abril de 1990 fue sancionada la ley 23.77, entre abril y mayo el presidente Menem, con acuerdo del Senado,  nombró a seis miembros de la Corte de un total de nueve.
La Corte Suprema habría avalado la amplificación de poder que estaba logrando el Ejecutivo,  en cuanto  realizó una reinterpretación de la división de poderes  “No existen tres poderes de Estado, existe  un solo poder que se hace visible y se ejecuta(...) a través de sus tres organismos: el Judicial, el Ejecutivo, y el Legislativo. Desde este punto de vista, siendo la unidad del poder indiscutible en estos momentos, no puede haber una diversidad absoluta sobre la esencia de ese poder o sobre los contenidos mínimos”¹⁰
A su vez  habría sustentado la validez de los decretos de necesidad y urgencia, tal como citan Rubio y Goretti: “la validez de los decretos de necesidad y urgencia depende de dos elementos: a)que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados   y  b) que medie una situación de grave riesgo social frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas(...)cuya eficacia no parece concebible por medios distintos de los arbitrados” ¹¹
Sin embargo, la Corte habría reaccionado fuertemente ante el decreto 207/91 a través del cual se suspendió por un año un artículo de la ley de Autarquía del Poder Judicial que facultaba a la Corte a fijar las remuneraciones de sus propios miembros y de funcionarios y empleados del Poder Judicial, el conflicto se resolvió cuando el Poder Ejecutivo a través del decreto de necesidad y urgencia 2356/91, devolvió sus facultades a la Corte, que procedió apresuradamente a aumentar los sueldos de sus ministros  y demás jueces. La Corte se desenvolvió de una manera ante decretos  de necesidad y urgencia que no la afectaban directamente y de otra  cuando el Poder Ejecutivo le avasallaba facultades propias.
 Construyó su teoría respecto de los decretos de necesidad y urgencia sobre la creencia en el consentimiento por silencio, por parte del congreso, sin reparar en la capacidad de veto que tiene el Presidente. Por otro lado  fundamentó estos decretos de excepción en casos de emergencia, pero la emergencia está ausente en muchos de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el presidente Menem.
El rol de la Corte habría sido el de otorgar legitimidad institucional  al proceso de reconversión económica iniciado en 1989. El objetivo último de la ampliación de la Corte  no habría sido ni fortalecer al cuerpo ni acelerar la justicia sino más bien comprometer uno de los brazos del Estado con el proceso de reformas.

4)El rol del  propio partido de gobierno en el Congreso y el del
Principal partido de oposición (UCR)

Cuando el gobernador de La Rioja  ganó las elecciones internas del PJ en 1988 contra gran parte de los aparatos partidarios, habría culminado un proceso por el cual el partido se ubicaba detrás de su liderazgo. Menem se convertiría pronto en parte insustituible del propio peronismo como fuerza política, levantando las banderas de un populismo mesiánico de hondo arraigo en el movimiento. El candidato a Presidente del justicialismo se encargaría  de diagramar las relaciones gobierno-partido. Temerosos de quedar afuera de los repartos aquellos que no lo habían apoyado en la interna no dudaron en cambiarse de vereda ya que solamente el propio Menem podía asegurar su supervivencia política.
Cuando Menem accedió a la presidencia su relación con el partido  habría sido compleja y por momentos muy tensa. El jefe del ejecutivo sabía que debía solucionar cuanto antes la situación interna del PJ para lograr así la hegemonía del partido. Para ello contaba con una herramienta singular: su liderazgo. Fue a mediados de 1990 cuando Menem conquista la hegemonía en el PJ. En agosto de ese año logra desplazar a Antonio Cafiero de la conducción del partido, su principal adversario y asume como presidente del partido.
 Luego de una campaña populista, Menem habría conmovido  tanto  a sus seguidores como a los partidos de oposición  al revelar que sus políticas económicas se inspirarían en las recomendaciones formuladas por la comunidad internacional (Consenso de Washington). “Existieron  tres ejes que condicionaron la relación entre el Poder Ejecutivo y el partido de gobierno en el Congreso: el cambio de alineación en el nivel internacional, la nueva alianza económico estratégica hacia la derecha y el plan de reforma del Estado y la economía”¹²
Todas estas medidas no coincidían con la tradición del partido El descontento que habría generado la alineación a nivel internacional se hace evidente si se observan la cantidad elevada de proyectos no sancionados por el congreso con respecto a Política Exterior.  Además el nombramiento de un representante de Bunge y Born en al Ministerio de Economía implicó una importante transformación de la lógica de construcción  y administración gubernamental de poder  político, esto habría significado continuidades pero también rupturas con la política peronista.
 El Presidente Menem habría conseguido  abandonar las tradicionales banderas del peronismo y escoger nuevas políticas y alianzas sin perder por ello el respaldo de sus seguidores, algunos peronistas se habrían mostrado disconformes pero la mayoría se mostró poco inclinado a desempeñarse de alguna manera que  pudiera poner en riesgo los recursos económicos y políticos del gobierno menemista
Las reacciones del partido justicialista no habrían sido trascendentes, si bien se constituyeron bloques de diputados peronistas disidentes con la línea gubernamental (el grupo de los 8) y se sostuvieron desde el Ejecutivo fuertes discusiones con el presidente del partido y Gobernador de la provincia de Buenos Aires Antonio Cafiero, en la mayoría de los casos   el bloque justicialista  habría actuado de forma inorgánica ante iniciativas del Ejecutivo.  El líder justicialista habría neutralizado la reacción de su propio partido utilizando de excusa el contexto de extrema crisis en el que asumió, argumentando (ante las criticas sobre el costo social) las escasas alternativas y el insuficiente margen de acción, y copando la conducción del partido.
A través de la aplicación de premios y castigos logró mantener controlados a sus partidarios. Sobre todo habría que tener en cuenta la distribución de incentivos selectivos y colectivos por parte de los partidos para frenar la indisciplina. 
 Los sectores privados  y acreedores externos  aprovecharon el poder que tenia Menem sobre el partido, ya que podía neutralizar toda resistencia a las reformas, para que el proceso se llevara acabo de manera rápida y sea irreversible. La necesidad de las reformas ganó resonancia. Sin embargo luego que la situación de emergencia parecía diluirse, la negociación con el propio partido de gobierno en el congreso fue más ardua. Los justicialistas que votaron las reformas desde el Congreso compartían escasamente el proyecto de liberalización económica de Menem, lo hicieron así porque estas decisiones traerían consigo una importante situación de bonanza cíclica que permitiría abrir espacios de negociación.
 A diferencia de lo que habría ocurrido durante el gobierno del Presidente Alfonsín, en el cual el peronismo tuvo poder de veto, durante el gobierno de Menem el radicalismo, principal partido de oposición  no se habría desenvuelto  como adversario ya que con una mayoría cómoda dentro del congreso, el rol que le cabe  a la oposición es excesivamente pobre.  Entre 1989 y 1992  la oposición sólo habría apelado  al quórum -no prestar número para que se inicien las sesiones-. De todos modos la UCR se comprometió dado el momento de crisis a no trabar la política económica.
Pero las políticas de Menem habrían tenido consecuencias dentro de la Unión Cívica Radical,  la que habría quedado separada entre, por un lado el ex presidente Raúl Alfonsín quien mantuvo una postura crítica frente al gobierno y por otro  el gobernador de Córdoba, Eduardo Angeloz quien apoyaría la línea gubernamental. Para 1991 el radicalismo emprendería  la recomposición de su perfil opositor, pero el gobierno neutralizaría  esta oposición a través de la propia mayoría justicialista en el senado y  mediante la  construcción de mayoría en diputados a través de acuerdos con la centro derecha. Y  a través  la utilización de los anteriormente mencionados decretos de necesidad y urgencia, mediante los cuales el gobierno evitaba el desgaste y las negociaciones propias de las decisiones legislativas.

5) La neutralización de otros focos de oposición

El Sindicalismo

 La designación de un representante de uno de los grupos oligopólicos multinacionales más poderosos  (Bunge y Born) en el Ministerio de Economía no dejaría  lugar a dudas sobre cual sería la dirección de las políticas socioeconómicas. El esquena Neocorporativo y Keynesiano que históricamente había planteado el peronismo parecía estar desapareciendo ya que el nombramiento de Miguel Roig significaría dejar de lado el equilibrio entre el Estado y los actores sociales sostenido político-institucionalmente por la presencia de las confederaciones nacionales de trabajadores y empresarios.
El rumbo económico en el que Menem había embarcado a la Argentina, contaba  con mayor apoyo en las filas empresarias y en los partidos de derecha, que en las del justicialismo y el sindicalismo. No obstante el Ejecutivo tenía en claro que para que las reformas sean exitosas antes debía conquistar al sindicalismo. En línea con lo planteado por Carlos Acuña¹³ existieron cuatro factores que hicieron que el presidente pudiera imponer sus políticas a los sindicatos, en primer lugar la prioridad para el gobierno habría sido  lograr  una especie de “tranquilidad” que no asustase el voto de la clase media por lo que  desde el gobierno se acordó con el sindicalismo la disminución de huelgas y movilizaciones.
En segundo lugar Acuña expresa que en el momento de crisis que atravesaba Argentina en donde  sobrevino una fuerte hiperinflación, estancamiento económico, aumento del desempleo, perdida del salario real,   se produjo un clima de incertidumbre, en el que los sindicatos evitaron responder con la movilización de la base trabajadora, en tercer lugar la desmovilización sindical combinada con la estanflación y el apoyo de los trabajadores a Menem como candidato peronista, produjo como resultado un sindicalismo con  poca capacidad de reacción frente a las medidas económicas que se estaban implementando.
Por último el gobierno menemista habría implementado una estrategia de gran dureza frente a los conflictos sindicales y de beneficios para aquellos sindicatos que no rechazaran la línea económica emprendida. Los sindicatos podían  optar por oponerse al gobierno y enfrentar el aislamiento y el retraso, en la distribución de los fondos de las obras sociales, etc., o acompañar al gobierno y su política económica.
El presidente busco capitalizar el apoyo de la CGT para su estrategia económica. Durante el gobierno radical, si bien existían tendencias sindicales  internas en la CGT, esta conservaba su unidad orgánica y su capacidad de liderar grandes huelgas nacionales.  En el interior de la CGT coexistían cuatro  tendencias, se encontraba el sindicalismo menemista "puro", el sindicalismo de negociación y compromisos políticos con el menemismo, el sindicalismo peronista ortodoxo, y  el sindicalismo peronista de perfil socialcristiano, vinculado a los sectores políticos de la Renovación peronista.
 Los cuatro agrupamientos sindicales mencionados habrían tenido que  negociar en forma permanente con los gobiernos, en este caso con el gobierno menemista. Pero la firme voluntad política del menemismo de aplicar sin vacilaciones las reformas económicas y laborales de "libre mercado" originaba en el interior de la CGT diferencias que hacían imposible la preservación de objetivos político-sindicales únicos, tal como había sido posible durante el gobierno de la UCR (1983-1989).
 Para fines de 1989 se produciría la fractura de la CGT en dos sectores, por un lado la CGT “San Martín” (promenemista) que contaba con el reconocimiento estatal constituida por los sindicatos menemistas y los llamados "gordos"(que era el sindicalismo de negociación y compromiso político con el menemismo), y por otro lado la CGT “Azopardo” (confrontacionista) que entró en un proceso de aislamiento político, ésta estaba compuesta por sindicatos que se resistían a aceptar el curso económico-laboral neoconservador constituida por  ATE, CTERA y sindicatos que luego adherirán al MTA, es  Saúl Ubaldini  quien liderará en sus inicios esta corriente contestataria.
La dirigencia sindical habría quedado dividida entre los que apoyaban la dirección neoliberal por constituir la única salida  o por que los sindicatos se beneficiaban con estos cambios y los que se opusieron argumentando que los trabajadores no habían votado la solución liberal a la crisis. Existió además un tercer un grupo, el de los sindicatos tolerantes cuya estrategia fue esperar hasta que las condiciones mejoren, pero que de todos modos estaban en desacuerdo con la dirección económica emprendida.
La capacidad de movilización de las bases sindicales se habría ido debilitando por la incertidumbre sobre el empleo y por los decretos que limitaban las huelgas en los servicios públicos. La maniobra oficial consistió en combinar la firmeza contra los sectores opositores y pagos laterales a los sectores obreros que no ofrecían resistencia. Pronto los líderes sindicales comprendieron la estrategia de premios y castigos implementada por el Ejecutivo y optaron por dejar los conflictos laborales librados a su propia suerte y optaron por negociar las garantías de subsidios para sus propias cajas sindicales.
La política de privatizaciones habría sido un fuerte disparador del malestar de los trabajadores. Hacia 1992 la CGT San Martín se une finalmente a CGT Azopardo, por la necesidad de tener mayor  fuerza en la  toma de decisiones para impedir que la balanza se desequilibre contra el pueblo. Y recién en noviembre de 1992 su produce el  Primer Paro Nacional de la CGT contra el presidente Menem.

Conclusiones

La grave crisis Argentina  económico-política de fines de 1980, evidenciaba la necesidad lograr una mayor concentración de poder en la figura del presidente con el fin de solucionar con mayor celeridad los problemas que una situación de profunda crisis acarrea. Si bien el gobierno radical de Raúl Alfonsin, habría   logrado recuperar las instituciones democráticas, no habría  resultado capaz de solucionar los problemas económicos.
Al llegar al gobierno el Presidente  Menem habría advertido  la necesidad de fortalecer su poder, para lo que habría realizado un uso extensivo de los recursos institucionales disponibles, apelando al uso de recursos de gobierno extraordinarios y evitando todo control democrático cada vez que le fue posible.
El Presidente habría mantenido subsumidos al Poder Ejecutivo, los demás poderes, la utilización de los decretos de necesitada y urgencia  parece ser una prueba irrefutable de esto. Como se analizó anteriormente, en ocasiones el Ejecutivo no habría informado al Congreso a cerca de los decretos, prefiriendo gobernar discrecionalmente antes de someter su autoridad a otro poder. Si bien en algunos casos la situación  emergencia habría  sido real, en otros casos ha sido la excusa formal para tomar decisiones de forma discrecional La  ampliación y nombramiento de hombres leales en la Corte Suprema Justicia, es también una demostración de cual fue el perfil del gobierno menemista.
Menem habría logrado  suprimirla reacción de su propio partido utilizando de excusa la grave crisis, argumentando (ante las criticas sobre el costo social) las escasas alternativas y el insuficiente margen de acción, como así también  a través de la aplicación de premios y castigos.
Desde el gobierno se habría logrado la desarticulación del movimiento sindical (dada la incertidumbre sobre el empleo y por los decretos que limitaban las huelgas en los servicios públicos). Ya que un cambio cualitativo en la distribución de recursos implicaría abandono del modelo neoliberal, el objetivo del gobierno habría sido, mantener la amenaza de “el pasado” por lo menos hasta que los sectores populares queden desarticulados como actores colectivos.
Si bien Menem  llevó a cabo una revolución, en cuanto a la velocidad y profundidad de los cambios, esta fue sin lugar a dudas de signo muy contrario(achicamiento del Estado, fortalecimiento del mercado como asignador de recursos Abandono del modelo de industrialización por sustitución de importaciones)  a los esperados por el movimiento político que lo llevó al poder. Por otro lado  el debilitamiento del sindicalismo,  las alianzas con la derecha liberal,  la participación de candidatos extrapartidistas en las listas peronistas, y  la alineación con los Estados Unidos, habrían sido hechos que sacudieron, la alianza político y social que dio sustento al peronismo.

 De todos modos el   Presidente habría contado con el sustento de las distintas instituciones para lograr sus objetivos: habría  contado   con el apoyo del Congreso, tanto de diputados y senadores del oficialismo en cuanto se le delegaron a través de las “leyes de emergencia” bastas facultades a través de las cuales pudo realizar inusitadas reformas. El Poder Judicial habría acreditado  la gestión menemista en cuanto avaló el excesivo uso de los decretos de necesidad y urgencia, enfrentándose al Ejecutivo solo cuando consideraba que este avasallaba sus facultades de este modo le otorgó legitimidad institucional  al proceso de reconversión económica iniciado en 1989.
Aunque muchos de  los justicialistas que votaron las reformas desde el Congreso compartían escasamente el proyecto (de liberalización económica), lo habrían hecho así  porque   consideraban que  estas decisiones le  que permitiría abrir nuevos  espacios de negociación. La oposición también habría  brindado  su apoyo, principalmente durante el primer tramo de  gobierno  menemista (debido a la situación de crisis) si bien en algunos casos hubo disidencias con el Ejecutivo, mayormente se apoyaron las medidas efectuadas por el presidente.
Por  último, muchos de los líderes sindicales habrían abandonado a los trabajadores a su propia suerte optando por negociar con el gobierno subsidios para sus  propias cajas. Comprendiendo que la lucha se había resuelto a favor de la gran burguesía y que  el movimiento sindical ya no volverá a ser el mismo, ante todo, porque el país en el que se constituyó y desarrolló sus prácticas socio-políticas ya no existiría  más. Las políticas menemistas habrían plasmado  una clase trabajadora debilitada que  parece asignar mayor valor relativo a la estabilidad de su pobreza a los riesgos de un cambio social.
Lo antes expresado corroboraría  la hipótesis planteada al comienzo del trabajo, el fortaleciendo del Poder Ejecutivo, habría provocado, como consecuencia  la subordinación de las instituciones, el uso discrecional de poder en deterioro del poder compartido y del uso de los mecanismos tradicionales para el logro del consenso institucional,  a inducido a  una grave subordinación e incapacidad institucional y por lo tanto un gran empobrecimiento en la calidad de vida democrática. Pero hay que tener en cuenta que no solo desde el Ejecutivo se a logrado la  subordinación institucional, desde las mismas instituciones se ha hecho muy poco por frenar el avance del Ejecutivo

Bibliografía

Libros:

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Revistas:

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Lic. Lucia Verónica Olivera Licenciada en Ciencia Política (UBA)