Revista de Ciencia Política

El eje principal de esta monografía es el estudio del liderazgo político presidencial en regímenes democráticos. En líneas generales, podría decirse que la década del ’90 en América Latina se habría caracterizado por la implementación de las recomendaciones de reformas estructurales emanadas desde el Consenso de Washington, para lo cual la presencia de fuertes líderes presidenciales habría jugado un papel central. Mediante un estudio histórico comparativo de la utilización de los recursos constitucionales de veto presidencial e insistencia legislativa, se analizarán las relaciones de fuerzas interórganos operantes en Argentina y Brasil entre 1989 y 1995. Diferentes condicionantes históricos, políticos, sociales y económicos serán explorados en pos de encontrar una clave que permitiría comprender tanto el éxito del presidente argentino Carlos Saúl Menem como el fracaso de los presidentes brasileños para imponer sus agendas neoliberales durante el período indicado.

The main axis of this monograph is the study of the presidential political leadership in democratic regimes. In main lines, it could be said that the decade of the' 90 in Latin America would have been characterized by the implementation of the recommendations of structural reforms emanated from the Consensus of Washington, for it the presence of strong presidential leaders would have played a central role. By means of a comparative historical study of the use of the constitutional resources of presidential veto and legislative insistence, will be analyzed the interorgans forces’s relationship operating in Argentina and Brazil between 1989 and 1995. Different historical, political, social and economic conditioners will be explored in pursuit of find a key that would allow understanding so much the success of Argentine president Carlos Saúl Menem as the failure of the Brazilian presidents to impose its neoliberal agendas during the indicated period.

“El poder de veto del Ejecutivo y de insistencia del Legislativo en Argentina y Brasil entre 1989 y 1995.”
“Comparación de las fortalezas y debilidades presidenciales.”

Hablar de liderazgo político presidencial en un régimen democrático remite inmediatamente a la capacidad del primer mandatario para imponer, mediante mecanismos institucionales, su punto de vista en materia de políticas públicas. Una de las variables claves para analizar esa capacidad es el estudio de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.

Tomando como punto de partida la utilización de los recursos constitucionales de veto presidencial e insistencia legislativa dentro del proceso de elaboración de leyes, a lo largo de este trabajo se intentará examinar comparativamente cómo habrían sido las relaciones de fuerzas interórganos operantes en la Argentina y el Brasil entre 1989 y 1995 y por qué el liderazgo presidencial habría resultado más efectivo para inclinar a su favor la balanza de poder en el caso argentino que en el brasileño.

Se tratará de averiguar: ¿por qué dos naciones marcadas por sendos fracasos de medidas económicas implementadas en los ’80 (Plan Austral en el caso argentino y Plan Cruzado en el Brasil) y que intentaron en el primer lustro de los ’90 implementar las reformas económicas (desregulación, flexibilización laboral, apertura económica y privatizaciones) auspiciadas desde el Consenso de Washington habrían seguido caminos tan dispares en cuanto a la continuidad y credibilidad presidencial? ¿Por qué, más allá de las diferencias institucionales en la duración de los mandatos, en Argentina hubo un único presidente durante el período (e incluso logró la reelección en primera vuelta en 1995) mientras que en Brasil luego del fin del mandato de José Sarney (15/03/1990) el primer presidente electo democráticamente después de 25 años (Fernando Collor de Mello) se mantuvo en su cargo por sólo 2 años 6 meses y 17 días como resultado del impeachment iniciado por el Congreso ante denuncias de corrupción, debiendo asumir la primera magistratura el vicepresidente Itamar Franco quien finalizó el mandato constitucional el 1º de enero de 1995? ¿Qué factores habrían entrado en juego para que, en líneas generales, se pudiera hablar de un período cooperativo en el caso argentino mientras que en el brasileño habría sido de clara confrontación? ¿Cuáles habrían sido los actores de veto presentes en el Brasil y por qué casi no los hallaríamos en Argentina? ¿Cuánto habría pesado, en cado caso, el sistema de partidos y la concepción del federalismo? ¿Qué grado de influencia habrían tenido el clientelismo político argentino para favorecer la gestión presidencial de Menem y los resabios de coronelismo brasileño para entorpecer la de Collor e Itamar Franco?

La hipótesis del trabajo es que “entre 1989 y 1995 el presidente argentino Carlos Saúl Menem, mediante la neutralización de los potenciales actores de veto, habría logrado construir un liderazgo presidencial fuerte mientras que en el caso brasilero las prácticas paraconstitucionales habrían impedido la concreción de uno similar durante el mismo período”.

Los fundamentos conceptuales acerca de los controles interórganos (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) han sido ampliamente desarrollados por Karl Loewenstein, mientras que los referentes al accionar de los distintos actores de veto (que si no logran institucionalizarse no pueden ser considerados actores de veto) serán tomados de George Tsebellis. En lo referente a los poderes institucionales y partidarios del presidente se recurrirá a la definición de los mismos dada por Scott Mainwaring y Matthew Shugart, mientras que la explicación de las prácticas paraconstitucionales necesarias para la supervivencia del régimen democrático presidencialista será tomada de Fred Riggs. La intención es valerse de estos conceptos teóricos para, bajando el nivel de abstracción, lograr situarlos empíricamente en las distintas interacciones entre el Ejecutivo y Legislativo de ambas naciones durante el período histórico bajo análisis.

Ya que el objetivo del trabajo es realizar un estudio comparativo del liderazgo presidencial en ambos países tomando como punto de partida ciertas características formales de sus diseños institucionales en lo referente al proceso legislativo, como pilares normativos serán utilizadas la Constitución de la Nación Argentina de 1853 y sus reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 y la Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988 y sus enmiendas (en portugués ) de 1992, 1993, 1994 y 1995.

Como introducción al problema serán tenidos en cuenta los antecedentes históricos de Argentina y Brasil, principalmente desde la redemocratización de los ’80. En referencia a los mismos, serán utilizadas las investigaciones previas de autores como Mario Toer, Ana María Mustapic, Liliana De Riz, Juan Carlos Torre, Scott Mainwaring y Leôncio Martins Rodrigues.

A lo largo del desarrollo del nudo temático se tomarán en consideración los trabajos previos sobre la relación Ejecutivo-Legislativo analizada a través de la labor parlamentaria en los casos bajo análisis. Para ello se recurrirá principalmente a Molinelli, Iazzetta, Negretto, Mustapic y Ferreti para Argentina y a Iazzetta, Mainwaring, Cheibub Figueiredo y Limongi para Brasil.

Finalmente, en las conclusiones se intentará dar respuesta a los interrogantes presentados en esta introducción, esperando haber realizado un aporte útil y original a futuras investigaciones sobre el tema, ya sea en perspectiva comparada o para profundizar un estudio de caso.

            Que en un presidencialismo, en determinado momento histórico, el Poder Ejecutivo logre preeminencia práctica sobre el Legislativo y el Judicial dependerá del diseño constitucional, de las prácticas paraconstitucionales, de la suma de poderes institucionales y partidarios con que cuente el presidente, de la neutralización de los actores de veto y, principalmente, de su inteligencia para valerse de todos estos mecanismos.

          Para poder analizar las relaciones entre los poderes Ejecutivos y Legislativos de Argentina y Brasil entre 1989 y 1995 es necesario desarrollar conceptualmente estos términos.

Como señala Karl Loewenstein, en los Estados democráticos los “controles interórganos operan en las respectivas relaciones que se establecen entre los diversos e independientes detentadores del poder”².

          Al hablar de presidencialismo hay que tener en cuenta que los sistemas presidenciales varían entre sí y que esas variaciones influyen en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, en la gobernabilidad y en la estabilidad democrática. Siguiendo el planteo de Scott Mainwaring y Matthew Shugart se puede señalar que las variaciones entre los presidencialismo se producen “sobre todo en relación con 1) los poderes constitucionales asignados al presidente y 2) el tipo de partidos y de sistema de partidos”³.

            “Los poderes constitucionales, tales como la atribución de vetar proyectos de ley o de emitir decretos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de políticas del sistema sin importar que sean o no líderes de un partido o bloque de partidos en control de una mayoría legislativa. (…) Los poderes partidarios son la capacidad de modelar (o, incluso, de dominar) el proceso de confección de la ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partidos. (…) La interacción entre los poderes constitucionales y partidarios de los presidentes da forma al carácter de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y determina en gran medida la capacidad de los presidentes para transformar en políticas un programa legislativo”⁴.

“Hay dos rasgos del sistema de partidos que son fundamentales para comprender cómo funciona el presidencialismo en diferentes contextos: el número “efectivo” de partidos en el Congreso y el nivel de disciplina partidaria. Con un elevado número efectivo de partidos, ningún partido controla una mayoría en la Legislatura, de modo que se requiere alguna forma de gobierno de coalición. Si el partido del presidente no controla una porción significativa de los escaños legislativos, a menudo se hace difícil para el presidente la formación de una coalición legislativa estable que le permita realizar algún objetivo de política importante. (...) Un grado moderado de disciplina partidaria facilita la predictibilidad de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. (…) Las relaciones entre las ramas del gobierno serán más fluidas si los presidentes tienen un partido grande que los respalda o si tienen al menos suficiente apoyo partidario para asegurar que sus vetos puedan sostenerse, de modo tal que sea improbable que se los margine del proceso de formulación de políticas”⁵.

Los poderes constitucionales con que puede contar un presidente pueden dividirse en dos categorías: reactivos (capacidad de mantener el status quo frente a una legislatura dispuesta a cambiarlo) y proactivos (capacidad de alterar el status quo ignorando al Congreso). Tanto unos como otros adquieren mayor importancia cuando estamos ante presidentes que carecen de una sólida base de apoyo partidario.

Entre los reactivos se halla el poder de veto, cuya eficacia está relacionada con los requisitos de insistencia del Legislativo que pueden variar desde una mayoría simple hasta el veto casi absoluto, siendo los más comunes la mayoría absoluta y el voto de los dos tercios. Según el tipo de mayoría necesaria para anular un veto presidencial podemos hablar de veto débil (un partido o coalición mayoritario pueden insistir sobre el proyecto de ley y anular el veto sin recurrir a la ayuda de legisladores de otros partidos) o veto fuerte (para superarlo será necesario contar con la ayuda de los otros partidos). Por otra parte, el veto puede ser total (se veta todo el proyecto de ley y se mantiene el status quo a menos que el Legislativo logre superar el veto) o parcial (se promulgan los artículos de la ley con los cuales el Ejecutivo está de acuerdo y se vetan y reenvían al Congreso para su reconsideración sólo esas partes).

Entre los proactivos figuran los de decreto que pueden ser: reglamentarios (implementación de la legislación existente), facultades delegadas (materias expresamente delegadas por el Congreso en el Ejecutivo por un período de tiempo predeterminado), legislativos⁶ (sanción de leyes sobre materias no delegadas expresamente por el Legislativo y que permiten establecer un nuevo status quo) y poderes de emergencia (suspensión temporaria de algunos derechos). Hay que tener en cuenta que “aún cuando una mayoría pueda rescindir un decreto, el presidente sigue desempeñando un papel fundamental a la hora de dar forma a la legislación porque: 1) a diferencia de una ley aprobada por el Congreso, un decreto presidencial es ya una ley antes de que la otra rama del gobierno tenga la oportunidad de reaccionar ante ella; 2) los presidentes pueden invadir la agenda del Congreso con una avalancha de decretos, tornando difícil para el Congreso la consideración de las medidas antes de que tengan un efecto posiblemente irreversible; y 3) un presidente puede hacer un uso estratégico de su poder de decreto, con el objeto de discernir un punto en el espacio de las políticas en el cual la mayoría parlamentaria sea indiferente ente el status quo y el decreto”⁷.

También debemos considerar el derecho de iniciativa exclusiva para las propuestas legislativas en ciertas áreas de políticas. En tanto y en cuanto el presidente puede evitar todo cambio de status quo en dichas áreas simplemente no introduciendo un proyecto de ley, estamos ante otro poder reactivo.

Según sea el tipo y número de poderes institucionales con que cuente el presidente estaremos, yendo de mayor a menor número de atribuciones, ante un Ejecutivo potencialmente dominante, proactivo, reactivo o potencialmente marginal. Para comprobar si esas potencialidades se materializan o no habrá que analizar la relación establecida entre el Ejecutivo y el Congreso y en esta relación entran en juego los poderes partidarios del presidente medidos en términos de apoyo parlamentario y grado de disciplina partidaria. “La habilidad del presidente para implementar las reformas políticas a favor de las cuales haya hecho campaña es producto de la interacción de los poderes formales que éste posee y la posición que ocupa con respecto a los partidos representados en el Parlamento. A su vez, el número de partidos y su grado de cohesión interna se halla relacionado con el sistema electoral utilizado para las elecciones parlamentarias y presidenciales”⁸.

En los sistemas presidenciales la separación de poderes entre el presidente y el Congreso, ambos con igual autonomía y legitimidad, sumado a los mandatos fijos y a la concentración en el presidente de las funciones de Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, genera cuatro problemas básicos que representan una amenaza sistémica a la supervivencia del régimen: la confrontación del Ejecutivo y el Legislativo, la parálisis del Congreso, la debilidad del sistema de partidos y el arbitraje del Poder Judicial. La historia norteamericana está signada por una ininterrumpida continuidad democrática mientras que los demás países que adoptaron la forma presidencial de gobierno han sufrido quiebres del régimen. Quizás una de las claves para entender cómo resolvió y resuelve Estados Unidos estos problemas radique en concentrarse en lo que Fred Riggs denomina pautas para-constitucionales: “pre-requisitos para la supervivencia del sistema, aún si no están incluidas en el propio texto de la Constitución”⁹ y, como son esenciales para su supervivencia, deben ser consideradas parte integrante de la misma y no simples costumbres incidentales ya que influyen en el comportamiento de los actores políticos y permiten la estabilidad.

El enfoque de Riggs es un estudio de caso que “invierte explícitamente el paradigma que culpa a otros países de su fracaso en hacer funcionar el tipo de Constitución norteamericana, en cambio de centrar la atención en los rasgos intrínsecos de la Constitución que hacen que ésta sea, más o menos, viable”¹⁰.

Tanto la Argentina como el Brasil forman parte de la categoría de regímenes constitucionales federales y sistemas presidencialistas. Por ser repúblicas federales, existe a su interior una división vertical del poder, con un gobierno federal con competencia exclusiva sobre determinadas áreas y un conjunto de estados o provincias que conservan los poderes no delegados al gobierno federal, habiendo también temas de competencia concurrente. Por ser sistemas presidenciales, presentan tanto a nivel federal como estatal, una división horizontal del poder en tres ramas (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) con independencia recíproca y legitimidad autónoma.

La Constitución de la Nación Argentina de 1953, planteó las bases de la organización política nacional, la cual fue alcanzada en 1880, bajo la presidencia de Julio Argentino Roca. La Constitución sufrió reformas parciales en 1860, 1866 y 1898, y una a la que no hubo necesidad de convocar en 1880, pues la legislatura de la provincia de Buenos Aires, luego de los combates por la federalización, consintió en desprenderse de la ciudad de Buenos Aires que pasó a ser la Capital del país.

Con la reforma de 1898, se institucionalizaron las libertades y se resolvió normativamente el conflicto federal. Bajo esta Constitución, prevista para una sociedad abierta con la centralización del poder en el Estado, se produjeron tres cambios de régimen político:

El ciudadano estaba presente normativamente en la Constitución, sin embargo no se cumplía el ítem principal del modo de la participación en los procesos políticos: el voto. El régimen electoral previsto por la misma no formó parte de los intentos reformistas. La oposición cuestionaba al régimen político, no porque se creyera que la Constitución en la que se apoyaba era injusta, sino porque no se la cumplía. En 1912, a través de la Ley Sáenz Peña que introdujo el voto secreto, igual, obligatorio y universal para todos los ciudadanos masculinos mayores de 18 años, se estableció la democracia política la cual perduró hasta 1930.

A partir de 1930, reflejando la crisis institucional y de legitimidad que se vivía, hubo un cambio en la concepción que asumía cualquier intento de proyecto de reforma constitucional. Así, cada Constitución instaurada o restaurada era símbolo de triunfo o exclusión, según el lugar que ocuparan los distintos actores en el plano institucional: la Constitución justicialista de 1949, impugnada por su ilegitimidad de origen por la oposición radical, la Constitución de 1853-60 reimplantada en 1956 por el gobierno de facto de la Revolución Libertadora, la reformada de 1957 con la proscripción del peronismo y la enmienda constitucional dictada por el gobierno militar en 1972. Los proyectos de reforma que dieron lugar a las modificaciones mencionadas tenían en cuenta los proyectos anteriores. A partir de la inestabilidad política predominante entre 1930 y 1983, se pugnó por la instauración de proyectos excluyentes y hegemónicos de instauración y restauración constitucional.

La historia de la Constitución Argentina, y la de sus reformas gira en torno al problema del consenso institucional. Esa falta de consenso está presente en la dimensión normativa, que es el texto de 1853/60, y en los procesos de reforma en respuesta a interrogantes valorativos o a crisis concretas. La reforma constitucional adquiere doble sentido: es una herramienta para mejorar la eficiencia y efectividad del régimen político y la representatividad, o bien es una respuesta a un conflicto o crisis coyuntural.¹¹

La historia de la Constitución de la República Federativa do Brasil no difiere demasiado de la argentina si tenemos en cuenta que las fechas de alteración, ya sea por cambio de Constitución o enmienda de la previamente vigente, en gran medida coinciden con cambios de régimen político.

En 1891 el primer documento jurídico de la República recién instaurada fue la Constitución republicana, muy influenciada por la Constitución norteamericana de 1787.

La enmienda de 1926 trajo grandes cambios al texto original. Uno de los más significativos fue el aumento de la posibilidad de intervención federal en los Estados.

En 1933, el entonces presidente provisorio Vargas decidió dotar al país de una nueva Constitución convocando a una Asamblea Constituyente. El nuevo texto, adoptado en 1934, preveía particularmente el derecho al voto de las mujeres, la seguridad social para los trabajadores y la elección del presidente por el Congreso. La nueva Constitución, muy influenciada por la Carta de Weimar de 1919, instauró la Segunda República.

La Constitución de 1937 también otorgada por Getulio Vargas, marcó el inicio del Estado Novo, no legitimado por un plebiscito. No hay en ella ninguna referencia a la armonía e independencia de los poderes, con la afirmación de la “prevalencia” del Poder Ejecutivo. La de 1946, representó el fin del Estado Novo.

En 1961, como parte del acuerdo alcanzado entre quien debía asumir la presidencia, João Goulart, y los militares la Constitución fue enmendada para confiscar la mayor parte de los poderes ejecutivos del presidente en favor del Primer Ministro y del gobierno, responsables delante del Congreso.

Ya nuevamente bajo el régimen militar en 1967 se dio una nueva Constitución que rigió hasta 1988. También en el ’67, tuvo sanción el Decreto-Ley nº 200 que direccionó toda la trayectoria administrativa del Estado brasileño durante el régimen autoritario. En 1969, el Acto Institucional nº 5 fue el principal hito de la fase de mayor represión a los derechos políticos e individuales bajo la dictadura militar.

A partir de 1985 el país recuperó nuevamente la democracia, dándose origen a la Nueva República. La Constitución de 1988 cristalizó ese pasaje y trajo en su letra grandes conquistas sociales, de las cuales gran parte aún no fue alcanzada. ¹²

Tanto para el caso argentino como para el brasilero, el corpus constitucional y sus modificaciones ya sea vía reforma (Argentina) o enmiendas (Brasil) serán explicados y desarrollados a lo largo del presente trabajo a medida que resulten pertinente.

            El modelo estatal democrático imperante en Occidente desde los años ’30 y que vivió su “época de oro” entre 1950 y fines de la década del ’60 se sustentó en un círculo virtuoso de desarrollo económico basado en la producción en masa (fordismo), consumo masivo y fuerte intervencionismo estatal (Estado de Bienestar) en la economía (nacionalización de empresas, productor de bienes y servicios, influencia en el salario mediante el salario indirecto representado por la red de previsión social). El cambio de paradigma a nivel mundial, que se manifestó en el Primer Mundo a partir de principios de la década del ’70 y cuyos efectos se retrasaron alrededor de una década en llegar a América Latina, implicó la hegemonía de las respuestas a la crisis del Estado Keynesiano pregonadas por el neoliberalismo económico y el neoconservadurismo político: acabar con la intervención del Estado en materia económica y la necesidad de liberalizar y abrir las economías, terminando con el proteccionismo y propiciando la instalación de un Estado mínimo.
            En América Latina, si bien Chile comenzó a regirse con esta lógica ya a partir de la década del ’70 (tras el golpe de Estado del 11/09/73 contra Salvador Allende), fue recién luego de la crisis mexicana de 1982 y el fracaso de las medidas ortodoxas y heterodoxas aplicadas por los primeras gobiernos post dictaduras de la región para superar la crisis de la deuda (aprendizaje negativo según Torre¹³) que estas ideas hallaron un terreno cada vez más fértil y se hicieron extensivas y masivas a lo largo de la década del ’90, con la implementación de las medidas y soluciones emanadas y pregonadas por el Consenso de Washington, conocidas como las reformas de primera y segunda generación (disciplina fiscal, prioridad del gasto público en educación y salud, reforma tributaria, tasas de interés positivas determinadas por el mercado, tipos de cambio competitivos, políticas comerciales liberales, mayor apertura a la inversión extranjera., privatización de empresas públicas, desregulación, protección de la propiedad privada y reforma del Estado).
            Aunque la adversidad económica de los países latinoamericanos constituyó un poderoso acicate para el ajuste estructural, no bastó por sí sola para definir cómo, cuándo y en qué medida habría de efectuarse dicho ajuste. Es necesario tener en cuenta los factores internos de carácter político que tienen que ver con la influencia que ejercen las ideas, las fuerzas sociopolíticas y las instituciones en la decisión e implementación de las políticas públicas para responder a la crisis. Las preferencias políticas de la comunidad financiera internacional, de los empresarios, de los trabajadores y grupos de interés local son filtradas por las orientaciones ideológicas y los cálculos políticos de los líderes de gobierno, que sancionan y autorizan la continuidad o el cambio en las políticas públicas y, al hacerlo, deben tomar en consideración las reglas de juego políticas, las capacidades burocráticas y técnicas del aparato estatal, los legados y las circunstancias históricas, las negociaciones con los organismos financieros y los acreedores externos.

Así como no fue lineal el proceso de cambio en la orientación económica, tampoco lo fue el proceso político de redemocratización que tuvo lugar en Latinoamérica a partir de la década del ’80.

          En Argentina la reapertura del juego democrático, interrumpido por el Golpe de Estado de 1976 contra el gobierno de Isabel Perón, habría encontrado en el fracaso del conflicto armada en las Islas Malvinas (1982) un poderoso detonante ya que “el previsible desastre en el campo de batalla arrastró a los mandos responsables y desintegró su capacidad para controlar…el creciente descontento popular que comenzaba a desafiar al régimen…y los militares argentinos ,nuevamente, debieron apresurarse a convocar a elecciones antes de lo previsto”¹⁴. Podríamos denominar este pasaje de régimen autoritario a democrático como una transición por ruptura donde no hubieron incentivos para que los políticos negociaran las cuestiones de la transición con los militares pero tampoco los hubieron para que entre sí lograran llegar a algún tipo de acuerdo que tornara más viable y manejable la situación.

          En 1983 la UCR (Unión Cívica Radical) derrota al PJ (Partido Justicialista) gracias a la campaña electoral encarada por el candidato presidencial Raúl Alfonsín, centrada en la defensa de los derechos humanos y el juicio a la Junta Militar. El legado militar en materia económica arrojó para 1983 números más que alarmantes: 46.000 millones de dólares de deuda externa, una tasa de inflación del 344%, un déficit del sector público que alcanzó el 11% del PBI, descenso en la producción industrial, creciente desigualdad social y un nivel de vida más bajo que el de 1970. El gran error inicial de Alfonsín fue el no comunicar a la sociedad la gravedad de la situación, error maximizado si se tiene en cuenta que incluso agrandó las expectativas al anunciar que se podría detener la inflación, controlar el problema de la deuda, promover el crecimiento, elevar los salarios y redistribuir el ingreso.¹⁵

El 15 de diciembre de 1983 Alfonsín sancionó los decretos 157/83 y 158/83. Por el primero se ordenaba enjuiciar a los dirigentes de las organizaciones guerrilleras ERP y Montoneros; por el segundo se ordenaba procesar a las tres juntas militares que dirigieron el país desde el golpe militar del 24 de marzo de 1976 hasta la Guerra de las Malvinas. El mismo día creó la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP) con la misión de relevar, documentar y registrar casos y pruebas de violaciones de derechos humanos, para fundar el juicio a las juntas militares. También el 15 de diciembre Alfonsín envió al Congreso un proyecto de ley declarando nula la llamada ley de auto-amnistía Nº 22.924 dictada por el gobierno militar. Una semana después el proyecto fue sancionado como Ley Nº 23.040, la primera ley de la nueva etapa democrática.

Uno de los pilares del discurso de Alfonsín que lo llevó a la victoria en 1983 fue la denuncia de un supuesto “pacto sindical-militar”. La denuncia estaba orientada a identificar al peronismo con el autoritarismo y a subsumir al sindicalismo en el peronismo. Siete días después de asumir el gobierno Alfonsín abrió la confrontación frontal con los sindicatos, enviando al Congreso, sin consulta ni diálogo alguno, un proyecto de reforma sindical (“Ley Mucci”) con el objetivo de incluir a las minorías en los organismos de dirección de los sindicatos. El proyecto fue aprobado por la Cámara de Diputados pero terminaría en un estrepitoso fracaso por falta de mayoría en el Senado. Pero el proyecto tuvo el efecto de unir rápidamente a todos los sectores sindicales, y establecer una lógica de confrontación entre el gobierno radical y los sindicatos, que se expresará en 13 huelgas generales a lo largo de los seis años en que Alfonsín ocupó la presidencia.

En una primera etapa Alfonsín recurrió al esquema económico que el radicalismo había utilizado con considerable éxito durante la presidencia de Illia 20 años antes. Su primer ministro de Economía, Bernardo Grinspun, y gran parte de sus colaboradores habían sido parte de aquel equipo. En febrero de 1985 Alfonsín reemplazó a Grinspun por Juan Vital Sourrouille con el fin de implementar una política económica que atacara frontalmente la inflación. El 14 de junio se puso en marcha del Plan Austral, por el que se creaba una nueva moneda, el austral, se congelaban todos los precios de la economía, y se establecía un mecanismo de “desagio” para desindexar los contratos. El Plan Austral fue un plan no monetarista, que se basaba en la idea de que, en una economía de alta inflación durante varias décadas, como la argentina, el único modo de lograr la estabilidad era frenando la anticipación de la inflación por parte de los agentes económicos para poder luego atacar las causas estructurales. El plan funcionó medianamente bien en un primer momento pero para 1986 los problemas inflacionarios habían regresado.

El gobierno de Alfonsín estuvo permanentemente amenazado por sectores de las Fuerzas Armadas que se negaban a aceptar el enjuiciamiento por violaciones a los derechos humanos durante el régimen militar anterior. Para intentar mantener bajo control el descontento en las Fuerzas Armadas, en 1986 Alfonsín debió intervenir personalmente para que el Congreso sancionara la ley de Punto Final imponiendo un plazo de 60 días para procesar a acusados de delitos de lesa humanidad cometidos durante el gobierno militar. Esta ley no fue suficiente y en la Semana Santa de 1987 se produjo una gran rebelión militar compuesta mayoritariamente por jóvenes oficiales que se denominaron “carapintadas” dirigidos por el teniente coronel Aldo Rico. Durante varios días el país estuvo a borde de la guerra civil. Alfonsín anunció el envío de tropas leales para exigir a los rebeldes que depusieran su actitud. Poco después habría de darse cuenta que esas tropas, en los hechos, no existían. Alfonsín, sin poder militar para detener el golpe de Estado, negoció con los líderes “carapintadas” la garantía de que no habría nuevos juicios contra militares por violación de derechos humanos. Esas medidas se concretaron en la ley de Obediencia Debida y el reemplazo del general Héctor Ríos Ereñú por el general José Dante Caridi, al mando del Ejército. Las leyes de Punto Final y Obediencia Debida fueron objetos de fuertes cuestionamientos por parte de las organizaciones de derechos humanos, el movimiento estudiantil, y las fuerzas políticas progresistas, incluidos sectores internos del radicalismo. ¹⁶

Tras sucesivos fracasos en el logro de la estabilización económica (devaluación de la moneda, control de precios y salarios y Plan Austral) y la consiguiente insatisfacción popular, a mediados del ’87 el gobierno anunció un giro hacia las reformas estructurales que incluían la liberalización comercial, privatización de empresas públicas, cambio en el papel del Estado en el proceso de desarrollo y reasignación de los recursos económicos. El desfinanciamiento crónico del Estado ya no podía ser resuelto ni recurriendo a los fondos de pensiones, ni por el endeudamiento interior y exterior, ni por la emisión monetaria. Si bien la política de liberalización comercial, radicada en el ámbito de las atribuciones del Ministerio de Economía, pudo realizar sus objetivos a pesar de la reacción adversa del sector industrial, no ocurrió lo mismo con la privatización parcial de empresas públicas ya que en este caso se requería contar con apoyo parlamentario. A lo largo de todo el período presidencial, el radicalismo debió enfrentar a un Congreso opositor ya que el PJ controló de entrada la Cámara de Senadores y luego de las elecciones legislativas de 1987 la UCR perdió la mayoría absoluta en Diputados, estando entonces ante una situación de gobierno dividido. Ni el partido opositor (PJ) en control del Congreso ni ciertos sectores del oficialismo habrían estado dispuestos a acompañar el proyecto y contaron con los recursos institucionales necesarios para bloquearlo. Si bien el presidente tenía el respaldo de los poderes constitucionales (poder de veto) y paraconstitucionales (DNU’s) no habría podido imponer la agenda legislativa porque perdió el control de los poderes partidarios y no fue capaz de neutralizar el accionar de los actores de veto (institucionales y partidarios) que lograron evitar un cambio de status quo en todas aquellas medidas que no habían sido previamente acordadas entre ambas fuerzas políticas. Lo que sí existió de parte del Congreso fue un compromiso mínimo para garantizar la continuidad institucional y evitar la parálisis de la gestión del gobierno.

En 1987 Alfonsín cambió su táctica de confrontación con el movimiento obrero y ofreció el Ministerio de Trabajo a uno de los principales dirigentes sindicales del país, Carlos Alderete, secretario general de Luz y Fuerza. Como resultado de este acuerdo, el gobierno de Alfonsín elaboró una nueva Ley Sindical que fue aprobada en 1988 (Ley 23.551), con el apoyo unánime de todos los sindicatos y parlamentarios de todos los partidos políticos. En cambio fue cuestionada ante la OIT por la Unión Industria Argentina (UIA), la principal organización empresarial de Argentina.

Bajo el gobierno de Alfonsín fue presentado nuevamente un proyecto de ley de divorcio vincular, que fue sancionado como ley 23.515 del 8 de junio de 1987 a pesar de una fuerte presión ejercida por la Iglesia Católica, incluso recurriendo a manifestaciones públicas. La Iglesia presionó entonces al presidente Alfonsín para que vetara la ley, pero ello no sucedió. La Comisión Episcopal Argentina discutió entonces la posibilidad excomulgar a los legisladores que votaran la ley, pero la idea no prevaleció.

En abril de 1988, Argentina entró en moratoria del pago de su deuda externa. En agosto la inflación alcanzaba el 27,6% mensual. En octubre entonces, el gobierno de Alfonsín puso en práctica un plan de salvataje, el Plan Primavera, cuyo objetivo primordial era llegar a las elecciones con la economía bajo un mínimo de control. Básicamente consistía en un acuerdo de moderación del aumento de precios con la Unión Industrial Argentina y la Cámara de Comercio y un nuevo régimen cambiario, en el que el Estado intermediaba en la compra y venta de divisas. El Plan Primavera duró poco. Los operadores cambiarios lo rechazaron, no generó confianza y adicionalmente a comienzos de 1989, el Banco Mundial suspendió su ayuda a la Argentina. A fines de enero se inició una corrida masiva hacia el dólar. La inflación, que en febrero de 1989 era del 9,6% mensual, alcanzó 78,4% en mayo, mes de las elecciones presidenciales.¹⁷

Alfonsín había llegado a ser presidente en 1983 con la mayoría absoluta de los votos, pero con el tiempo fue disminuyendo el apoyo a su gobierno y fue perdiendo su capital político. Los errores de Alfonsín y el agravamiento de los problemas heredados del gobierno militar habrían facilitado la victoria de Menem. Con el nuevo gobierno electo en 1989 y ante la agudización de la emergencia económica (hiperinflación, creciente endeudamiento gubernamental, crisis fiscal y mínimos niveles de reservas internacionales) se habría generado la dinámica política propicia para retomar la iniciativa de las reformas.

En Brasil, el camino hacia la redemocratización fue paulatino y pautado “desde arriba” ya que “el consenso de las oligarquías regionales más el sostenido crecimiento de la economía desde finales de los ’60 y parte de los ’70, permiten a las FF.AA concebir un proceso de apertura política gradual que da sus primeros pasos en 1974, una vez que el general Ernesto Geisel llega a la presidencia. En las elecciones legislativas de ese año el partido de oposición tolerado, el MDB, derrota al oficialista ARENA y aumenta su presencia en el Parlamento pero sin llegar a alterar el dominio oficial”¹⁸. Bajo la presidencia del general João Baptista Figueiredo se flexibilizó la ley de partidos políticos, el oficialista ARENA pasó a denominarse PSD (Partido Social Democrático) y el MDB se transformó en el PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) y en las elecciones de 1982 obtuvo la gobernación de los cuatro estados principales.

La multiplicación de polos de desarrollo industrial promovida por los cambios económicos favorables durante el régimen militar permitió la emergencia de una estructura de poder más diversificada con epicentro en los Estados regionales. Los gobernadores ganaron protagonismo durante la transición democrática ya que las primeras elecciones libres fueron a nivel estadual y los electos dirigieron la movilización popular y tuvieron un papel destacado en las negociaciones con los militares que condujeron al retorno de la autoridad civil.

A raíz de la crisis económica del ’79, que desaceleró los indicadores favorables e incrementó la deuda externa, se resquebrajó la elite oficialista y, con motivo de las elecciones presidenciales de 1984, se escindió una fracción liderada por José Sarney dando origen al PFL (Partido da Frente Liberal). En las elecciones presidenciales de 1984 la alianza PFL-PMDB, cristalizada en la fórmula Tancredo Neves-José Sarney, derrota al candidato del PSD (Paulo Maluf) por 480 contra 180 votos del Colegio Electoral compuesto por ambas cámaras parlamentarias. Como Tancredo Neves falleció antes de asumir el cargo, la primera magistratura pasó a ser ocupada por José Sarney, antiguo jefe del partido oficialista, ex diputado federal, senador y gobernador de Maranhão, quien mantuvo en sus puestos a todos los ministros que habían sido designados por Neves.

Durante el primer año y medio de su mandato enfrentó poca oposición legislativa gracias a los poderes limitados del Congreso por la Constitución de 1967, al apoyo de la coalición PFL/PMDB y al éxito del Plan Cruzado lanzado en 1986 para afrontar la crisis económica. El Plan Cruzado cambió la moneda de cruzeiro a cruzado, congeló los precios, creó el “gatilho salarial” (reajuste automático de los salarios siempre que la inflación alcanzase el 20%), extinguió la corrección monetaria y creó el seguro de desempleo y el “valetransporte” y, si bien sufrió muchas críticas políticas, recibió el apoyo de la población y escasa oposición efectiva en el Congreso y entre los gobernadores. El relativo éxito del plan se tradujo en un importante triunfo legislativo en las elecciones de noviembre de 1986 ya que el PMDB obtuvo la mayoría absoluta en ambas cámaras del Congreso pero ni bien pasadas las elecciones se produjeron importantes cambios en un plan que habría sido manipulado políticamente para no perder el apoyo popular. El Plan Cruzado II, con reajustes de las tarifas públicas, combustibles y otros productos, no tuvo la misma aceptación y acarreó la impopularidad del presidente y la consiguiente pérdida de apoyo parlamentario y el aumento de la dependencia política de las redes de elites tradicionales. El extendido uso de prebendas para lograr mantener una base legislativa socavó la coherencia de la política económica. En 1987 fue el turno del Plan Bresser y en 1989 el del Plan Verano pero ambos fracasaron en su intento de contener la presión inflacionaria. Otros aspectos relevantes del gobierno de Sarney fueron los programas sociales y el establecimiento de las bases del Mercosur.¹⁹

También durante la presidencia de José Sarney tuvo lugar una modificación institucional clave para la historia reciente del Brasil ya que la Asamblea Nacional Constituyente para la Reforma Constitucional aprobó en 1988 varias medidas que habrían de resultar primordiales para la configuración del nuevo escenario político. “Intereses corporativos, económicos, sectoriales y regionales de toda especie se encendieron más que nunca con el fin de intentar garantizar en la Nueva Constitución beneficios colectivos y selectivos materiales así como disposiciones políticas que juzgaban serles ventajosas en la disputa del poder (…) El carácter fundacional de la Constituyente favoreció acuerdos y alianzas que, si bien no completamente aleatorios ante las diferencias ideológicas y de clase, acercaban o alejaban a los parlamentarios en las votaciones sobre cuestiones específicas que tendían a pasar por sobre los partidos, aumentando así las cuotas de indisciplina partidaria”²⁰. “A Constituição de 88, no que diz respeito ao poder legislativo, aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditórios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma série de medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtraídos do Legislativo ao longo do período militar. De outro lado, a Constituição de 88 manteve muitos dos poderes legislativos com os quais o poder Executivo foi dotado ao longo do período autoritário. Dessa forma, não foram revogadas muitas das prerrogativas que permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o regime militar. (...) A mais importante das conquistas do Congresso, consagrada pela nova carta, é sem dúvida a redefinição de sua participação no processo orçamentário e no controle das finanças públicas”²¹**. El pedido de 1984 (“direitas já”) cristalizó en la elección directa del presidente en segunda vuelta en caso de no existir mayoría absoluta, se extendió el derecho de voto a los analfabetos y a los mayores de 16 años (ampliándose considerablemente el padrón electoral); se estableció la obligatoriedad de la afiliación partidaria para ocupar cargos electorales; se fijaron los límites del alcance de las privatizaciones; se dotó al presidente del poder de decreto (“medidas provisórias”) que requiere de la promulgación explícita del Congreso para convertirse en ley (en caso de que dicha promulgación no se produzca, el decreto cae al cabo de 30 días y que en la práctica política diaria son reintroducidas por el Ejecutivo una vez vencido el plazo) y que puede ser modificado por el Legislativo, de veto débil total y parcial (puede ser revertido por la insistencia de una mayoría absoluta del Congreso en sesión conjunta) y de iniciativa legislativa exclusiva en determinadas áreas (incluido el presupuesto anual, los lineamientos presupuestarios y los planes presupuestarios plurianuales que tiene serias restricciones en cuanto a las modificaciones que puede introducir el Congreso lo cual le permite al presidente preservar el status quo en materia presupuestaria y los proyectos que regulan la organización y el funcionamiento de la administración federal); se otorgó al Ejecutivo la posibilidad de establecer prioridades en la agenda del Congreso (derecho a declarar urgente un proyecto de su propia iniciativa); se estableció la posibilidad de modificar la Constitución mediante enmiendas salvo en lo referente a los derechos y garantías individuales, la separación de poderes, la forma federativa del Estado y el voto secreto, directo, universal y periódico; se amplió el proceso de descentralización mediante la transferencia de recursos políticos y económicos desde la administración central a los Estados regionales y municipios pero sin reasignar responsabilidades del gobierno central a los gobiernos subnacionales. Debido al sistema electoral empleado para la elección de los diputados nacionales (representación proporcional con voto preferencial, umbral bajo y distritos de gran tamaño) también se produjeron cambios en relación al sistema de partidos que favorecieron la fragmentación partidaria, lo cual usualmente conduce a que los presidentes se encuentren en una situación de gobierno de coalición informal o en un presidencialismo de minoría y esto, sumado a la tradicional indisciplina partidaria, dificulta la implementación de la agenda ejecutiva.²²

La entrada en vigor de la Constitución produjo cambios en las relaciones del presidente con el Congreso y los Estados que crearon un contexto institucional diferente. El fortalecimiento del Legislativo y de los gobiernos estaduales y locales introdujo nuevas demandas y limitó los poderes de Sarney, dificultando aún más la implementación de sus políticas. Hacia el final de su mandato y tras el fracaso del Plan Verano, el presidente quedó cada vez más aislado al tiempo que el país entraba en un proceso hiperinflacionario.

Durante el período 1985-1989 se continuó con la política de reprivatizaciones iniciada en julio de 1981 (presidencia de Figueiredo) mediante la creación de la Comisión Especial de Desestatización y fueron transferidas 18 empresas controladas por el gobierno federal. Pero la presentación de las privatizaciones como parte de una reforma global del Estado recién se habría producido con las elecciones presidenciales de 1989. “A medida que la percepción de la magnitud y la duración de los desequilibrios macroeconómicos se abrió paso en los diversos elencos gubernamentales, la política de ajuste estructural cobró mayor relevancia. El cambio de rumbo se insinuó durante la administración de Sarney pero las reformas estructurales adquirieron el status de verdaderas políticas públicas con el arribo de Collor a la presidencia”²³.

En Argentina, en julio de 1988 el PJ realizó por primera vez en su historia internas directas para elegir el candidato presidencial del ’89. Carlos Menem (53% de los votos), gobernador riojano, derrotó al titular del partido y gobernador de la provincia de Buenos Aires, Antonio Cafiero (47%).

            Los últimos meses del gobierno radical transcurrieron en medio del vaciamiento de las instituciones de gobierno y de la hiperinflación desatada “en febrero de 1989, cuando presionando por un mercado cambiario libre, grupos y sectores económicos se resistieron a liquidar divisas de la exportación”²⁴. El 14 de mayo el candidato justicialista Carlos Menem derrotó con el 47% de los votos al radical Eduardo Angeloz y se convirtió en el segundo presidente popularmente electo desde la vuelta a la democracia. Las elecciones se realizaron en medio del proceso hiperinflacionario y en un clima de desorden y saqueos. El 30 de mayo Alfonsín decretó el estado de sitio. La situación era insostenible.
            Con una hiperinflación que en junio alcanzó el 200% y ante el temor de no poder llegar a traspasar el mando democrático en diciembre como estaba previsto por ley, se puso en juego la paraconstitucionalidad y el presidente electo asumió su cargo anticipadamente el 8 de julio gracias a un acuerdo entre el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical que incluyó el compromiso de facilitar la sanción de la legislación económica de emergencia que el nuevo gobierno enviara al Congreso. Una vez en la presidencia, cambió el mensaje populista de su campaña por un duro programa de ajuste, cuyo carácter ultraliberal provocó divisiones en la CGT y acusaciones de diversos sectores, por considerarlo contrario a los postulados del general Perón.
            “Ante el potencial de aniquilamiento político que exhibía la crisis económica, el nuevo presidente de origen peronista, sorprendiendo a amigos y adversarios por igual, dejó de lado el programa populista que debía en gran parte su victoria electoral. En su lugar, adoptó la política de estabilización y liberalización económica en pos de la aquiescencia de los principales agentes económicos, internos y externos, que disponían de un insoslayable poder de veto sobre los mercados y la sustentabilidad política del flamante gobierno”²⁵.
            Con las leyes de Emergencia Económica y de Reforma del Estado y en virtud de la delegación de facultades legislativas, el Ejecutivo obtuvo del Congreso los poderes institucionales necesarios para que pudiera prescindir de la propia asamblea legislativa a la hora de implementar el nuevo curso económico. Mientras que con la primera ley “se asestó un golpe frontal al corazón del capitalismo asistido que se desarrolló desde la posguerra, suspendiendo los regímenes de promoción industrial, regional, de exportaciones y de compras del Estado”, con la segunda se “marcó el comienzo del fin de otro de los pilares del patrón de desarrollo preexistente, al fijar el marco normativo para las privatizaciones de empresas públicas”²⁶. Para lograr la aprobación parlamentaria del proyecto de ley de Reforma del Estado el gobierno contó con el apoyo de los legisladores oficialistas, partidos liberales minoritarios (UCEDÉ y Partido Demócrata Progresista) y partidos provinciales conservadores, lo cual “expresaba la nueva alianza estratégica que el presidente Menem había formalizado tras su elección con la derecha liberal, produciendo bruscas redefiniciones intra e interpartidarias”²⁷. Nombró ministro de Economía a Miguel Roig primero, y luego a Néstor Rapanelli, ambos altos ejecutivos de Bunge y Born. El llamado Plan Bunge y Born estableció el control de precios, el cierre a las importaciones y la convocatoria a negociaciones paritarias entre empresarios y sindicatos. La inflación no se detuvo y la recesión fue en aumento. En consecuencia asumió la Cartera de Economía el ministrode Economía de La Rioja Antonio Erman González, quien en 1990 lanzó un nuevo plan. Una de las primeras medidas fue el canje compulsivo de depósitos a plazo fijo por bonos externos. El Ejecutivo envió numerosos proyectos de ley al Congreso y presionó públicamente, mediante la amenaza del empleo del veto y los decretos de necesidad y urgencia, para una sanción rápida y sin modificaciones de las iniciativas²⁸.
            Otro de los puntos claves durante los primeros meses del gobierno menemista fue su relación con la Corte Suprema de Justicia. La primera estrategia implementada por el gobierno en 1989 para aumentar su influencia sobre el Poder Judicial consistió en tratar de conseguir la renuncia de algunos de sus miembros. Al no lograrlo, el Ejecutivo envió al Senado un proyecto de ley que ampliaba el número de los miembros de la Corte de cinco a nueve con el objetivo de obtener, por intermedio de la ampliación, el respaldo judicial a las políticas oficiales. A pesar de los argumentos esgrimidos por la Corte contra los planteos a favor de la ampliación, el Senado aprobó el proyecto en septiembre de 1989 y lo remitió a la Cámara de Diputados. Tras ciertas irregularidades en el trámite parlamentario, la ley 23.774 fue sancionada el 5 de abril de 1990 y promulgada por el decreto reglamentario nº 670/1990. Entre abril y mayo de ese año el presidente designó con acuerdo del Senado a seis jueces de la Corte Suprema sobre un total de nueve. Quedó así conformada una mayoría automática que nunca se expediría en contra de las decisiones del Ejecutivo.
            En Brasil, Collor de Mello, gobernador del Estado de Alagoas y quien no contaba con el respaldo de un partido político tradicional, fundó el Partido de Reconstrucción Nacional, sustentado principalmente por la cadena de televisión TV Globo y grupos empresarios locales, y consiguió beneficiarse “del colapso de los grandes partidos que habían secundado a Sarney (el centrista PMDB y el conservador PFL) y pagado un alto precio por su legado económico; así, logró reunir una vasta y heterogénea mayoría de votos al postularse en los comicios de 1989 como alternativa a la candidatura del líder sindical Luís “Lula” da Silva, del PT”²⁹. Obteniendo el cargo en segunda vuelta, fue el primer presidente electo por el voto popular directo después de 25 años de régimen militar. El presidente más joven de la República (44 años) ganó las elecciones con una imagen de político renovador cercana a la de antipolítico, anunciando que iba a acabar con la corrupción y la burocracia brasilera y con propuestas tendientes a emprender la modernización administrativa, privatizar empresas estatales, terminar con los privilegios de la burocracia estatal, combatir los monopolios y abrir el país a la competencia internacional desregularizando la economía.Asumió la presidencia el 15 de marzo de 1990.

“El día siguiente de asumir la presidencia, Collor anunció un nuevo plan de estabilización heterodoxo. Congeló precios y salarios e inmovilizó las cuentas bancarias individuales, creando así la impresión de ser valiente, dinámico y decidido. Sin embargo, no pasó demasiado tiempo hasta que su gobierno comenzó a desmoronarse”³⁰. Las trabas generadas por el andamiaje institucional y la multipolaridad del sistema político y económico brasileño fueron bien clarasdesde el comienzo de su gestión. “Al tomar posesión del cargo y lanzar su programa de ajuste, Collor carecía de mayoría en la asamblea legislativa. Electo en comicios altamente polarizados en el nivel de las candidaturas presidenciales, su victoria no se tradujo en fuerza parlamentaria: los representantes de su partido eran apenas el 5% de los miembros del Congreso y sumados a los representantes no siempre confiables de los partidos de apoyo, totalizaban el 33%”³¹. Su primer gabinete reflejaba claramente su postura antipolítica ya que no tuvo en cuenta a los partidos a la hora de conformarlo y, sobre un total de nueve ministros civiles, incluía sólo a tres políticos que habían competido exitosamente por cargos públicos.

Que el presidente señalara que las implicancias institucionales de la emergencia económica podían poner en peligro la estabilidad democrática, habría logrado ejercer cierta presión sobre el Congreso para que aprobara sus políticas, al tiempo que habría servido para legitimar la imposición de medidas excepcionales cuando éste no apoyaba sus proyectos. La necesidad imperiosa de evitar la hiperinflación se habría convertido en la justificación principal de las reformas económicas y en una importante fuente de legitimación de la concentración del poder en manos del Ejecutivo.

6- LAS REFORMAS ESTRUCTURALES: REACCIONES DEL CONGRESO Y DE LOS GRUPOS DE PODER

Como ya fue señalado en puntos anteriores, “la demanda por las privatizaciones es anterior a los programas ejecutados durante ambos gobiernos. Expresiones políticas del liberalismo…venían demandando en soledad la disminución del Estado a favor del mercado”³². Pero recién con las presidencias de Collor en Brasil y de Menem en Argentina el tema pasó a convertirse en una política de Estado que incluía no sólo privatizaciones de empresas públicas sino también la desregularización de la economía, la reforma administrativa y la apertura comercial. Si bien compartían diagnósticos y metas, ambos procesos contrastaron significativamente en su formulación, alcance y resultados.

“Si bien en Brasil las privatizaciones adquieren centralidad a partir de la asunción de Collor de Mello al gobierno, éstas ya venían siendo impulsadas por una agencia tecnoburocrática estatal (BNDES)³³ inspirada en motivos “prácticos” antes que ideológicos. (…) El programa iniciado por el BNDES en los ‘80 adquiere en los ’90 otra connotación y alcance, no sólo porque Collor lo recubre de un tono neoliberal sino porque ya no contempla meras “reprivatizaciones” de escaso monto sino la venta de empresas estatales de gran porte edificadas durante el ciclo desarrollista”³⁴. Pero el alcance de las privatizaciones tenía un claro límite institucional ya que la Constitución de 1988 señalaba explícitamente los sectores estratégicos que debían continuar en manos del Estado y el marco jurídico de las privatizaciones (ley 8.031/90, conocida como “Programa Nacional de Desestatização”) fijó al capital extranjero un tope del 40% del capital vacante.

Aprovechando la crítica coyuntura de 1990 y ante la dificultad para lograr una base parlamentaria propia, el gobierno logró imponer su paquete económico gracias al apoyo condicional y negociado con los líderes de los bloques parlamentarios de partidos de derecha y de centro, lo cual le permitió formar mayoría. Cuando a finales de ese año dicha coalición se deterioró y comenzó a ganar peso parlamentario la oposición del PMDB, Collor optó por utilizar las disposiciones transitorias (el 50% de las mismas estuvieron referidas a medidas económicas) para incorporar las privatizaciones como parte del plan de estabilización y de emergencia fiscal, lo cual deterioró aún más su relación con el Congreso y éstas no siempre cristalizaron tal como lo hubiera deseado el Ejecutivo ya que de un total de 160 MP’s sólo el 41% fueron aprobadas y la mayoría sufrió cambios en una proporción de 33 enmiendas por MP en promedio. “Quedó así planteado un tira y afloje entre la presidencia y el Congreso, en el que los triunfos se alternaron de un lado y del otro y donde los dilemas de gobierno sólo pudieron ser sorteados explotando la dinámica política de las situaciones de crisis”³⁵. Dentro del conjunto de reformas neoliberales encarado por Collor, su éxito más destacado habría sido la apertura de los mercados ya que a pesar de haber creado muchos perdedores en el corto plazo, en términos institucionales fue más fácil su establecimiento debido a que ni el Congreso ni los gobernadores tenían poder de veto sobre las políticas de liberalización comercial.

Debido a las disposiciones constitucionales que le otorgaron al Poder Ejecutivo la iniciativa exclusiva de proyectos de leyes en materia presupuestaria y administrativa federal, la incorporación de las medidas provisorias y la iniciativa ejecutiva, la participación directa del gobierno de Collor en el proceso legislativo representó el 83% del total de la producción legislativa brasileña entre 1990 y 1992. Alrededor del 50% de los proyectos de ley de origen ejecutivo fueron presentados para su consideración bajo el pedido de tratamiento urgente, lo cual implicó eliminar el proceso de discusión en las comisiones parlamentarias y pasar directamente al plenario. En el mismo período, sobre un total de 181 MP’s enviadas al Congreso para su consideración fueron aprobadas 87 (31 sin modificaciones y 56 con enmiendas) y formalmente rechazadas 5, la diferencia entre la suma de medidas aprobadas o rechazadas y medidas enviadas corresponde a aquellas que perdieron eficacia, fueron revocadas o reeditadas. Al igual que en al caso argentino, el Ejecutivo fue el encargado de la implementación de la agenda ecómico-administrativa (macrolegislación) mientras que correspondió al Congreso la elaboración de la agenda social y los homenajes (reglamentación de lo dispuesto por la Constitución de 1988 y microlegislación).³⁶

A pesar del diagnóstico compartido por el gobierno, los economistas y los empresarios sobre el peso de la indexación en el aumento de la inflación, las medidas tendientes a desindexar los salarios chocaron con la oposición parlamentaria ya que los legisladores sabían que el favorecerlas les habría acarreado el rechazo sindical y de gran parte de los electores nacionales y estaduales (lo que es aún más importante en un país fuertemente federalista como Brasil). Las mismas dificultes se habrían presentado a la hora de obtener el apoyo parlamentario necesario para reducir el empleo público ya que oponiéndose a esas medidas, que gozaban de amplio consenso en la opinión pública, no sólo protegerían a sus votantes potenciales sino que también estarían protegiendo su capacidad para construir sus carreras políticas mediante la designación de aliados en posiciones públicas.

Respecto a las privatizaciones de empresas públicas, los límites constitucionales sólo podían eliminarse a través de enmiendas que anularan los monopolios del sector público pero como el Congreso no habría estado dispuesto a dar el quórum necesario para hacerlo, la capacidad privatizadora de los gobiernos habría estado seriamente limitada al igual que lo estuvo la reforma de la seguridad social. Debido a que la aprobación parlamentaria era y es constitucionalmente necesaria para crear nuevos impuestos e incrementar las tasas impositivas, el Congreso habría limitado también estas capacidades gubernamentales. En lo referente a los poderes estaduales y municipales, tanto el Congreso como los gobernadores defendieron la participación vigente en los ingresos fiscales federales y la autonomía de las empresas y bancos públicos estaduales a pesar de que estas posturas contribuían al aumento de la inflación y problemas fiscales.

“Al despreciar al Congreso, los partidos y grupos civiles, Collor promovió un proceso de desintermediación política que se tradujo en una actitud de confrontación con la clase política y la sociedad civil, encaminándolo a un aislamiento que no cesará de aumentar hasta hallar su desenlace en el impeachment de 1992”³⁷. A principios de 1991 su base de apoyo se erosionó notablemente y comenzó a quedarse cada vez más aislado, por lo cual el gobierno habría debido recurrir a la distribución de cargos y recursos para obtener apoyo parlamentario. Sus esfuerzos por reducir el Estado eran dejados de lado ante su dependencia respecto de diputados y senadores cuyas carreras dependían de los recursos públicos que el presidente pudiera otorgarles. A partir de abril de 1992 su único objetivo habría sido lograr comprar el apoyo parlamentario necesario para evitar el impeachment.

“Así, un gobierno que se inauguró con una agenda ambiciosa y altas tasas de aprobación, no pudo en última instancia lograr la estabilización económica y fue, cuanto mucho, moderadamente exitoso en la promoción de la reforma del Estado”³⁸. Más allá de haber fracasado en su intento por estabilizar la economía, durante su gestión se puso en marcha la transformación institucional brasileña debido a que su mensaje antiestatista habría permitido que el nuevo consenso sobre la necesidad de reorientar el patrón de desarrollo se filtrara en la agenda de gobierno y ganara legitimidad.

En el caso argentino, “la legislación que dispuso las privatizaciones no definió explícitamente los sectores estratégicos que retendría el Estado ni (…) fijó límites a la participación de capitales extranjeros ni contempló salvaguardas para evitar su eventual control sobre las empresas enajenadas”³⁹. Al no contarse con un organismo técnico específico para su ejecución la misma quedó en manos de ciertos segmentos políticos del Estado y, si bien la legislación contemplaba la existencia de organismos de control, no lo hacía sobre los de gestión que pasaron a depender de consultoras privadas o de organismos multilaterales que no actuaron en todos los casos. Como señala Iazzetta, en las privatizaciones podrían distinguirse dos etapas diferentes: la más apresurada, improvisada y desprolija habría correspondido al período ’89-’91 y a la gestión del ministro Dromi, la otra se habría iniciado con la llegada de Cavallo al Ministerio de Economía y habría permitido cierta reconstrucción del Estado gracias al control de las variables macroeconómicas y al aporte de cuadros tecnocráticos formados fuera del área estatal que estaban más capacitados para reunir, analizar y procesar información compleja. “Sin embargo, el objetivo político del presidente Menem de aumentar su credibilidad ante los grupos privados internos y externos nuevamente privilegió la celeridad, sometiendo al programa a rígidos cronogramas reñidos con el estilo privatizador que intentaba imponer Cavallo”⁴⁰.

La llegada de Domingo Cavallo y su equipo tecnocrático habría aportado una fuente de legitimidad para amparar las inclinaciones autoritarias de Menem una vez atenuado el imperativo de la emergencia económica. Cavallo era una figura aceptada por el establishment ya que había estatizado la deuda de los grandesgrupos económicos privados cuando presidía el Banco Central durante la dictadura. Pronto el Congreso aprobaría la Ley de Convertibilidad Monetaria que fijaba la cotización del austral en razón de 10.000 unidades por 1 dólar. En 1992 el Plan recuperaba el peso como unidad de cuenta nacional sobre la paridad exacta y fija con respecto al dólar. Se prohibía además toda emisión de moneda sin el respaldo en las reservas internacionales de divisas. Si bien el programa trajo aparejada cierta estabilidad, posibilidad de viajes al exterior, compras en cuotas y con tarjetas de crédito, esos frutos tuvieron como contrapartida la caída de los salarios reales ya que los salarios estabancongelados pero los precios de los productos de la canasta familiar y las tarifas de los servicios y de los alquileres no. La disminución del índice de pobreza fue sólo un reflejode la disminución de la inflación acompañada por un breve crecimiento del PBI. El crecimiento de las exportaciones estuvo centrado en sectores de uso intensivo de los recursos naturales y la brecha salarial entre mano obra calificada y no calificada se amplió. También se profundizó y amplió el proceso de reformas acelerándose la privatización de empresas públicas, la desregularización de la economía, la reducción de los empleos públicos, el aumento de la recaudación impositiva y la modificación de la legislación laboral.

Si bien Menem habría logrado armar rápidamente una coalición favorable a nivel parlamentario, las reformas impulsadas desde el Ejecutivo resultaban contrarias a la doctrina peronista por lo cual fue necesario justificarlas mediante la urgencia creada por la emergencia económica para disciplinar a los legisladores de su propio partido e inmovilizar a los actores de veto potenciales. Al igual que en Brasil, el fortalecimiento del Ejecutivo frente al Legislativo habría generado un gobierno de emergencia fundado en criterios legales y proclive a excederlos para implementar medidas drásticas y urgentes, lo cual favoreció la rápida implementación de las reformas económicas. “Desalentando los intercambios políticos intra e interpartidarios, así como los contactos entre los partidos y los actores sociales, el gobierno intentó formular sus decisiones mediante el trato directo con grupos económicos atraídos por la venta de los activos estatales”⁴¹. Los poderes delegados y las leyes de emergencia sancionadas por el Congreso entrarían dentro del marco de poderes institucionales ordinarios y extraordinarios del Ejecutivo para enfrentar una situación crítica, pero los decretos de necesidad y urgencia (DNU’s) fueron prácticas paraconstitucionales ya que no estaban contemplados por la Constitución Nacional hasta después de la reforma de 1994 ni se derivaban de una delegación de autoridad por parte de los legisladores⁴² y, sumados a los cambios introducidos en el Poder Judicial para subordinarlo a los designios del Ejecutivo, habrían producido cierto deterioro de la institucionalidad democrática.

“La importancia de la delegación operada a través de las leyes de emergencia surge con claridad cuando se analizan las medidas y políticas que el gobierno llevó adelante en uso de las facultades delegadas. La privatización de empresas como ENTEL y Aerolíneas Argentinas se llevó a cabo por el Ejecutivo, con meras notificaciones a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones. Otro tanto sucedió con importantes aspectos de la política de desregulación que se desarrollaros en base a decretos amparados por la delegación del Congreso”⁴³.

Entre 1989 y 1993 de 166 decretos de necesidad y urgencia dictados y reconocidos como tales por el presidente, el Congreso ratificó por ley 26 en forma total, uno parcialmente y otro con modificaciones y derogó en forma total tres y en forma parcial uno. De esos 28 decretos, 16 fueron ratificados por la ley 24.307, sancionada y promulgada en diciembre de 1993. En el caso de los decretos rechazados, el Ejecutivo aceptó la resolución del Congreso en dos oportunidades y en las otras dos recurrió al veto parcial para evitar la derogación. Por otra parte, en el mismo período el Ejecutivo vetó totalmente en cuatro ocasiones leyes dictados por el Legislativo y parcialmente nueve aduciendo que contradecían lo dispuesto por los decretos de necesidad y urgencia.

El éxito de Menem no se habría debido únicamente a los amplios poderes legislativos que le fueron delegados en 1989 para encarar las privatizaciones y la reforma del Estado sino también a la pasividad del Congreso ante el uso de DNU’s en áreas donde no se le delegaron facultades (reforma tributaria, regulación laboral, deuda pública y liberalización comercial).

Entre 1989 y 1995 fueron sancionadas 835 leyes, 386 de ellas tuvo su origen en el Poder Ejecutivo (46%) y 449 en alguna de las cámaras legislativas (54%). La mayoría de las propuestas de leyes que nacieron en el Congreso versaban sobre microlegislación tendiente a satisfacer intereses particulares, sectoriales y regionales, mientras que las propuestas de macrolegislación referida a políticas de alcance general y sobre temas de fondo quedaron en manos del Ejecutivo. Entre el 1º de mayo de 1992 y el 23 de diciembre de 1994, excluyendo las leyes no relevantes y aquellas que aprobaron tratados internacionales, el Ejecutivo inició alrededor del 29% de las leyes y el 46% de los proyectos de ley iniciados por él fueron hechos ley por el Congreso con modificaciones, algunas de ellas importantes. La ley de patentes sancionada en 1995 recibió tantas modificaciones que provocó el veto presidencial, el cual fue respondido con una insistencia parcial no prevista por la Constitución pero mantenida por el Congreso a pesar de las objeciones públicas del Ejecutivo. Durante la primera presidencia de Menem el Poder Ejecutivo vetó 109 leyes (alrededor del 13% de las presentadas para su promulgación), 30 a iniciativas del propio Ejecutivo (todos vetos parciales) y 79 iniciadas en el Congreso, habiendo sido 60 el número total de vetos parciales. El Poder Legislativo insistió en 11 ocasiones, cuatro de ellas a iniciativas del Poder Ejecutivo (dos solicitadas indirectamente por el propio presidente dando marcha atrás a su anterior decisión de vetarlas) pero la única políticamente relevante fue la ya mencionada ley de patentes medicinales.

El efecto de los vetos parciales podría haber sido muy importante teniendo en cuenta que generalmente es un mecanismo empleado para incumplir acuerdos previamente obtenidos para permitir que un proyecto se convierta en ley (a través de enmiendas), acuerdos entre bloques partidarios, entre ambas cámaras legislativas e incluso entre el Congreso y el Ejecutivo. De hecho, buena parte de las leyes parcialmente vetadas por el presidente estuvieron vinculadas con las políticas de reforma estructural ante las cuales algunos legisladores habrían decidido actuar en forma autónoma y el presidente habría respondido, mediante el veto parcial, desautorizando parte de lo negociado en el Congreso.⁴⁴

Ya en el primer mes de gestión presidencial (1990), el margen de popularidad del presidente había caído al 71% y en junio de ese año era del 36%. A mediados de 1991 debido a la combinación del estilo de gestión presidencial y de su Ministra de Hacienda Zélia Cardoso de Mello (despedida ese mismo año por problemas políticos, siendo acusada de corrupción y filtración de informaciones), el magro desempeño macroeconómico y la corrupción masiva, la imagen pública del gobierno era pésima (menos del 20%) y para febrero de 1992 contaba con sólo un 15% de apoyo.

La principal causa del fracaso de la gestión de Collor no fueron ni los errores políticos ni socioeconómicos sino la denuncia de Pedro Collor, hermano del presidente, presentada en la revista Veja (publicación semanas de la Editorial Abril) contra el empresario Paulo César Darías, amigo personal del primer mandatario y tesorero de la campaña presidencial de 1989, inculpándolo sobre tráfico de influencias dentro del gobierno federal y que alcanzaron al propio presidente en la medida en que Paulo César Farías contaba con su apoyo y actuaba como su testaferro. Las repercusiones de estas denuncias en la opinión pública derivaron en una indignación popular sin precedentes y en la constitución en el Congreso de la Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) con el fin de verificar los hechos y en la cual jugó un papel importante la oposición que formó parte de ella y exigió ir a fondo en la investigación.

A la denuncia inicial se sumaron las de inversionistas diciendo que allegados de Collor exigían “mordidas” de hasta un 40% a la inversión. El asunto se complicó aún más cuando la CPI interrogó a Heriberto Franca, chofer del presidente, quien reconoció que él recibía cheques y dinero de Paulo César Farías para Collor de Mello. El 1 de julio de 1992, Franca volvió al Congreso a ampliar su declaración con una cadena de radio y televisión en vivo y dijo que Farías había entregado cerca de 6,5 millones de dólares al presidente por el tráfico de influencia y las mordidas. Las irregularidades que marcaron el gobierno de Collor envolvieron, bajo la acusación de corrupción, a miembros de su equipo como Antônio Rogério Magri (ministro de Trabajo y Previsión Social), Alcen Guerra (ministro de Salud), Pedro Paulo Leoni Ramos (secretario de Asuntos Estratégicos) a la primera dama Rosane Collor, secretarias, amigos y funcionarios próximos al presidente. Escándalos en el proceso de privatización de VASP (Viação Aérea São Paulo), en la LBA (Legião Brasileira de Assistência⁴⁵), en el INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social), en los CIAC’s (Centro Integrados de Atendimento à Criança) y en la Central de Medicamentos mostraron un panorama desolador de corrupción.

Fue entre junio y agosto de 1992 que la CPI desarrolló sus trabajos y su divulgación provocó una serie creciente e ininterrumpida de manifestaciones populares. Después de 84 días de trabajo la CPI explicó concluyentemente la participación de Collor en el esquema de tráfico de influencias dirigido por Paulo César Farías. El relato final de la Comisión colocó, prácticamente, un punto final al gobierno de Fernando Collor de Mello. Los grandes medios de comunicación comenzaron a investigar y ahondar en la corrupción, haciendo destapes escandalosos con pruebas. Millones de brasileros descontentos salieron a las calles de las grandes ciudades pidiendo el impeachment del presidente.

La clase política dominante y la clase empresarial comenzaron a negociar con Collor de Mello un perdón a cambio de puestos en el gabinete y recomposición del gobierno. En la caída del presidente confluyeron dos procesos: la movilización ciudadana y la acción institucional, sobre todo en el parlamento. Sin un quiebre del bloque gobernante no había posibilidad de la caída de Collor. El escándalo llevó a que los amigos, partidarios y empresarios de Collor lo dejaran solo. Después del contundente informe del Congreso, se presentó un problema ya que la Constitución no tenía causales de destitución del presidente, entonces se creó el mecanismo del impeachment. El gobierno intentó mantener y ganar el apoyo de los diputados por medio de prebendas, pero la presión de la opinión pública, la movilización de la gente y la debilidad del oficialismo en la legislatura nacional habrían permitido que en agosto fuera autorizada por el Congreso la apertura del mismo.

El 29 de septiembre la Cámara de Diputados votó el impeachment y 441 diputados se manifestaron a favor del mismo, más de 100 por encima del número mínimo previsto por la Constitución (artículo 86) para suspender al presidente y permitir su juzgamiento por el Senado, Collor consiguió apenas 38 votos en contra del mismo, habiéndose registrado también 1 abstención y 23 ausencias. El 2 de octubre Collor fue suspendido por 180 días, hasta que el Senado ultimase su juzgamiento por delitos de responsabilidad. Frente a la amenaza de condena, el 29 de diciembre presentó la renuncia a la primera magistratura y, tras haber sido encontrado culpable por el Congreso, se lo inhabilitó para ocupar cargos públicos durante ocho años.

“La amenaza que la corrupción estatal significó para la democracia brasileña representó una prueba crucial para sus instituciones que revelaron fortaleza para resolver la crisis sin comprometer su continuidad”⁴⁶. Con el alejamiento de Collor, la presidencia pasó a ser ocupada por quien fuera su vicepresidente, Itamar Franco, que se había distanciado previamente de su compañero de fórmula.

Itamar Franco, político de centro-izquierda y con ambiciones nacionalistas, asumió la presidencia en forma interina cuando el presidente fue separado del cargo y en carácter definitivo el 29 de diciembre de 1992, tras la renuncia de Collor. Itamar recibió un país traumatizado por el proceso que llevó a la destitución presidencial de su antecesor y procuró administrarlo con equilibrio.

Ante la percepción general en las elites políticas tradicionales de la necesidad de asegurar la gobernabilidad, habría podido contar con el apoyo que anteriormente habrían perdido tanto Sarney como Collor. Tanto la opinión pública como la mayoría de la clase política brasileña estuvieron dispuestas a otorgarle un considerable margen de maniobra. Gracias a que su gabinete coalicional incluía ministros del PMDB, el PSDB, el PT y el PFL, habría logrado construir una amplia base de apoyo parlamentario que se fue perdiendo paulatinamente hasta julio de 1994 lo cual le habría acarreado dificultades a la hora de lograr la aprobación de leyes claves sobre salarios, inflación reforma del Estado y reducción del déficit fiscal.

La herencia económica dejada por la administración anterior fue el problema más difícil enfrentado por el nuevo gobierno. Entre los ingresos y los gastos del Estado nacional había un desfasaje de veinte mil millones de dólares. El parque industrial estaba ocioso en un 30% y con peligro de cierre, lo que podía aumentar el índice de desempleo. La especulación desenfrenada de los sectores ligados a la industria y al comercio contribuía a la aceleración del proceso inflacionario. Los sucesivos ministros de Economía de Itamar Franco tomaron diversas medidas para reducir los índices de déficit público y para contener la inflación pero no lograron resultados satisfactorios.

El programa de desestatización y privatización de la economía, iniciado en el gobierno anterior, prosiguió lentamente y chocó con la oposición de personas y grupos interesados en mantener a las grandes empresas a las cuales estaban ligados bajo la tutela estatal. La creación de una nueva moneda, el cruzeiro real, cuya unidad correspondía a mil cruzeiros antiguos, fue una de las primeras medidas tomadas como preparación para una reforma económica más amplia.

“Em Abril de 1993, cumprindo com o previsto na Constituição, o governo realiza um plebiscito para a escolha da forma e do sistema de governo no Brasil. Quase 30% dos votantes, não compareceram ao plebiscito ou anularam o voto. Dos que comparecem às urnas, 66% votaram a favor da república, contra 10% favoráveis à monarquia. O presidencialismo recebeu cerca de 55% dos votos, ao passo que o parlamentarismo obteve 25% dos votos. Em função dos resultados, foi mantido o regime republicano e presidencialista”.⁴⁸**

Al igual que sus antecesores, Franco “adoptó un compromiso retórico con la reducción del gasto público pero...hizo pocos progresos, en gran medida porque carecía del apoyo político necesario y constantemente tuvo que utilizar recursos públicos para obtener ese apoyo. Esta práctica generó presiones contradictorias: por un lado, el gobierno afirmaba la importancia de la reducción del gasto; por el otro, debía distribuir recursos con el fin de obtener el apoyo político necesario para llevar adelante sus programas”⁴⁹. Cada vez que anunciaba medidas relacionadas con la estabilización y la reforma del Estado, éstas habrían sido frenadas por la oposición del Congreso y los gobernadores que por intermedio de sus discursos apoyaban dichas políticas pero cuando las mismas debían ser refrenadas se aseguraban que sus propios recursos no resultasen afectados.

Una de las figuras políticas claves en el gobierno de Itamar Franco fue Fernando Henrique Cardoso (electo senador en 1988 para un mandato de 8 años fundó, junto a otras figuras en su mayoría provenientes del PMDB, el Partido de la Socialdemocracia Brasilera, PSDB, y desde ese año hasta 1992 actuó como líder de esa agrupación en el Senado), designado en noviembre de 1992 Ministro de Relaciones Exteriores y en mayo de 1993 titular de Hacienda. “En 1994, el Ministro de Hacienda Fernando Henrique Cardoso presentó un nuevo plan de estabilización que finalmente comenzó a reducir la inflación y, simultáneamente, expandir la economía”⁵⁰.

En la víspera de que el nuevo plan entrara en vigor, se verificó una intensa especulación de precios, especialmente de los ligados a los sectores oligopólicos de la economía, lo que aumentó aún más el proceso inflacionario. El gobierno habría tratado de utilizar medidas para desestimular el alza de los precios, como la reducción de las tasas de importación, lo cual permitió a productos extranjeros competir en el mercado interno y, teniendo los precios reducidos, esos productos estaban al alcance de los consumidores. A pesar de eso, las medidas no habrían arrojado los resultados esperados.

El Plan FHC, rebautizado luego como Plan Real, no puede ser entendido solamente como un conjunto de técnica económica diseñado por economistas con fines estrictamente económicos sino como un plan político, tanto en su diseño como en sus objetivos. Uno de los principales objetivos del plan era la reforma del Estado debido a la creencia de que la larga crisis económica enfrentada por Brasil, desde finales de la década del ’70, fue causada por la crisis del Estado. Dentro de la reforma estatal, los puntos calves involucraban la reforma fiscal, la reforma de la estrategia de desarrollo económico y social del Estado y la reforma del aparato de Estado y su burocracia. En el plano económico, creó el URV (Unidad Real de Valor), un indexador provisorio de la economía que serviría como transición hasta que una nueva moneda, el real, entrara en vigencia. El real mantendría la paridad con el dólar y eliminaría la espiral inflacionaria. El nuevo plan económico no incluía las soluciones ya conocidas e ineficientes de congelamiento de salarios y precios y de confiscaciones y evitaba el corsé utilizado en Argentina con la Ley de Convertibilidad. Los sectores sindicales y algunos partidos políticos (entre ellos el PT) se opusieron parcialmente a las determinaciones del Plan Real por entender que implicaba una restricción salarial. El plan no fijó ninguna norma para la conversión de precios pero los salarios de los trabajadores fueron convertidos en URV con base en el promedio de los cuatro meses previos.

La deuda externa brasilera, cuyo pago gradual había sido conseguido en el gobierno previo, continuó siendo negociada. Sucesivas reuniones de representantes del gobierno con el FMI y demás acreedores externos, consiguieron, al menos parcialmente, mantener las negociaciones tendientes a hallar el modo de satisfacer los intereses de ambas partes. El presidente también participó en varias reuniones con los jefes de Estado de los países miembros del Mercosur para discutir su implementación.

Durante los dos años (1993-1994) que Itamar Franco ocupó la presidencia de Brasil, la participación directa del Ejecutivo en el proceso legislativo representó el 74% del total de la producción legislativa. En ese tiempo, el presidente emitió 518 MP’s, de las cuales sólo 64 fueron aprobadas por el Congreso (38 sin modificaciones y 26 con enmiendas) y ninguna fue formalmente rechazada.⁵¹

En el final de su mandato, Itamar Franco apoyó la candidatura del ministro de Economía, Fernando Henrique Cardoso, a la presidencia de la República. Al dejar el gobierno a fines de diciembre de 1994, su índice de popularidad estaba entre los más altos a nivel nacional.

Respaldado en la aceptación del Plan Real, Cardoso decidió postularse a la presidencia componiendo una inesperada alianza entre su partido, el PSDB y el PFL. En agosto de 1994 la candidatura definitiva a la vicepresidencia recayó en el fundador del PFL, Marco Antonio de Oliveira Maciel, en reemplazo del senador por el Estado de Alagoas, Guilherme Palmeira, a raíz de denuncias sobre irregularidades en el destino de fondos presupuestarios que pesaban en su contra. En Octubre de 2004, contando con el apoyo total del PSDB, el PFL, el Partido Progressista Brasileiro (PPB, actual PP) y de parte del PMDB, Cardoso derrotó en primera vuelta al candidato del PT, Luíz Ignacio da Silva, con el 54% de los votos. El 1º de enero de 1995 dio comienzo el vigésimo quinto período de gobierno republicano.

Cardoso logró mantener la coalición preelectoral durante los ocho años en que estuvo al frente del Poder Ejecutivo, lo cual habría dado cierta estabilidad política al Brasil. En su primer mandato, consiguió la aprobación de una enmienda constitucional que habilitó la opción de reelección para los cargos electivos del Ejecutivo, siendo el primer presidente brasileño en ser reelecto (1998). Durante su gobierno hubieron diversas denuncias de corrupción, entre las que destacaron las acusaciones de compra de parlamentarios para la aprobación de la reelección y las de haber favorecido a determinados grupos financieros en el proceso de privatización de empresas estatales.

9- EL PACTO DE OLIVOS, LA REFORMA CONSTITUCIONAL ARGENTINA DE 1994 Y EL CAMINO A LA REELECCIÓN DE MENEM

Después de 1983, año en que Argentina empieza la transición a la democracia, distintos proyectos de reforma de la Constitución comenzaron a plasmarse en diversos ámbitos institucionales y fueron presentados en el Congreso por legisladores provenientes del justicialismo, el radicalismo, la democracia cristiana y el socialismo. Ya en los ‘90, la necesidad de la reforma era compartida por gran parte de las fuerzas políticas. Sin embargo el debate constitucional, reflejaba la desconfianza mutua entre radicales y peronistas ante el establecimiento y respeto de las reglas de juego consagradas. El Pacto de Olivos, fue resultado de esta falta de consenso explícito y producto de necesidades políticas claras del partido en el gobierno (PJ), de la oposición y de los líderes que la impulsaran: Menem, en su primer período presidencial, y Alfonsín, ex presidente y líder del principal partido opositor (UCR).

En 1993, el proceso reformista se aceleró y la mayoría del bloque justicialista del Senado introdujo un proyecto de ley declarativa de necesidad de cambio constitucional, que después de ciertas discusiones, resultó aprobado con modificaciones (Proyecto Bravo). Pero en la Cámara de Diputados no logró la aprobación de los dos tercios exigida por el artículo 30 de la Constitución Nacional para su reforma.

Ante este fracaso, el Poder Ejecutivo decidió convocar, mediante el decreto 2181 del 22 de octubre de 1993, una consulta popular no vinculante para que la ciudadanía se expresara en relación a la necesidad o no de reformar la Constitución de 1853. Más allá de la reacción de la oposición que juzgó a la consulta como inconstitucional, ésta no tuvo lugar ya que el 14 de noviembre Menem y Alfonsín sellaron mediante el Pacto de Olivos la suerte de la reforma a cambio de mutuas concesiones. Menem logró que se admitiera la posibilidad de reelección presidencial y Alfonsín consiguió que se incluyera a un Jefe de Gabinete de Ministros que recortaría los poderes del presidente.

El Acuerdo de la Rosada, suscripto por ambos líderes el 13 de diciembre de 1993 y que complementaba al Pacto de Olivos, fue producto de la labor de juristas de ambos partidos que postulaban las opiniones favorables de los respectivos órganos partidarios y los trabajos realizados por sus comisiones técnicas. El convenio tuvo 3 partes: el núcleo de coincidencias básicas,
temas que deberían ser habilitados para el libre debate en la Asamblea Constituyente y
modalidades de instrumentación del Pacto.

El texto del Pacto de Olivos fue presentado a la Cámara de Diputados que se constituyó en Cámara de Origen, y lo aprobó sin modificaciones. Luego pasó al Senado, que enmendó el proyecto en la cuestión de la reducción del mandato de los senadores a 4 años. La iniciativa no volvió a Diputados como hubiera debido ocurrir de acuerdo al trámite legislativo previsto en el artículo 71 de la Constitución, sino que se remitió directamente al Poder Ejecutivo. El 29 de diciembre el presidente promulgó la Ley 24.309 que estableció dos áreas de reforma:

           La elección de los convencionales constituyentes se realizó el 10 de abril de 1994, conforme al decreto que las convocaba 2754/93. Los partidos del Pacto de Olivos, lograron el 58% de los votos, que significaron un 40% del padrón electoral, a raíz del alto porcentaje del voto en blanco y del abstencionismo. Se eligieron 305 diputados constituyentes, de los cuáles el Partido Justicialista obtuvo 136 bancas, la UCR 75, el Frente Grande 32, el Modín 20 y los restantes partidos 42 bancas. Por lo tanto, nadie contó con la mayoría absoluta ni con quórum para sesionar. La Asamblea inició sesiones el 25 de mayo de 1994 y las concluyó el 22 de agosto, tal como se había previsto. El Presidente de la misma fue el Senador Eduardo Menem, quien a su vez era Presidente del Senado.

           La nueva Constitución contiene 129 artículos, a comparación de la anterior que poseía 110.
A la Primera Parte de la Constitución se ha agregado un Capítulo Segundo denominado “Nuevos Derechos y Garantías”. En la Segunda Parte, a la sección del Poder Legislativo, se sumaron dos capítulos más que tratan de la “Auditoria General de la Nación” y del “Defensor del Pueblo”. También se agregó otra sección, sobre el Ministerio Público, concebido en su momento como un cuarto poder, por tener autonomía funcional y autarquía jerárquica (artículo 120). El Ministerio Público y el Consejo de la Magistratura, son entendidos como órganos extra poder, al no depender de la Corte Suprema de Justicia. La creación de órganos extra poder y la alteración de la organización de cada poder del Estados fueron dos características predominantes resultado de la reforma.

            Si bien con la creación del Jefe de Gabinete de Ministros que ejerce la administración general del país (artículo 100) y es responsable políticamente ante el Congreso de la Nación que puede removerlo por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara (artículo 101) algunos consideraron que estas características pondrían a Argentina más cerca de un sistema parlamentario, esto no es tan así, ya que el Presidente nombra al Jefe de Gabinete y puede removerlo discrecionalmente, con lo cual si bien tiene competencias constitucionales, su estabilidad depende de la decisión presidencial.

           El mandato presidencial se redujo de 6 a 4 años, con posibilidad de reelección inmediata. Se otorgó al presidente el derecho constitucional de emitir decretos de necesidad y urgencia, salvo en las áreas de legislación penal, tributaria, electora o de partidos políticos. Los decretos deberán ser enviados en diez días a consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Congreso, la cual deberá elevar un despacho a cada Cámara para su tratamiento.

           La Constitución dio jerarquía constitucional y, por lo tanto, superior a las leyes, a los Tratados Internacionales y concordatos con la Santa Sede suscriptos por la Nación (artículo 75, inciso 22). Las provincias pueden crear regiones para el desarrollo económico y social, así como celebrar convenios internacionales bajo ciertos recaudos. La Ciudad de Buenos Aires fue dotada de un gobierno autónomo y su propio Estatuto Organizativo (artículo 129). Respecto a la distribución de los recursos entre Nación y provincias, en el artículo 75 se estableció el régimen de coparticipación impositiva sobre la base de una ley convenio entre Nación y provincias aunque no se fijó la cuota que cada parte recibirá.

            En el nuevo texto se establecen los derechos de resistencia a la opresión contra autoridades de facto, el sufragio es determinado como universal, secreto, obligatorio e igual, se constitucionalizan los partidos políticos y se impone al Estado la responsabilidad de financiarlos.
También aborda los derechos de iniciativa popular de leyes y la sanción de ellas por el electorado (artículo 40). Por otra parte, regula el recurso amparo, al hábeas data y al hábeas corpus (artículo 43) y enuncia las reglas tutelares para los aborígenes (artículo 75).

           La Convención Nacional Constituyente introdujo modificaciones cualitativas en la estructura de los tres poderes, e incluso en el sector de derechos sociales y personales. En el plano federal, una modificación trascendental fue la incorporación del tercer Senador por cada provincia. En conjunto, la nueva Constitución mantiene contenidos pluralistas y principios del Estado Social y de justicia social e incorpora derechos de tercera generación, como los relacionados con la ecología y los consumidores.⁵²

Una vez en vigencia la nueva Constitución que permitía (y permite) la reelección presidencial, el camino para continuar en el poder estaba institucionalmente despejado.

El 14 de mayo de 1995 se realizaron las elecciones presidenciales y la fórmula Carlos Menem-Carlos Ruckauf (PJ) se impuso en primera vuelta tras obtener el 43,03% de los votos contra el 21,7% de José Octavio Bordón-Carlos “Chacho” Álvarez (FREPASO)⁵³, habiendo quedado la UCR relegada al tercer puesto.

Después de la reelección, las cosas empezaron a cambiar. Si bien en su segundo mandato Menem mantuvo las políticas económicas de su primera etapa de gobierno, comenzó una crisis económica mundial que trajo recesión y ajuste en el tercer trimestre de 1998, mientras se disparaban el déficit, el endeudamiento y la desocupación. Nuevas acusaciones de corrupción tendrían como consecuencia un descenso de su popularidad.

Si bien tanto Menem como Collor al asumir la presidencia en sus respectivos países decidieron encarar reformas económicas y estructurales, el contexto histórico, social, económico y político en el cual debieron actuar fue muy diferente. Incluso sus apoyos y discursos preelectorales fueron distintos ya que mientras Menem representaba a uno de los partidos políticos con mayor alcance nacional (Partido Justicialista) y hablaba de “revolución productiva”, Collor contaba con el apoyo mediático de la cadena O Globo, con un partido construido específicamente con miras a las elecciones (Partido de Reconstrucción Nacional) y hablaba de reformas económicas y del Estado. Uno (Collor) mantuvo su postura reformista hasta el día en que presentó la renuncia, el otro (Menem) cambió su discurso al día siguiente de haber asumido el cargo.

Ambos tuvieron a su favor el desprestigio de sus antecesores y el apoyo ciudadano a un cambio de rumbo. Ambos llegaron a la presidencia en un contexto social y económicamente adverso, con crisis hiperinflacionarias y altos índices de desempleo. Ambos comenzaron una gestión de gobierno proactiva, centrada en el liderazgo presidencial ante la necesidad de dar respuestas rápidas a los graves problemas nacionales. Pero mientras que Menem comprendió rápidamente que debía conseguir apoyo parlamentario para poder imponer su agenda, Collor no lo hizo y actuó convencido de que el apoyo ciudadano lo habilitaba para gobernar sin tener en cuenta al Congreso. Ambos contaban con amplios poderes constitucionales para gobernar, pero mientras que Menem pudo sumar poderes partidarios, Collor ni siquiera se molestó en conseguirlos.

Menem armó rápidamente una coalición firme de gobierno con partidos conservadores, liberales y el propio PJ disciplinado. Collor recurrió a coaliciones ad hoc que rápidamente se mostraron inconsistentes. Ambos recurrieron al uso de decretos de necesidad y urgencia o medidas provisorias, sólo que para el argentino fueron un mecanismo más de legislación, útil cuando fallaban los procedimientos habituales de negociación o cuando el tiempo apremiaba, mientras que para el brasilero se convirtieron en el arma legislativa por excelencia, capaz de pasar por encima del Congreso.

No fue la fragilidad ni la indisciplina de los partidos políticos brasileros sino la debilidad de Collor para comprender su fortaleza en el ámbito legislativo, lo que complicó la implementación de las medidas tendientes a desindexar los salarios y reducir el empleo público. Si bien a cambio de incentivos selectivos, traducidos en designaciones o recursos, logró contar con el apoyo de legisladores individuales, no pudo armar una base de sustentación sólida.

No fue la arbitrariedad de Menem para neutralizar a los actores de veto potenciales (sindicatos, oposición, Fuerzas Armadas, Poder Judicial, empresariado, acreedores externos) sino su habilidad para seducirlos a través del ofrecimiento de pagos colaterales e incentivos selectivos y colectivos lo que le permitió contar con su colaboración en el proceso de reformas y consolidar un liderazgo presidencial fuerte.

Al comienzo de este trabajo se planteó, partiendo desde una concepción a priori, una hipótesis que decía que “entre 1989 y 1995 el presidente argentino Carlos Saúl Menem, mediante la neutralización de los potenciales actores de veto, habría logrado construir un liderazgo presidencial fuerte mientras que en el caso brasilero las prácticas paraconstitucionales habrían impedido la concreción de uno similar durante el mismo período”. Si bien la primera parte estaría provisoriamente corroborada, la segunda necesita un análisis más detallado.

Al momento de hablar de prácticas paraconstitucionales, se tenían en mente algunos de los mecanismos vigentes en los Estados Unidos que bien podrían aplicarse al caso brasilero: fuerte federalismo, partidos indisciplinados y territorialmente atados. Al avanzar en el desarrollo se comprobó que el federalismo brasileño es realmente fuerte y que los gobernadores han sido actores claves desde la redemocratización y aún antes de ella, que tienen mucha influencia sobre los diputados y senadores de su partido y que los legisladores tienen fuertes lealtades locales que a menudo superan sus compromisos para con el presidente. El sistema electoral vigente para la elección de diputados nacionales favorece la fragmentación partidaria, sin embargo, la indisciplina de los partidos en el Congreso bien podría no ser tal y los intentos de armar coaliciones estables de gobierno habrían fracasado con Collor pero no con Franco y aún menos con Cardoso.

El alejamiento de Collor de la presidencia a fines de 1992 fue un ejemplo de control interórgano del Legislativo sobre el Ejecutivo. Pero fue aún más claro el funcionamiento de otro control interórgano: el control del electorado frente a los otros detentadores del poder. Fue gracias a la reacción de la ciudadanía ante las denuncias de corrupción que el Congreso decidió continuar y profundizar las investigaciones, que los allegados al presidente en el ámbito legislativo comenzaron a tomar distancia dejándolo solo y que fue posible iniciar y concluir un proceso de impeachment.

Así que la segunda parte de la hipótesis estaría refutada: no fueron las prácticas paraconstitucionales sino los mecanismos institucionales impulsados por la sociedad civil los que determinaron el alejamiento de Collor de la presidencia sin que por ello haya peligrado el régimen político democrático.

Resumen de las constelaciones de poderes presidenciales sobre la legislación en las constituciones Latinoamericanas.

Fuente: Presidencialismo y democracia en América Latina
Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002)

Leyes electorales y partidarias en América Latina. Disposiciones para control partidario sobre los candidatos legislativos. Cámara Baja.

Fuente: Presidencialismo y democracia en América Latina
Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002)

Vanesa Elizabeth Túñer Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Ciencia Política.

2 Karl Loewenstein (1982): Controles interórganos entre el Parlamento y el Gobierno, en “Teoría de la Constitución”. Barcelona. Editorial Ariel. P. 252.

3 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002): “Presidencialismo y democracia en América Latina”. Buenos Aires. Paidós. Pp. 11 y 12.

4 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002), ibídem, pp. 20 y 21.

5 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002), ibídem, pp. 17 y 18.

6 La capacidad relativa del Ejecutivo para controlar la agenda legislativa por medio de decretos, está supeditada al tipo de normas que regulan la aprobación de estos instrumentos, a la estructura del Congreso (bicameral o unicameral) y al grado de respaldo partidario de que disfruta el propio Ejecutivo dentro de la Legislatura. Las normas establecen si el Legislativo puede introducir enmiendas (tratamiento legislativo a libro abierto) o si su poder se limita a aceptar o rechazar el decreto como un todo (tratamiento legislativo a libro cerrado), y al tipo de aprobación/rechazo legislativo del decreto, pudiendo ser explícita (el decreto permanecerá como ley a futuro sólo si recibe la aceptación explícita del Congreso y ante la falta de pronunciamiento la medida caduca al concluir el plazo constitucional fijado para dicho efecto) o tácita (el decreto se mantendrá como ley salvo que sea expresamente rechazado por el Legislativo en forma conjunta, siendo tanto el silencio como la falta de acuerdo interparlamentario suficientes para que el mismo continúe vigente). Las reglas que se adopten determinarán tanto la capacidad del Ejecutivo para alterar el status quo como la del Legislativo para impedirlo o limitarlo.
Para más información, véase Gabriel Negretto (2002): “¿Gobierna solo el presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina”. Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, volumen 42, número 167. Octubre-diciembre de 2002. Pp. 377-387.

7 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002), ibídem, pp. 55.

8 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (2002), ibídem, pp. 256 y 257.

9 Fred W. Riggs (1988): La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: Prácticas paraconstitucionales, en Consejo para la Consolidación de la Democracia (comp): “Presidencialismo vs. Parlamentarismo”. Buenos Aires. EUDEBA. P. 45.

10 Fred W. Riggs (1988), ibídem, p. 59.

11 Véase Política y actualidad: “Constitución Nacional”.
En: http://www.politicayactualidad.com/info_basica_contitucion.asp

12 Véase Bianor Scelza Cavalcanti (2007): “El Gerente Ecualizador: estrategias de gestión para el sector público”. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Proyecto de Modernización del Estado. Jefatura del Gabinete de Ministros. P. 182 y 183.

13 Véase Juan Carlos Torre (1998): “El proceso político de las reformas económicas en América Latina”. Buenos Aires. Paidós. Pp. 3 a 36.

14 Mario Toer (2007): “De Moctezuma a Chávez. Repensando la historia de América Latina”. Buenos Aires. Ediciones Cooperativas. P. 129.

15 Véase Scott Mainwaring (1996): “La democracia en Brasil y el cono sur: Éxitos y problemas”. Agora, Cuadernos de Estudios Políticos, año 3, número 5. Invierno de 1996. Pp. 143 y 144.

17 Véase “Raúl Alfonsín”, ibídem.

18 Mario Toer (2007), op. cit., p. 137.

19 Véase Bianor Scelza Cavalcanti (2007), op. cit., pp. 187 y 188.
Véase también Scott Mainwaring y Matthew Shugart (comp.) (2002), op. cit, pp. 101-104.

20 Leôncio Martins Rodrigues (2003): “La clase política brasileña. Un estudio de las bancadas partidarias en la Cámara de Diputados”. Buenos Aires. Ediciones La Crujía. P. 26.

21 Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi (1999): “Mudança constitucional, desempenho do Legislativo e consolidação institucional”. Pp. 1 y 2.

** La Constitución del 88, en lo que se refiere al poder legislativo, aprobó dos conjuntos distintos y, puede ser dicho, contradictorios de medidas. Por un lado, los constituyentes aprobaron una serie de medidas tendientes a fortalecer al Congreso, recuperando de este modo los poderes sustraídos al Legislativo a lo largo del período militar. Por otro lado, la Constitución del 88 mantuvo muchos de los poderes legislativos con los cuales el poder Ejecutivo fue dotado a lo largo del período autoritario. De esa forma, no fueron revocadas muchas de las prerrogativas que permitieron al Ejecutivo dirigir el proceso legislativo durante el régimen militar. (…) La más importante de las conquistas del Congreso, consagrada por la nueva carta, es sin duda la redefinición de su participación en el proceso presupuestario y en el control de las finanzas públicas. (Traducción de la autora).

24 Liliana De Riz (1994): “Radicales y Peronistas: el Congreso Nacional entre 1983 y 1989”. CEAL/Instituto de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Sociales-UBA. Buenos Aires.

25 Juan Carlos Torre (1998), op. cit, p. 47.

26 Juan Carlos Torre (1998), ibídem, p. 47.

27 Osvaldo M. Iazzetta (1997): “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Mello”. Desarrollo Económico, volumen 37, número 146. Julio- septiembre 1997. P. 277.

28 De los 625 proyectos de ley sancionados por el Congreso entre julio de 1989 y diciembre de 1993, el Poder Ejecutivo vetó en forma total 37 proyectos y en forma parcial 41. En los casos de veto parcial, recurrió a la promulgación parcial del texto en aquellas partes que no habían sido vetadas. El Ejecutivo utilizó el veto cuando el Congreso dejó sin efecto algunas normas de los decretos de necesidad y urgencia o cuando sancionó leyes que no coincidían con la política adoptada mediante los mismos.
Para mayor información véase Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti (1995): “Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto 1994)”. Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, volumen 36, número 141. Abril-junio 1995. Pp. 445 y 446.

30 Juan Carlos Torre (1998), op. cit., p. 52.

30 Scott Mainwaring (1996), op. cit., p.152.

31 Juan Carlos Torre (1998), op. cit., p. 53.

32 Osvaldo M. Iazzetta (1997), op. cit., p. 265.

33 Organismo creado en 1952 con el nombre de Banco Nacional de Desarrollo Económico y que en 1982 pasó a denominarse Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, formador de una tecnocracia profesional altamente competitiva y que ha logrado mantenerse relativamente al margen de las presiones políticas e intereses socioeconómicos predominantes.
Es una empresa pública federal, vinculada al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, que tiene como objetivo financiar a largo plazo emprendimientos que contribuyan con el desarrollo del país, fortalecer la estructura de capital de las empresas privadas y el desarrollo del mercado de capitales. Se destaca también en el apoyo a las inversiones sociales direccionadas a la educación y salud, agricultura familiar, saneamiento básico ambiental y transporte colectivo.
Para más información, véase Bianor Scelza Cavalcanti (2007), op. cit., p. 191.

34 Osvaldo M. Iazzetta (1997), op. cit., p. 266.

35 Juan Carlos Torre (1998), op. cit., p. 53.

36 Véase Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi (1999), op. cit., pp. 5-14.

37 Osvaldo M. Iazzetta (1997), ibídem, p. 280.

38 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (comp.) (2002), op. cit., p. 107.

39 Osvaldo M. Iazzetta (1997), op. cit., pp. 268 y 269.

40 Osvaldo M. Iazzetta (1997), ibídem, p. 272.

41 Osvaldo M. Iazzetta (1997), ibídem, p. 281.

42 Si bien recién con la Reforma Constitucional de 1994 fueron incorporados como mecanismos institucionales, en diciembre de 1990 la Corte Suprema de Justicia determinó su validez constitucional sujeta a dos condiciones: la existencia de un serio peligro social que haga necesario adoptar medidas rápidas y que el Congreso no adoptara medidas diferentes al decreto en los temas relacionados con la política económica en cuestión. Por otra parte, la Corte consideró que el silencio del Congreso era prueba suficiente de consentimiento legislativo (aprobación tácita) y que si los legisladores deseaban aprobar los decretos con enmiendas o derogarlos el Ejecutivo podía rechazar las reformas y sostener el veto en sus términos originales (recuérdese que en Argentina los presidentes cuentan con un poder de veto total y parcial fuerte ya que para revertirlo es necesaria una mayoría calificada de 2/3 de los votos en cada cámara).
Para mayor información, véase Gabriel Negretto (2002), op. cit., pp. 394-396.

43 Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti (1995), op. cit., p. 448.

44 Véase Guillermo Molinelli (1996): “Relaciones Presidente-Congreso en Argentina. 1983-1995”. Revista Posdata/2. Buenos Aires. Noviembre de 1996. Pp. 3-7.
Véase también Ana María Mustapic (2000): “Oficialistas y diputados: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”. Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, volumen 39, número 156, IDES. Buenos Aires. Enero-marzo de 2000. Pp. 582-595.
Desde la perspectiva del equilibrio de poderes, el veto/promulgación parcial inclina fuertemente la balanza a favor del Ejecutivo al disminuir la capacidad de control legislativo por parte del Congreso.

45 Fundación creada el 28 de agosto de 1942 por el presidente Getulio Vargas con el objetivo de prestar asistencia social a la población carente. A través de sus programas, inclinados a la mortalidad infantil, el desarrollo físico y psicosocial del niño en la franja de 0 a 6 años, a la reintegración del anciano al medio social, al apoyo de discapacitados, a la inclusión social para el ejercicio de la ciudadanía, al incentivo de iniciativas empresariales, se transformó, en la segunda mitad de la década de 1980, en la mayor agencia de desarrollo social de América Latina. En 1995, luego de convivir con una sucesión de desgastes gerenciales a partir de 1990, la LBA dejó de existir.
Para mayor información, véase Bianor Scelza Cavalcanti (2007), op. cit., p. 194.

46 Osvaldo M. Iazzetta (1997), ibídem, p. 283.

47 Véase Bianor Scelza Cavalcanti (2007), op. cit., pp. 54-57.
Véase también Vicente Palermo y Miriam Gomes Saraiva (1999): “Racionalidad política: Plan Real y crisis financiera en Brasil”. Pp. 1-16.
En: http://catedras.fsoc.uba.ar/toer/articulos/txt-palermo-gomessaraiva.html
Véase asímismo “Economia no governo Itamar Franco”.
En : http://www.brasilescola.com/historiab/itamar-economia.htm

48 “Itamar Franco. 1992-1994”.
En: http://elogica.br.inter.net/crdubeux/hfranco.html
** En abril de 1993, cumpliendo con lo previsto en la Constitución, el gobierno realiza un plebiscito para la elección de la forma y del sistema de gobierno en Brasil. Casi el 30% de los votantes no se presentó al plebiscito o anularon el voto. De los que comparecieron ante las urnas, el 66% votó a favor de la república, contra el 10% favorable a la monarquía. El presidencialismo recibió cerca del 55% de los votos, al tiempo que el parlamentarismo obtuvo el 25% de los votos. En función de los resultados, fue mantenido el régimen republicano y presidencialista. (Traducción de la autora).

49 Scott Mainwaring y Matthew Shugart (comp.) (2002), op. cit., p. 108.

50 Scott Mainwaring (1996), op. cit., p.153.

51 Véase Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi (1999), op. cit., pp. 5-7.

52 Véase (1996): “Constitución de la Nación Argentina. Santa Fe. Paraná. 1994”. Buenos Aires. Producciones Mawis. Pp. 5-59.
Véase también Política y actualidad: “Constitución Nacional”, op. cit.

54 El Frente País Solidario (FREPASO) fue una confederación de partidos políticos de Argentina constituida en 1994 por el Frente Grande, el partido PAIS, la Unidad Socialista integrada por los partidos Socialista Popular y Socialista Democrático, y el Partido Demócrata Cristiano. En 1994 el FREPASO realizó un proceso electoral abierto para elegir entre Álvarez y Bordón para la candidatura a Presidente de la Nación, en la cual se impuso éste último, aunque el resultado no estuvo nunca claro. En las elecciones presidenciales de 1995 el FREAPASO relegó a la UCR por primera vez en su historia al tercer lugar y se constituyó en la tercera fuerza en la Cámara de Diputados de la Nación. De todas maneras el FREPASO carecía de una fuerza electoral estable más allá de su penetración en sectores del electorado urbano, particularmente en Capital Federal, Gran Buenos Aires y Rosario.Se disolvió de hecho luego de la crisis política de diciembre de 2001.
Véase “Frente País Solidario”.
En: http://es.wikipedia.org/wiki/FREPASO