Resumen:

¿Se agota la fortaleza de un presidente en sus poderes constitucionales y partidarios? ¿Cómo podemos enriquecer nuestra comprensión sobre los líderes ejecutivos nacionales en América Latina? A partir de un estudio de caso (Cristina Fernández, 2011-2015), el siguiente artículo propone ir más allá del determinismo constitucional que subyace a ciertas lecturas sobre la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Para tal fin, incluimos en nuestro análisis la dimensión federal/subnacional a través de un proceso central de cualquier sistema político democrático: el armado de listas partidarias. Una descripción de la estrategia llevada a cabo por Cristina Fernández con el fin de interferir en dicho proceso es sumamente útil para demostrar cómo el Poder Ejecutivo puede anular a los gobernadores, jugadores de veto de gran relevancia en sistemas federales.

 

Palabras clave: federalismo-presidentes-listas partidarias-gobernadores

 

Abstract:

¿Does presidential powers wear out itself in its constitutional and partisan powers? ¿How can we enrich our understanding about the national executive leaders in Latin America? Departing from a case study (Cristina Fernández, 2011-2015), the following article proposes to go beyond the constitutional determinism that lies beneath certain readings on the relationship between the Executive Power and the Legislative Power. To serve this end, we include in our analysis the federal/subnational dimension through a central process of any given democratic political system: the production of party lists. A description of the strategy carried out by Cristina Fernández in order to interfere with the aforementioned process is very useful to demonstrate how the Executive Power can annul governors, veto players of great relevance in federal systems.

 

Key Words: federalism-presidents-party lists-governors

 

 

 

 

 

Más allá del constitucionalismo: interferencia presidencial y estrategia celular. El caso de Cristina Fernández (2011-2015)

                                          Por: Juan Manuel Moyano Larrazábal[1]

1. Introducción:

   El estudio sobre los líderes latinoamericanos dista de representar una agenda novedosa para la ciencia política. Al contrario, existen varios trabajos que detallan distintos aspectos de las presidencias y los presidentes en Latinoamérica.[2] Sería imposible dar cuenta aquí de forma exhaustiva de la investigación realizada en este campo de la ciencia política por lo que pasamos directamente a la presentación de nuestro artículo.

   El objetivo de este trabajo es ampliar nuestro conocimiento sobre los líderes regionales a través de una crítica a diversos estudios sobre este tema. En concreto, incorporamos un “jugador de veto”[3] de importancia incuestionable en aquéllos países que presentan un formato institucional federal: los gobernadores. Esto contribuirá a mejorar nuestra comprensión acerca de la relación entre el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y el Poder Legislativo Nacional (PLN) ya que no nos circunscribimos a una descripción, cuantificación y/o análisis de los recursos constitucionales del PEN. Más bien, a partir de una descripción del caso de Cristina Fernández (2011-2015), intentamos dar cuenta de la importancia que adquiere la dinámica federal cuando se trata de explicar la fortaleza de los liderazgos presidenciales.

   Por razones prácticas y teóricas acotamos nuestro estudio a un momento de importancia capital: el armado de listas para el Congreso (en particular, para la Cámara Baja). La necesidad de estudiar la confección de listas partidarias no es una decisión arbitraria (ni novedosa) que busquemos imponer en este trabajo. Antes bien, su relevancia ha sido ampliamente detallada en la literatura especializada.[4] De este modo nos sumergimos en el ámbito de la informalidad para rescatar la importancia de la negociación entre el presidente y los gobernadores, escapando así a cualquier tipo de determinismo constitucional.

   El presente estudio reviste una importancia adicional: si bien utilizamos este espacio para presentar un estudio de caso, es posible trasladar nuestra investigación a otros países federales de la región (como México o Brasil). Así, su alcance puede enriquecerse a partir de futuras investigaciones sobre la relación entre líderes presidenciales y gobernadores en clave comparada.

2. Planteo del problema

  Hechas estas breves aclaraciones podemos ir directo al punto. En muchos trabajos existe una cierta tendencia a tratar la relación entre el PEN y el PLN en términos constitucionales, esto es, teniendo en cuenta fundamentalmente los atributos formales que le son concedidos al Presidente de la Nación de acuerdo a la Constitución Nacional. Los trabajos de Túñer[5], Incarnato[6], Hickey[7], Carrera[8], Müller[9], y Alcalde[10], entre otros, dan cuenta de este problema (aunque con distintos matices).

   ¿Representan acaso estos trabajos una tarea estéril a la hora de analizar los liderazgos? Nada más lejos de la realidad. En este punto debemos ser claros: es tan cierto que la relación entre el PEN y el PLN desde el formato y la mecánica constitucional constituye un aspecto valioso de la investigación sobre los liderazgos presidenciales como que dicha investigación no debe agotarse en una especie de constitucionalismo, a menos que renunciemos a la pretensión de arribar a una teoría más refinada y más sistemática sobre los líderes ejecutivos latinoamericanos. No es nuestra intención detallar los trabajos citados, pero el estudio de Vanesa Elizabeth Túñer puede ayudar a ilustrar el problema que estamos presentando. Examinémoslo.

   En su trabajo “El poder de veto del Ejecutivo y de insistencia del Legislativo en Argentina y Brasil entre 1989 y 1995. Comparación de las fortalezas y debilidades presidenciales”, Túñer propone un análisis histórico comparativo de la utilización de los recursos constitucionales que el título menciona. En este aspecto no da lugar a dudas: la autora comienza su trabajo señalando que “hablar de liderazgo político presidencial en un régimen democrático remite inmediatamente a la capacidad del primer mandatario para imponer, mediante mecanismos institucionales, su punto de vista en materia de políticas públicas”.[11] Estos mecanismos institucionales, en realidad, son algo más: son mecanismos constitucionales, ya que Túñer estudia el poder de veto (PEN) y de insistencia (PLN), ambos contemplados en la Constitución de la Nación Argentina. Es decir, pueden existir otros mecanismos institucionales (o no institucionalizados) que le permitan al presidente imponer sus preferencias, pero Túñer agota el análisis en estos dos recursos.

   El problema se hace visible cuando la autora señala que “ambos [Menem y Collor] recurrieron al uso de decretos de necesidad y urgencia o medidas provisorias, sólo que para el argentino fueron un mecanismo más de legislación, útil cuando fallaban los procedimientos habituales de negociación o cuando el tiempo apremiaba, mientras que para el brasileño se convirtieron en el arma legislativa por excelencia, capaz de pasar por encima del Congreso”. Luego, apunta que “no fue la arbitrariedad de Menem para neutralizar a los actores de veto potenciales (sindicatos, oposición, Fuerzas Armadas, Poder Judicial, empresariado, acreedores externos) sino su habilidad para seducirlos a través del ofrecimiento de pagos colaterales e incentivos selectivos y colectivos lo que le permitió contar con su colaboración en el proceso de reformas y consolidar un liderazgo presidencial fuerte”.[12] Es decir, la “fortaleza” presidencial, al fin y al cabo, no radica en los recursos constitucionales que otorgarían a priori una ventaja estructural sobre el PLN, sino en la negociación política a partir de recursos que le son concedidos al presidente. En breve, si lo que prima es el momento en el cual “se hace política”… ¿por qué habríamos de dejar de lado, entonces, el estudio de tales negociaciones que escapan al ámbito de las atribuciones formales/constitucionales? Evidentemente, la “fortaleza” presidencial excede por mucho las prerrogativas constitucionales como los poderes partidarios del presidente.

   Por otra parte, cabe destacar que Túñer menciona las dificultades que representaba en Brasil la existencia de “partidos indisciplinados y territorialmente atados”, aunque no menciona los problemas de coordinación que puede suponer el federalismo para el caso argentino. Ya Stepan había señalado que el federalismo en Brasil es más “robusto” que en Argentina,[13] pero no por ello deben obviarse los problemas de articulación que supone dicho arreglo institucional en el caso argentino. Sobre este punto volveremos en la próxima sección.

   Por lo pronto podemos destacar los aportes de González Grobas y de Alcalde. El primero, a diferencia de Túñer, subraya la importancia de los “componentes económicos” (antes que ideológicos) a la hora de explicar la desarticulación de la oposición durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) así como la cooptación de “mandatarios provinciales originariamente provenientes de la UCR” tal como el caso de Julio Cobos, en Mendoza, o de Colombi, en Corrientes.[14] Alcalde, por su parte, llama la atención sobre este punto al advertir en sus palabras finales que “queda para una profundización de este análisis [sobre la relación entre el PEN y el PLN en lo referente a las prerrogativas constitucionales] la pregunta respecto de la relación del Poder Ejecutivo con los dirigentes partidarios locales, gobernadores e intendentes, que dé cuenta de manera acabada cómo son dichas relaciones clientelares [los pagos laterales a los cuales nos referimos más arriba]”.[15]

   Nos detendremos aquí a fin de no abundar en detalles, ya que todos los trabajos que citamos presentan diversos matices y reproducirlos no es nuestro objetivo. De todas formas, existen dos denominadores comunes más o menos presentes en todos ellos: (a) la omisión de la dimensión subnacional al tratar el caso argentino y (b) un énfasis excesivo sobre las prerrogativas constitucionales.

3. Marco teórico y estado de la cuestión

   Siguiendo a Stepan, el federalismo aumenta el número de puntos de veto en el sistema político.[16] La implicancia es clara y sigue la lógica de la intuición: si el número de jugadores con poder de veto aumenta, entonces será más difícil llegar a un acuerdo, puesto que se vuelve necesario considerar preferencias en un número creciente. Cox y McCubbins ilustran este punto al destacar la importancia de los actores de veto, en su aspecto cuantitativo. Su número es importante en tanto afecta la capacidad de determinación del sistema político así como su capacidad de resolución.[17] A medida que el número de actores de veto aumenta, la política se vuelve más resolutiva y menos decisiva. Lo anterior no implica necesariamente una relación lineal, pues pueden existir numerosos actores de veto pero con preferencias similares, numerosos actores de veto pero con preferencias marcadamente distintas, etc. Tal como veremos en el desarrollo del trabajo propiamente dicho, la primera posibilidad se asemeja al primer período de la década menemista (1989-1995)[18] mientras que la segunda posibilidad es identificable con el gobierno de Alfonsín, especialmente a partir del año 1987.

   Dicho sin ambages, al PEN le conviene “coordinar” sus acciones con los gobernadores (o, mejor aún, disciplinarlos y someterlos). Si los gobernadores son jugadores claves al momento de armar las listas, tal como supone parte de la bibliografía sobre el estudio del tema,[19] entonces uno de los rasgos que indicarían la “fortaleza” del PEN es su capacidad de interferir en dicho proceso. De esta forma, el camino para dominar “la voluntad del Congreso”[20] no comienza con la letra constitucional, sino en la dinámica de negociación misma. Esto sucede porque al PEN le es favorable colocar hombres y mujeres de su confianza en el Congreso a fin de asegurar una mayor “disciplina partidaria”[21]. Si el gobernador controla el proceso de selección, aquellos/as candidatos/as que logren entrar en el Congreso deben su lealtad a su padrino político provincial antes que al PEN.

   En breve, si la mayoría de los trabajos se centraron en los poderes constitucionales y partidarios de los presidentes siguiendo la clásica distinción de Mainwaring y Shugart,[22] nosotros destacaremos los déficits de estas aproximaciones a partir de la relación entre el PEN y los gobernadores al momento de elaborar las listas para diputados nacionales. Las instituciones propias del federalismo agregarían de esta manera un factor adicional clave a tener en cuenta en el análisis de los líderes que operen en un contexto federal.

   Encontramos una primera advertencia sobre este punto en el capítulo “Limitando la excepción: el rol del Congreso durante la segunda presidencia menemista (1995-1999)” de Agustín Vallejo y Robertino Spinetta. En el mismo, Vallejo y Spinetta sugieren que “si bien la conformación de ambas cámaras daría la sensación de que el presidente [Menem] poseía un gran control, ésta esconde las facciones que existían hacia adentro del PJ (…) Legislativamente Menem encontró serias dificultades para gobernar (…) [en parte porque] el duhaldismo lo privaba de gobernar con mayorías disciplinadas en ambas cámaras”. En efecto, Duhalde logró establecer alianzas con los dirigentes del partido “principalmente tras comenzar la adjudicación de fondos del conurbano bonaerense a otras provincias, en competencia con los aportes del tesoro nacional”.[23]

   Entonces, tal como anticipáramos en la sección anterior, los problemas del federalismo argentino no deben obviarse puesto que pueden existir liderazgos subnacionales que atenten contra la voluntad del PEN (lo cual es empíricamente registrable al analizar la labor del Congreso, como aseguran Vallejo y Spinetta).

   Continuando el planteo de los autores, éstos destacan que no basta con una superioridad numérica para que el PEN lleve adelante su agenda legislativa, sino que es necesario que el presidente asegure que los votos de los distintos miembros del Congreso “le pertenezcan”. Duhalde logró este objetivo a través de la negociación de fondos especiales[24] para dirigentes provinciales y consiguió así enfrentar a Carlos Menem sobre el final de su período.

   A partir de una descripción de la influencia de Cristina Fernández sobre el armado de listas y la consecuente conformación de un contingente legislativo de diputados “propios” esperamos hacer notar que la presidente Fernández pudo anular conflictos al interior del partido, a diferencia de Menem. Esto debería verse reflejado en un alto éxito legislativo con altos niveles de “disciplina partidaria”, lo que redundaría en una mayor fortaleza del Ejecutivo.[25]

4. Metodología

   Como adelantamos, realizaremos un estudio de caso histórico-descriptivo con el fin de analizar las dinámicas de negociación entre distintos niveles de gobierno durante el último mandato de Cristina Fernández (2011-2015). Mientras que sobre el final de la década menemista el presidente encontró grandes dificultades para impulsar su agenda, Cristina Fernández culminó sus 8 años al frente del PEN con un alto grado de disciplina en el Congreso. Daremos cuenta de este fenómeno a partir de la observación del armado de las listas en la totalidad de los distritos entre 2009 y 2013 para determinar el grado de influencia de la presidente sobre la conformación de las mismas. Cabe señalar que circunscribiremos nuestro relevamiento a la Cámara de Diputados de la Nación y que examinaremos la performance del contingente legislativo “cristinista” a partir de una serie de proyectos de ley que fueron elevados al Congreso por la misma presidente durante su último mandato.[26]

   Así, el análisis se desarrollará en dos pasos: primero, identificar a partir de una base de datos elaborada por Cherny, Freytes, Niedzwiecki y Scherlis[27] los diputados “propios” de la presidente Fernández, es decir, aquéllos que obtuvieron su lugar en la lista y lograron acceder a la Cámara Baja gracias al “poder de pluma” del Ejecutivo; segundo, observaremos cómo votó ese “núcleo propio” de la presidente las iniciativas enviadas por ella al Congreso durante su último mandato.

5. Desarrollo

5.1 Definiendo el liderazgo “cristinista”

   Comenzaremos esta subsección con una definición y una salvedad. La utilidad de este doble movimiento será desarrollada enseguida. Por ahora se trata de definir el liderazgo de la presidente Cristina Fernández. En pocas palabras, ¿qué categoría resulta más adecuada para caracterizar el liderazgo “cristinista”: la de decisionismo o la de neodecisionismo?

   Ante todo, debe quedar claro que ambos conceptos son “gemelos”, en el sentido que los dos refieren a una estrategia política antes que a un estilo político. En efecto, los conceptos que nos ocupan en este momento son, de acuerdo a Leiras, “un modelo estratégico de decisión política (…) fuertemente concentrado en la figura presidencial”.[28] Ahora bien, “el neodecisionismo tendría las características esenciales que tiene el “viejo” decisionismo pero a diferencia de éste, si bien mantiene la idea de un liderazgo fuerte en el Poder Ejecutivo, es proclive a un Estado sin tanta funcionalidad y centralidad ante la sociedad, propicio con las ideas del neoliberalismo y su Estado Mínimo, y del neoconservadurismo con sus planes sociales focalizados y su folclore de valores socio-políticos”.[29]

 

   Por lo visto, parece más apropiado definir al liderazgo de Cristina como decisionista puesto que no adhiere a un Estado sin centralidad ante el conjunto de la sociedad civil a la vez que, indudablemente, el mandato de Cristina en su totalidad (2007-2015) se ubica fuera de la doble transición (autoritarismo-democracia, centralidad del Estado-regulación a partir de la lógica mercantil) que experimentó América Latina en los años ‘80 y ‘90 del siglo XX.

   La salvedad en todo esto radica en que “no importa” realmente de qué tipo de liderazgo estemos hablando. Permítasenos explicar este punto.

   Puesto que estamos por ver en mayor detalle la dinámica subnacional y cómo ésta afecta las estrategias del PEN, creemos que la utilidad del modelo que proponemos se vería restringida si nos abocáramos a establecer relaciones entre la dinámica federal y el liderazgo, entendido éste como relación social entre un líder y sus subordinados. Por el contrario, la utilidad de este trabajo se verá ampliada si la relación es establecida entre un líder, entendido como un sujeto físico investido de un poder en particular, y la dinámica federal. Es decir, nuestro modelo puede ser aplicado a distintos líderes que hayan operado en sistemas políticos federales, ya que las características del liderazgo per se no afectan la lógica que plantea el federalismo. Los dos ejemplos que proponemos en la siguiente sección ayudarán a ilustrar este punto.

5.2 Los casos de Alfonsín y Menem

   Lo específico que estamos analizando y describiendo en este trabajo es la dinámica federal en relación a una líder particular (Cristina Fernández, 2011-2015). Ya mencionamos que el diseño institucional federal incorpora nuevos actores/puntos de veto en el sistema político: por ello, cualquier decisión política a priori (en comparación a un modelo de país unitario, por ejemplo) se vuelve más resolutiva y menos decisiva, esto es, existen mayores barreras para impedir la modificación del statu quo.

   Como señalamos al plantear el problema que da nacimiento a este trabajo, los gobernadores como actor de veto han sido omitidos en muchos estudios a pesar de que su importancia haya sido debidamente relevada. Así, en general, la mayoría de los análisis han observado principalmente “dos” actores de veto: el Presidente y el Congreso. Escribimos dos entre comillas puesto que en realidad el Congreso argentino es bicameral: un gobierno puede obtener una mayoría (relativa o absoluta) en una cámara pero no en otra. Es este el caso del un gobierno dividido. Puesto que, en general, cualquiera de las cámaras puede bloquear un proceso orientado a modificar el statu quo, ambas deben ser consideradas como un punto de veto. En resumen, los actores de veto en Argentina son cuatro: el PEN, la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores y los gobernadores.[30]

   Comenzando por Alfonsín, podemos afirmar que el desgaste de su gobierno fue evidente a partir de las elecciones de 1987. El gobierno alfonsinista nunca había controlado la Cámara Alta, pero sí mantuvo, hasta dichas elecciones, una mayoría absoluta en la Cámara Baja. Con la derrota electoral de 1987, el PEN se vio privado de esa mayoría y relegado a primera minoría.

   A esta situación crítica debe agregarse la pérdida de varias gobernaciones por parte de la Unión Cívica Radical (UCR) a manos del Partido Justicialista (PJ). Esto no hizo más que acentuar el desgaste del precario capital político de la UCR a nivel provincial: de controlar 7 gobernaciones en 1983 (entre ellas “premios mayores” como Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Entre Ríos) pasó a controlar tan sólo tres provincias en 1989 (Córdoba, Chubut y Río Negro). En breve, la situación de Alfonsín podría plantearse como la transición de la Figura 1 a la Figura 2.

 

 

Figura 1: Jugadores de veto en Argentina 1983-1987

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Basado sobre Manuel Alcántara Sáez, Elecciones y Consolidación Democrática en Argentina, (San José, Costa Rica: Cuadernos de CAPEL, No. 26, 1988), pp 46-63.

 

Figura 2: Jugadores de veto en Argentina tras las elecciones de 1987 y antes de la renuncia presidencial

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Manuel Alcántara Sáez, Elecciones y Consolidación Democrática en Argentina, (San José, Costa Rica: Cuadernos de CAPEL, No. 26, 1988), pp 46-63.

      Asediado por una hiperinflación que no otorgaba margen de maniobra y despojado del mayor (¿acaso significativo?) capital político que poseía -mayoría absoluta en Cámara Baja-, Alfonsín presentó su renuncia y anticipó las elecciones de 1989. Carlos Saúl Menem, vencedor de las internas peronistas, aceptó asumir la presidencia a cambio que los diputados radicales se comprometieran a acompañar las primeras medidas de gobierno, condición que fue garantizada por Alfonsín.

   Tras las elecciones de 1989 se vio ratificado el “giro justicialista” en la relación de fuerzas argentina. Este cambio en la situación política argentina fue apuntalado por la actitud delegativa que asumió el Congreso y por la capacidad del presidente de retrasar el impacto de las reformas pro-mercado a las provincias periféricas que, al estar sobre-representadas en el Senado, constituían un “electorado de bajo mantenimiento”.[31] De esta forma, en la práctica, los actores de veto se subsumieron en uno, al menos durante el primer mandato de Menem. La figura 3 grafica este punto:

 

 

 

Figura 3: Actor(es) de veto durante el primer mandato de Menem (1989-1995)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Basado en Stepan, Alfred (2004) “Institutional and Partisan Veto Players in Unitary and Federal Systems”, en Gibson, Edward (ed.) (2004) Federalism and Democracy in Latin America, Baltimore, The John Hopkins University Press.

   Como apuntan Vallejo y Spinetta, este “poder absoluto” (reforzado por la desarticulación que el propio Menem llevó a cabo de otros posibles actores de veto en el sistema político tales como las Fuerzas Armadas y el Poder Judicial) era en parte ilusorio. Una vez que Menem comenzó a transitar su segundo mandato (1995-1999) los problemas económico-sociales y políticos empezaron a relucir con mayor claridad. Las diferencias políticas con ciertos gobernadores justicialistas (Duhalde, Bordón, entre otros) así como un rol “más activo” por parte del Congreso pusieron en evidencia los problemas del lame duck que aquejaban al presidente Menem, esto es, oposición por fuera del partido propio (la UCR junto al Frente País Solidario –FREPASO- habían logrado mostrarse como una alternativa al peronismo) y oposición al interior del partido (grosso modo: Duhalde versus Menem).

   Ahora bien, tampoco debemos creer que sea totalmente inútil contar con mayorías en el Congreso y con gobernadores del mismo “color político”. Si Alfonsín culminó su mandato asediado por tres jugadores de veto, Menem, aunque fue incapaz de ejercer un control férreo sobre los mismos durante su segundo mandato, por lo menos supervivió políticamente, cumpliendo su mandato constitucional. En otros términos, si la Figura 2 busca reflejar hasta qué punto Alfonsín se encontraba “rodeado”, la Figura 4 busca destacar que, si bien existieron tensiones entre los actores de veto, Menem logró un grado de disciplina suficiente para asegurar la supervivencia presidencial. Ciertos actores se posicionaron por fuera de su proyecto político lo que, sumado a la caída en la performance electoral, se tradujo en una reducción del apoyo en Cámara de Diputados, pero no en Cámara Alta.[32]

 

Figura 4: Actores de veto durante el segundo período menemista (1995-1999)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Elaboración propia en base a los modelos anteriores.

   En pocas palabras, de lo que precede podemos decir que nuestro modelo se basará en el análisis de una líder específica, sin abordar rasgos propios de su liderazgo. Más bien la estrategia que desarrolle para ejercerlo será objeto de nuestro interés. Sobre esto trata la próxima sección.

5.3 La interferencia presidencial (2009-2013)

   El presidencialismo argentino ha sido entendido como “hiperpresidencialismo”[33]. Esto es así sólo si partimos primordialmente de las prerrogativas constitucionales. Los poderes constitucionales son potencia: sin una base de apoyo partidario, carece de efectivización. ¡Y sin embargo hasta el propio Menem vio su camino obstaculizado por un Congreso cada vez más reticente a sus preferencias! ¿Se agotan, acaso, estos problemas en la lógica del lame duck? Creemos que hay que ir un poco más allá de este pensamiento.

   Por eso mismo sugerimos que al presidente le es necesario llevar a cabo una estrategia que le permita ir más allá de los poderes constitucionales y partidarios. Se vuelve necesaria una interferencia acompañada de una estrategia celular. Ésta es entendida como un conjunto de decisiones específicas o focalizadas que un individuo o grupo de individuos toma con el fin de desactivar potenciales focos de resistencia.[34] Entre otros aspectos, la estrategia celular puede observarse en la constitución de las listas partidarias. De hecho, es razonable estimar que el presidente se vería muy beneficiado si lograra posicionar legisladores propios en el Congreso. En otros términos, si el PEN controla “el poder de pluma” para llevar a cabo el armado de las listas partidarias según sus preferencias, entonces nos encontramos ante un ejecutivo que expande su poder au delà las prerrogativas constitucionales y sus poderes partidarios. Denominamos este proceso como interferencia presidencial.

   La interferencia presidencial contribuye claramente a la fortaleza del PEN pero no debe confundirse con la estrategia celular. Mientras la primera refiere exclusivamente a situaciones en las cuales el PEN excede sus poderes partidarios y constitucionales, la segunda es un concepto más amplio: el presidente podría imponer sus preferencias en puntos precisos (podría vetar parcialmente aspectos precisos de una ley, por ejemplo) sin incurrir en una interferencia que ponga en juego límites formales (división de poderes republicana –si lleva a cabo una estrategia celular en el Congreso- y la autonomía provincial –si lo hace en las provincias).

   En un sistema federal se supone que los gobernadores son “caciques” de sus respectivas provincias. Los diputados serían “electos” por los gobernadores quienes, de esta forma, se constituirían en sus padrinos políticos.[35] La lógica es simple: quien tiene el poder de ubicar a un/a determinado/a diputado/a en una lista y garantizar su ingreso al Congreso Nacional asegura su lealtad. Sin embargo, ante un proceso de interferencia presidencial el poder de los gobernadores disminuye y el PEN logra constituirse en el “gran elector”. Buscaremos dar cuenta de este proceso, en primer lugar, cuantificando la cantidad de diputados/as propios/as y, en segundo lugar, observando cómo votó ese “núcleo duro” presidencial las propuestas elevadas por la propia presidente.[36]

Tabla 1: Diputados “propios”, elecciones legislativas de 2009

 

Fuente: Elaboración propia en base a Cherny, Nicolás; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineación Política Subnacional, Argentina 2003-2015. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

 

Tabla 2: Diputados “propios”, elecciones de 2011

 

Fuente: elaboración propia en base a Cherny, Nicolás; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineación Política Subnacional, Argentina 2003-2015. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

 

 

 

 

Tabla 3: Diputados “propios”, elecciones legislativas de 2013

 

Fuente: elaboración propia en base a Cherny, Nicolás; Freytes, Carlos; Niedzwiecki, Sara y Scherlis, Gerardo (2015) Base de Datos de Alineación Política Subnacional, Argentina 2003-2015. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.

 

   En este punto cabe hacer algunos comentarios generales. A simple vista, podría parecer que nuestro razonamiento está llegando a mal puerto. Como la cantidad de diputados “propios” oscila entre 14 (2009) y 48 (2011), se genera la ilusión de que Cristina Fernández no tuvo una capacidad de interferencia significativa. Pero no debe olvidarse, primero, que la Cámara Baja se renueva por mitades. Eso implica que, al asumir su segundo mandato en 2011, Cristina contaba con la suma de ambas elecciones (14+48), es decir, 62 diputados propios. Aún más: la renovación de bancas fue positiva en el año 2013, ya que a pesar de no haber alcanzado un grado de interferencia tan alto como en 2011, sí superó claramente al año 2009. Si fragmentáramos el último mandato de Cristina en dos, obtenemos que entre 2011 y 2013 contó con 62 diputados propios mientras que para el período 2013-2015… ¡el núcleo presidencial ascendió a 72 diputados!

   Por otra parte, la ilusión de la debilidad presidencial es generada porque en las tres tablas que expusimos arriba presentamos el núcleo presidencial sobre el total de bancas a renovar. Es indudable que tanto en 2009 como en 2013 el oficialismo en general disminuyó su performance electoral vis-á-vis las elecciones de 2011. Esto quiere decir que Cristina Fernández pudo haber interferido en el armado de listas provinciales pero los diputados simplemente quedaron fuera del Congreso ante la opción de una oposición que fue preferida por el electorado. Para visualizarlo en números: sobre el total de bancas a renovar, Cristina Fernández logró asegurar un núcleo propio en un 11%, un 37% y un 19% en 2009, 2011 y 2013, respectivamente.

   Pero si profundizamos en el contexto histórico los porcentajes son aún más sorprendentes. En 2009, el Frente para la Victoria (FpV) arriesgaba un total de 60 bancas de las cuales retuvo 31. En 2011, el FpV y aliados renovaban en total 82 bancas, que fueron incrementadas, obteniendo 90 en total. En 2013, el FpV y aliados pusieron en juego 46 bancas, número que ascendió a 47. O sea, el PEN aseguró un núcleo propio del 45% en 2009, del 53% en 2011, y del 51% en 2013 si consideramos la performance del FpV y aliados.

   Esto explicaría nuestra presunción de que Cristina Fernández logró culminar su mandato con un mayor grado de “disciplina partidaria” que Carlos Menem. Es decir, no es la lógica del lame duck un efecto suficiente para amenazar el liderazgo del PEN. Antes bien, sostenemos que en sistemas federales (particularmente) debe rastrearse esta interferencia presidencial no sólo en un nivel macro, sino en un grado celular (lo que se ve reflejado en individuos/diputados propios, en nuestro caso). En breve, la “obsecuencia del Congreso” debería investigarse en términos de esta estrategia presidencial. La descripción que realizamos en la próxima subsección echará más luz sobre este punto.

5.4 Seis leyes en el ocaso del kirchnerismo

   El título que acompaña esta subsección, no nos interesa ocultarlo, es deliberadamente exagerado. Si el constitucionalismo al que nos referimos en nuestra introducción constituye uno de los pilares que buscamos discutir, otro tanto corresponde a la lógica del lame duck. Ella postula que el presidencialismo per se  genera mayor inestabilidad a medida que el final del mandato del presidente se aproxima (y es imposible ser reelecto).

   Justamente intentamos mostrar a través de una breve descripción de varios proyectos de ley enviados por el propio PEN en su “ocaso”, que tal lógica no se da necesariamente en tanto la interferencia presidencial es un recurso eficaz para contrarrestarla. El “ocaso” del kirchnerismo en 2011 estaba lejos de pensarse. Pero puesto que el expresidente Néstor Kirchner había fallecido en octubre de 2010 y dado que la Constitución Nacional no habilitaba a Cristina Fernández a competir por un tercer mandato (excepto que se reformara la Constitución, claro está) sí podemos pensar, en retrospectiva, cómo el PEN impulsó diversas leyes que encontraron distintos grados de resistencia por parte de la oposición ante un contexto institucional que no habilitaba una sucesión kirchnerista en el gobierno.

   Como ya adelantamos, presentaremos brevemente un total de 6 proyectos de ley aprobados que fueron elevados por la propia presidente Fernández entre 2011 y 2015: Ley 26.741 (estatización en un 51% de Yacimientos Petrolíferos Fiscales); Ley 26.737 (Ley de Tierras); Ley 26.831 (Ley de Mercado de Capitales); Ley 26.994 (creación del Nuevo Código Civil y Comercial de la Nación); Ley 27.126 (creación de la Agencia Federal de Inteligencia); y la Ley 27.181 (regulación de las acciones del Estado Nacional en empresas privadas).

A)    La Ley 26.741 fue sancionada el 3 de mayo de 2012 y fue promulgada al día siguiente. Fue votada por la totalidad del núcleo presidencial. Entre los votos negativos a la ley (apenas 32 sobre 257) se encuentran legisladores/as de la UCR, Propuesta Republicana y el Frente Peronista (peronismo disidente), entre otros. La mayoría de las abstenciones provinieron de la Coalición Cívica.

   Tal como se puede ver, la ley no encontró grandes resistencias, ya que incluso sumó apoyo de dos fuerzas opositoras a nivel nacional como la UCR y el Frente Amplio Progresista (aportaron 36 y 19 votos a favor de la ley, respectivamente).[37] Esta primera ley parece indicar que el núcleo duro presidencial “no fue necesario”, en tanto no sólo se sumó apoyo de la totalidad del FpV, sino también de sectores de la oposición.

B)    La Ley 26.737 o “Ley de Tierras” fue sancionada el 22 de diciembre de 2011 y promulgada 5 días después, el 27 de diciembre. Nuevamente, la utilidad del “núcleo” se vio opacada, puesto que casi la totalidad del FpV apoyó la iniciativa a la vez que desde la oposición (el Frente Amplio Progresista-FAP, principalmente) se acompañó la ley. Esta vez, sin embargo, la UCR se opuso en su gran mayoría al proyecto presidencial.[38]

C)    La Ley 26.831 o “Ley de mercado de capitales” fue sancionada el 21 de noviembre de 2012 y fue promulgada el 29 de noviembre de ese mismo año. La ley fue aprobada en Diputados por 184 votos a favor, 24 en contra y 2 abstenciones. En esta ocasión, el peronismo disidente y Pro aportaron los votos contrarios a la ley impulsada por la Presidente Fernández.[39] Una vez más, el FpV consiguió votos aliados que excedían tanto el núcleo presidencial como al peronismo.

D)    La Ley 26.994 (sancionada el 1 de octubre de 2014 y promulgada el 7 de octubre de ese mismo año), a diferencia de los anteriores proyectos de ley, no recibió acompañamiento por parte de los opositores al gobierno. El FpV y sus aliados lograron la sanción con 134 votos afirmativos contra 122 ausencias en el recinto. Esto se debió a que tanto el peronismo disidente, el Frente Renovador (FR), Pro, y la UCR decidieron retirarse del recinto al momento de la votación.[40]

E)     La Ley 27.126 (creación de la Agencia Federal de Inteligencia) fue sancionada el 25 de febrero de 2015 y promulgada el 3 de marzo.  En Cámara Baja con 131 votos a favor y 71 en contra. Al igual que la reforma del Código Civil y Comercial, el FpV y sus aliados aprobaron la ley sin acompañamiento alguno de la oposición.[41]

F)     La ley 27.181 fue sancionada el 23 de septiembre de 2015 en Cámara Baja por 127 votos a favor  y 84 en contra y promulgada el 5 de octubre de ese mismo año.[42] Al igual que la reforma de Inteligencia impulsada por Cristina, el FpV y sus aliados “cerraron filas” y lograron que la agenda presidencial triunfe en el Congreso una vez más. La oposición, nuevamente, no acompañó la agenda de la presidente Fernández.

   En breve, podemos ver a través de esta breve descripción que el FpV encontró grados de oposición variados. Particularmente, los proyectos de ley presidenciales encontraron mayor resistencia a medida que el mandato presidencial llegaba a su fin. En este aspecto, la Reforma del Código Civil y Comercial constituyó una prueba de fuego para demostrar el liderazgo de la presidente en la Cámara Baja, ya que Cristina Fernández logró dar media sanción a un proyecto duramente cuestionado por los diputados opositores al FpV. ¿Está zanjada la discusión en este punto?

5.5 Evaluando la interferencia presidencial

   Claramente, no se trata de una cuestión mecánica. Pensar que la interferencia presidencial puede concebirse de forma lineal, directa e inmediata constituye un error grave. Por una parte, sugerimos que se debe evitar el razonamiento del tipo “si el presidente posee una x cantidad de diputados propios, entonces esos diputados constituirán la única fuente de apoyo en la que encuentre sustento el Ejecutivo”. Por el contrario, a lo largo del trabajo sostuvimos que la “obsecuencia” del Congreso o el alto grado de “disciplina partidaria” con que Cristina Fernández finalizó su mandato se debe en gran parte pero no exclusivamente a su alto grado de interferencia en el armado de las listas partidarias. En efecto, no deben olvidarse incentivos de tipo colectivo/de identidad. Además, como señala Zelaznik, no podemos dejar de lado otro componente fundamental de cualquier líder: su aprobación pública y la capacidad de traducir esta popularidad en éxitos electorales.[43]

   Un punto ulterior debe ser considerado al momento de evaluar la interferencia presidencial, en lo que refiere al criterio de codificación de los diputados. Para considerar “propio” a un diputado se empleó una pauta elevadamente restrictiva. La base de datos que utilizamos es muy exigente puesto que el hecho de que los diputados “pertenezcan” al PEN requiere que los mismos sean expresamente ubicados por la presidente Fernández de Kirchner en las listas partidarias (así, se excluyen casos en los cuales un candidato puede ser postulado por un gobernador y “aprobado” por el PEN). Por otra parte, es razonable considerar que el PEN podría optar por no interferir en ciertas candidaturas. Podemos ilustrar este punto con algunos ejemplos.

   Obsérvese las tres tablas que presentamos. Por tomar un caso, de los 12 diputados que Santiago del Estero envío a la Cámara de Diputados en el período estudiado, ninguno fue codificado como “propio” del PEN. ¡Y sin embargo, en la totalidad de los proyectos que presentamos, el Frente Cívico por Santiago acompañó la agenda presidencial! Este ejemplo no es el único: los casos de Misiones (1/12 en el total del período) y de Neuquén (2/8) son parecidos. Es ésta, sin duda, una línea de investigación interesante: ¿qué determina que el presidente interfiera en el armado de ciertas listas provinciales y no en otras? La dependencia fiscal respecto a Nación, el grado de democratización interno, el poder del gobernador, etc. seguramente sean variables a considerar, pero no nos detendremos sobre ellas.

   Sea como sea, parece evidente que el PEN no tiene necesidad de intervenir en ciertas provincias para lograr apoyo (como el que obtuvo Cristina Fernández en su último mandato). Esto refuerza la noción de no-mecanicismo en las relaciones entre fuerzas en el Congreso. Dicho simplemente, la interferencia presidencial en un nivel celular es un recurso poderoso pero no suficiente para apuntalar un grado de “disciplina partidaria” tal que permita al PEN llevar a cabo sus preferencias a través del Congreso Nacional. Como apuntáramos más arriba, la necesidad del presidente de controlar a los gobernadores es imperiosa. Caso contrario, las consecuencias nefastas para su supervivencia en el poder afloran (como vimos a partir de los casos de Alfonsín y, parcialmente, con Duhalde).

   Ahora bien, resta aún el punto más difícil de nuestro desarrollo conceptual. Se objetará que la interferencia presidencial en un nivel celular sobre el armado de listas partidarias no es más que una estrategia que refiere indirectamente al término más amplio y estudiado de “disciplina partidaria”. Siguiendo este razonamiento, nuestro trabajo no habría superado la dualidad entre poderes constitucionales y partidarios sino que, más bien, habríamos profundizado el análisis de éstos últimos. Tenemos que hacer un comentario respecto a este punto.

5.6 ¿Disciplina partidaria?

   Es redundante decir que la disciplina partidaria constituye parte del poder partidario del PEN. De poco sirve contar con un amplio contingente legislativo si un presidente o un primer ministro se ve forzado a negociar constantemente con legisladores del propio partido o de partidos ajenos a su gobierno/coalición de gobierno.

   Cristina Fernández fue capaz de ofrecer por lo menos un tipo de “incentivo selectivo” (puestos en las listas) para lograr votaciones unánimes a la hora de legitimar su agenda de gobierno en el Congreso. Esta situación contrasta con lo que Molinelli denominó “disciplina descentralizada”,[44] típica en sistemas federales como el argentino. Ante este escenario, los gobernadores controlan la nominación de las listas para el Congreso, razón por la cual la disciplina partidaria “se descentraliza” entre los distritos y niveles de gobierno. En otros términos, el partido no capitaliza la disciplina sino que ésta se centrifuga en distintos polos territoriales. En este sentido, Vallejo y Spinetta destacaron cómo el poder territorial de Eduardo Duhalde –la provincia de Buenos Aires- sirvió como un poderoso trampolín para confrontar al ex-Presidente Menem.

   Es por esto mismo que afirmamos que no se puede entender el proceso descripto en términos de poderes o recursos estrictamente partidarios sino que la modalidad de interferencia presidencial en el armado de listas debe ser entendida como lo que realmente es: una estrategia atravesada por, y sostenida sobre, las instituciones políticas y fiscales del federalismo.

   Hasta ahora, dejamos en claro que nuestro análisis no fue una mera extensión del poder partidario de Cristina Fernández. A continuación discutiremos el componente estrictamente partidario del núcleo presidencial. Veamos.

   Ante todo, cabe preguntarse si el alto grado de disciplina que registramos durante el último mandato de Fernández hubiera sido alcanzable de no mediar un proceso de interferencia presidencial en la confección de las listas. Si bien tal ejercicio mental es contrafáctico, éste nos permite enriquecer el concepto de “disciplina partidaria”. Más que una simple observación al momento de votar una determinada ley, sostengo que por dicho concepto deberíamos entender también la medida en la cual la decisión que se toma pasa por mecanismos institucionalizados de partido. Como éste no parece haber sido el caso en Argentina (al menos durante el período estudiado), considero más apropiado hablar de una disciplina basada en el liderazgo más que de “disciplina partidaria” en el sentido tradicional del término. Nuestro argumento se basa en tres niveles.

   En primer lugar, aquí presentamos un caso particular de una líder que obtuvo un amplio grado de respaldo popular al ser reelecta en 2011 (más del 53% de los votos válidos emitidos) y que a través de la concesión de cargos aseguró un grado de disciplina tal que escapa a la tradicional concepción de “disciplina partidaria”. Más bien, un promedio de 49,7% de legisladores y legisladoras de la Cámara Baja argentina debían su lealtad al gran elector del sistema político, el PEN. Una lealtad tal difícilmente pueda ser partisana: lo que prima es el nivel personal. Por ello, es cuestionable que lo que verdaderamente haya prevalecido fuera el componente justicialista/partidario. Al contrario, es probable que  Cristina Fernández de Kirchner lograra resignificar y reformular la identidad peronista a partir de su apoyo popular. Aquí, la dimensión partidaria pierde terreno ante un agente carismático.

   En segundo lugar, no es descabellado pensar que la disciplina de liderazgo presente mayor utilidad analítica en partidos informalmente institucionalizados. El peronismo es un partido surgido originalmente como un vehículo electoral para un líder carismático (Juan Domingo Perón) que logró institucionalizarse a lo largo del tiempo[45] sin que dicha institucionalización ocurriera en perjuicio de la adaptabilidad del partido.[46] Es decir, no debe perderse de vista que el liderazgo carismático de Cristina Fernández se dio en un contexto partidario/movimentista que genéticamente presupone una relación más pronunciadamente vertical entre el líder (el PEN) y sus subordinados. Nuevamente, el componente partidario pierde terreno, esta vez a partir de un nivel estructural que propicia la aparición de liderazgos novedosos de manera constante.[47]

   En tercer lugar, reiteramos, estamos analizando un contexto federal. Eso quiere decir que los puntos/actores de veto aumentan en el sistema político. Si el PEN no logra dominar a los gobernadores ni a las Cámaras del Congreso, los costos de negociación aumentan y el sistema en general se vuelve más resolutivo y menos decisivo, esto es, el statu quo tiene más probabilidades de no ser alterado. Para introducir cambios, un liderazgo capaz de atravesar los distintos niveles de gobierno puede llegar a ser sumamente efectivo. Entonces, el componente partidario, aunque necesario como “cemento disciplinario”, pierde efectividad ante un nivel macro-estructural, esto es, el diseño federal en el cual se desenvuelve el sistema de partidos argentino.

   Este “triple ataque” a la disciplina estrictamente partidaria -un líder carismático, un partido genéticamente movimentalista y un contexto federal- constituye la base de nuestro razonamiento para una futura discusión sobre dicho concepto y sus implicaciones. Como dijimos, en el caso de Cristina Fernández el grado de disciplina del Congreso se entiende mejor en términos personales antes que partidarios, por lo cual optamos por rotular dicha disciplina como basada en el liderazgo o sencillamente disciplina de liderazgo.

   Por otra parte, no queremos dejar de subrayar que estamos abocándonos a un estudio de caso, por lo que estas aclaraciones propias del liderazgo de Cristina Fernández son indispensables para (a) evitar caer en generalizaciones vanas o en un “estiramiento conceptual” y (b) observar en qué medida estas condiciones se encuentran presentes o no en otros líderes de la región. El concepto de disciplina de liderazgo nos parece de potencial utilidad para los sistemas políticos latinoamericanos ya que, si bien la mayoría de éstos carecen de un diseño constitucional federal, el componente carismático al interior de los partidos así como su “fluidez” estructural (esto es, grado de informalidad de las estructuras partidarias) parece ser la norma antes que la excepción en América Latina.[48]

   Un punto ulterior debe ser tenido en cuenta: optamos por estudiar el último mandato de Cristina Fernández. Ello implicó observar el liderazgo de Fernández en un contexto en el cual no se percibe un estado de excepción. Esto podría explicar por qué se redujo notablemente el papel de los poderes constitucionales a la hora de generar consensos en la sociedad durante el período analizado. Puesto en números, Cristina Fernández fue de los presidentes que menos Decretos de Necesidad y Urgencia –DNU- firmó en promedio (1 DNU por mes, aproximadamente). Dicho recurso se utilizó mucho más en las presidencias de Eduardo Duhalde (casi 10 DNUs por mes), Néstor Kirchner (5 por mes) y Carlos Menem (4 por mes).[49] En cuanto a los poderes reactivos, su uso también decrece durante el gobierno de Cristina Fernández: su gobierno es el que menor promedio entre leyes sancionadas-leyes vetadas exhibe desde el retorno de la democracia (2,1%).[50] Todo esto no hace más que reforzar nuestra crítica al sesgo constitucionalista puesto que la presidente Fernández ha prescindido de estos poderes optando, en cambio, por la vía legislativa.

   Hecha esta breve digresión, estamos en condiciones de concluir con el presente trabajo y presentar críticas y futuras líneas de investigación.

6. Conclusiones:

6.1 Con todos y contra todos: hacia un modelo tentativo y sistémico del liderazgo en países federales

   La finalidad principal de este trabajo fue ampliar nuestra concepción sobre los líderes en América Latina a partir de una crítica a cierto sesgo “constitucional” en los análisis sobre el liderazgo presidencial. Partimos de la base ofrecida por Vallejo y Spinetta para observar que los “hiperpresidencialismos” no siempre pueden generar un marco de acción que permita que los líderes (en este caso, los presidentes) lleven a cabo su agenda de gobierno. Es necesario ir más allá de los poderes constitucionales y de los partidarios.

   Por esto mismo sugerimos que la “fortaleza” de los presidentes (F) no puede ser entendida como la suma o la interacción entre los poderes constitucionales (C) y los partidarios (P). Más que caer en un simplismo del tipo F=C*P, este artículo busca llamar la atención sobre actores de veto adicionales al Congreso (sea éste uni- o bicameral). Los gobernadores son jugadores de veto de importancia indiscutida en contextos federales. En palabras de Suárez Cao, ellos “se han convertido en personalidades políticas más visibles, las elecciones nacionales están siendo ofuscadas por las competencias provinciales, los líderes locales se fortalecen al aumentar su control territorial, y hasta los partidos políticos tradicionales encuentran cada vez más dificultades en el acuerdo de sus candidaturas a cargos nacionales”.[51] La dificultad de “acuerdos” de las candidaturas a cargos nacionales, no obstante, no ha sido el caso de Cristina Fernández, ya que nos encontramos ante una líder que fue capaz de asegurar un alto grado de lealtad personal en el Congreso. Esto fue posible gracias a la anulación de los mencionados actores de veto: al “quitarles” a los líderes subnacionales poder sobre la selección de candidatos, Cristina Fernández aumentó su control sobre el Congreso Nacional.

   Nuestra sospecha respecto a este último punto es que la desarticulación de potenciales focos de disenso provocados por los gobernadores fue llevada a cabo a partir del uso de recursos fiscales discrecionales. Esto se condice con una amplia literatura especializada sobre el tema.[52]

   Lo que precede no nos debe impedir considerar otros actores de veto: cerrar las puertas a la investigación sobre el rol de otros potenciales puntos de veto sería un error enorme. Cox y McCubbins[53], por ejemplo, señalan que tanto las Fuerzas Armadas (FF.AA) como un Poder Judicial activo e independiente pueden ser jugadores de veto poderosos.

   En este sentido cabe hacer dos aclaraciones. Por un lado, Battaglino[54] destaca la subordinación del poder militar al poder político y al control civil como un hecho indudable de la actual democracia argentina. Por otro lado, el Poder Judicial no es considerado en el ámbito académico (al menos según mi conocimiento) como un poder contralor en el sistema político argentino. En breve, pudimos excluir a ambos actores de nuestro análisis dadas las circunstancias actuales en las cuales operan los presidentes argentinos. Dicha exclusión, sin embargo, no debe presuponerse para casos que se remonten en el tiempo (la presidencia de Alfonsín, por ejemplo) o para otros países donde las Fuerzas Armadas o el Poder Judicial tengan un rol considerado significativo.

   Otro error grave sería pretender escapar al constitucionalismo solamente estudiando actores de veto con status constitucional tales como los gobernadores. Diversos actores de la sociedad civil deberían ser incluidos en el análisis, por ejemplo los sindicatos, los empresarios, agrupaciones sociales, ONGs, etc. Por cuestiones de espacio, este trabajo tan sólo se preocupó por enseñar una manera a través de la cual un líder nacional puede disminuir el poder de sus “pares” subnacionales. Cualquier modelo explicativo de los líderes y la forma en que ejercen su liderazgo debería considerar la totalidad del entorno en la cual operan, no sólo las constricciones constitucionales y partidarias.

   Para tal fin, este trabajo pretendió demostrar que, al interior mismo de la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, los presidentes pueden servirse de otras variantes además de los poderes constitucionales y partidarios para imponer sus preferencias. El armado de listas es un buen ejemplo de esto puesto que el presidente interfiere en la confección de las mismas, o sea, va au-delà sus atribuciones constitucionales. En este sentido, el caso de Cristina Kirchner es un claro ejemplo de cómo el PEN puede llevar a cabo una agenda legislativa exitosa mediante la anulación de potenciales rivales políticos. La estrategia utilizada para ello se dio en un nivel celular/individual, dado que la pretensión fue ubicar diputados propios en la mayoría de las listas nacionales por distrito.

   Finalmente, pusimos en debate la noción de disciplina partidaria en tanto el carácter carismático de la líder estudiada parece haber supeditado al componente partidario del PJ. Sostuvimos que esto se dio a partir de un “ataque” a la clásica noción de disciplina partidaria en tres niveles –agencia, estructura, y macro-contexto-. Dicho debate no es un mero capricho: antes bien, es una conclusión necesaria que se desprende de nuestro razonamiento. Si aceptáramos a la interferencia presidencial en el armado de listas como profundización o extensión de los poderes partidarios, no habríamos avanzado demasiado. Antes bien, afirmamos que la interferencia presidencial es una estrategia que se sostiene sobre las instituciones federales. Puesto que las mismas escapan a los poderes estrictamente constitucionales y partidarios de los presidentes, sumamos una nueva dimensión al análisis: la territorial, subnacional.

   Un futuro modelo que mejore nuestra comprensión sobre la relación entre el PEN y el PLN debería tener en cuenta las siguientes dimensiones y aspectos, esquemáticamente presentados a continuación:

Figura 5: un modelo tentativo para estudiar los líderes presidenciales (en países federales)

Fuente: Elaboración propia

 

   En primer lugar, como señalamos en nuestra segunda sección, la estrecha relación que vincula constitucionalmente al PEN y al PLN no debe ser dejada de lado, sino que debe ser aumentada a otras dimensiones. La reciprocidad que los une a partir de los poderes proactivos (decreto) y reactivos (veto) del presidente y los poderes propios del Congreso (insistencia legislativa, por ejemplo) es de gran importancia para entender cómo la Constitución, una institución formal generalmente muy rígida, configura el terreno en el cual se lleva a cabo la disputa partisana por el poder.

   Lo principal en nuestro estudio fue la introducción de la dimensión territorial/subnacional, de gran importancia en contextos federales. En principio, existe un claro vínculo entre los líderes subnacionales y el Congreso: puesto que en general los gobernadores son líderes de partido a nivel provincial, es probable que ellos controlen las carreras políticas de aquéllos legisladores que aspiren a ingresar al Congreso. En este sentido, el PEN incrementará su fortaleza si interfiere en esa conexión a través de arreglos informales con los líderes subnacionales o vía una imposición de facto. El caso de Fernández muestra que esto conlleva altos índices de aprobación y disciplina en el Congreso, lo que encuentra su correlato en una caída significativa de los poderes de decreto y veto empleados por la presidente.

   Profundizar en los demás puntos no fue el objetivo de este trabajo. Tal como se puede observar en la figura, el Poder Judicial debería actuar como un órgano contralor que vele por la constitucionalidad de los procedimientos e impida que un poder republicano se exceda en sus funciones. Escapa a mi conocimiento bibliografía que aporte sustento empírico en este sentido para el caso argentino, por lo que coloco al Poder Judicial entre paréntesis.

   Por otra parte, la sociedad civil puede jugar un papel de presión importante sobre las decisiones tomadas por los ejecutivos (nacionales y subnacionales), el Congreso, e incluso sobre el Poder Judicial. Tanto sectores más organizados (sindicatos, ONGs, agrupaciones sociales, etc.) como las protestas callejeras espasmódicas (el ciudadano “de a pie” movilizado por una causa concreta) ejercen presión sobre el proceso de toma de decisiones, pero sin ser un jugador de veto stricto sensu. No obstante, su utilidad no debe ser olvidada. Por ejemplo, el PEN podría negociar con ciertas organizaciones civiles para ejercer presión sobre sus pares subnacionales y minar su poder “desde abajo”.

   Quedan por abordar dos variables. Si las FF.AA tienen un poder significativo y no están subordinadas al control civil, entonces se convierten en actores de veto de facto en el sistema político, razón por la cual sus preferencias deben ser (y son) consideradas por el resto de los actores del sistema. Como este no es el caso en Argentina, también colocamos a este actor entre paréntesis. Por otra parte, podemos tratar con Estados en América Latina que exhiban diversos grados de dependencia respecto a potencias extranjeras. Un ejemplo claro es la influencia norteamericana sobre asuntos de “política doméstica” de los estados centroamericanos y sudamericanos, mucho más visible y directa durante el siglo pasado y reforzada a partir de la Guerra Fría. Dado que es mucho más complejo observar la interferencia de un país foráneo en las políticas públicas nacionales, también colocamos este actor entre paréntesis.

   En breve, un modelo más exhaustivo sobre los líderes no debe dejar de apuntar en estas direcciones, preferentemente sin hacer tanto énfasis en las atribuciones formales de los Ejecutivos nacionales ni en la correlación de fuerzas partisanas entre oficialismo y oposición. Observar y analizar otros procesos que aumenten la fortaleza presidencial (interferencia en la política subnacional, en nuestro caso) es una tarea ineludible para futuros estudios sobre el tema.

6.2 Críticas y posibles líneas de investigación

  La primera crítica que reconocemos es nuestra falta de control respecto al “núcleo” presidencial. Éste no es estático, sino que es dinámico. Por ejemplo, podrían haber existido diputados que en un primer momento ingresaron al Congreso de la mano del PEN pero que luego desertaron a otros espacios políticos. Este error potencial pudo no haberse dado o haber sido insignificativo, puesto que los índices de apoyo partidario a las leyes observadas se mantuvieron relativamente estables. Sin embargo, observar más atentamente la dinámica del core presidencial y qué determina el transfuguismo es una línea de investigación clave a la hora de analizar los mecanismos que dispone un líder para afianzar su liderazgo.

   En segundo lugar, como anticipamos, no hicimos más que mostrar una forma de interferencia presidencial. Otros aspectos de la misma (aunque sin recibir esta denominación) han sido estudiados. Por ejemplo, Moscovich analizó el rol de las organizaciones sociales en la provincia argentina de Jujuy. A partir de ese estudio de caso la autora comprobó que existen vínculos directos entre el PEN y ciertas organizaciones sociales que permiten al presidente socavar el poder del gobernador “desde abajo” (nuevamente, esto sería un caso de estrategia celular).[55] Esto se condice con nuestra advertencia previa de no limitar el análisis de los líderes a la inclusión de actores de veto stricto sensu, sino que es indispensable observar las vías de empoderamiento que ofrece la sociedad civil.

   En tercer lugar, los aportes de Mustapic[56] nos advierten sobre el cambio de contexto del sistema de partidos. Según la autora, un límite a la autonomía de los legisladores era el contexto bipartidista en el cual los costos de defección eran más elevados. Puesto que Argentina puede ser considerado como un caso de transición de bipartidismo a pluralismo moderado,[57] esta condición ha cambiado. ¿Sus efectos se vieron modificados en concordancia a este punto?

   En cuarto lugar, podría observarse en mayor detalle la asignación de “incentivos selectivos”. En nuestro trabajo lo acotamos deliberadamente a cargos en la lista. Sería útil detallar la trayectoria del core presidencial: es decir, si los diputados pertenecientes al núcleo presidencial obtienen puestos en comisiones permanentes y de mayor importancia o si consiguen “escalar” en los cargos ejecutivos provinciales o nacionales. Otro tipo de incentivo selectivo vendría dado por los fondos que los legisladores pudieran obtener para sus respectivos distritos. Un escenario tal nos pondría en presencia de una legislatura de tipo “parroquial-venal”, de acuerdo a la terminología de Cox y Morgenstern.[58]

   En quinto lugar, relacionado a la advertencia precedente, coincidimos con Eaton[59] en que es necesario complejizar el juego de lealtades existente en el ámbito político. Es irrisorio creer que los legisladores se sitúan en polos dicotómicos (PEN-líder provincial). Más bien, como sugiere Eaton, debemos tratar de establecer el grado de lealtad en un continuum entre ambos polos. La lealtad es totalmente dinámica y por ende siempre reversible.

   Se puede agregar una sexta línea fructífera para el análisis del liderazgo presidencial. La salida del gobierno de Cristina Fernández y la asunción de un presidente de signo político opositor -Mauricio Macri- permite observar de forma contemporánea cómo se comporta el core armado por el “gran elector” una vez que éste deja de ocupar el sillón presidencial. Las defecciones aumentaron en el bloque del FpV y la ex-Presidente no parece contar con ningún tipo de recurso para prevenir o revertir esta situación. ¿Cuáles son, entonces, los límites de la utilidad del núcleo presidencial?

   Respecto a ésta última línea, el caso paradigmático pareciera ser el del ex-Vicepresidente Julio Cobos (2007-2011), quien votó en contra de la Resolución 125 del Ministerio de Economía, resolviendo el conflicto que se desató en el Congreso entre oficialistas y opositores en 2008. Tras desempatar con su voto en el Congreso, la relación entre Cristina Fernández y Cobos “se rompió”: el vicepresidente dejó de ser un “radical K” y volvió a las filas de la UCR.[60]

   El anterior ejemplo deja en claro que la lealtad o disciplina, como señala Mustapic, debe ser constantemente recreada. Si hasta el propio vicepresidente puede contrariar los deseos del PEN, ¿por qué no podrían hacerlo los diputados también?

   Cabe aclarar que la situación que reseñamos implicó una fuerte “divisoria de aguas” en la sociedad argentina al momento de su debate. Las protestas de los productores agropecuarios se masivizaron y los cortes de ruta producidos en el “interior” del país se trasladaron a la capital. Por ello sería útil analizar el efecto de los medios de comunicación masivos y las protestas sociales sobre el comportamiento de los legisladores al momento de votar leyes controvertidas.

   Finalmente, en nuestro trabajo subyace la sospecha de que las instituciones federales (sobre todo fiscales) abren al presidente la posibilidad de negociar apoyos en el Congreso. ¿Cuál es la relación exacta entre las instituciones federales fiscales y la interferencia presidencial en el armado y la confección de las listas partidarias? ¿Cuáles son los límites que encuentra y de qué dependen las posibilidades de los gobernadores de bloquear dicha interferencia? Como vimos, Cristina Fernández no intervino en el armado de todas las listas. ¿Fue por incapacidad o la no interferencia puede ser parte de la negociación entre el PEN y los líderes subnacionales?

7. Palabras Finales

   Queremos destacar que la intención de este trabajo no fue proveer explicaciones sino detallar el último período de Cristina Fernández (2011-2015) en lo que respecta a su relación con el Congreso. Con el fin de otorgarle poder explicativo a esta descripción será necesario comparar el caso de Fernández con otros líderes regionales. Primero, esto implica abstraer nuestro razonamiento y rescatar lo esencial del mismo: observar en otros países cómo el PEN anula actores de veto del sistema político (tengan o no un status constitucional) a partir de medios ajenos a las prerrogativas constitucionales y los poderes partidarios. Segundo, se torna necesario ampliar (ya sea a través de documentos primarios o secundarios) las sospechas y razonamientos esbozados en este estudio. Tanto las intuiciones como los argumentos no podrán ser corroborados ni refutados hasta que no se desarrolle un mayor análisis sobre la confección de listas tanto “hacia atrás” (presidencias de Alfonsín, Menem, De la Rúa y Néstor Kirchner) como “hacia adelante” (agregando nuevos datos a partir del gobierno de Macri). Recabar información sobre este punto es una tarea impostergable, pero nuestro trabajo termina aquí mismo.

 

 

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