RESUMEN

En este trabajo se pretende describir y analizar el impacto social y económico de la política social de la administración de Luis Ignacio Lula Da Silva durante los años 2006 y 2010. El mismo reviste gran importancia para comprender las estructuras sociales en un país que se transformó durante los últimos treinta años en una potencia industrial dentro del mundo desarrollado

 

 

 

 

 

 

ABSTRACT

This paper aims to describe and analyze social and economic impact caused by social policy under Luis Ignacio Lula Da Silva term between 2006 and 2010. This kind of analysis is important to understand social structures in a country that in the last 30 years turned into an industrial power in the developed world.

 

 

 

 

 

 

 

Análisis del impacto social y económico del Programa Bolsa Familia durante la administración de Lula Da Silva (2006-2010).

                                                  Por: Leonardo Martín Pacecca^[1]

 

 

 

 Introducción

 

En este trabajo se pretende describir y analizar el impacto social y económico de la política social de la administración de Luis Ignacio Lula Da Silva durante los años 2006 y 2010. El mismo reviste gran importancia para comprender las estructuras sociales en un país que se transformó durante los últimos treinta años en una potencia industrial dentro del mundo desarrollado. Y que en el sector académico se observa a la República Federativa de Brasil, como una nación desarrollada, pero con un inmenso porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza.

 

En el objetivo de este escrito, centraremos nuestro análisis en el programa Bolsa Familia, el cual resulta valioso porque habría hecho de Brasil un país menos desigual, transfiriendo ingresos a los sectores más vulnerables de su estructura económica y social y bajando significativamente los niveles de pobreza.

 

Replanteando el problema de la pobreza y marginalidad de amplios sectores brasileños, nos preguntaremos: ¿Puede un país llegar al completo desarrollo descuidando un importante sector de la población sin cobertura socio-económica? ¿Lula Da Silva planificó su accionar desde su primer gobierno, o fue una planificación emergente en su segundo mandato?

 

En este sentido se llega a la siguiente hipótesis de trabajo: “La continuidad de ciertas políticas sociales y económicas durante el segundo gobierno de Lula, lograría una baja significativa de los niveles de desigualdad en Brasil”

 

Marco Teórico: Este trabajo de investigación resulta de la actualidad, por tratarse de un programa social que se encuentra en ejecución durante la gestión de Dilma Rousseff en Brasil, para su análisis tomamos de referencia investigadores como Rubén Lo Vuolo y Marcela Ferrairo entre otros, y los documentos de trabajo elaborados por el CIEPP “Centro de Investigación para el Estudio de Políticas Públicas”. 

 

 

I.       Algunas consideraciones previas.

En los años ’90 los paradigmas del neoliberalismo estaban tan instalados que hacían difícil prever la oleada de gobiernos reactivos a esas políticas, que brotaron en América latina a fines del milenio pasado y principios del actual.

 

La aplicación de políticas neoliberales dejaron como resultado en toda Latinoamérica una flagrante desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza, se caracterizaron por una etapa de profunda des-industrialización en algunos casos y en otros la aplicación de un “nuevo modelo" primario-exportador que descansaba preferentemente en la producción y exportación de productos primarios como alimentos, materias primas y minerales.

 

Este modelo económico y social fue sostenido principalmente por la privatización de activos nacionales y la toma sistemática de deuda pública destinada al pago de gastos corrientes o de nueva deuda externa.

 

En concreto, medidas que, en última instancia, se resumían en un cambio de los ejes de poder: la retracción de un Estado, cada vez más limitado en su capacidad y su autonomía, y la expansión de un mercado, cada vez más poderoso y presente en más aspectos de la vida del país. Las décadas de neoliberalismo en América Latina dejaron secuelas a diferentes niveles pero con un común denominador de mayor desigualdad en la distribución de la riqueza.

 

Si bien cada país de la región es particular y hay grados y matices en la aplicación del paradigma neoliberal, vemos que hubo una matriz que se repite, es decir, el debilitamiento y eliminación de los recursos estratégicos del Estado en manos del capital privado, ya sea local o extranjero.

 

En este sentido, el Consenso de Washington fue el sustento ideológico desde el cual se formalizó la hegemonía del neoliberalismo en casi toda América Latina. Sus ejes centrales  eran: evitar el déficit fiscal; tipo de cambio competitivo; desregulación económica, privatización; reducción del nivel salarial; apertura y liberalización de flujos de bienes y capitales extranjeros; protección legal de los derechos de propiedad y prioridad de los intereses del capital financiero.

 

Así pues, el paso del neoliberalismo por América Latina dejó como dijimos una marcada desigualdad, en el período entre 1979 y 1999 el 83,9% de la población latinoamericana residía en países en los que la desigualdad se acentuó. En 2001, América Latina sufría el peor nivel de desigualdad desde que éste se calcula¹.

 

A la transferencia de riqueza Sur-Norte, se le añade la transferencia entre clases sociales, con una pérdida sostenida de ingresos y poder adquisitivo de las clases medias y medias bajas. Así pues, entre 1990 y 1999 once millones de personas se incorporaron a las bolsas de pobreza de América Latina. En los albores del Siglo XXI, el 43,8% de la población Latinoamericana vivía en condiciones de pobreza y un 18,5% en condiciones de indigencia²

 

Ahora bien, al referirnos a los escenarios que dejo la política neoliberal no podemos dejar de recordar la crisis económica y social que detonó en Argentina en 2001, mientras unos años antes nuestro país era declarado públicamente por el F.M.I como su mejor alumno³ solo unos años después fue tomado como ejemplo de la devastación económica por la aplicación del Consenso de Washington, alcanzando una tasa de desocupación del 21,5 %⁴

 

En este contexto de crisis, en 2003, los presidentes de la Argentina y Brasil, firmaron el “Consenso de Buenos Aires” siendo un claro manifiesto opuesto a las políticas del Consenso de Washington, en el cual tanto Lula como Néstor Kirchner reconocen objetivos comunes de sus respectivas administraciones, el combatir la pobreza con un instrumento más genuino que los planes sociales e impulsar sistemas tributarios más justos.

 

Es innegable que tanto Lula da Silva como Néstor Kirchner al asumir sus mandatos encontraron en sus respectivos países una profunda desigualdad y será desde allí que se deberá evaluar su eficacia y eficiencia a la hora de ejecutar sus presupuestos y dictar sus prioridades de gobierno. El fundamentalismo neoliberal previo a la asunción de sus mandatos, en su perspectiva de arrasar con los derechos sociales, propició e impulsó con éxito la implementación de políticas focalizadas para “atacar” la pobreza, en desmedro de las políticas universales que tienden a garantizar los derechos para el conjunto de la población.

 

Es en este sentido, que creemos que el análisis del programa “Bolsa Familia” puede resultar un aporte significativo para evaluar sus características e impacto en la búsqueda de una herramienta de política pública eficaz tendiente a la igualdad de oportunidades.

 

Por último, es importante aclarar que hemos elegido analizar centralmente el segundo mandato de Lula ya que al inicio de su primera gestión existía una gran incertidumbre por parte del establishment brasileño respecto del tipo de política económica y social que iba a adoptar su gobierno. Por ello, la prioridad del primer gobierno de Lula, fue enviar señales claras hacia los mercados financieros para lograr la confianza necesaria que permitiera generar las bases para una política económica sustentable en el tiempo, en cambio en el segundo mandato podríamos observar en forma más acabada su política social con mayor perspectiva.     

 

II.    La primera presidencia y la consolidación de su gobierno.

En su primer mandato, entre los años 2003 y 2006, Lula debió dar señales claras hacia los mercados financieros locales e internacionales para evitar una “crisis de credibilidad” y lograr así la confianza necesaria que le permitiera consolidar su liderazgo y generar las bases para una política económica y social sustentable en el tiempo. De esta forma opto por una política monetaria y fiscal austera aunque impulsó una gran cantidad de planes sociales que se encuentran dentro de un plan más general llamado “Hambre Cero”, dentro del cual se encuentra el programa Bolsa Familia. El Plan Hambre Cero contó con un presupuesto inicial de 700 millones de dólares y se orientó centralmente a los grupos más vulnerables: las aldeas indígenas, los sin tierra y la gente que vive en situación de calle en las ciudades.

 

Así pues, durante su primer mandato Lula logró afianzar su gobierno: apoyado en el control de la inflación y el tipo de cambio, el mantenimiento del superávit fiscal y abriendo un periodo de desendeudamiento histórico con el pago total de la deuda al Fondo Monetario Internacional (acompañado en su momento por el presidente Néstor Kirchner en Argentina) fue bien recibido por los mercados financieros locales e internacionales y le permitió a su gestión el ahorro de casi 1000 millones de dólares en concepto de interés. De esta forma, en un escenario de estabilidad macroeconómica y aplicación de políticas sociales tendientes a la inclusión Lula decide presentarse a la reelección.

 

 

III. La reelección en 2006 y la consolidación de su liderazgo.

 

Las elecciones se realizaron el 1° de octubre de 2006 y Lula da Silva obtuvo el 48,61% de los votos, por lo que se tuvo que realizar una segunda vuelta electoral, en la que compitió con el candidato del Partido de la  Social Democracia Brasileña (PSDB), Geraldo Alckmin, que había cosechado el 41,64% de los votos. Finalmente Lula consiguió ser reelecto con el 60,82% de los votos, frente al 39,18% de su adversario

 

Su segundo mandato al frente de la presidencia se sustentó en los mismos ejes macroeconómicos de su primera gestión, estos son: superávit fiscal, control de la inflación, y acumulación de reservas. Pudiendo ahora sí, con bases políticas y económicas sólidas profundizar las políticas sociales destinadas a los grupos más vulnerables.

 

El crecimiento económico constituía junto al mejoramiento de los indicadores sociales uno de los pilares del desarrollo sustentable del país a largo plazo⁵.  En este sentido y con la economía en crecimiento y las variables marco económicas controladas Lula pudo, ahora sí, profundizar su política social.

 

Así pues, respecto a la pobreza, vemos que entre 2006 y 2007 se redujo un 3.8 % (pasó de 34.1 % a 30.3 % de la población) mientras que la pobreza extrema ese porcentaje fue del 13,1% y 11,5 % respectivamente, que se puede explicar por la notable expansión de los planes sociales.⁶

 

De esta manera, se volvió fundamental el mantenimiento de los planes sociales centralmente el programa Bolsa Familia. En este sentido, durante una visita a Colombia ante las consultas sobre su política social Lula declaro⁷:

 

          “La garantía para la buena alimentación de la población debería ser la prioridad de todos los hombres públicos y de los ciudadanos de buena voluntad. No es normal –dijo– que un gobernante del mundo no ponga la lucha contra el hambre como una prioridad de sus presupuestos, así como en sus políticas”.

 

Así pues, tras dos períodos al frente de la presidencia no solo se lograron reducir los índices de pobreza e indigencia extrema, sino que dadas esas circunstancias económicas de base Brasil pudo permitirse una política exterior independiente, como miembro del G20 y en el club informal de los Estados BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) además redujo enormemente su deuda exterior, y en 2009, poco después del estallido de la crisis financiera mundial, fue Brasil quien, en vez de pedir, como acostumbraba, un crédito, contribuyó al FMI con un préstamo de miles de millones de dólares. Ahora, el Banco Central brasileño cuenta con unas reservas de divisas de más de 210 mil millones de dólares. En este sentido Lula declaro⁸:

 

                            “Después de dos años de gobierno le devolvimos 16.000 millones de dólares que le debíamos (al FMI) y hoy es el FMI quien nos debe 14.000 millones de dólares que les prestamos para ayudar a la crisis de los países ricos”. 

 

IV. Características del Programa Bolsa Familia

 

El programa Bolsa Familia (en adelante P.B.F) se creó en el año 2004 y fue una pieza clave de las políticas contra la pobreza del Gobierno de Lula durante el período analizado:

 

De acuerdo con el Decreto n° 5.209/04 los objetivos básicos del P.B.F son:

 

·        Promover el acceso a la red de servicios públicos, en especial de salud, educación y asistencia social;

·        Combatir el hambre y promover la seguridad alimentaria y nutricional;

·        Estimular la emancipación sustentada de las familias que viven en situación de pobreza y pobreza extrema;

·        Combatir la pobreza;

·        Promover la intersectorialidad, la complementariedad y la sinergia de las acciones sociales del Poder Público.

 

Mediante el P.B.F, el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre procura asegurar también el derecho humano a una alimentación adecuada, promoviendo la seguridad alimentaria y nutricional y contribuyendo a la erradicación de la pobreza extrema y a la conquista de la ciudadanía por la parte de la población más vulnerable.

 

El P.B.F nació de la unión de los siguientes programas sociales: Bolsa Escola, Bolsa Alimentación, tarjeta de alimentación y Auxílio-Gás. Por medio de las transferencias de ingresos, el P.B.F incrementa el acceso de las familias pobres a los servicios de salud, educación y asistencia social y acrecienta su seguridad alimentaria. El P.B.F es un programa de transferencia condicionada de ingresos (en adelante T.C.M), vale decir, que las familias beneficiarias deben asumir y cumplir determinadas obligaciones como mantener a sus hijos en la escuela y llevarlos a revisiones médicas periódicas.

 

Según Rubén Lo Vuolo,⁹ dicho programa reconoce un beneficio básico mensual aproximado de 70 reales para familias consideradas “extremadamente pobres” independientemente de la presencia o no de menores; para esas familias también se pagan beneficios variables de 22 reales al mes por hijo menor de 15 años y de 33 reales por hijo entre 16 y 17 años. Las familias consideradas “pobres” (ingreso per cápita no superior a 140 reales) no reciben el básico sino sólo beneficios variables. Una familia no puede superar los 200 reales al mes en beneficios.

 

La población objetivo del P.B.F son familias cuyo ingreso per cápita es inferior a un determinado monto, y familias integradas por embarazadas y/o menores de 15 años de edad (hasta un máximo de tres) cuyo ingreso per cápita sea inferior al doble del señalado monto; desde julio de 2008 se paga también un beneficio variable por adolescentes de 16-17 años (hasta un máximo de tres).

 

Este programa alcanzó gran parte de la población con bajos ingresos del país (más de 46 millones de personas) y es financiado con recursos propios. La cantidad de dinero transferida dependerá, como se especificó en el párrafo anterior, de la composición familiar y de sus ingresos mensuales per cápita.

 

En concreto, el programa Bolsa Familia solo concierne a aquella parte de la población cuyos ingresos per cápita son inferiores a 140 reales al mes. Así pues, para cobrar el primer beneficio no existen otras condiciones que el nivel de ingresos familiar, mientras que el cobro del segundo beneficio como dijimos está también condicionado a la escolarización de los menores y al cumplimiento de obligaciones sanitarias.

 

El beneficio se paga en primera instancia a la madre de familia. En principio, el nivel de ingresos es auto-declarado pero es pasible de constatación en función de varios indicadores. La selección de los beneficiarios es realizada por los órganos municipales de asistencia social, la gerencia está a cargo del Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome y los pagos son efectuados por Caixa Econômica Federal.

 

En cuanto al presupuesto general para el P.B.F en 2009 previó la asignación de 11.953 millones de reales, equivalentes al 0,38% del PBI. Según datos del Cadastro Unico (CadUnico) disponibles en línea en el sitio del Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, el P.B.F beneficio a más de 12.5 millones de familias en 2010. ¹⁰

 

Por último, solo a los fines prácticos e ilustrativos, queremos recordar las declaraciones en 2009, del Secretario Brasileño de Seguridad Alimentaria, Crispim Moreira, cuando explico en un reportaje¹¹:

 

             "Estamos garantizando que las próximas generaciones estén preparadas para afrontar la vida y el mercado de trabajo con más herramientas que sus padres”.

En dicho mismo reportaje Moreira cita de ejemplo el caso de Antonia Pereira da Silva, 39 años, separada y madre de siete hijos. Antonia está enferma desde hace años y no puede trabajar. Hoy recibe 122 reales mensuales para alimentar a su familia. Con este exiguo presupuesto y algún dinero que trae a casa uno de sus hijos logra poner en la mesa el alimento de cada día, "Aunque usted no lo crea, alcanza para todos. Parece un milagro, pero alcanza", dice Antonia.

El caso de Antonia, explica el Secretario, es sólo una parte visible del impacto que tiene en su vida el programa Bolsa Familia. A partir de aquí se produce un efecto dominó, porque esta mujer supervisa que todos sus hijos vayan a la escuela, donde también tienen comida, desayuno y merienda gratis.

Al concluir la nota añade, este “proceso” se complementa con una amplia red de centros de asistencia social y con los centros de formación para adultos beneficiarios de la Bolsa Familia. De estas escuelas salen los electricistas y los obreros que tienen garantizado un trabajo en las obras públicas del Programa de Aceleración Económica de Lula.

 

V. Impacto del Programa Bolsa Familia respecto de la igualdad.

 

La cantidad de familias beneficiarias del P.B.F ha aumentado con el tiempo, según la investigación de Marcela Ferrario¹² y de acuerdo con datos del Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, el número de familias asistidas paso de más de 6 millones en 2004 a más de 13 millones a partir de 2011¹³.

 

A la luz de nuestra hipótesis para observar el impacto respecto de los niveles de igualdad, diversos estudios¹⁴ muestran que en los últimos años se ha verificado una mejora en la distribución de ingresos en Brasil. Así, el índice de Gini del ingreso familiar per cápita pasó de 0.594 en 2001 a 0,56 en 2006 y la tendencia declinante continuó en los años posteriores aunque a menor ritmo.

Distintos elementos son señalados como explicación de este proceso, especialmente la recuperación del empleo y las mejoras del salario mínimo (con impactos en los beneficios de pensiones). Pero también se adosa al P.B.F un impacto positivo. Así, para el período 2004-2006, se estima que las rentas del trabajo explicarían un tercio de la caída del índice de Gini y las pensiones públicas otro tercio. Por su parte, el P.B.F explicaría cerca de 20% en la caída del índice de Gini y un 10% más otros programas asistenciales de transferencias de ingresos.

 

Ahora bien, respecto del impacto que genero la suba del salario mínimo debemos tomar como referencia el estudio realizado por Mendoca y Esteves¹⁵,  aquí los autores realizan una evaluación entre los años 1999 y 2008 y observan el Gobierno del Brasil no solo puso en práctica varios programas sociales sino que, en combinación con los sucesivos aumentos del salario mínimo y un buen entorno macroeconómico, repercutieron significativamente en los niveles de desigualdad.

 

En este sentido, en relación con el salario mínimo, explican que una ley federal fija el límite inferior y cada Estado puede establecer su propio salario mínimo en ese límite o por sobre este. Así pues, los aumentos del salario mínimo no solo afectan a los trabajadores que reciben ese salario, sino que también se difunden en un intervalo en su entorno tanto en el sector formal de la economía como en el informal. Además, los efectos de un aumento no se limitan a los salarios, también influyen en las prestaciones de jubilación y en los seguros de desempleo.  Por lo tanto, un cambio en esta variable tiene una repercusión relevante en los ingresos de la población. En general, después de que un Estado establece un salario mínimo por sobre el límite inferior nacional, dicho salario suele seguir el comportamiento del salario mínimo nacional.

 

Por último, el desempleo es otra variable fundamental para el análisis de la desigualdad. En consecuencia, el trabajo de Mendoca y Esteves¹⁶ incluye la tasa de desempleo por Estados, tanto en el sector formal como en el informal, utilizando los datos del Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (ipea). Así pues, dicho estudio demuestra que en todas las regiones se registraron un descenso de la tasa de desempleo en el período considerado por dicho autor.

 

Ahora bien, respecto del programa Bolsa Familia los autores destacan que fue una pieza clave de las políticas contra la pobreza del Gobierno de Lula. Por lo tanto, para medir su impacto proponen  usar la proporción entre los beneficiarios de Bolsa Familia y la población total para determinar el efecto real del programa en la población del país. En cambio, alertan que medir dicho impacto con otras formas, como la proporción entre los beneficiarios de Bolsa Familia y la población pobre, contiene ciertas distorsiones ya que en regiones donde existe un menor número de pobres, el aumento de los beneficiarios del programa tiene un enorme efecto en la proporción entre los beneficiarios y la población pobre, por ello esta proporción no refleja la repercusión en la distribución de los ingresos de la población total. Por consiguiente, para analizar el efecto en la desigualdad, en dicho estudio se consideró la proporción entre el número de beneficiarios de Bolsa Familia y la población total de cada Estado, utilizando datos del Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (ipea).

 

Así pues, destacan que la proporción de beneficiarios respecto del total de la población creció en todas las regiones durante los primeros tres años del programa. Puesto que Bolsa Familia está dirigido a las familias pobres, no resulta sorprendente que la región sur experimentase el crecimiento más bajo durante el período 18%. Por el contrario, en el norte se produjo un aumento del 93,5% y la región nordeste tuvo el nivel más alto al programa Bolsa Familia¹⁷.

 

Por último, en cuanto al impacto sobre el sistema educativo, resulta importante destacar el aporte que realizo la autora Marcela Ferrario Nogueira, donde asegura que de acuerdo con una investigación realizada en 2008 por el Instituto Brasileño de Análisis Sociales y Económicos (Ibase), demuestra que el 87% del dinero del P.B.F se destinaba a la compra de alimentos. En este sentido, las familias beneficiarias gastaban un promedio de 200 reales por mes en esa categoría, que representaban el 56% del ingreso familiar total¹⁸.

 

Sin embargo para la autora, la Encuesta de Presupuestos Familiares del Brasil 2008-2009 revela que todavía hay familias pobres que tienen problemas en materia de alimentación. En este sentido, según datos de la encuesta, el porcentaje de familias que declararon un consumo insuficiente de alimentos era de un 12,3% en las áreas rurales y de un 8,6% en las zonas urbanas. De acuerdo con los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares del Brasil 2002-2003, el 27,2% de las familias tenían muchas dificultades para llegar a fin de mes con los ingresos, porcentaje que disminuyo a un 17,9% en 2008-2009¹⁹.

 

Finalmente, respecto del impacto del P.B.F en el sistema educativo, la autora resalta que dicho programa provoco un aumento de las tasas de matrícula, una reducción de las tasas de abandono escolar y un incremento de las tasas de aprobación de los alumnos del primer al cuarto año y del quinto al octavo año.

 

VII. Una crítica constructiva: ¿Cumple el programa Bolsa Familia con los principios de universalidad, incondicionalidad e integración fiscal que son propios del Ingreso Ciudadano?

 

¿Qué es el ingreso Ciudadano? En palabras de Rubén lo Vuolo²⁰ la noción de "ingreso ciudadano" es tributaria de otros conceptos que designan a todas aquellas políticas públicas cuyos objetivos sean garantizar ciertas formas de ingreso monetario incondicional a todas las personas. Esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra condición personal que la de ser ciudadano. Las características de incondicionalidad, universalidad y beneficio monetario, son las que identifican primordialmente a esta propuesta.

Una propuesta de este tipo se sostiene sobre un sistema de valores y sobre principios de organización que difieren radicalmente de aquellos a los que estamos habituados en nuestras sociedades. Específicamente, la propuesta del ingreso ciudadano asume como justificación de su existencia institucional, a las siguientes expectativas ciudadanas:

1) debería existir una red de seguridad en el ingreso que garantice que ninguna persona caiga por debajo de ella, que sea de fácil acceso y que no estigmatice a los ciudadanos/as;

2) esta red de seguridad debería ser un piso o una base desde donde las personas puedan desarrollar libremente su capacidad para generar ingresos propios y no un mecanismo que genere dependencia con respecto a la asistencia del Estado;

3) no debería discriminar entre personas de distinto sexo, situación civil o arreglo familiar de vida.

Los críticos de la Bolsa Familia esgrimen que el programa es un parche temporal para un problema de muy difícil solución, que dando dinero a fondo perdido a personas iletradas difícilmente se labra el desarrollo social de un país. Para Rubén Lovuolo²¹ el P.B.F responde a las características de los programas de “Transferencias Monetarias Condicionadas” y es reconocido como parte del debate acerca del Ingreso Ciudadano.

 

Sin embargo, para el autor el P.B.F se asentó en la burocracia especializada en cada Municipios  y en técnicas de selección de beneficiarios que se fue conformando en años de experiencia con programas asistenciales previos. Esta constatación alimenta dos argumentos expuestos previamente.

 

Primero, el P.B.F, como otros programas de Transferencia Monetaria Condicionada, es heredero de programas asistenciales y no la inspiración de una nueva familia de políticas afines con los principios de universalidad, incondicionalidad e integración fiscal que son propios del Ingreso Ciudadano.

 

Segundo, que la conformación de una burocracia especializada en técnicas de focalización genera una suerte de “dependencia de la trayectoria” que tiende a la continuidad de programas que operan con las mismas reglas. Las condicionalidades en materia de ingresos, salud y educación son un ejemplo en ese sentido.

 

Para Lovuolo, estas condicionalidades (respecto de la inclusión y permanencia en el sistema de educación y salud) son una característica constitutiva del programa Bolsa Familia y por ello para el autor merece un análisis diferenciado. Para él, aquellos que son defensores como el Banco Mundial de dichas condicionalidades se fundamentan en (3) tres argumentos principales a favor de condicionar (de forma punitiva) el acceso a las transferencias monetarias de estos programas:

 

En primer lugar, se sostiene que los potenciales beneficiarios de programas de T.M.C no se comportarían del modo que lo harían los “agentes” totalmente informados y racionales, principalmente por la falta de información con respecto a los retornos positivos de la inversión en “capital humano” de los hijos e hijas. El argumento aquí es que habría cierta “miopía”, de forma tal que las personas adultas de las familias más pobres se guiarían por las urgencias de lo cotidiano y mostrarían cierta morosidad o dilación en relación con las inversiones necesarias para el futuro de las generaciones más jóvenes.

Así, pues estas distorsiones conducen a la siguiente idea: los gobiernos pueden conocer mejor que las personas de escasos recursos lo que es privadamente bueno para ellas. Así, pues, para Lovuolo existirían fundamentos a nivel “micro” para justificar el llamado paternalismo Estatal.

 

Un segundo argumento en defensa de las condicionalidades punitivas es que los gobiernos toman decisiones mediante procesos que involucran votos, lobbies, negociaciones, burocracias, etc., los cuales son señalados por el Banco Mundial como temas de “economía política”. En este sentido, las condicionalidades punitivas ayudarían a conseguir apoyo público para estos programas en tanto garantizarían que las transferencias de ingresos se orienten a promover el “buen comportamiento” de los beneficiarios.

 

Y por último, el autor señala que, aún en los casos en que los niveles del gasto de los pobres en ítems vinculados al capital humano fueran privadamente “óptimos”, puede que no sean socialmente óptimos y no tengan en cuenta las externalidades hacia el conjunto de la sociedad. Las condicionalidades punitivas garantizarían cierta “eficiencia social” porque su cumplimiento beneficiaría a toda la sociedad. En este sentido, la conclusión del Banco Mundial en su análisis de los múltiples programas de T.M.C en el mundo es clara:

 

Aún en aquellas situaciones donde ciertas ponderaciones técnicas pueden sugerir que es más apropiada una transferencia incondicional que una condicional igual los condicionantes se justifican porque llevan a un “equilibrio de economía política” que es preferible.

 

De lo contrario, para el Banco Mundial, el proceso político de transferencia de ingresos monetarios a los pobres puede volverse “imposible”: es necesario que sea evidente que las transferencias están vinculadas con “comportamientos” juzgados como “positivos” de los beneficiarios.

 

Finalmente, de lo anterior se pueden extraer dos conclusiones:

 

1°. La primera, que las justificaciones de las condicionalidades punitivas de los programas de T.M.C son contrarias a los principios del Ingreso Ciudadano. Los programas de T.M.C se justifican por las supuestas virtudes del paternalismo estatal y de la imposición de buenas conductas a las personas seleccionadas y asistidas.

 

Por el contrario, el Ingreso Ciudadano se justifica porque ayuda a remover el paternalismo estatal y a promover la autonomía personal en la toma de decisiones sobre el uso de los recursos.

 

2°. La segunda conclusión es que la defensa de las condicionalidades punitivas es esencialmente de carácter político: paternalismo, control de buenos comportamientos, externalidades sociales.  La característica central de estas visiones de la cuestión social es organizar políticas de forma tal de hacer recaer en los propios afectados la carga de superar por sus propios medios su situación de carencia. Para ello, las reglas operativas apuntan no sólo a la selección de los “más necesitados”, sino también entre quienes “merecen” y quienes no merecen asistencia del Estado. Estos criterios y estas reglas operativas de selección se oponen a los principios que caracterizan a la propuesta del Ingreso Ciudadano.

 

 

.En síntesis, del trabajo realizado por Rubén Lo Vuolo²² puede concluirse centralmente que:

 

1) los programas de transferencia de ingresos como el P.B.F, se reconocen como parte de una visión de la cuestión social favorable al asistencialismo, al paternalismo estatal y al control social en la orientación de las conductas privadas de las personas.

 

2) son herederos de las burocracias especializadas en técnicas de focalización, selección y evaluación de beneficiarios de programas del mismo tipo que los antecedieron.

 

3) legitiman la segmentación de los grupos sociales conforme a su coyuntural posición en el mercado de empleo, otorgando peores beneficios a quienes peor están y estableciendo una separación de la población entre merecedores y no merecedores de asistencia.

 

4) aplican condicionalidades punitivas que no encuentran justificaciones técnicas sólidas sino que se imponen por objetivos políticos que apuntan a transferir a los beneficiarios la carga de salir de su situación de carencia por sus propios méritos (evaluados desde el poder político).

 

Dadas estas conclusiones, se torna muy difícil defender la idea de que los programas de

T.M.C son un avance en el sentido que plantean los defensores del Ingreso Ciudadano. Por todo lo dicho, no hay que exagerar la satisfacción con los logros de corto plazo y observar más detenidamente los límites y los problemas que acarrea la auto-reproducción de lo existente.

 

 

Por último, para el autor los logros positivos de los programas de T.M.C como el P.B.F. podrían obtenerse de otro modo y al mismo tiempo resolver sus señaladas deficiencias. Esto sería posible si fueran reemplazados por políticas organizadas conforme a los principios de nuestra propuesta de Ingreso Ciudadano para la Niñez: beneficios universales, vinculados a corresponsabilidades promocionales e integrados como crédito fiscal en el impuesto a los ingresos de las personas.

 

 

VI. Conclusiones

 

Mucho se ha hablado acerca de la batalla que Brasil le está ganando a la pobreza. En efecto, durante la gestión de Lula, las estadísticas juegan en su favor y muestran que en el año 2006 el índice de Gini del ingreso familiar per cápita pasó de 0.594 en 2001 a 0,56 y la tendencia declinante continuó en los años posteriores y para el 2007 la pobreza extrema era del 11,3 %.

Respecto de nuestra hipótesis trabajo podemos decir que se corrobora ya que a lo largo de sus dos gestiones se han mantenido una serie de políticas macroeconómicas (control de la inflación y el tipo de cambio, el mantenimiento del superávit fiscal y desendeudamiento) que permitieron la estabilidad y el crecimiento económico y con ello el sostenimiento y profundización de su política social.

Transcurrido su primer gobierno y afianzado su liderazgo vimos como el P.B.F. se continuó ampliando y junto al aumento del salario mínimo y la creación de empleo se logró bajar el índice de Gini, logrando así mayores grados de igualdad. En cuanto a los efectos del P.B.F. vemos que, aún con diferencias, los niveles de vida mejoran en todas las regiones del país, aumentando el acceso a la alimentación, la salud y la educación. 

Algunos críticos del programa Bolsa Familia esgrimen que el programa es un parche temporal para un problema de muy difícil solución, que dando dinero a personas iletradas difícilmente se labra el desarrollo social de un país y critican la eficacia de su aplicación, sin embargo aunque algunas críticas pueden ser constructivas como en el caso de Ruben Lovuolo, creemos que este tipo de programas representan claramente un primer paso muy valioso y significativo en el logro de la igualdad.

 

Por último, a la luz de los hechos vemos hoy que Brasil no solo logró bajar los índices de pobreza extrema sino que además resulta hoy un actor de peso geopolítico mundial y puede permitirse una política exterior independiente.

 

Sabemos que la búsqueda plena de la igualdad es una lucha a largo plazo, sería ilusorio pensar que se puede acabar de la noche a la mañana con tanta pobreza que nos dejaron las políticas neoliberales. En Brasil sigue habiendo pobreza pero en cierta forma ahora es más digna. 

 

Notas

¹CEPAL. (2001). Notal de la CEPAL. Marzo de 2001. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Véase en http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/perfilesNacionales.asp?idioma=e

 

²CEPAL. (2001). Notal de la CEPAL. Septiembre de 2001. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Véase en http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/perfilesNacionales.asp?idioma=e

 

³En octubre de 1998 el F.M.I invito al expresidente de la Argentina Carlos Menem para hablar de la exitosa experiencia de la Argentina, en la Junta Anual de Gobernadores. El ministro de economía durante el mandato de Menem (1991–1996), Domingo Cavallo, el arquitecto de las políticas económicas de su administración, incluyendo específicamente la "convertibilidad", hizo la afirmación de que la Argentina era en ese momento "considerada como el mejor pupilo del FMI, el Banco Mundial y el gobierno de los Estados Unidos".

 

⁴  Véase en http://www.indec.mecon.ar/nuevaweb/cuadros/4/empleo_cambios03-08.pdf

 

⁵ Para el año 2007 el PBI creció un 5,4% mientras que en 2008 aumentó un 5,1% en relación a 2007, alcanzando 2.889,7 mil millones de reales.  Asimismo, se pudo mantener el superávit fiscal logrado los años anteriores, (en 2007 fue de 3.92% del PBI y en 2008 ascendió a 4.06%), al mismo tiempo que se mantuvo la inflación bajo control (en 2007 fue de 4.46% y en 2008 la tasa anual fue de 5.90%). Véase en Secretaría de Comunicación de la  Presidencia de la República de Brasil (2009) “Caderno Destaques”. (p.4)

⁶ Instituto Brasileño de Estadística. Véase en http://www.ibge.gov.br

⁷Véase en http://www.semana.com/mundo/articulo/asi-saco-gobierno-lula-da-silva-28-millones-brasileros-pobreza/244371-3

⁸ Véase en http://www.semana.com/mundo/articulo/asi-saco-gobierno-lula-da-silva-28-millones-brasileros-pobreza/244371-3

⁹Rubén LoVuolo (2010): “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas” Doc. N° 76.

 

¹⁰Rubén LoVuolo (2010): “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas” Doc. N° 76. (p.9)

 

¹¹Véase en http://elpais.com/diario/2009/08/24/internacional/1251064807_850215.html

¹²Marcela Nogueira Ferrario (2014): “Los efectos del programa Bolsa Familia en el consumo familiar”.

 

¹³Marcela Nogueira Ferrario (2014): “Los efectos del programa Bolsa Familia en el consumo familiar” (p161).

 

¹⁴Rubén LoVuolo (2010): “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas” Doc. N° 76. (p.15)

 

¹⁵ Helder Ferreira de Mendonça y Diogo Martins Esteves “Desigualdad de los ingresos en el Brasil. ¿Qué ha cambiado en los últimos años?” véase en http://www.cepal.org/es/search?as_q=brasil 

 

¹⁶ Helder Ferreira de Mendonça y Diogo Martins Esteves (Abril 2014) “Revista CEPAL N° 112”: (grafico 5 p.117) véase en

 http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/52482/RVE112Ferreira_de_Mendonca.pdf

 

¹⁷ Helder Ferreira de Mendonça y Diogo Martins Esteves (Abril 2014) “Revista CEPAL N° 112”: (p.118) véase en http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/52482/RVE112Ferreira_de_Mendonca.pdf

 

¹⁸Marcela Nogueira Ferrario (2014): “Los efectos del programa Bolsa Familia en el consumo familiar” (p153).

 

¹⁹Marcela Nogueira Ferrario (2014): “Los efectos del programa Bolsa Familia en el consumo familiar” (p154).

 

²⁰ Véase en:

http://www.ciepp.org.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=12%3Aingreso-ciudadano&catid=11%3Aingreso-ciudadano-&Itemid=17&lang=es

 

²¹Rubén LoVuolo (2010): “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas” Doc. N° 76.

 

²²Rubén LoVuolo (2010): “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas” Doc. N° 76 (P. 24 y 25).

 

 

Bibliografía General:

 

Revistas:

 

Rubén LoVuolo (2011) “Los programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina y las perspectivas de la renta básica o el ingreso ciudadano”.  Revista internacional de pensamiento político.

 

Artículos:

 

Marcela Nogueira Ferrario: “Los efectos del programa Bolsa Familia en el consumo familiar”.

 

Andras Uthoff  “LA EXPERIENCIA DE BRASIL: BOLSA FAMILIA” (2007) Véase en

http://www.cepal.org/dds/noticias/paginas/1/30291/CEPAL_AndrasUthoff.Comentarios2.pdf

 

Helder Ferreira de Mendonça y Diogo Martins Esteves “Desigualdad de los ingresos en el Brasil. ¿Qué ha cambiado en los últimos años?”

véase en http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/52482/RVE112Ferreira_de_Mendonca.pdf

 

Documentos

 

Documento de Trabajo N° 76/2010: “Las perspectivas del ingreso ciudadano en América Latina” CIEPP “Centro interdisciplinario para el estudio de Políticas Públicas”