RESUMEN

El neo-desicionismo y la democracia delegativa toman distintos tintes dependiendo de las estrategias que los líderes adopten frente a los demás actores. El presente trabajo analiza la relación del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo respecto del poder constitucional de decreto y los poderes partidarios para los casos de Collor de Mello en Brasil y el segundo mandato de Carlos Menem en Argentina con el objetivo de corroborar la hipótesis de que ambos presidentes tienen estrategias parecidas (ambas decisionistas y clientelares) que tienen diferentes alcances debido a los obstáculos, y otras veces bondades o facilidades, que el poder constitucional de decreto y los poderes partidarios presentan, sin dejar de lado el margen de libertad que cada ex presidente tuvo para el accionar unilateral.

El método es histórico descriptivo, analítico y comparado. Recurre al modelo de análisis espacial de Gabriel Negretto para representar la fortaleza de ambos presidentes respecto del poder constitucional de decreto y la composición de las Cámaras en el Congreso. La hipótesis se verá parcialmente corroborada.

PALABRAS CLAVE

Liderazgo presidencial - Congreso - poder de decreto - Collor de Mello - Menem

ABSTRACT

Neo Decisionism and Delegative Democracy take different meanings depending on the leadership strategies taking place. In the present work, relationships between the Executive and Legislative Powers are analyzed regarding decree constitutional power and party power for the cases of Collor de Mello in Brasil and Carlos Menem in Argentina, the objective is to corroborate the following hypothesis: presidents herein have similar strategies (both decisionist and pork-barrel oriented) which differ on their extent due to obstacles and aids the decree constitutional power and party power involve, taking into account the freedom edge for each president’s unilateral action.

The methodology is historical, descriptive, analytical and compared. Appeals to Gabriel Negretto’s special-analysis model representing the power of each president in regard to their decree constitutional power and the Congress’ composition. The hypothesis will be partially confirmed.

KEY WORDS

Presidential leadership – Congress – decree power – Collor de Melllo - Menem
Estrategias entre actores de veto ante el uso de decretos. Carlos Menem y Fernando Collor de Mello en perspectiva comparada.

                                               Por: Florencia Alcalde[1]

 

1.      INTRODUCCIÓN

Al final del mandato de un presidente, su imagen cae y sus apoyos en el Congreso merman, pudiendo dar lugar a situaciones de lame duck y gobierno dividido. Sin embargo, no todo final de mandato ocurre de la misma manera, de hecho, el final de mandato de Carlos Menem en Argentina y Fernando Collor de Melo – casos de estudio del presente escrito – son bien diferentes a pesar de haber aplicado reformas neoliberales paralelas. Estudios anteriores hacen hincapié en el éxito o fracaso de las políticas económicas, o la relación de los mandatarios con los medios de comunicación, o el rol del Congreso para limitar el poder presidencial.

En el presente escrito, me propongo analizar en perspectiva comparada, las diferentes estrategias de Carlos Menem y Fernando Collor de Melo para con la composición del Congreso a la cual hacen frente hacia el inminente desenlace de sus mandatos en función del tipo de liderazgo que se proponen y de su capacidad de acción con el objetivo de “llegar a la recta final”. Ambos presidente tendrían diferentes formas de hacer uso de su poder constitucional de decreto. Los desenlaces serán muy distintos.

El neodecisionismo y la democracia delegativa toman distintos tintes dependiendo de las estrategias que los líderes adopten frente a los demás actores. Este trabajo lleva a cabo un estudio comparado de las presidencias de Carlos Menem en Argentina y Fernando Collor de Melo en Brasil con sus respectivas oposiciones legislativas y con sus propios partidos en el Congreso. Se afirma el neo-decisionismo y la democracia delegativa, para los casos nombrados, no necesariamente implican casos de concentración de poder que ante ciertos obstáculos sólo puedan llevar a un desgaste del liderazgo, sino que existen diferentes estrategias para con la oposición y el propio partido que modifican  el destino de un gobierno.

Lo dicho a su vez concuerda con la literatura que afirma que el presidencialismo no es rígido sino que presenta mecanismos que evitan las crisis constitucionales, algunos formales, como el juicio político[1], pero también es preciso observar prácticas informales, como las diferentes estrategias que un liderazgo puede llevar adelante con respecto a la relación que establece con el Congreso. Ello implica un estudio de los actores de veto, institucionales y partidarios, en el presente trabajo se analiza en profundidad el poder constitucional de decreto en Argentina y en Brasil y las posibilidades de su uso frente a los apoyos partidarios que emanan de la distribución de las bancas en el Congreso en las presidencias en Menem y Collor.

Se trata de dos decisionismos diferentes, uno quizás más dialoguista, otro más cerrado en sí mismo, de hecho, Aníbal Perez Liñán (2009) sostiene que es la estrategia aislacionista de Collor de Melo lo que le valió la pérdida de apoyos. ¿Cómo se relacionaban los presidentes con el Congreso? ¿Con qué apoyos y qué obstáculos cuentan? ¿Qué estrategias llevaron a cabo ambos presidentes frente al Congreso a la hora de gobernar en en sus respectivos períodos de gobierno?

A modo de adelanto, parecería que la relación con los demás partidos es bien diferentes para Menem y Collor de Mello, puesto que sus estrategia de relación con la oposición están precedidas por las relaciones establecidas con los actores al principio de su mandato, pero cuando el contexto cambia, las posiciones de los actores sufren un viraje que los lleva a modificar sus actitudes. ¿Qué actitudes tenían ambos presidentes al principio de sus mandatos y cuáles al finalizarlo? En el caso de Collor de Melo se puede ver la incapacidad del presidente para formar apoyos legislativos o mayoría legislativa o bien una coalición legislativa sólida[2], pero en el caso de Menem el liderazgo se mantiene.

Se realizará una descripción de las presidencias de ambos actores desde el momento de la asunción al poder, para poder identificar sus condiciones iniciales y luego su relación con el Congreso. Se reitera que el foco está puesto en las estrategias que, Carlos Menem y Fernando Collor de Mello, desarrollan con vistas a finalizar sus mandatos a la luz de los poderes constituciones, en particular el poder de decreto que identifica los liderazgos de los noventa, y los poderes partidarios de cada uno. Para ello se recurrirá a un análisis a través de modelos espaciales en base al utilizado por Gabriel Negretto, que permitan ver en la dinámica política la fortaleza de los actores y su influencia sobre el proceso político.

A continuación, se exponen, primero, el marco teórico bajo el cual se ha analizado la relación entre el Presidente y el Congreso. Segundo, las condiciones de asunción a la presidencia para ambos casos. Tercero, el análisis de los poderes constitucionales y partidarios con que cuenta cada uno. Cuarto, se analiza la fortaleza del presidente y su relación con el Congreso a través de modelos espaciales que permitirán visualizar el juego político entre los actores. Quinto, se verán las estrategias de cara a la finalización del mandato y finalmente se arriba a algunas conclusiones y preguntas disparadoras de futuras investigaciones.

2.      ESTUDIANDO EL PODER CONSTITUCIONAL DE DECRETO

En un principio, los decretos son estudiados desde un punto normativo, es decir, haciendo foco sobre si debe o no concentrarse poder en una figura unipersonal y si ello es democrático o no. Sin embargo, esta perspectiva no permite hacer un estudio acabado del uso de decretos por parte de un presidente, puesto que considera que los mismos son una medida unilateral de política legislativa no deliberativa, y por lo tanto, pierde de vista la complejidad y variedad de los desarrollos institucionales y prácticas políticas de un país a otro, es decir, al concentrarse de lleno en la figura individual presidencial deja de lado el rol el rol e intercambio con otros actores, las limitantes  a la concentración de poder y las variaciones de los poderes legislativos de un presidente, que de hecho las hay y son importantes.

Contra la anterior perspectiva, Shugart y Carey (1992, pp 174-193) aseveran que son los legisladores los que proveen del poder constitucional de decreto a los presidentes y los autorizan a hacer uso de ellos, especialmente cuando los partidos en el Congreso encuentran dificultades a la hora de ponerse de acuerdo porque no se caracterizan por la disciplina y cohesión partidaria y porque muchas veces sus carreras están atadas a liderazgos subnacionales por lo que se expresarán se acuerdo a quién sea su “jefe” y no necesariamente al presidente. Según estos autores, es el Poder Legislativo el que delega

En un escrito de 1998[3], a partir del análisis sistemático de casos latinoamericanos, los autores sostienen que difícilmente el Ejecutivo puede imponer sus preferencias al parlamento en contra de la voluntad de los legisladores del bloque mayoritario, por lo que la teoría de lectura del decreto como un proceso unilateral de imposición de poder, cae, especialmente si el presidente no tiene poderes constitucionales que le permitan vetar las decisiones del Poder Legislativo. Mainwaring y Shugart (1997, p.395)  sostienen que por más de que la Constitución de un país dado, otorgue de fuertes y amplios poderes legislativos al presidente, éste seguirá sin poder controlar el proceso legislativo en tanto y en cuanto no tenga apoyos en el congreso, mayoría propia, disciplinada y cohesionada. De hecho, Ferreira Rubio y Gorreti (1998) aseveran que son tanto factores estructurales, por ejemplo el grado de fragmentación asamblearia, como los arreglos institucionales, por ejemplo la ausencia de capacidad del congreso de vetar un decreto, pueden influir en la debilidad del Poder Legislativo a la hora de limitar los poderes del presidente y su dominio del proceso legislativo.

En todos los casos, al momento de encontrar una explicación respecto de las posibilidades que tienen los presidentes de gobernar por decreto y su fortaleza para modelar el proceso legislativo a su favor, los autores miden el diseño institucional del poder constitucional de decreto y el respaldo partidario o la ausencia del mismo para con el Ejecutivo.

3.      CARLOS MENEM Y FERNANDO COLLOR DE MELLO LLEGAN A LA PRESIDENCIA.

 3.1 Argentina

En 1989 se da el primer cambio de color partidario a nivel presidencial dentro del proceso de consolidación democrática. Durante los últimos años de su mandato Raúl Alfonsín enfrentó crecientes dificultades económicas que se tornarían críticas al alcanzar la hiperinflación, y conflictos constantes con las Fuerzas Armadas. El contexto de las elecciones de 1989 eran la hiperinflación, ineficiencias económicas sistémicas, descontento social e inestabilidad política. Ello se reflejó en los resultados de la elección del 10 de mayo de 1989 en la cual Carlos Menem (candidato por el PJ) obtuvo amplia ventaja respecto de Eduardo Angeloz  (candidato por la UCR). Consecuencia del contexto de crisis, Carlos Menem asume la presidencia cinco meses antes de la finalización del mandato anterior.

Menem, acorde al Consenso de Washington, aplicó medidas neoliberales para pasar de una economía del Estado a una economía de mercado, en principio con respaldo internacional. Las reformas contradecían las preferencias tradicionales de los sectores populares, por lo que, representaba una quiebre con el peronismo tradicional. Menem recurría a estrategias de campañas populistas, basadas en las emociones y el personalismo, y se presentaba como un outsider de la política. La construcción de su liderazgo neodecisionista se basó en el uso recurrente del veto parcial y total, de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) y la legislación delegada. Hernan Faír afirma que se trata de un decisionismo democrático porque no elimina el Estado de Derecho sino que lo atenúa[4].

Menem finaliza su mandato con éxito, puesto que sus acciones habían generado un contexto de tranquilidad social y aparente estabilidad económica. Sin embargo, el Régimen de Convertibilidad no prometía un futuro favorable en combinación con la reciente Crisis del Tequila, en este contexto, Menem es reelecto en 1995 con casi 50% de los votos. El temor a una nueva crisis económica resultaba un legitimador social de las políticas menemistas, se volvía importante la continuidad y el éxito del proceso iniciado en 1989.

Este segundo mandato es el que se toma para el presente análisis, puesto que la reforma constitucional de 1994 y las elecciones de 1995, nos permite analizar la fortaleza de Menem sobre el proceso legislativo respecto de la composición del Congreso.

3.2 Brasil

El contexto económico y social de 1990 en Brasil es similar al argentino. Frente a los frecuentes períodos hiperinflacionarios, el Plan cruzado 1 y 2, el Plan Bresser y el Plan verano fallan en sus expectativas de estabilizar la economía. La “Nova República” de Sarney había fracasado. Fernando Collor de Mello, candidato del Partido de Reconstrucción Nacional (PRN), y Luís Ignacio Lula da Silva, candidato por el Partido de los Trabajadores (PT), se enfrentaron en las elecciones de 1989. Collor resultaría ganador por segunda vuelta con 42,75% de los votos, mientras que Luís Ignacio Lula da Silva obtuvo 37,86%.

Fernando Collor de Mello, hijo de empresario y joven gobernador del estado de Alagoas,  tuvo el apoyo del establishment conservador brasileño y Rede Globo, apoyos necesarios puesto que el PRN era un partido nuevo, sin estructura ni tradición política, creado para ganar la contienda electoral. Su estrategia de campaña se basó también en el discurso populista en contra de los funcionarios públicos de rangos más altos, caracterizados por la corrupción constante y los gastos personales de recursos del Estado. En este contexto es que tiene éxito un discurso antipolítico, basado en la reducción de los gastos del Estado y la ayuda a los descamisados y sectores pobres. Al igual que Menem, utilizó un discurso mesiánico y una fuerte conexión con las masas populares, pero también implementó programas de reforma económica que lejos estaban de beneficiarlos.

El Plan Collor, de estabilidad económica y modernización, dio lugar a que, por decreto, se dictaminaran reformas de desregulación y liberalización económica, liberalización del tipo de cambio, reforma del sistema tributario, reducción y eliminación de órganos gubernamentales y ministerios y medidas contra la inflación. El Programa Nacional de Desestatización (PND), se emitió por decreto aprobando la privatización de dieciocho empresas estatales, entre ellas USIMINA, la mayor empresa siderúrgica de Latinoamérica.

4.      PODERES CONSTITUCIONALES Y PARTIDARIOS

Según Mainwaring y Shugart, la fortaleza de los presidentes entendida como la capacidad para ejercer influencia sobre la legislación, descansa en dos categorías de poderes: los poderes constitucionales (veto parcial, veto total, decreto, etc.) y poderes partidarios (capacidad de modelar el proceso de confección de la ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partidos, dependiendo de la distribución de bancas, si tiene o no mayoría, si es disciplina, etc.). Para el presente trabajo se considera el poder constitucional de decreto y la composición del parlamento.

4.1  Argentina

Los DNU nacieron de una práctica meta-constitucional, puesto que se incorporaron de facto por Raúl Alfonsín, el primero fue el Plan Austral en 1985. En 1994 ingresa el poder de decreto a la constitución para ser utilizado “solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran posible seguir los trámites ordinarios previstos por esta constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos”. La UCR buscó que el tipo de aprobación fuera explícita, mientras que el PJ tenía la posición opuesta[5], como resultado, este punto quedó sin definir y se mantuvo la regla de aprobación tácita, por decisión de la Corte Suprema en 1990. El presidente por su parte, no puede vetar la respuesta del Congreso a su decreto, ni el Congreso puede modificarlo o vetarlo parcialmente.

Respecto del contexto partidario, Agustín Vallejo y Robertino Spinetta[6], explican que el sistema de partidos a nivel nacional entre 1995 y 1999 es de baja fragmentación puesto que hay pocos partidos en el parlamento y se trata de un bipartidismo predominante centrado en el PJ y la UCR, también está el FREPASO como tercera fuerza relevante, pero en este período actúa como fuerza opositora, aún sin acceso al gobierno. Por otra parte, las carreras políticas de los legisladores dependen de los partidos y el armado de listas corresponde a los líderes provinciales, es por esto que el comportamiento de los legisladores en el Congreso se caracteriza por la obediencia a ellos, por que manejan sus carreras[7]. El sistema de partidos y el manejo de las carreras legislativas, son los elementos que impactan sobre la conformación del Congreso y la oposición que va a encontrar el Presidente; por un lado, la oposición a Menem se percibe dentro del PJ y por fuera con la UCR. Peor también el comportamiento de estos legisladores se encontraba fuertemente influenciado por los intereses de los gobernadores o jefes provinciales del partido y por lo tanto se comportan de manera disciplinada.

Nueva conformación del Congreso[8]: el PJ en 1995 tiene mayoría en el Senado, y consigue mayoría absoluta en Diputados, lo que significa un salto radical respecto del 19% de bancas que tenía el partido entre 1993 y 1995 y la conformación de un gobierno unificado, lo cual no implica que no existan obstáculos a la forma discrecional de hacer política. El Congreso durante el primer gobierno de Menem tenía mayor voluntad negociadora, pero en el segundo gobierno, paradójicamente, la relación fue conflictiva y el parlamento trató de diferenciarse del presidente[9].

4.2  Brasil

Con la Constitución de 1988 el poder constitucional de decreto en Brasil se caracteriza sustituir la regla de aprobación tácita por la aprobación explícita y Congreso con capacidad de enmienda del mismo, la cual el presidente puede vetar, puesto que la Medida Provisora adquiere carácter de ley con la enmienda. Si no hay acuerdo en la aprobación o desaprobación del decreto, el mismo cae a los treinta días (actualmente cae pasados los sesenta días). Acorde al Artículo 62, El Ejecutivo puede emanar Medidas Provisorias con fuerza de ley en casos de relevancia y urgencia, pero las mismas deben ser aprobadas por el Congreso, con este artículo el Ejecutivo obtiene la capacidad de iniciar legislación, lo cual no era posible con anterioridad a la Constitución de 1988.

En lo que tiene que ver con el apoyo partidario, la experiencia de Collor de Mello es bien diferente de la de Menem. El PRN no era un partido fuerte y organizado como el PJ, no tenía aparato partidario. Por ello, con el objetivo de lograr una coalición parlamentaria, Collor De Mello debió acordar con otros partidos: Partido del Frente Liberal (PFL), el Partido Democrático Social (PDS), el Partido Laborista Brasileño, el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y el Partido Liberal (PL). Pero pronto su coalición de apoyo se desmembró debido al estilo de omisión del partido[10] y coalición de apoyo gobierno.

El sistema de partidos brasilero presenta un grado de fragmentación alta, de multipartidismo extremo, donde los partidos son indisciplinados, poco cohesionados y hay transfuguismo político. Y si bien los partidos tienen alcance nacional, todos ellos responden fuertemente a intereses locales producto de un federalismo descentralizado por lo que los legisladores responden más a sus estados que al partido al que pertenecen. Al respecto Collor de Mello no supo negociar con los dirigentes subnacionales.

Collor de Mello no supo entonces, ni arraigarse a las fuerzas del territorio, ni mantener su coalición parlamentaria, ni negociar con los partidos más grande (PMDB y PSDB). Tampoco recurrió a la alternativa de conformar una coalición a través de la conformación de un cártel de agenda parlamentario[11], de modo que su influencia sobre la agenda legislativa fuera de manera consensuada.

5.      FORTALEZA DE LOS PRESIDENTES E IMPLICANCIAS DE LA NEGOCIACIÓN CON LOS LEGISLADORES

En la segunda presidencia de Menem el PJ tiene un porcentaje de escaños en 1995-1997 de 51% en Diputados y 55% en el Senado, y en 1997-1999 de 46.3% en Diputados[12], es decir, el presidente cuenta con mayoría absoluta de su mismo partido en ambas cámaras, queda por verse si la alineación partidaria es una alineación de objetivos entre el presidente y los legisladores. A modo de adelanto, no hay evidencias de que las cámaras actuaran de conformidad con el presidente, puesto que la mayor parte de los decretos dictados por Carlos Menem fueron aprobados por silencio legislativo. De hecho, Mariana Llanos afirma que “el hecho de que el Poder Ejecutivo mantuviera un interés prioritario en esta política [de privatizaciones] de manera permanente pero, por otra parte, no pudiera atar su propuesta privatizadora a una simple ley, lo obligó a enfrentar al Congreso en varias oportunidades y lo expuso, por tanto, al riesgo de encontrar obstáculos más o menos serios en sus planes de reforma”[13].

Durante el gobierno de Collor De Mello: PRN cuenta con 7,9% de escaños en Diputados y 5,8% en el Senado.[14] En general los presidentes y líderes de partidos brasileros logran formar coaliciones parlamentarias, Collor en cambio, perdió la mayoría en 1992 en ambas cámaras[15]. En este caso el presidente no cuenta con mayoría, siquiera con primera minoría de su propio partido, ello significa que su posición ideal respecto de una preferencia (esto es, la postura respecto de cuál es la legislación que debe llevarse a cabo) no coincide ni con el votante mediano de la cámara de Diputados, ni con el Senado. Siendo así el panorama al cual se enfrenta Collor de Mello, su estrategia con el Congreso contará con la necesidad sine qua non de lograr apoyos por fuera de su partido para poder legislar en su punto ideal.

A través de un modelo espacial de análisis de posicionamientos de los actores es posible reflejar lo antes afirmado representando las posiciones del Poder Ejecutivo según la composición de las cámaras de la siguiente manera:

 

GRÁFICO I – CASO ARGENTINA,

En el caso argentino, el tipo de aprobación legislativa es tácita puesto que el silencio legislativo implica el mantenimiento de la continuidad jurídica del decreto. Además, la votación a libro cerrado podría ser considerada una limitante del poder del Congreso y correlativo aumento del poder del presidente, sin embargo, el Presidente tenderá a emitir decretos cuyo contenido tenga apoyo en el Legislativo, de lo contrario no podrá concretar su objetivo ya que el silencio de una de las cámaras, implica de todas maneras, aprobación. Siguiendo con la regulación formal, si una sola cámara aprueba o permanece en silencio, el decreto mantiene continuidad jurídica independientemente del rechazo de la otra cámara, es por eso que, para sostener un DNU, el Ejecutivo necesita el apoyo explícito o tácito en al menos una de las cámaras.

            Pasando al respaldo partidario con que cuenta el Ejecutivo en la Legislatura, con una alta disciplina partidaria, sin embargo sabemos que las preferencias del Presidente son diferentes de las del partido. En Argentina, Menem cuenta con mayoría propia en ambas Cámaras, es decir, la mayor parte de ambas cámaras coinciden en sus preferencias aunque tienen distinto votante mediano, es decir, junto con el Ejecutivo (E), comparten la idea de generar un cambio en el status quo (R), pero difieren en la medida en que el mismo debe llevarse a cabo. Si El Ejecutivo decretara en Sr tendría apoyo de ambas cámaras, de manera que se aleja de su posición ideal asumiendo ciertos costos producto de la negociación con ambas Cámaras. Y si se colocara a la derecha de Dr., su decreto sería vetado por el Congreso en carácter de resolución. Sin embargo, existe otra posición donde el Presidente puede hacer jugar las reglas constitucionales junto con el apoyo partidario de manera que aminora los costos: al tomar la posición E puede suceder que Diputados apruebe el decreto, el Senado no pueda vetarlo por no tener apoyo de ambas Cámaras, o bien Diputados puede no expresarse al respecto y por más que el Senado se manifieste contrario al decreto, el silencio legislativo mantendrá la condición jurídica del decreto en el tiempo. Siendo E el punto ideal del Presidente, con la medida tomada se da el caso de usurpación del poder del Senado.

De modo que hay varios puntos importantes a resaltar. Por un lado, a pesar de que la mayoría del Congreso comparte el mismo color político que el presidente, tanto el presidente como el Congreso tienen preferencias distintas respecto de sus planes para con el Estado argentino, ello significa que el Poder Ejecutivo deberá negociar con los legisladores para conseguir su apoyo y legislar respecto de sus preferencias. Por otro lado, el diseño constitucional de decreto argentino implica que, si bien debe haber negociación para conseguir el apoyo necesario para que un decreto sea aprobado, el costo de la negociación no es particularmente alto, puesto que, acorde al diseño institucional argentino, un decreto se aprueba si hay silencio legislativo. Entonces podríamos afirmar que, en el intercambio de la negociación con los legisladores, Menem no necesitaba pagar tanto en sus relaciones clientelares como para lograr el voto afirmativo de su partido para con sus decretos, sino que alcanza con ganarse el silencio de la mayoría de cada cámara.

 

GRAFICO II – CASO BRASIL

Para el caso de Brasil el tipo de aprobación es explícita siendo la vigencia de la Medida Provisoria de treinta días, es decir, su continuidad jurídica depende de que el Parlamento la apruebe explícitamente, de lo contrario, luego del tiempo estipulado constitucionalmente, si el Parlamento no se expide al respecto, la Medida Provisoria cae. Y además, el Presidente cuenta únicamente con capacidad de reedición en caso de que el Congreso hubiese rechazado explícitamente, sin embargo, la reedición confiere un estado legal más precario al decreto por lo cual, en el presente análisis, se deja de lado este elemento. El Parlamento recordemos, puede enmendar el decreto.

Respecto del apoyo partidario para el caso planteado, De Mello no cuenta con mayoría propia, siquiera primera minoría en alguna de las cámaras. Es decir, planteado un cambio en el status quo (R), Diputados (D) tiene a su votante mediano en una posición diferente de la del Senado (S), es decir, las Cámaras no coinciden en la dirección que debe tomar el cambio del status quo, puesto que en Diputados la primera minoría es el PMDB[16], y en el Senado el votante mediano está entre el PMDB, PFL y PSDB. El Ejecutivo encuentra su punto ideal fuera de ambas Cámaras, puesto que no coincide con las preferencias de los legisladores de ninguna de ellas. En el GRAFICO II se ve que el Ejecutivo se encuentra fuera de las curvas de indiferencia de de Diputados y del Senado. Ello explica que Collor haya enfrentado fuertes dificultades para influir en la agenda imponiendo sus preferencias. De un total de 160 Medidas Provisorias, solo 41% fueron aprobadas y la gran mayoría fue enmendada en una proporción de 33 enmiendas por Medida Provisoria en promedio[17].

Dado el caso de posiciones opuestas, el poder de decreto no es una salida a la parálisis que pueda significar este escenario en Brasil. Esto es así debido a que la Medida Provisoria requiere de la aprobación explícita de ambas Cámaras para convertirse en ley, y dado que el Presidente no cuenta con el apoyo en ninguna ellas, el decreto no llega a producir un cambio legislativo.

De modo que, para el caso de Collor de Mello, no sólo es dificultoso llevar a cabo legislación en el punto ideal del Poder Ejecutivo porque éste no tiene apoyo propio y mayoritario en el congreso, sino que, además, esta situación se ve exacerbada por un diseño constitucional de decreto el cual no permite que un decreto se apruebe si dicha aprobación no es explícita. Lo dicho nos permite afirmar que los costos de la negociación del Poder Ejecutivo con los legisladores en el Congreso brasilero es más costosa que en el caso argentino, donde el apoyo explícito no es necesario.

6.      ESTRATEGIAS Y FINALIZACIÓN DEL MANDATO

A diferencia de la primera presidencia, el segundo mandato de Menem observó mayor conflicto con el Congreso respecto de la aprobación de sus medidas, en especial las privatizadoras, de la mano de más intentos de parte el Ejecutivo de limitar al Congreso. La característica disciplina partidaria del PJ no implica que las medidas propuestas por el Ejecutivo y debatidas con sus legisladores, no hayan tenido lugar en un particular marco de incertidumbre en relación al comportamiento que finalmente tomarían los legisladores. Acorde a ello, si durante la primera presidencia el problema era lograr el apoyo de legisladores de otros partidos (UCR, UCeDé y partidos locales) para alcanzar quórum, en el segundo mandato el bloque peronista apuntaba gradualmente hacia una situación cada vez más complicada puesto que, “a pesar de contar con un bloque de mayor tamaño, el gobierno no fue capaz siquiera de suplir la eventual ausencia de personal propio con sus aliados tradicionales y obtener así, la sanción buscada en todos los casos”[18].

La autora Mariana Llanos reconoce tres etapas de la relación del Poder Ejecutivo con el Congreso en el caso argentino: delegativa, cooperativa y conflictiva[19]. A la última etapa corresponde la segunda presidencia de Menem, acompañada del debilitamiento del liderazgo presidencial respecto de sus fuerzas partidarias. En este etapa, la privatización del correo, aeropuertos y la Central Hidroeléctrica Yacyretá, la ley de Actividad Nuclear, la privatización del Banco Hipotecario y la creación del Fondo Fiduciario Regional, muestran mayor rechazo por parte del Congreso, en particular en la Cámara de Diputados, puesto que las herramientas de demora y modificación de proyectos ya no son suficientes frente al Poder Ejecutivo. Estas experiencias muestran una decadencia del poder presidencial en el proceso legislativo y evidencian que las mayorías del Congreso no concuerdan con el Ejecutivo en las políticas que deben llevarse a cabo.

Frente a la reticencia de Diputados, la privatización de aeropuertos y el correo fue llevada adelante por medio de decreto, evitando así a dicha cámara. De hecho, por decisión del Ejecutivo, la privatización de aeropuertos fue encabezada a partir de un Decreto de Necesidad y Urgencia puesto que la Cámara Baja no terminaba de expedirse al respecto. Sin embargo, la medida fue acompañada del rechazo de la oposición al partido de gobierno alegando que el Ejecutivo estaba llevando adelante una medida unilateral de fuerza. Finalmente, la Corte Suprema actuaría avalando la acción de estilo unilateral del Poder Ejecutivo. Al respecto, Llanos afirma “que el decreto aparece luego de que el trámite legislativo se estanca y se hace evidente que el Poder Ejecutivo no puede reproducir con éxito el patrón de relaciones institucionales que caracteriza a la fase cooperativa anterior, esto es, el de negociar ciertos contenidos de la ley a cambio de su aprobación final. Por lo tanto los decretos muestran el fracaso del gobierno en el Congreso, y en este sentido, aparecen más bien como el recurso final de un presidente débil en apoyos parlamentarios”[20].

Si los últimos años de su mandato, enseñaron al ex presidente argentino, que no había política sin negociación, que no había política sin partidos, el caso brasilero por el contrario cuenta con un presidente que adopta una estrategia distinta de cara al fin de su mandato. Las debilidades políticas en cada caso son distintas: Carlos Menem cuenta con legisladores que son disciplinados al partido, no al presidente; Collor de Mello cuenta con una mínima base de apoyo parlamentaria. Las estrategias de cara a la finalización del mandato no son tan diferentes: ambas son decisionistas, la argentina negocia con el propio partido y recurre a la Justicia para saltear al Congreso, la brasilera no supo negociar pero también recurre a caminos institucionales que le permitan evitar lo más posible el proceso negociador.

Leiras sostiene que la estrategia decisionista en el caso de Collor de Mello se caracteriza por el ejercicio del liderazgo político y tecnocrático de modo que se gobierna dejando de lado, del proceso de toma de decisión, a actores sumamente relevantes institucionalmente, de modo que se saltean “las distorsiones y rigideces institucionales características del sistema político”[21]. En principio, la estrategia de Color se basa en un gabinete ministerial compuesto por técnicos y negociaciones individuales con parlamentarios a cambio de concesiones de radios o TV cuando ya no había puestos para repartir[22] (a cambio de la aprobación del Plan Collor I). Y el sistema de intercambio individual de favores y debilidad de apoyos, se agudizó para la aprobación del Plan Collor II, cuya aprobación  estuvo signada por innumerables alteraciones y enmiendas parlamentarias[23]. El descontento por parte del Congreso provenía no sólo de la desastrosa situación económica, sino de la gran cantidad de Medidas Provisorias llevadas a cabo, estrategia presidencial caracterizada de inconstitucional por muchos de los legisladores, incluso legisladores de la propia base de apoyo de Collor de Mello.

Sin embargo, una reducida base parlamentaria a principio del mandato, fue reemplazada en Marzo de 1992 por el intento de formar una coalición que sería primera minoría en el Congreso. Pero dos meses después, a pesar de las re-repartición de ministerios en busca de apoyos, ya estaba circulando la denuncia de corrupción de mano de la revista Veja y la coalición que sí se formó fue la que hizo posible el impeachment y destitución de Collor de Mello[24].

 

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7.      CONCLUSIONES

El presente trabajo se planteó en un principio estudiar la relación del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo respecto del poder constitucional de decreto y los poderes partidarios para los casos de Collor de Mello en Brasil y el segundo mandato de Carlos Menem en Argentina con el objetivo de corroborar la hipótesis de que ambos presidentes tienen estrategias parecidas (ambas decisionistas y clientelares) que tienen diferentes alcances debido a los obstáculos, y otras veces bondades, que el poder constitucional de decreto y los poderes partidarios presentan, sin dejar de lado el margen de libertad que cada ex presidente tuvo para el accionar unilateral.

En el caso de Menem, hay acuerdo con Diputados y el Senado en modificar el status quo, en aplicar medidas económicas nuevas, pero las partes difieren de la profundidad de las medidas, del alcance y hacia el final del mandato los actores difieren en las políticas que deben llevarse a cabo. En el caso de Collor, no hay acuerdo en la dirección que deben tomar las medidas sean cuales sean, las negociaciones son individuales y no hay creación de coalición mayoritaria, aunque sí se encuentra un intento hacia el final del mandato, aunque ya era demasiado tarde.

El decreto otorga a los presidentes poder para influir en la agenda legislativa según lo que muestran las experiencias de Brasil y Argentina. Sin embargo, según muestra el modelo espacial, diferentes diseños institucionales determinan  hasta qué punto un presidente puede cooperar con los legisladores sin dejar de lado sus preferencias, aún más si quiere imponer decretos.  El ejecutivo tiene más capacidad para influir en el proceso legislativo en Argentina, donde cuenta con recursos con la regla de aprobación tácita, no así en Brasil que no la tiene, y con un apoyo partidario en el Congreso, que en el caso de Menem, aun teniendo mayoría en ambas cámaras, debe negociar con ellas.

A pesar de contar con primera minoría de su propio partido, lo excepcional en el segundo mandato de Menem es, ante la situación post-hiperinflación, el otorgamiento de poderes extraordinarios por parte del los partidos políticos en el Congreso al Poder Ejecutivo. A partir de 1995, el oficialismo coopera con el Presidente en la medida que este se adapta a las exigencias de negociación con el mismo, el oficialismo no se enfila detrás del Presidente, sino que le presenta cierta resistencia. Los obstáculos a las privatizaciones en este período evidencian la afirmación. El segundo mandato menemista y su intento de gobernación por decreto de necesidad y urgencia se vio paliado por el Congreso con un oficialismo exigente y una oposición fortalecida ante la imposibilidad de reelección de Carlos Menem.

Collor de Mello no sólo no adoptó una estrategia adecuada de cara a conseguir apoyo parlamentario propio (y cuando lo hizo fue muy tarde), sino que contó con mayores obstáculo que facilidades a la hora de legislar en su punto ideal. Al respecto, Leiras resalta “un Estado débil, incapaz de constituirse en la base de un centro de autoridad política en condiciones de organizar un espacio contractual para interacciones, […] Una estructura de incentivos institucionales con bajos estímulos para la cooperación y la formulación e implementación sostenida de las decisiones gubernamentales. […] Un sistema de partidos demasiado fragmentado y dominado por elites tradicionales [y] Una sociedad civil desarticulada a través de toda la gama posible de vínculos de clientelismo y particularismo que la ataban a la esfera política y a la estatal”[25].

La viabilidad de las políticas de Collor, y su estrategia clientelista y tecnoburocrática, enfrentó mayores obstáculos que la experiencia de Carlos Menem, debido a su fracaso en el sostenimiento y creación de nuevo apoyos en el Congreso nacional por un lado, y a un rígido diseño institucional que no permite que el Poder Ejecutivo gobierne salteando el parlamento. Sin embargo, estos no son los únicos obstáculos, otros elemento que suma Santiago Leiras son, un sistema federal descentralizado y con fuerte autonomía de los Estados (a diferencia del caso argentino donde el federalismo fiscal hace  las provincias más dependientes del Estado Nacional), un sistema presidencialista, un sistema electoral proporcional, fragmentación alta del sistema de partidos y baja disciplina partidaria, son también limitantes a la posibilidad de una mayor concentración de poderes en el Ejecutivo brasilero que fortaleciera al presidente[26].

En suma, tanto Carlos Menem como Collor de Mello adoptaron estrategias clientelares, el primero con los dirigentes de su propio partido, el segundo con legisladores de diferentes partidos. El primero vio la aprobación de sus decretos facilitada por el silencio legislativo, la aprobación tácita y una estrategia basada en la negociación intrapartidaria no sin resistencias. El segundo enfrentó el obstáculo de un poder constitucional de decreto que exige la aprobación explícita de parte de los legisladores pero además llevó a cabo una estrategia que se condice con la necesidad de aprobar Medidas Provisorias, pero no logra apoyos que perduren y permitan gobernabilidad a largo plazo. Queda para una profundización de este análisis la pregunta respecto de la relación del Poder Ejecutivo con los dirigentes partidarios locales, gobernadores e intendentes, que dé cuenta de manera acabada cómo son dichas relaciones clientelares.

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