LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA.

 

Por Darío Germán Spada[1]

 

Resumen.

La reforma supone el reordenamiento del entramado institucional de las autonomías estatales. Delimita las actividades del sector público y racionaliza la oferta de servicios. En este sentido, se acaba con las competencias impropias de los Ayuntamientos, al regular por primera vez, y de forma precisa, sus competencias propias. La reforma potencia a las Diputaciones provinciales para la coordinación de la prestación de servicios mínimos obligatorios en los Municipios de menos de veinte mil habitantes. Además, se incentivan las fusiones voluntarias, se aumentan las trabas para la escisión o creación de nuevos Municipios y ya no habrá convenios entre Administraciones sin financiación. Los Ayuntamientos deberán publicar el coste efectivo de sus servicios. Se reducen y ordenan sueldos, así como el personal eventual. Con toda ésta reorganización se prevé un escenario de ahorro de 7.129 millones de euros, entre finales de éste ejercicio y 2015, suprimiendo duplicidades y garantizando el cumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria en Diputaciones y Ayuntamientos.

El presente trabajo propone descubrir y analizar las relaciones entre las distintas administraciones coexistentes y su dinámica a la luz de la reforma de la Administración Local, teniendo en consideración las características propias de su implementación en el particular marco normativo establecido por la Constitución Española.

 

Abstract.

The reform is the reorganization of the institutional framework of state autonomy. Anchors public sector activities and streamlines the supply of services. In this sense, it ends with improper powers of local councils, to regulate for the first time and accurately, its own powers. The power to reform the provincial councils to coordinate the provision of minimum services required in the municipalities of less than twenty thousand inhabitants. In addition, encourage voluntary mergers are increased barriers for cleavage or creation of new municipalities and there will be no funding agreements between administrations. The councils should publish the actual cost of their services. Wages are reduced and order and temporary personnel. With all this reorganization is expected saving scenario EUR 7.129 million, between late this year and 2015, eliminating duplication and ensuring compliance with the stability criteria in legislatures and city budget.

This paper aims to discover and analyze the relationships between the various administrations coexisting and dynamics in light of the reform of local government, taking into consideration the particular characteristics of its implementation in the individual regulatory framework established by the Spanish Constitution.

 

Palabras clave.

Reforma – Racionalización – Administración Local – Competencias propias e impropias – Reducción del déficit público.

 

Keywords.
Reform - Rationalization - Local Government - Proper and improper powers – Public deficit reduction.

 

1. Introducción.

El modelo de organización jurídico-político de la administración pública española, conocido como Estado autonómico, resulta ideal para analizar las relaciones intergubernamentales e interadministrativas en los Estados compuestos[2].

Cabe señalar que el modelo español, partiendo del carácter de Estado unitario y centralizado que la Constitución de 1978 le otorgó a las provincias, ha sido objeto de un proceso de descentralización del poder, producido durante los últimos 35 años, que ha dado lugar a 17 Comunidades Autónomas con competencias políticas y administrativas propias, superiores a las de la mayor parte de los Estados federales. Tal proceso ha implicado una necesaria cooperación entre dichas Comunidades Autónomas y de ellas con el Estado central a través de diferentes mecanismos –verticales y horizontales- de cooperación intergubernamental, a pesar de carecer en España de una “cultura de la colaboración”, debido a la inexistencia de un principio de cooperación consagrado expresamente en la Constitución.

Sin embargo, y sin perjuicio de la falta de dicha cultura de la colaboración, existe la necesidad política de que las distintas instancias consideren la colaboración un buen cauce para resolver problemas comunes de carácter funcional en el ejercicio competencial, esto es, generar una nueva cultura política de proyección amplia que sustituya a la de “competición” que se ha desarrollado hasta aquí.

Lo cierto es que la Constitución de España no ha previsto las técnicas propias del federalismo para articular las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí. En efecto, entendiendo que no era necesario justificar el deber de colaboración en preceptos constitucionales concretos aduciendo que ello es inherente al modelo de organización territorial, tales técnicas articuladoras del federalismo sólo fueron incorporadas paulatinamente al ordenamiento, por el legislador y la jurisprudencia constitucional.

Así, la voluntad del constituyente de configurar una organización territorial del Estado que no fuera federal pero, a su vez, tampoco regional, denominada Estado autonómico, ha provocado, entre otras consecuencias, la imprevisión de mecanismos de colaboración, que han ido regulándose de forma casi subrepticia y, lo que resulta más trascendente, no han tenido una adecuada práctica.

Los sistemas federales se destacan por concertar autogobierno y gobierno compartido. Desde esa perspectiva, hablar de federalismo y relaciones intergubernamentales podría resultar reiterativo ya que no hay federalismo sin relaciones entre los distintos ámbitos de poder.

Sin embargo, ello puede suponer una contradicción al entender que cuanto más gobierno se comparte menos autogobierno se ejercita. Por tal motivo algunos señalan una disyunción entre Federalismo y relaciones intergubernamentales. Esta disyuntiva conllevaría un reproche a la evolución dominante de los sistemas federales, concretada en lo que se conoce como “federalismo cooperativo”.

La extensión del gobierno compartido en los distintos Estados federales ha desdibujado en la práctica la línea divisoria de las competencias exclusivas, irrumpiendo las relaciones intergubernamentales y las instituciones cuya finalidad es servir de sede para la concertación y la alianza entre los diferentes actores en aras de conseguir un funcionamiento coherente de la federación, aún a costa de suponer una limitación del constitucionalismo federal.

Por su parte, la profundidad de la crisis económica del último quinquenio, el elevado déficit público, el sobredimensionamiento y la superposición de estructuras administrativas y la demanda de participación de los agentes institucionales y sociales están motivando un cuestionamiento, no solo del sistema de relaciones intergubernamentales, sino del propio sistema de organización territorial, propugnando un proceso centrípeto respecto de determinadas competencias en la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la asignación de recursos públicos.

A lo largo del presente trabajo se intentará analizar las relaciones entre las distintas administraciones coexistentes y su dinámica a la luz de la reforma de la Administración Local en España, teniendo en consideración las características particulares de su implementación y cuestiones tan importantes como la determinación de competencias propias e impropias, las duplicidades en la prestación de servicios, la rentabilidad, y la necesidad siempre latente de una ley de financiamiento local, todo ello en el marco de las grandes indeterminaciones de las que adolece la Constitución Española.  

 

2. La reforma de la Administración Local en España.

La mencionada reforma, cuyos tres pilares fundamentales son: la clarificación de competencias; la agrupación de servicios que hoy desempeñan municipios de menos de 20.000 habitantes en las Diputaciones; y, el achicamiento del sector público local, tiene por objetivo fundamental generar un ahorro de 7.129 millones de euros anuales.

A tal efecto, el Gobierno Central –bajo la bandera del Partido Popular- ha propuesto la reducción del aparato político local que consiste en la reforma de las diputaciones, mancomunidades y ayuntamientos; recortes en el aparato político de Comunidades Autónomas, así como la reducción de sus cámaras autonómicas.

En síntesis, se trata de la racionalización del aparato político, burocrático y legislativo de las Administraciones Locales (Municipios y Provincias).

Los socialistas se oponen a la reducción de parlamentarios (tanto en las comunidades donde están en el poder –Andalucía y Asturias- como en su rol de oposición en el resto de España).

Ahora bien, no sólo los Alcaldes del Partido Socialista –PSOE- se oponen a la reforma local, también se oponen los Alcaldes del Partido Popular –PP-.

En efecto, los Alcaldes de toda España se niegan a perder competencias, autonomía, poder y cargos, y plasmaron su rechazo a la reforma mediante un documento que fue aprobado por la Federación de Municipios y Provincias –FEMP- (con mayoría de Alcaldes del PP). Además, quienes se oponen a la pretendida reforma sostienen que la misma es incompatible con el principio de autonomía local consagrado en la Constitución.

El citado documento exige al Gobierno Central que la reforma de la Administración Local se haga respetando la autonomía local constitucionalmente garantizada.

Cabe señalar que éste plan de recorte del aparato político del Estado local es el primero desde la instauración de la democracia y llega después de 35 años de constante crecimiento de las Administraciones locales.

 

3. Modalidad de su implementación. Intervenciones y disoluciones.

Bajo el principio “una administración, una competencia”, se incentivará la fusión de municipios para evitar la dispersión administrativa[3].

La reforma incorpora el concepto de coste de los servicios que permitirá asignar las competencias para la prestación de los servicios a la administración que resulte más eficaz.

En pos del principio de transparencia los ayuntamientos estarán obligados a publicar lo que cuesta cada servicio público.

Por su parte, se refuerza el papel de las Diputaciones provinciales, que podrán coordinar y asumir determinados servicios si lo pueden realizar en mejores condiciones y a costes más bajos.

Inicialmente el proyecto preveía que los Ayuntamiento pequeños serían suprimidos, pero esto fue rechazado por la FEMP.

A cambio de no suprimirlos, dicha Federación y el Gobierno convinieron en que los Ayuntamientos pequeños serán intervenidos por las Diputaciones o las Comunidades Autónomas.

Las que sí serán suprimidas –mediante disolución formal- son todas las entidades territoriales inferiores al Municipio, como las Mancomunidades de Municipios, y en tales casos el personal de la entidad disuelta quedará incorporado al Ayuntamiento.

Por su parte, el Ayuntamiento en el que se hubiere disuelto una entidad territorialmente inferior se subrogará sus derechos y obligaciones.

Se da por hecho la desaparición de la mayoría de las Mancomunidades de Municipios, por falta de presentación de cuentas.

 

4. Redistribución de Competencias a fin de evitar duplicidades de funciones.

En la reforma de la Administración Local, a fin de evitar duplicidades en la prestación de servicios, el Gobierno realizará una redistribución de las competencias en función del tamaño de los Municipios. En tal sentido:

-Todos los Ayuntamientos, con independencia del número de habitantes, se encargarán del alumbrado público, cementerio, recolección de residuos, limpieza diaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, y pavimentación de las vías públicas.

-Luego hace distinción de competencias según su número de habitantes sea:

i.- superior a 5.000: el Municipio atenderá además parques públicos, bibliotecas públicas, mercados y tratamiento de residuos.

ii.- superior a 20.000: el Municipio atenderá además la protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social, atención inmediata a personas en situación de riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público.

iii.- superior a 50.000: el Municipio atenderá además transporte colectivo urbano de viajeros, y medio ambiente urbano.

Lo cierto es que en un plazo de 5 años los Ayuntamientos dejarán de prestar los servicios de sanidad y educación para dejarlos en manos de las Comunidades Autónomas.

 

5. La cuestión de las Competencias propias e impropias.

De ésta manera el Gobierno define cuáles son las competencias propias de cada Municipio. Al respecto cabe señalar que el Gobierno Central señala que las prestaciones de competencias impropias absorben más del 25% del gasto público de los Gobiernos Locales.

Claramente, uno de los aspectos más destacados de la reforma es el competencial. Sostiene un catálogo de servicios mínimos por tramos de población, obviando los logros de los últimos 30 años y el nivel de vida y bienestar existente en el país.

Tal como ya se ha mencionado, se intenta evitar la duplicidad de competencias entre administraciones.

Es curioso que las supuestas competencias impropias se repiten sistemáticamente en prácticamente todos los Ayuntamiento, con lo cual podríamos concluir que, al menos por la vía de facto, se han convertido en propias.

El verdadero tema que subyace aquí no parece ser tanto que cada administración asuma sus competencias propias sino que exista una mayor financiación local.

Por ello surge la pregunta; existe realmente la referida duplicidad de competencias?. Cabe señalar que en la inmensa mayoría de los municipios, los servicios o competencias que no son prestados o ejercidos por su ayuntamiento no lo son por ninguna otra administración pública, entonces; ¿dónde se encuentra dicha duplicidad?.

La mayor parte de los servicios son prestados por casi la totalidad de los Ayuntamientos, repitiéndose incluso entre los limítrofes o cercanos, de forma que el gasto público es muy grande y la eficacia muy reducida al haber una gran fragmentación en los usuarios.

Si se pudiera evitar la repetición de servicios en Ayuntamientos próximos se podría ahorrar y destinar dicho ahorro a la implementación de otros nuevos servicios o mejorar el nivel de prestaciones.

 

6. Mecanismo de quita de competencias a los Ayuntamientos para agrupar las mismas en Diputaciones y Cabildos.

Dicho mecanismo prevé parámetros objetivos, y se basa en criterios de eficiencia, mérito y costo. En efecto, durante un año desde la entrada en vigencia de la ley todos los Ayuntamientos se someterán a una auditoría para saber qué servicios prestan y a qué costo lo hacen.

Si bien el Gobierno descarta suprimir Municipios, muchos serán dejados sin competencias para prestar servicios: más precisamente, perderán tales competencias los Ayuntamientos que incurran en déficit, no presenten cuentas transparentes o no cubran los servicios a los ciudadanos con un mínimo de calidad y a costo razonable.

Los Ayuntamientos que pierdan tales competencias las cederán automáticamente a la instancia local superior: diputación o cabildo.

El gobierno quiere saber cuánto cuesta a cada entidad local (Ayuntamiento) cumplir con sus obligaciones ante los ciudadanos y tener el dato per cápita.

Además los Ayuntamientos tendrán que presentar sus cuentas transparentes ante el máximo órgano fiscalizador del Estado (actualmente dos terceras partes no lo hacen) y demostrar que pueden cumplir con la ley de estabilidad presupuestaria.

El mecanismo de quitar competencias a los Ayuntamientos será reversible para el caso que se acredite no tener déficit y que se pongan al día las cuentas y las hagan públicas, y demuestren que pueden prestar esos servicios a un costo razonable. En tales condiciones podrán recuperar las competencias que hayan debido ceder a la Diputación.

En conclusión, puede decirse que con la Ley de Reforma de la Administración Local no se pretende suprimir los Ayuntamientos más pequeños y deficitarios, sino absorber y concentrar sus servicios, que es la forma más rápida y sencilla de ahorrar en el Administración Local sin recortar prestaciones al ciudadano.

Además, al fijar un nuevo reparto de competencias en el ámbito local, la ley terminaría con las duplicidades que se suelen superponer entre Ayuntamientos, Cabildos, Diputaciones, Veguerías o Mancomunidades de Municipios.

En cuanto a las Mancomunidades, con la entrada en vigencia de la Ley de Reforma de la Administración Local, sólo seguirán vigentes aquellas que puedan servir a su vez para agrupar los servicios de los municipios que ahora dicen tutelar o coordinar.

 

7. Ahorro previsto.

De los 8.117 Municipios que hay en España, 7.717 tienen menos de 20.000 habitantes y, de entrada son susceptibles de recortes. Además, 6.799 tienen menos de 5.000 habitantes.

La reforma propuesta por el Ejecutivo de Rajoy permitiría ahorrar 7.129 millones de euros, entre finales de éste ejercicio y 2015, suprimiendo duplicidades y garantizando el cumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria en Diputaciones y Ayuntamientos.

 

8. Limitaciones salariales y a la posibilidad de contratar personal eventual.

En materia salarial se acabarán los convenios de cada consistorio con sus plantillas. El tema salarial queda en manos de los Presupuestos generales del Estado.

Por primera vez, el Gobierno fija un tope salarial para los Alcaldes, que será el sueldo de un Secretario de Estado con todos sus complementos para los responsables de las grandes ciudades como Madrid o Barcelona.

El Ejecutivo pretende bajar los sueldos de los principales responsables de los Ayuntamientos hasta un 30 %. La idea es que ningún Alcalde sobre pase en ingresos el nivel de un Secretario de Estado (68.000 euros brutos anuales) y que sólo alcancen esa cifra los regidores de las ciudades más grandes.

El objetivo del Gobierno es acabar con el principio de que cada consistorio fije el sueldo que quiera a su Alcalde.

En efecto, el Gobierno propone que los Ayuntamientos mayores como Madrid, Barcelona, Valencia, Bilbao o Sevilla equiparen sus pagas a las de Secretario de Estado (68.000 euros), en tanto que las siguientes capitales se quedan con el nivel de ingresos de Subsecretario (unos 8.000 euros menos) y así hasta la categoría inferior de Director General.

Además, el Gobierno pretende limitar el número de trabajadores eventuales que puede contratar cada Ayuntamiento para que guarde proporción con su plantilla de funcionarios y de responsables políticos. Ello ya que en la actualidad hay municipios con más asesores, o personal de libre designación que número de concejales.

El Gobierno quiere prohibir trabajadores eventuales en localidades de menos de 5.000 habitantes, autorizando la contratación de uno a partir de esa cifra y hasta los 10.000 habitantes.

La FEMP se opone a ésta decisión del Gobierno pues sostiene que el personal eventual deberá determinarse atendiendo a las necesidades del equipo del Gobierno local y respetando la representación política de los distintos grupos en el último proceso electoral.

La Federación también se opone al proyecto del Gobierno de limitar el número de eventuales en Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos insulares, en relación a que dichos eventuales no podrán superar la mitad del número de diputados o miembros electos en tales entidades, y propone que el número sea el de la corporación del Municipio más poblado de la Provincia.

 

9. Reducción del número de cargos en todos los Ayuntamientos.

La ley de reforma de la Administración Local limitará el número de cargos con dedicación exclusiva en función del tamaño del Municipio según su número de habitantes y la reducción del número de funcionarios en los organismos autónomos y municipales.

La reducción de Concejales se aplica a todos los municipios. Solo Madrid y Barcelona podrán tener más de 25, pero todas las grandes ciudades perderán alrededor de un 25% de sus cargos de edil.

 

10. Introducción del parámetro de la rentabilidad.

Sobre el punto de la prestación de servicios, uno de los tópicos más controvertidos es la introducción del parámetro de rentabilidad referido a la actividad de los Ayuntamientos como si fueran empresas de prestación de servicios que deban obtener una cuenta de resultados positiva, cuando eso es impensable en cualquier administración pública.

Una cosa es la contención del gasto y la optimización de recursos y otra cosa es la rentabilidad.

En base a ésta rentabilidad es sobre la que gira la gran reforma. 

Nótese que se está hablando del 95% de los Ayuntamientos pero a la vez se está dejando afuera a los grandes Municipios que son en realidad los que incurren en un déficit público que pesa sobre el Estado Central.

 

11. La falta de una ley de financiación de las administraciones locales.

Como se ha mencionado antes, el verdadero tema que subyace en la cuestión de la delimitación de las competencias no parece ser tanto que cada administración asuma sus competencias propias sino que exista una mayor financiación local.

En efecto, la Reforma no abarca una cuestión fundamental que es una Ley de financiación local para que se termine el tema de las subvenciones a las que deben concurrir en competencia, unos con otros, cuando los Ayuntamientos son verdaderas administraciones públicas y no se los puede tratar como si fueran comunidades de vecinos, a base de subvencionarles actividades, obras y servicios que están programados desde la administración que subvenciona sin tener en cuenta las necesidades de la subvencionada.

Debe elaborarse una ley que establezca claramente los ingresos municipales con independencia de las coyunturas políticas o económicas, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas.

 

12. Fundamentos de los opositores a la reforma.

En primer lugar vale mencionar, tal como se ha señalado en párrafos anteriores, que no sólo los Alcaldes del PSOE se oponen a la reforma local, también se oponen los Alcaldes del PP.

Los socialistas –el PSOE- consideran que la reforma pretende vaciar de competencias a más del 90% de los Ayuntamientos, es decir a todos los de menos de 20.000 habitantes, para pasar sus servicios a las diputaciones “que los privatizarán”. En efecto, sostienen que la reforma pretende privatizar los Ayuntamientos, igual que se está haciendo con la educación y la sanidad.

Además, los opositores manifiestan que no se entiende cómo pueden establecerse criterios objetivos que no son de aplicación a todos los que incumplan, independientemente de su población, sino que expresamente se refieren a los de menor peso, menor financiación, y, por lo tanto, mayor posibilidad de incurrir en los supuestos de tutelaje, con lo que se va a producir una fusión de facto indiscriminada de Ayuntamientos con respecto a las diputaciones, cuando éstas son órganos de representación de segundo orden, no sometidas al referendo directo de las urnas.

La gente quiere que se le presten los servicios que necesita y les importa poco quién se los preste y no van a tolerar el recorte de servicios. Por ello es inevitable la fusión de Ayuntamientos.

Por su parte, la FEMP dice que un Gobierno Municipal nunca pierde la competencia, sólo cede la gestión.

Los Alcaldes rechazan las medidas que el Ejecutivo quiere imponer para que las Diputaciones se queden con competencias de los Municipios menores y proponen que se eliminen los límites de 20.000 habitantes. Es decir, sostienen que la delegación de competencias debe ser para todos los Municipios sin limitarla a 20.000 habitantes y eliminando el lisado de competencias.

La FEMP se opone a cualquier posibilidad de eliminación de facto de gobiernos municipales, aunque tengan menos de 5.000 habitantes o no cumplan con las exigencias de estabilidad presupuestaria o no rindan cuentas.

La Federación de Municipios defiende en todo sentido el principio de autonomía local. Los alcaldes rechazan la idea del Gobierno de que los intereses municipales dejen de depender directamente de los políticos electos de cada Ayuntamiento.

La FEMP protesta ante la posibilidad de que los interventores sólo puedan ser nombrados y cesados en los Municipios más grandes “con la autorización de a Administración General del Estado” y considera la medida una tutela administrativa sobre las Administraciones locales incompatible con el principio de autonomía local.

También la Federación está en contra de la idea del Gobierno de que los Alcaldes de Municipios de menos de 1.000 habitantes no deban percibir salario público alguno. La Federación quiere que se deje libertad de decisión a cada Ayuntamiento.

 

13. La cuestión constitucional.

Finalmente, y más allá de la reforma concreta de la Administración Local, retomando la cuestión constitucional introducida al comienzo del presente trabajo, vale destacar que son diversos los cambios que pueden plantearse en la Constitución desde una lógica federal a fin de establecer un modelo de relaciones intergubernamentales.

En primer lugar, resulta adecuado el expreso reconocimiento de tres principios fundamentales: de lealtad federal, de colaboración y de participación[4].

El principio de lealtad federal se refiere a la cooperación entre instituciones políticas para lograr que el funcionamiento del Estado se ajuste al marco constitucional. Supone el respeto a los intereses generales y a los intereses tutelados por cada nivel de gobierno, y conlleva la obligatoriedad de prestar auxilio y asistencia cuando fuera requerido en el ejercicio legítimo de las competencias propias. Debe tener un contenido normativo que vincule a todos los poderes públicos erigiéndose en canon de constitucionalidad.

En cuanto al principio de colaboración, el mismo debe regir las relaciones entre el Estado y las unidades federadas, en beneficio recíproco de ambos, sin que conlleve la adopción de medidas coercitivas.

Finalmente, el principio de participación supone la intervención de los entes federados en las decisiones de la Federación que puedan afectarles y su capacidad de influir en el nombramiento de órganos o instituciones federales.

La colaboración puede lograrse a través de instrumentos vinculantes para las partes en cuestión: los convenios de colaboración, que requieren su urgente constitucionalización.

En efecto, la Constitución federal debe reconocer su existencia y establecer un mínimo marco común. No se trata de modificar sus elementos esenciales, sino de ofrecer seguridad jurídica a las formas de actuación.

Debe tenerse en cuenta que dichos convenios de colaboración no son meros acuerdos políticos de ofrecimiento de ayuda. Por el contrario, son instrumentos que obligan a las partes, pudiendo exigirse jurisdiccionalmente el cumplimiento de su contenido.

En relación a la participación autonómica en las decisiones del Estado se trataría de trasladar a la Constitución las referencias a las dos modalidades de participación que han previsto los nuevos Estatutos de Cataluña y Andalucía. En primer lugar, la participación en el ejercicio de competencias estatales ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional siempre que no suponga la vinculación del Estado, esto es, que no condicione la decisión última que corresponde al Estado sino a lo sumo la previsión de un procedimiento para que la Comunidad Autónoma exprese su posición, ya sea a través de una Comisión Bilateral o mediante un Informe previo y preceptivo sobre la cuestión. En este sentido, la Constitución federal debería incluir los distintos supuestos de participación, teniendo en consideración lo que han establecido los mencionados Estatutos.

En materia de financiamiento[5], cabe señalar que la Constitución Española sufre de una excesiva indeterminación en la regulación de la Hacienda autonómica. El tratamiento de la cuestión prácticamente se agota en tres artículos que se limitan a reconocer en términos generales la autonomía financiera (art. 156 CE), a enumerar las fuentes de ingresos habituales en el ámbito del federalismo fiscal (art. 157.1 CE), a establecer límites a la imposición autonómica para garantizar la unidad de mercado (art. 157.2 CE), y a prever genéricamente unas transferencias estatales para garantizar la prestación de los servicios públicos fundamentales así como un fondo estatal destinado a gastos de inversión (art. 158 CE).

En suma, el texto constitucional no contiene ninguna regla mínimamente precisa que permita predecir cómo deben financiarse las Comunidades Autónomas.

En efecto, la Constitución E spañola nada dice en lo relativo a la definición del sistema de financiación autonómica, y, por lo tanto, que se trata de una cuestión que queda desconstitucionalizada a favor de la Ley Orgánica a la que alude el art. 157.3 de la CE.

Sin perjuicio de ello, es conocida la existencia de regímenes singulares de financiación. Así, los regímenes financieros forales constituyen un “hecho diferencial” exclusivamente español que no tiene absolutamente ningún parangón en Derecho comparado. De hecho, la Disposición Adicional Primera ha constitucionalizado por vez primera en nuestra historia los peculiares modelos de financiación de rasgos confederales que son el Concierto vasco y el Convenio navarro. Todos los estudios que se han hecho al respecto señalan que ambos sistemas vienen proporcionando una financiación per cápita a ciudadanos del País Vasco y de Navarra notablemente superior a la media nacional. Por su parte, cabe señalar que en virtud de la garantía constitucional de la foralidad, los territorios forales están en condiciones de vetar cualquier modificación que entiendan contraria a sus intereses.

Por otra parte, la falta de acuerdo sobre un reparto más justo de los recursos en modo alguno perjudica a dichos territorios, pues ostentan el derecho a la recaudación de la prácticamente totalidad de los impuestos del sistema tributario y, en consecuencia, tienen asegurada su financiación.

Lo cierto es que la subsistencia de los regímenes financieros forales conlleva un efecto desestabilizador del conjunto del sistema autonómico: a la vista de sus innegables ventajas, puede generar –como ya ha sucedido en la práctica- un efecto emulación en otros territorios dotados de mayor capacidad fiscal que la media de las Comunidades Autónomas.

En resumidas cuentas, para garantizar un mínimo de autonomía y suficiencia financiera a las Comunidades Autónomas frente al centralismo orgánico es necesaria una reforma de la Constitución orientada por el objetivo de dotar a la misma de verdaderas reglas sobre el reparto de las competencias financieras y de los recursos entre el Estado y las CCAA.

 

14. Consideraciones finales y conclusiones generales.

Según el proyecto de ley de Reforma de la Administración Local aprobado por el Gobierno -Consejo de Ministros-, los Ayuntamientos con problemas económicos, en su plan de ajuste, tendrán que presentar una propuesta de fusión con un Municipio colindante de su misma Provincia.

Se estima que el ahorro global de la reforma será de 8.024 millones de euros.
El proyecto establece que los Ayuntamientos que incumplan los objetivos de estabilidad presupuestaria fijados, el objetivo de deuda pública o la regla de gasto deberán presentar un plan que incluya, por lo menos, medidas como la supresión de las denominadas competencias impropias, la gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que preste para la reducción de sus costos y el aumento de ingresos para financiar los servicios obligatorios que presta.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha hecho varias adaptaciones sobre el proyecto de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, después de más de un año de trabajo sobre la reforma presentada inicialmente.

Uno de los objetivos de este proyecto de ley es fomentar la fusión entre Municipios. Para ello, introduce una serie de incentivos como una mayor financiación per cápita, dispensa temporal para no prestar nuevos servicios que puedan resultar obligatorios por su aumento poblacional o una preferencia temporal en planes de cooperación local de infraestructuras, obras, servicios y subvenciones.

Además, se promueve la gestión integrada de todos los servicios de los Municipios, de forma que si generan unos ahorros mínimos reciban mayor financiación. También se aumentan las trabas a la creación y escisión de municipios, que deberán contar con, al menos, 5.000 habitantes.

En cuanto a las entidades locales de ámbito inferior al Municipio, tendrán que presentar sus cuentas ante el Estado y las comunidades autónomas en un plazo de tres meses, y si así no lo hicieran serán disueltas y se integrarán en los Municipios de los que dependan como organización desconcentrada, y corresponderá al Municipio la prestación de los servicios que se encontraban a su cargo.

Se sustituye el coste estándar por coste efectivo. Así es, el proyecto de ley redactado por el Gobierno elimina el conflictivo coste estándar -que abría la puerta a la pérdida de competencias municipales en favor de las diputaciones- y lo sustituye por el coste efectivo, en virtud del cual los ayuntamientos deberán hacer público el coste de sus servicios antes del 1 de noviembre de 2013.

El texto contempla que, cuando la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios sean superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, incluirá las fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos en un plan provincial de cooperación.

De esta manera, la reforma atribuye a las Diputaciones la competencia de realizar un seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los Municipios de su Provincia y establece que, cuando detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los Municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

La racionalización de la Administración Local es una reforma que han llevado a cabo la mayoría de los países europeos tras la posguerra mundial y que sólo puede descartarse desde el prejuicio identitario o desde la defensa de intereses particulares.

Lo cierto es que dicha reforma llega en medio de una constante en el Ejecutivo de Mariano Rajoy: la falta de credibilidad que afecta a varias propuestas de su administración.

Para algunos, mayoritariamente los socialistas, en lugar de poner en marcha un proceso de fusión Municipal y de eliminación de las Diputaciones provinciales, que es lo que realmente modernizaría el mapa municipal español, el Gobierno ha propuesto una serie de reformas parciales que son, ante todo, una oportunidad perdida. En tal sentido, quienes así lo sostienen afirman que lo que verdaderamente supondría una revolución sería fusionar los Ayuntamientos que presenten una población inferior a 20.000 habitantes –parámetro consensuado como el tamaño mínimo eficiente de un Municipio- para lograr unas auténticas economías de escala y una eficiente prestación de servicios. Una vez producida esta fusión, las Diputaciones provinciales perderían su justificación.

En cambio, la reforma del Gobierno potencia las Diputaciones, en efecto, el texto aprobado por el Gobierno refuerza el papel de las Diputaciones y les otorga nuevas competencias, como la potestad de vigilar la aplicación de los planes de ajustes municipales.

Finalmente, y en relación directa con la reforma estudiada y su prioritaria faceta competencial -tendiente a priorizar la eficacia, la transparencia y la optimización de los recursos económicos-, cabe mencionar que el 46,55% del ahorro que supondrá la reforma local hasta 2019, se estima que ha de provenir del recorte de inversión destinada a la prestación de servicios que hasta ahora asumían los ayuntamientos y que no les corresponden, es decir, del cese del financiamiento de las llamadas competencias "impropias".

 

15. Bibliografía.

-Arbós Marín, Xavier (2006), “Federalismo y relaciones intergubernamentales” en La Cooperación Intergubernamental en los Estados Compuestos, Institut d’ Estudis Autonomics, Barcelona.

-Cámara Villar, Gregorio y otros integrantes del Grupo de Reflexión creado por el PSOE-A sobre la reforma de la Constitución para el establecimiento de un modelo federal para España, “Por una Reforma Federal del Estado Autonómico”, Fundación Alfonso Perales, oct. 2012, disponible en:

http://www.fundacionalfonsoperales.com/wp-content/uploads/2012/12/Libro-Federalismo.pdf

-“El Gobierno aprueba la reforma de la administración local. Montoro: Se trata de una reforma promunicipalista que pretende situar a las corporaciones locales en el lugar que se merecen”, Revista Populares (PP), julio de 2013, disponible en:

http://www.pp.es/actualidad-noticia/gobierno-aprueba-reforma-administracion-local_8220.html

-Ridaura Martinez, María Josefa (2009), “Relaciones Intergubernamentales: Estado-Comunidades Autónomas”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2009.