Revista de Ciencia Política

            Con el comienzo de los años 90, el mundo visualizaría un claro cambio de paradigma en el ordenamiento internacional, pasando de un escenario de contención y disuasión, dentro del marco de la Guerra Fría, a un escenario cuya hegemonía indiscutible quedaría en manos de su ganador, los Estados Unidos de Norteamérica.
            La administración Menem durante este periodo, habría sido la encargada de llevar adelante el Giro Estratégico internacional que acompañaría las políticas de decisión doméstica en materia política y económica, para concretar una eficaz alianza con Occidente.
            El trabajo nos ilustraría entonces, los cambios que el Presidente Menem debería introducir en sus dos periodos constitucionales, en materia de política exterior, para concretar una exitosa vinculación con el nuevo hegemón global, los organismos internacionales financieros y la creciente política de regionalización.

            With the beginning of the 1990s, the world would visualize a clear change of paradigm in the international order, going from a context of contention and dissuasion, within the frame of Cold War, to a context whose undisputable hegemony would end up in the hands of one winner, the United States of America.
            During this period, the Menem administration was in charge of carrying on the international Strategic Twist that would accompany the policies of domestic decisions in politics and economics to accomplish an effective alliance with the rest of America and Europe.
            Therefore, this essay will illustrate the changes that President Menem should have introduced in the field of foreign politics during both his administrations to fulfill a successful relationship with the new global hegemón, the international financial organisms and the growing policy of regionalization.

Análisis de la política exterior argentina durante la administración del Dr. Menem y la nueva ubicación de la Argentina en el plano mundial

Dada la importancia del cambio de paradigma a nivel internacional, de un escenario de contención y disuasión en el plano de Guerra Fría, a lo que llamaríamos un nuevo escenario global de cooperación y regionalización una vez acabada ésta, nos resultaría interesante analizar, lo que consideraríamos un giro estratégico adoptado por la administración del Dr. Menem en la Argentina, en cuanto a lo que sería un cambio de perspectiva en relación al pasado, en materia de toma de decisiones políticas a nivel internacional.

El objetivo principal de este trabajo sería analizar las políticas llevadas a cabo durante la administración Menem en materia de relaciones internacionales, para evaluar lo que consideraríamos la nueva reinsertación de la Argentina en el mundo de post- guerra fría, y consecuentemente, en materia de política exterior, analizar lo que podría haber sido un nuevo acercamiento con los Estados vecinos en un nuevo planteo de regionalización más acabado. Se vislumbraría así también lo que llamaríamos un “golpe de timón” en las históricas relaciones con los Estados Unidos, mediante el cual finalmente se lograría lo que sería un acercamiento con los organismos multilaterales de crédito más poderosos y ocupar lo que se supondría un supuesto “papel protagónico” en el nuevo escenario mundial.

A partir de la nueva estrategia introducida por la administración menemista en materia de política exterior, en el nuevo marco de globalización y post- guerra fría, para un mayor acercamiento a los entes decisores mundiales de la política internacional, se tuvieron que considerar nuevas perspectivas o visiones que las administraciones anteriores, hayan sido estas civiles o militares, no desarrollaron o no pudieron considerar dentro de sus posibilidades a la hora de definir las relaciones con los países vecinos y principalmente con los Estados Unidos de América.
Desde esta nueva visión más madura o “realista” llevada a cabo por la administración del Dr. Menem, nos encontraríamos ante la posibilidad de analizar lo que sería una decisión histórica a nivel internacional. Esto evidenciaría el supuesto de pensar las opciones más racionalmente o con una acción orientada a fines, llevado a cabo por un reentendimiento de la importancia del vínculo Argentina- Mundo, que habría colocado a nuestro país o tal vez no, de nuevo en el reconocimiento de los principales organismo multilaterales y los sectores económicos más influyentes a nivel mundial, a partir de lo que se definiría como un cambio de actitud a nivel internacional, olvidando ciertos resquemores aislacionistas pasados.

El cambio de actitud en la toma de decisiones históricas en materia de política exterior de la Argentina durante la administración Menem, acercaría al país a reinsertarse en el nuevo plano internacional global de post- guerra fría, dejando una imagen de responsabilidad y seriedad ante los ojos del mundo, tomando esto como un ingrediente complementario excluyente para la construcción del plan de reactivación económica doméstico que se estaba llevando a cabo.

Para analizar la reinsertación de la Argentina en el plano global, utilizaremos al autor Jorge Castro, quien aportará una mirada oficialista sobre el tema. Recordemos que este intelectual hasta diciembre de 1999, se desempeñó como Secretario de Planeamiento Estratégico de la administración Menem. El marco teórico referencial estará a cargo de autores como Carlos Escudé y el Profesor Roberto Russell quienes aportarán el marco ilustrativo de teorías de relaciones internacionales para comprender mejor las actitudes tomadas por la presidencia a la hora de hacer un cambio histórico de las miradas hacia el mundo y la región. Utilizaremos al autor Julio Sevares para realizar lo que sería el diagnostico económico- político, y la complementación entre los temas de política exterior y economía. En materia de nuevas relaciones regionales y el cambio de visión hemisférico utilizaremos textos y comentarios del sociólogo Andrés Fontana, profesor de nuestra Facultad, especialista en Seguridad Internacional y los aportes del Lic. Agustín Romero en sus análisis sobre el período estudiado, utilizando el trabajo que le otorgó su Maestría en Relaciones Internacionales sobre la comparación entre Alfonsín y Menem, sobre todo a lo referente del caso Malvinas, utilizando solamente el análisis que refiere a la administración que deseamos estudiar, y la parte del radicalismo solo como marco histórico inmediato y contrapunto.

Previamente al análisis concreto de lo que sería la política exterior desarrollada durante la administración del Dr. Menem durante los diez años de su mandato, nos resultaría conveniente recrear un claro marco histórico previo, principalmente sobre la política exterior y las decisiones gubernamentales a nivel internacional tomadas por su antecesor en el gobierno, el radical Dr. Raúl Alfonsín, y definir un panorama aclarativo sobre la situación mundial, para luego sí, basándonos en estos antecedentes inmediatos y destacando la importancia que estos representarían para nuestro estudio, volcarnos de lleno en lo que conformaría el eje central de nuestra investigación.

            El período de gobierno de Raúl Alfonsín, quien protagonizó la primera fase de la recuperación democrática argentina (1983 a 1989) habría sido objeto de intenso debate académico. Uno de los ejes más importantes de dicho debate habría consistido en apreciar en que medida las políticas adoptadas por Alfonsín en materia de política exterior- especialmente en temas “sensibles” de la primera etapa de su gestión tales como la política nuclear, Malvinas, crisis centroamericana, deuda externa - habrían sido apreciadas como un “desafío” a los “intereses vitales” norteamericanos.
            Planteando estos términos, el debate mostraría dos posiciones claramente enfrentadas: la de autores como Carlos Escudé y Felipe de la Balze, quienes no dudarían en clasificar como “confrontativas” estas políticas, y la de autores como Roberto Russell, quien, sin dejar de reconocer el carácter conflictivo de muchas de las decisiones adoptadas por la gestión radical, sostendría que ellas no afectaron la construcción de una “relación madura” con Washington, acelerada a partir de la adopción de un plan de estabilización económica – el Plan Austral- en junio de 1985.
            Dicha “relación madura”, anteriormente citada, no sería otra cosa que una posición equidistante, tanto de la confrontación como del alineamiento automático con las políticas del norte. Según el Canciller Dante Caputo, esta relación se habría dividido en dos niveles, el de las “convergencias esenciales” (valores y principios compartidos, la democracia, el pluralismo, la dignidad del hombre, los derechos humanos, la libertad, la justicia social, etc.) y el de los “disensos metodológicos” (métodos para mantener en el mundo en desarrollo esos principios y valores.)¹
            Asimismo, el Dr. Carlos Escudé habría planteado que, si bien la política exterior de Alfonsín habría representado una clara ruptura con el pasado en lo tocante a las relaciones con los países limítrofes, no pudo quebrar el legado cultural de “sobredosis de confrontaciones” de gobiernos anteriores. Así el saludable efecto de la restauración democrática en la política exterior se habría limitado a las relaciones con Chile, con el cual se habría cerrado un largo y empantanado diferendo al firmar el Tratado de Paz en 1984; y a los vínculos con el Brasil, con el que la Argentina habría iniciado el proceso de integración a partir de 1985.
            No obstante, la Cancillería argentina habría mantenido una serie de “estridentes confrontaciones” con las grandes potencias occidentales, resumidas en los siguientes cinco puntos:
            1)los esfuerzos por organizar lo que sería “un club de deudores” latinoamericanos durante el primer año de la gestión de Alfonsín, con el objetivo de alterar la ortodoxia vigente en materia de deuda externa; 2) la supuesta actitud de respaldo a lo que sería el proyecto misilístico “Cóndor II”, que habría atentado contra la política de “no proliferación” de EUA y otras potencias occidentales; 3) recordando que el mundo se encontraba dentro de lo que sería el marco de la guerra fría, bajo un escenario de contención y disuasión armamentística nuclear, la actitud de no ratificar el Tratado de Tlatelolco² y no firmar el TNP (Tratado de No Proliferación) y los supuestos esfuerzos por lograr el enriquecimiento de uranio (que no se habría justificado económicamente por su alto costo, ya que no eran requeridos por los reactores nucleares argentinos, en tanto estos funcionarían sobre la base de uranio natural, y que desde el punto de vista de las potencias occidentales sólo esto hubiera sido un paso comprensible si la Argentina se hubiera propuesto desarrollar bombas atómicas); 4) otro punto de tensión habría sido las medidas confrontativas adoptadas en relación con la cuestión Malvinas, comprendiendo lo que sería, la negativa a declarar el cese de hostilidades, ya estando bajo régimen democrático, la política de retórica confrontativa en foros multilaterales, la política de patrullaje agresivo en aguas circundantes a Malvinas ( con ejemplos como el supuesto hundimiento de un pesquero taiwanés en mayo de 1986), la firma de los acuerdos de pesca con la Unión Soviética y Bulgaria en aguas de Malvinas ( que habría provocado la creación de una zona exclusiva económica alrededor de las Malvinas por parte de las autoridades británicas), y el desarrollo del misil Cóndor II, que hubiese podido permitir bombardear las Malvinas desde las costas patagónicas y; 5) una serie de confrontaciones políticas relativamente secundarias, que habrían empeorado la imagen de la Argentina ante los ojos de Estados Unidos y las demás potencias mundiales occidentales, como la búsqueda de protagonismo en América Central, con el agravante de lo que habría sido el otorgamiento de un crédito al gobierno sandinista, o la participación argentina en el grupo de los Seis por el desarme mundial, actitud que se habría puesto en contraposición con la acción anteriormente citada de no ratificación de Tlatelolco, la negativa a firmar el TNP, y el desarrollo de un misil tan peligroso como el Cóndor II, que la Argentina habría pensado vender a Irak.
            El Dr. Raúl Alconada Sempé, en aquellos momentos Subsecretario de Asuntos Latinoamericanos de la Nación (diciembre de 1983 a junio de 1987), y Secretario de Asuntos Especiales, habría afirmado en defensa de la política oficial en materia de proliferación y desarme, que la Argentina “también en el tema científico- tecnológico mantuvo las políticas de desarrollo con fines exclusivamente pacíficos de los estudios y las aplicaciones en los campos atómico, satelital y otros. Nuestro país firmó convenios de cooperación científico- tecnológico con otras naciones en desarrollo e incluso participó en proyectos de construcción de centrales experimentales, como en los casos de Perú y Argelia. La Argentina reiteró su posición frente al Tratado de Tlatelolco y al Tratado de No Proliferación por considerarlos discriminatorios”³.
            Podríamos agregar que en el marco de relaciones entre naciones ciertas aptitudes explicitas o implícitas de gobierno serían “algo más que la suma total de estímulos o gestos positivos y negativos que son recibidos en una capital u otra” como apuntaría el profesor e intelectual académico norteamericano Mark Falcoff, un referente importante de la derecha de la administración Reagan. Para Falcoff, a pesar de las divergencias y de gestos potencialmente confrontativos durante la administración radical, no habrían afectado el buen clima de la relación bilateral con los Estados Unidos. Este afirmaría que la relación sería catalogada de “buena” ya que ambos Estados se necesitaban mutuamente. Alfonsín, el apoyo de Reagan en el Banco Mundial y en el FMI y frente a los intentos “carapintadas” de desestabilizar la naciente pero débil democracia argentina (recordemos que en algunos de los países vecinos de la Argentina todavía se vivían dictaduras militares, y las presiones generadas por “camaradería entre pares” pasando las fronteras, eran todavía muy fuertes).
            Reagan por su parte, habría necesitado demostrar su apoyo al presidente radical porque así habría ratificado los propósitos democráticos de sus políticas en otras partes de América Latina (El Salvador y Nicaragua), un requisito imprescindible para que el Congreso mayormente demócrata le entregara el dinero y las armas para combatir a los grupos de izquierda de esas naciones centroamericanas. Además, la Argentina de Alfonsín no habría sido considerada desde la perspectiva de Reagan, el más difícil o contencioso de los países latinoamericanos. Si bien la argentina no habría sido el equivalente de ecuador o Uruguay- los “favoritos” de la administración republicana- se habría encontrado muy lejos de parecer a la Cuba castrista, la Nicaragua sandinista, el Perú de Alan García o el Panamá de Noriega.

            Siguiendo los lineamientos del profesor Russell, de similar línea argumental a la expresada por Falcoff, no tan exagerada como la línea entendida por Escudé y de la Balze, en cuanto a lo que definirían como “extremistas” y confrontativas las políticas llevadas a cabo por Alfonsín, las analizaría simplemente como una posición de disenso metodológico, es decir, una forma más relajada de llevar a cabo ciertos “consejos” provenientes de la agenda norteamericana. Propondría también Russell, sin recular, un segundo grupo de cuestiones catalogadas de mayor dureza. Entre estas, que habrían “excedido el esquema de disenso metodológico o consenso fundamental”, o al menos que habría estado en el “límite”, se encontrarían los acuerdos de pesca con los soviéticos en las aguas de Malvinas, la no ratificación del Tratado de No Proliferación, la no ratificación de Tlatelolco, y el desarrollo del proyecto Cóndor II.
Mientras Escudé califica las posiciones adoptadas frente a estas cuestiones como “confrontativas” para los intereses norteamericanos, Russell, sin negar su carácter altamente conflictivo, subraya las razones internas que las condicionaron:
            (…)” En defensa de Alfonsín, es necesario considerar que en los tres temas mencionados en ultimo termino su margen de maniobra, en el supuesto de que hubiera querido seguir otras políticas, era extremadamente limitado. El peronismo en su conjunto, la derecha no liberal y toda la izquierda se hubieran opuesto duramente a estas medidas, tal como se opusieron en nombre de la defensa de los “intereses nacionales” a los débiles intentos de privatización de empresas públicas impulsados por el gobierno radical (recordemos el caso de Aerolíneas Argentinas). Aún más, también cuestionaron por débil e incluso “entreguista” a la administración Alfonsín por las posiciones que adoptó en el tema de la deuda externa, la crisis centroamericana y más que en ningún otro caso, en Malvinas, y la deuda por la soberanía.”⁴
            Podríamos señalar entonces para finalizar esta reseña, que el gobierno radical habría tenido que llevar a cabo una constante lucha durante su administración en dos frentes bien marcados: el interno y el externo. En el ámbito interno, la lupa se colocaría sobre la puja por las tomas de decisiones políticas en concordancia con las actitudes reprochistas de los demás integrantes de la plantilla de partidos democráticos y el cuerpo militar todavía con poder, y su influencia a la hora de pedir una continuación de ese “legado cultural confrontacionista” que anteriormente mencionamos en el ámbito externo.
            En lo que refiere a la actitud racional a la hora de tratar de “conformar” y no pactar automáticamente con los “consejos” de las potencias occidentales, para no tener que “desilusionar” en el ámbito de repercusión interno, revindicaríamos la notable actitud de arrimarse a un diálogo con los países vecinos, principalmente con los que habría tenido mayores roces como Chile y Brasil (firmando tratados de paz e integración), el reencuentro con los organismos multilaterales de crédito para comenzar a subsanar una heredada deuda externa, el buen trabajo en materia de derechos humanos, el intento de dar alcance y continuidad al proyecto democrático bien visto en el exterior y su continuación en el proceso judicial a las Juntas Militares.
            Pero todo este esfuerzo se vería opacado por la fallida y necesaria recuperación económica, la creciente hiperinflación, la actitud endeble hacia ese “giro realista” que el gobierno habría prometido pero no habría podido concretar (de haber resultado la estabilización económica bajo los Planes Austral- Primavera, que contaron con apoyo externo, pero no así en casa, el paso subsiguiente hubiera sido comenzar un plan de privatizaciones).
            A partir del análisis de las mencionadas presiones externas e internas, sin haber dilucidado tal vez, que el escenario del mundo de a poco estaría cambiando, las políticas de la administración radical hubiesen sido mejor percibidas desde afuera si se hubiese tenido una actitud ordenada en materia económica doméstica, para ser considerada a posteriori con seriedad por los organismos y naciones internacionales, como así también si hubiese concretado una marcada decisión política a la hora de unificar un proyecto nacional homogéneo.

            De la experiencia hiperinflacionaria y la indecisión a la hora de encarar un “giro realista” que habría demostrado confianza internacional, la sociedad argentina habría preferido cambiar sus prioridades, y es por eso que en 1989, del terreno de la libertad política, ya recuperada, se debería pasar a la prometida estabilidad económica hasta ese momento aún pendiente, tarea que quedaría en manos del sucesor justicialista Carlos Menem.

            Según el autor Jorge Castro, “en el plano político de los Estados el fin de la Guerra Fría dejó paso a una etapa de hegemonía con eje en los Estados Unidos de América, que resultaron triunfadores en esa contienda”⁶. Se plantearía que como en todos los grandes cambios históricos, al comenzar la década del 90, un necesario correlato en lo que sería el plano de la decisión política, esto es en la esfera de la libertad, provocaría un determinismo en el plano de los acontecimientos. Luego de más de cuarenta años de lucha por la hegemonía mundial entre las dos superpotencias que habrían emergido victoriosas de la SGM, una de ellas habría resuelto sorpresivamente retirarse de la contienda, ante su total imposibilidad de ganarla, llevando esa decisión hasta el extremo de autodisolverse. No solo terminaría así la Guerra Fría, sino que por otro lado, y esto es de aún mayor importancia para las relaciones internacionales, se modificaría la estructura de poder mundial, lo que no es poco, al considerar, que el vencedor, no habría logrado un triunfo en el plano militar, de ahí la trascendencia histórica de su victoria.
            Por otro lado, quienes habrían terminado con el experimento soviético, vieron la imposibilidad de competir con el Occidente capitalista, tanto en términos de productividad como en los referidos a la absorción de la revolución tecnológica de la información, piedra angular de la globalización.
            Pero vayamos a las consecuencias. ¿Cuál es la base del poder que poseía los Estados Unidos a principios de dicha década? Para Jorge Castro “Estados Unidos no es sólo la más importante de las grandes potencias. Es la única potencia de jugar al mismo tiempo en todos los tableros de poder. Y además puede decidir los acontecimientos en el juego de poder mundial en que decida hacerlo” y agregará “ puede, por ejemplo, en el plano político- militar-estratégico, enviar 560 mil soldados a dieciséis mil kilómetros de distancia en un plazo de cuatro meses, como lo hizo en la Guerra del Golfo. En el plano político diplomático puede crear una coalición de 27 países para enfrentar a Saddam Hussein, incluyendo en ella a los dos principales países árabes, Egipto y Siria. En el plano financiero el presidente Clinton puede reunir 50 mil millones para rescatar a México del borde del colapso. Lo que aporta la presencia norteamericana en la década del noventa es que las cosas se hagan. El paso de lo virtual a lo real. Estados Unidos no puede hacerlo todo, ni mucho menos. Pero sin ellos no se puede hacer nada políticamente relevante en el actual escenario internacional.”
            Podríamos decir que a pesar de las tendencias a largo plazo de multipolaridad, los Estados Unidos habrían mantenido, por lo menos en la década estudiada, su carácter de preeminencia sobresaliendo nítidamente del resto de las grandes potencias occidentales por su capacidad de mantener su liderazgo internacional, y por fortalecer la presencia militar en todo el mundo, en una clara visión universalista de cubrir lo que serían intereses económicos, recursos naturales, financieros y políticos.
En esto coincidiríamos con la visión de Brzezinski en donde afirma que “el status de América como el primer poder del mundo es improbable que sea discutido por ningún desafiante único por más de una generación”.⁶
            Ahora bien, aún cuando los analistas hubieran apuntado a favor de que a simple vista no se hubiera presentado competidor alguno que hiciera frente al poderío de los Estados Unidos, se comenzaría a gestionar las dudas de que el país sería vulnerable a un rango creciente de amenazas contra las fuerzas armadas y los ciudadanos norteamericanos en el exterior tanto como en su territorio por parte de terrorista o Estados criminales, definiendo el cambio rotundo de un escenario como el de Guerra Fría de contención y disuasión, con una clásica pugna de poder entre Estados conocidos, a un escenario de incertidumbre internacional desenvuelto por las denominadas “nuevas amenazas”, dentro de las cuales se encontrarían conflictos étnico-sociales, terrorismo, narcotráfico, etc., ya dentro de los Estados, es decir conflictos de raigambre intraestatales, no así interestatales, aunque existiría sin minimizarla,   aún la posibilidad de conflictos clásicos entre Estados. Este es el planteo que debería pensarse a nivel de seguridad internacional para los Estados Unidos y para todo el mundo, a partir de la década de los 90, que definirían claras políticas de intervención, búsqueda de desarme mundial y legalización de armas, principalmente las de destrucción masiva a nivel genético-bacteriológico.
            En el cuadro cercano a la Argentina, para delinear lo que sería la política exterior de la administración en estudio, y lo observado en el contexto externo volveríamos a definir un panorama completamente distinto al panorama que debería hacer frente la política radical. Con el fin de la Guerra Fría habría desaparecido el duro enfrentamiento Este- Oeste. Por otro lado y esto es de suma importancia, las democracias del barrio en donde nos encontraríamos estarían comenzando a consolidarse a lo largo de todo el continente, y los conflictos en Centroamérica habrían desaparecido o estarían por desaparecer. Es así que definiríamos un cambio a un proyecto delimitado por la globalización económica mundial, asentado en bases de libertad política, cooperación y una marcada integración a nivel regional, vinculado a lo que llamaríamos la era de la “información y la tecnología”, pero también de los conflictos, las incertidumbres, y los nuevos peligros generadores de angustia y ansiedad política y social dentro de los Estados delimitada por esa política multidimensional a nivel internacional.

3.c. Cambio de visión histórica de la Argentina. Las nuevas políticas menemistas para afianzar las relaciones con el mundo.

            El 14 de mayo de 1989 triunfaría, en una elección libre y democrática, el frente justicialista de unidad Popular (FREJUPO), liderado por el Partido Justicialista, cuya fórmula presidencial estaría encabezada por el Dr. Carlos Saúl Menem. Este hecho no podría pasar inadvertido, si se tiene en cuenta que durante varios años la Argentina y todo América Latina estuvo gobernada por gobiernos dictatoriales. Sin ninguna duda, el acto de traspaso de la banda presidencial del Dr. Alfonsín, a otro presidente democrático, habría marcado un paso muy importante en la lucha por la consolidación de la democracia, y de esta manera se demostraría al mundo que la Argentina empezaría a transitar por los caminos de la legalidad y la credibilidad.
            A pesar de este gran paso, y que la relación de la Argentina con la comunidad internacional habría mejorado, se cerniría sobre nuestro país una sombra. En efecto, la llegada de Menem al poder traería intranquilidad y desconfianza sobre el rumbo que tomaría nuestro país en su política externa. Solo bastaría mencionar, como lo aclara el profesor Romero, “algunas palabras pronunciadas por Menem como candidato a la presidencia para demostrar lo expuesto”. Con motivo de su gira como candidato a la presidencia, Menem pronunciaría un discurso en Ushuaia el 14 de febrero de 1989 en donde remarcaría su apreciación sobre el tema de Malvinas preocupando al mundo, pero principalmente a Inglaterra, dada la mala relación que nos uniría con ese Estado, por el conflicto desarrollado en el Atlántico Sur en un pasado poco lejano. Romero cita del diario Clarín palabras pronunciadas por el candidato justicialista: “Sepan los piratas del mundo que la Argentina no se rinde y que seguiremos insistiendo en los organismos internacionales para recuperar nuestro territorio. No sé cuanto pasará. No sé cuantas generaciones pasarán. No sé cuanta sangre tendremos que derramar, pero nuestro territorio volverá al poder del pueblo argentino”
            Otros ejemplos que servirían para ilustrar las dudas occidentales serían las expresiones vertidas por Menem sobre el general panameño Noriega, al cual lo definiría como un autentico demócrata o que se debía vender armas a Libia o que la Organización para la Liberación Palestina (OLP) debía establecer una oficina en Buenos Aires.⁷ Un tiempo después Menem pronunciaría otra frase, que de tanto en tanto, gustaba repetir, causando una honda preocupación no sólo en Londres, sino principalmente en las Malvinas. El presidente habría manifestado su deseo de recuperar las Malvinas antes del año 2000.
Asumida la presidencia, ese espíritu “confrontacionista” que tanto se le habría criticado a la administración anterior en materia de política exterior, cambiaría netamente de dirección, repensando un nuevo discurso más acorde al escenario internacional que se estaría desarrollando, y dejando los improperios solo para los discursos masivos domésticos.
            Advertido de las adversas derivaciones de sus afirmaciones como candidato, en su primer discurso en el Congreso argentino el 8 de julio, Menem expresaría en relación con el tema de las islas Malvinas que en carácter de presidente vendría a asumir un compromiso irrevocable, y dedicaría el mayor y más importante de sus esfuerzos, en una causa que libraría con “la ley y el derecho en la mano”. Se referiría claro está a la recuperación de las islas.
            Otro elemento que anunciaría un gran cambio en nuestra política exterior sería la noticia dada por el Presidente hace poco electo, y tal vez el de mayor significado para comprender el giro histórico que la administración menemista se habría propuesto encaminar, en donde manifestaba que asignaríamos una gran importancia a nuestras relaciones con Estados Unidos diciendo “estoy convencido que debemos buscar una relación especial con América del Norte, tratando de conformar un bloque de dimensión propiamente americana, donde América latina también busque la configuración de un bloque, para que América del Sur conforme con América del Norte un espacio económico común”.⁸
            En ese mismo sentido, el nuevo canciller argentino Guido Di Tella (quien reemplazaría a D. Cavallo en 1991) iría más allá, elaborando una frase que marcaría claramente cual sería la intensión del gobierno, pero que también le traería aparejadas un sin número de críticas y bromas. En una entrevista periodística Di Tella señalaría: “la nueva política exterior se basa en la necesidad de terminar con la tradicional hostilidad hacia Washington por problemas irrelevantes que no nos van ni nos vienen para darnos lustre, nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos sacar un beneficio”⁹
            Se podría dar una serie de enormes hechos y datos que rubricarían la nueva postura asumida por el gobierno en torno a nuestra alianza con los Estados Unidos. Pero señalaríamos lo más certero, pero a la vez lo que sería más cuestionado, por lo menos por la oposición. Lo que se habría llamado la Alianza Estratégica o Giro Estratégico, para el radicalismo habría sido un Alineamiento Automático. Y esto se basaría en lo que habría sido la desactivación del proyecto misilístico Cóndor II, cambio y apoyo sobre la postura norteamericana sobre Cuba, ya que se vendría apoyando al estado caribeño en la petición de no intervención externa por la supuesta falta de cumplimiento a los DD. HH., envió de tropas argentinas al Golfo Pérsico para consolidar la coalición internacional liderada por Estados Unidos contra Irak (por dicha ayuda, luego se cuestionaría la decisión del gobierno, ya que habría producido efectivamente una supuesta represalia de grupos extremistas islámicos, sufriendo la Argentina dos atentados terroristas, más precisamente a la Embajada y a la Mutual de Israel de nuestro país en la ciudad de Buenos Aires), el retiro del Movimiento de Países No Alineados, entre otros.
            De acuerdo con esta lectura, el gobierno de Menem, habría puesto en práctica una política exterior que la definiríamos como “normal”, “realista” y “pragmática”, términos que utilizaría el profesor Russell,¹⁰ en donde en términos de modelo teórico, la nueva política exterior se habría aproximado al tipo ideal que Rosecrance (teoría neoliberal de las relaciones internacionales) habría delineado. Este sería el denominado “Estado comerciante”, que colocaría el acento en la especialización económica a partir de sus ventajas comparativas y competitivas dinámicas, que actuaría como “mediador” frente a las presiones internas e internacionales en un contexto de creciente interdependencia global y sub-regional y que en materia de seguridad internacional, favorecería los esquemas de seguridad colectiva y cooperativa (Medidas de Confianza Mutua o MCM), en detrimento de los modelos tradicionales de equilibrio de poder. Asimismo de este modelo se derivaría la necesidad de- en virtud de la exitosa experiencia de inserción internacional de fines de siglo XIX de la mano de Gran Bretaña- desarrollar de forma pragmática, nuevas relaciones preferenciales para asegurarse una exitosa reinserción en el mundo del siglo XXI, pero esta vez abonando una alianza fuertemente con EE. UU.

            En el mundo globalizado de la década de los 90, la política exterior y la política económica serían sólo dos caras de una misma moneda. Todo el esfuerzo realizado para poner nuevamente en marcha la economía argentina hubiera sido inútil de no haber estado acompañado por un esfuerzo similar, orientado a la reinserción del país en ese escenario internacional, signado por la hegemonía de los Estados Unidos y la globalización del sistema productivo.
            El giro estratégico producido a partir de 1989, habría tenido dos vectores fundamentales como definiría el profesor Jorge Castro: el establecimiento de un alineamiento estratégico con los Estados Unidos, convertido en el país eje del nuevo sistema de poder mundial como antes habríamos definido, y la puesta en marcha de un ambicioso proceso de integración regional, sustentado por una alianza con el Brasil, que habría dado origen al llamado Mercado Común del Sur o MERCOSUR (originalmente conformado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay) y una estrecha asociación con el país hermano de Chile.
            El canciller argentino Guido Di Tella habría definido este cambio de perspectiva internacional de la Argentina en relación con el mundo y con sus vecinos de la siguiente manera: “se trata, sintéticamente, de terminar con una tradición de aislamiento internacional y conductas largamente erráticas y perjudiciales para los intereses argentinos. Estos comportamientos inconvenientes nos habían empujado al tercer Mundo. Para peor, éramos un país proliferante en materia nuclear, embarcado en aventuras semiclandestinas armamentísticas, con socios muy poco confiables para la comunidad internacional, como remate, considerábamos a nuestros vecinos como hipótesis de conflicto. Lo que se ha hecho desde 1989 hasta ahora fue devolver el país a su posicionamiento normal, a las alianzas que le corresponden tanto por historia como por vocación e interés”.¹¹

4.a. La relación con nuestros vecinos: el MERCOSUR, el ALCA, y las Medidas de Confianza Mutua.

            El alineamiento estratégico con los Estados Unidos habría sido acompañado por la comprensión de que la globalización económica sería el núcleo de la era histórica que se habría iniciado a partir del fin de la Guerra Fría, y de la aprobación de la Ronda de Uruguay del GATT y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), y que en una primera fase se realizaría a través de la regionalización.
            El resultado de esta apreciación habría sido el Tratado de Asunción, firmado en marzo de 1991, que habría puesto la rueda en movimiento del MERCOSUR como la instrumentalización inicial de la decisión de avanzar a paso redoblado hacia la constitución de un espacio económico integrado en el Cono Sur, capaz de posibilitar a todos los países de la región, una inserción activa en el escenario de la economía globalizada. Esto sería como lo define Castro un proyecto de “regionalismo abierto”, no una muralla común contra la globalización, sino una plataforma conjunta para una mejor inserción competitiva de los países del hemisferio sur en la economía mundial.
            Con el gobierno del Presidente Menem, el proceso de integración empezaría a responder a una estrategia distinta a la de su origen en su antecesor inmediato en la presidencia. Durante el proyecto de Alfonsín y el presidente brasileño Sarney, la relación bilateral tendría un componente político fundamental, un sentido político y una agenda política de la que luego, iría a nacer la agenda económica. (Recordemos la re-compostura de posiciones, luego de un largo período de políticas confrontativas históricas entre ambos Estados).
            Con Menem y Collor de Mello esta agenda se modificaría sustancialmente y se crearía un espacio de convergencia de políticas macroeconómicas tendiente a implementar los términos del Tratado de Asunción. En esta nueva etapa, la integración sería percibida como un instrumento recíproco frente a los recientes cambios y transformaciones en el sistema internacional.
            El MERCOSUR habría sido la expresión concreta, práctica y actualizada de la estrategia del ABC (Argentina, Brasil, Chile), diseñada por el general Perón a principios de la década de los 50 y puesta en marcha, entonces, en colaboración con el presidente brasileño Getulio Vargas y el de Chile Carlos Ibáñez del Campo, con quienes se habría firmado un tratado de Unión Aduanera que según Jorge Castro en su libro “Perón y la Globalización” “avanzaba en dirección a un ambicioso proyecto de unidad continental, cuya concreción hubiera sido adelantado en treinta años el reloj de la historia latinoamericana.”¹²
            Desde la firma del documento que diera origen al MERCOSUR, la Argentina llevaría adelante una intensa cadena de visitas oficiales a los países miembros. En todas ellas, sería clara la intención de generar confianza para atraer inversiones, creando mejores condiciones de inserción en los mercados internacionales, con anhelo de que en un futuro el MERCOSUR se ubicase entre las preferencias de los Estados Unidos para sumarse al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA), y en términos políticos, facilitar la negociación conjunta con los foros económicos internacionales, como el Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT) y su sucesor, la OMC.
            En el plano institucional, la escasez de organizaciones que habrían podido enfrentar los problemas lógicos que habrían surgido de este proceso de integración económica y política, habría sido compensada por una mayor relevancia de la denominada “diplomacia presidencial”, Es decir, la participación directa de los cuatro mandatarios. Esto habría sido no sólo para jerarquizar el proceso de integración, sino para asumir la conducción directa del programa, en una marcada política de decisión de gobernabilidad conjunta, que se constituía con un Brasil, con 170.000.000 de habitantes, siendo una de las diez principales economías a nivel mundial, la economía chilena, considerada por el Foro de Davos como una de las más competitivas del mundo, y la Argentina, el quinto exportador mundial de alimentos, en una época signada por el constante incremento de la demanda alimenticia internacional.
            Hasta aquí, lo expuesto habría sido lo relevante en el plano regional, pero al análisis le correspondería el complemento en el plano del terreno continental.

            Bajo el objetivo de hacer realidad la propuesta de integración de “América del Ártico al Antártico” planteada por Perón en 1953, el afianzamiento de la alianza estratégica con los Estados Unidos y el avance de las negociaciones entre el NAFTA y el MERCOSUR para la constitución de una Asociación de Libre Comercio Americana (ALCA)¹³, habrían sido los ejes fundamentales para la creación de un amplio bloque continental americano, en materia de liberalización comercial.
            Sobre este tema, tendríamos que explicitar lo que sería para el autor Julio Sevares una política de fricción y vacilación por parte de la administración menemista en reiteradas oportunidades, sobre la adopción o no, del proyecto del ALCA impulsado por el gobierno estadounidense, en detrimento del MERCOSUR. Este afirmará que mientras “Brasil priorizaba el MERCOSUR y lo consideraba como un instrumento de negociación con los Estados Unidos, tanto la Cancillería como el Ministro de Economía de Argentina daban reiteradas muestras, a veces explícitas, de preferir la adopción del ALCA.”¹⁴
            Desde el punto de vista de la racionalidad diplomática, el fervor de la alineación menemista podría haberse explicado por el fin de revertir la imagen de país impredecible y confrontativo con que la Argentina ingresaría en el nuevo plano mundial. Más aún, ese interés podría haber estado reforzado por la idea de tratarse de un gobierno perteneciente al partido político que históricamente más lejos habría llevado las diferencias con los Estados Unidos.
            Pero Sevares remata: “puede sobre este tema formularse una hipótesis tan tentativa como inquietante: el menemismo cambiaba alineamiento y beneficios para las corporaciones estadounidenses (y por eso también europeas) a cambio de tolerancia frente a las operaciones oscuras en las que participaban muchos de sus miembros más notorios y enriquecidos. Se trata de un tipo de tolerancia que tanto Estados Unidos como Europa han tenido con muchos regímenes dudosos, o incluso abiertamente corruptos y criminales, que colaboraron con las estrategias de las potencias”.
            Podríamos decir que tanto el ALCA como el MERCOSUR no habrían constituido proyectos antagónicos para lo que era la visión de integración de los 90. El ALCA habría sido un proyecto de liberalización comercial, y el MERCOSUR habría sido un proyecto más abarcativo y pretensioso de integración político y económico en el plano regional autónomo, a partir de la creación de un mercado común. En este sentido, una concreción del ALCA no tendría porque haber implicado una desaparición del MERCOSUR: éste habría podido sobrevivir como un espacio de integración en un marco de acuerdo libre de comercio más amplio.

Luego del análisis sobre el marco de integración política y económica regional abordando el MERCOSUR, y el del ALCA, en materia exclusivamente comercial en el plano continental, deberíamos considerar la tercera pata que redefiniría el cambio de paradigma de las relaciones regionales de un escenario de confrontación a uno de cooperación e integración: las nuevas Medidas de Confianza Mutua o MCM, que representarían principalmente un golpe de timón en materia de seguridad, aunque también en escala política, económica, cultural y social.

            La consolidación de la democracia en los países de la región habría posibilitado, la generación, como así también, la viabilidad y profundización en el largo plazo, de las medidas de fortalecimiento de confianza mutua o MCM entre los Estados. Las condiciones existentes habrían permitido que dichas medidas no se limitasen a la prevención de conflictos bélicos sino que comprendiesen también aquellas decisiones de orden económico, político, social o cultural, que favoreciesen la concreción de la cooperación y la complementación. Es así que estas medidas para el fortalecimiento de la confianza entre Estados habrían sido fundamentales en el esquema de seguridad colectiva, cuyo objetivo habría sido precisamente, reducir cooperativamente las posibilidades y el alcance de eventuales agresiones.
            Como marco de referencia los autores clásicos de seguridad internacional, toman el caso europeo. El profesor Fontana definiría dos definiciones de Medidas de Confianza Mutua. Una estricta, que la consideraría como mecanismos técnicos destinados a evitar el estallido de un conflicto entre Estados, y la otra, amplia, que la entendería como aquellas medidas que incrementan el grado de confianza ya existente entre dos o más Estados. Aplicando esta segunda definición, centraríamos la atención en la experiencia europea a partir del acuerdo de Helsinki (1975) en el marco de la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea (CSCE), en donde se destacan varias fases, especialmente la de Estocolmo (1984-86) y Viena- París (1990-1991). De este análisis se desprendería que el cuadro de MCM diseñado por la CSCE podría haber sido una de las vías de consolidación de los cambios producidos en Europa del Este.
            La visión en el campo de los conceptos y de las definiciones, señala que las MCM tendrían por objeto reducir el riesgo de conflictos, limitando los niveles de armamento, y que para tener éxito, tendrían que manifestarse de forma transparente, abiertas, predecibles, sin ocultar información, confiables, recíprocas, equilibradas.
            Se encontrarían relacionadas con otras acciones de resolución pacífica de conflicto, con las misiones para imponer, mantener, observar y verificar la paz, así como las propuestas de zonas de paz.
            Examinando el proceso de paz centroamericano, se destacaría las reuniones en el Marco de Contadora15, y el grupo de Apoyo a Contadora16 como hitos importantes en la aplicación de MCM, a través de protocolos, acuerdos, y propuestas consistentes en notificación previa, intercambio de información, verificación, inventario de armas y operaciones conjuntas.
            El concepto amplio de MCM, adaptado a la realidad del Tercer Mundo, no dejaría de dar lugar a la seguridad militar, concepto fundamental de tales medidas, dando especial atención a los cambios y continuidades en el escenario de seguridad sudamericano, a partir del cambio de paradigma con el fin de la Guerra Fría. De este modo se abordaría el tema de las MCM en la región, partiendo de cambios importantes, que se traducirían en dos proposiciones centrales relacionadas con una seguridad regional más benigna y menos amenazadora por un lado, y con nuevos problemas de seguridad, que se demuestran al interior de los Estados, que incluirían elementos militares y policiales.
            Se distinguen MCM militares y policiales, siendo los principales objetivos de las primeras aplicables a temas nucleares, problemas territoriales, antagonismos regionales y bilaterales, producción y exportación de armas y rol de las fuerzas armadas, y de las segundas, a medios de resolución de controversias tendientes a fortalecer los problemas conjuntos de narcotráfico, terrorismo, migraciones, refugiados, entre otros.
Teniendo presente todas estas visiones resultaría relevante resaltar 3 factores fundamentales para la implementación de MCM: en primer lugar el tipo de actor que representa los intereses del “Estado Negociador”, es decir si es de carácter militar o civil, destacando la diferencial entre diplomacia civil y militar. En segundo lugar, las características de la crisis y tercero, la voluntad política de cada Estado en el proceso de negociaciones. Como claro ejemplo de esta situación podríamos ver la forma y contenido de las MCM que surgieron del Tratado argentino–chileno de 1984, las cuales se habrían demorado considerablemente, debidas, entre otras razones, a los regazos de la enorme desconfianza mutua que había provocado la crisis fronteriza del período 77-83. Parte de esta falsa percepción, podría verificarse en los obstáculos, algunos objetivos y otros no tantos, que afectaron el intercambio bilateral, y en la actitud reticente con la que habrían sido encaradas las negociaciones por los Hielos Australes.
            Otra suerte habrían tenido las negociaciones chileno-peruanas entre 1975-80, probablemente debido al carácter de los actores o de las instancias involucradas. Como es sabido los nexos chilenos-peruanos habrían sido esencialmente monopolizados por sus respectivos estamentos militares, muy en especial por el lado chileno (en la medida en que la Cancillería habría asumido un rol secundario durante todo el proceso de tensión).

El crecimiento de la confianza y credibilidad entre las naciones de la región y la utilización del dialogo y la consulta como instrumentos para la solución de diferencias, habrían asegurado un alto grado de transparencia en la organización y despliegue de las fuerzas militares y las operaciones en conjunto. Este hecho habría posibilitado que las amenazas pudieran ser reducidas al marco de los acuerdos internacionales y conducirían a un modelo global a partir de la década de los 90, en que las relaciones pacíficas habrían prevalecido frente a las basadas en conflicto. Estas medidas originadas entre las grandes potencias, como una forma de equilibrio y control recíproco tendiente a evitar los movimientos militares sorpresivos, habrían sido consideradas en el Cono Sur un recurso esencial de la estructuración del nuevo orden mundial. De esta forma se habría renovado la confianza en la DIPLOMACIA como forma actual en la escena internacional para resolver conflictos y remover las fuentes de viejas beligerancias.

            La política exterior surgida en 1989, en el momento de uno de los grandes cambios del siglo, habría realizado un diagnostico acertado de lo que ocurriría en el centro de la escena internacional y le otorgaría a la Argentina, en una etapa de transición, el insumo insustituible de la confiabilidad internacional, especialmente relevante en un país que había sido el ejemplo clásico de automarginación, carácter errático y la distancia entre el poder real y las manifestaciones principistas aislacionistas que durante décadas no habrían conducido a mucho.
            Cuando en febrero de 1991 el ingeniero Di Tella había asumido como canciller, dispuso estudiar las instrucciones de voto vigentes desde años atrás para nuestros representantes en las Naciones Unidas y compararlas según acompañasen o no al voto de los Estados Unidos en cada tema puntual. El resultado habría evidenciado la existencia de un enfrentamiento militante: de todo el mundo, solo cinco países votaban más frecuentemente que nosotros en contra de Estados Unidos. Hasta Kaddaffi coincidía más con Washington.
            A esto el profesor Escudé agrega: “por cierto, en 1983, la Argentina era un país cuyo perfil exterior se caracterizaba por su negativa a aceptar salvaguardias nucleares (no firma el TNP y no ratifica Tlatelolco). Sus sospechoso y exitoso proyecto de producir uranio enriquecido, que los reactores nucleares, que funcionaban con uranio nuclear no necesitaban, hacia pensar la producción de bombas atómicas; la Guerra de Malvinas, aun muy próxima, que había enfrentado bélicamente a la Argentina con la segunda gran potencia occidental y el mejor y mas solidó aliado de EUA; y la abortada guerra con Chile de 1978, impedida a ultimo momento por la intervención del Vaticano, y que también habría sido producto de agresión argentina, país que había declarado nulo el fallo arbitral, el mismo que en 1972 se había comprometido a acatar sin derecho a apelaciones.”¹⁷
            Es evidente que con estas condiciones este cambio de alineamiento estratégico habría sido una innovación que revertiría drásticamente una larga historia de antagonismos iniciada exactamente un siglo atrás, en la Primera Confederación Panamericana de Washington, en 1889.
            Es que en el área política el gobierno menemista habría generado, a través de la instrumentación de varias acciones diplomáticas de alto perfil, una nueva atmósfera en la relación bilateral con los EUA y habría gestado un audaz acercamiento político entre ambos países que no tiene precedentes en la historia diplomática argentina.
            Con estos antecedentes, en agosto de 1990, el decreto N. 1271/90 dispuso destacar en la región del Golfo los efectivos que componían la “Fuerza Argentina”, atendiendo tanto a la solicitud del gobierno de Kuwait como a las resoluciones N 661 y 665 del Consejo de Seguridad de la ONU. Entre sus consideraciones para esta decisión, el gobierno había manifestado que la crisis del Golfo Pérsico se había iniciado por la violación clara del derecho internacional y de los principios de la Carta de las Naciones Unidas, por parte de un país que había invadido el territorio de otro Estado.
            Fontana aclararía que el hecho de que la Argentina, con una tradición de posiciones encontradas con los Estados Unidos, fuera el único país de la región que se sumara a esta empresa militar liderada por el país del norte habría constituido toda una novedad. Esta decisión habría sido motivo de estrechar vínculos con Occidente y abandonar la orientación tradicional de un país que hasta el momento era percibida negativamente por algunos miembros del “club occidental”, principalmente EUA.
            Desde el gobierno habrían declarado: “ Nos enrolamos en la alianza occidental no solo porque estos países tienen el mismo sistema de producción y de gobierno que nosotros, sino también porque constituyen el ámbito natural de crecimiento de nuestra economía y nuestra cultura, y estos objetivos pueden servirse mejor cuanto mayor resulte nuestro prestigio y nuestra confiabilidad, reservando las cuotas de retórica y hostilidad, inevitable en la convivencia, para aquellos asuntos en que tengamos, conflictos de intereses puntuales”.

            Estados Unidos jugaría un rol central como elemento unificador del sistema de seguridad que se iría dibujando en el continente. Se destacaría que prácticamente el 90% del gasto militar hemisférico habría sido en ese momento realizado por un solo país, EUA, el que a su vez habría gastado mas del doble que la Unión Europea ampliada. Se habría tratado de una realidad que no se hubiese podido obviar, porque habría marcado hasta donde, en la realidad objetiva, los países de América latina irían a tener margen para imponer una agenda de seguridad propia.
            La agenda del hegemón global habría inducido y no como dato menor, que la propuesta de seguridad europea, en línea con la norteamericana, hubieran adoptado la misma terminología en materia de seguridad internacional, bajo el escenario de “nuevas amenazas”.
            Habrían definido 3 tipos básicos de amenazas, explicitadas en la “Nueva Doctrina de Seguridad Norteamericana”: terrorismo, proliferación de armamentos nucleares, químicos y bacteriológicos, y el concepto de Estados “fallidos”. La única diferencia se habría planteado en lo que los estadounidenses denominarían “Ataque preventivo”, a lo que Europa llamaría “Acción preventiva”, un termino que no implicaría necesariamente el factor militar y en que Europa pondría mayor énfasis en una acción de tipo multilateral, que todavía consideraría como vía válida.
            En el continente americano una de estas tres amenazas no estaría ya presente a partir de las decisiones de sus gobiernos en la década de los 90: la proliferación. En los dos casos restantes cuanto menor habría sido la capacidad del Estado en América latina de reducir la confiabilidad de Occidente, mas situaciones de riesgos o amenazas implicaría para el mundo desarrollado, lo que conllevaría como respuesta a la falta de acción o impericia, desde ayuda logística y adiestramiento especifico para un caso concreto, hasta sanciones o inclusive futuras intervenciones.
            Aquí se habría definido la verdadera dimensión política del problema, la palabra clave en el análisis político de América latina para la visión norteamericana sería la gobernabilidad. Es necesario aclarar que la gobernabilidad no comprendería necesariamente la estabilidad institucional, porque desde esta perspectiva el país más estable de América del Sur sería Colombia. Ya que sería el único del subcontinente que podría mostrar una continuidad de gobiernos democráticos que se han sucedido sin un presidente que caiga por juicio político o al que se le interrumpa el mandato. Sin embargo, cuando los Estados Unidos habrían planteado cuales serían las mayores amenazas a la seguridad del continente, habrían respondido, la situación de guerrilla colombiana y el caso de la Triple Frontera.
            Por lo tanto la estabilidad institucional sería solo un factor de gobernabilidad, y el problema de la región sería que no necesariamente tendría que haber un colapso del Estado en su totalidad. Solo basta en que podría haber zonas de un país en donde el Estado sea “fallido”, en donde el colapso se produzca por la situación social, política, cultura o económica de ciertos actores individuales o grupales, dentro de una región, subregión, provincia o departamento.
            Con esto quedaría claro que la agenda de Europa y la de EUA en materia de amenazas a la seguridad a partir del cambio de escenario mundial post- guerra fría, no necesariamente debería coincidir con la agenda latinoamericana. Pero la realidad que se impondría, sería que la capacidad, la masa critica latinoamericana para imponer una agenda propia diferente sería bastante reducida e improbable, con lo cual, de lo que se trataría sería de observar, que de las pautas elaboradas por la agenda Norteamérica, cuales habrían sido los puntos de confluencia o de interés sobre los que los Estados de América latina podrían trabajar.
            En este sentido el impulso de los Estados Unidos hacia las MCM habría evidenciado el triunfo de la tesis globalista respecto de los intereses norteamericanos que habrían reafirmado el compromiso de tener el rol de hegemón en un mundo conflictivo protegiendo sus intereses sea donde sea. Al mismo tiempo el gobierno norteamericano habría producido un gesto de buena voluntad en donde se comprometería a no producir plutonio ni uranio enriquecido con fines de explosivos nucleares. Reafirmaría también su empeño en sostener y complementar los acuerdos existentes sobre armas nucleares, químicas, bacteriológicas y misiles, entre los que se señala la Convención de Armas Químicas (CWC); la extensión del TNP firmado en 1995, la puesta en marcha total del Tratado de Tlatelolco en 1993, el fortalecimiento del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), incrementando incluso el presupuesto para salvaguardias, la adhesión a la Convención de Armas Biológicas, el creciente respaldo a las MCM y el llamamiento a los integrantes del Missile Technology Control Regime (MTCR), para que los países miembros adopten los nuevos lineamientos.

La Republica Argentina, durante la administración del Dr. Menem, habría coincidido en la realidad de modificar su política de seguridad, acorde a los requerimientos del nuevo contexto mundial, en donde se evidenciaría la clara política de no proliferación ratificando el TNP, y el tratado de Tlatelolco y la firma conjunta de acuerdos de mutua inspección nuclear con el Brasil en 1990. Además acrecentaría los acuerdos por salvaguardias con la OIEA, la Declaración de Mendoza en 1991 sobre armas químicas y biológicas, el compromiso de observar los lineamientos del MTCR, la finalización del programa Cóndor II, y el decreto de control de exportaciones proliferantes y la inclusión en los grupos de control de armamento, como el Club de Londres y el Grupo Australia.

En esta última parte, intentaremos analizar lo que para nosotros habría sido el denominado “giro estratégico” o giro “realista” llevado a cabo por la administración del Dr. Menem durante sus dos mandatos. Este se habría evidenciado a partir de la concreción de una nueva forma de pensar la política exterior, principalmente en relación con actores estatales, como habría sido el nuevo posicionamiento frente a las controversiales situaciones históricas con la Gran Bretaña, exclusivamente por el caso Malvinas. Así también, se podría observar, a partir de la nueva situación de confiabilidad otorgada por la alineación estratégica con Occidente, que los organismos multilaterales y los sectores económicos de mayor jerarquía global, habrían valorado dicha postura de reinserción, cambiando la reticencia y el descrédito, por la comprensión hacia la Argentina en su tarea de intentar corregir y sostener la economía domestica bajo el Plan de Convertibilidad Económica y las nuevas Reformas del Estado.

5.a. Un caso particular: Malvinas. Restablecimiento de las relaciones con Gran Bretaña.

            Desde la finalización de la guerra de Malvinas hasta 1989 no se habrían producido grandes resultados en el objetivo de recuperar la soberanía de las islas.
            Se habría establecido un diálogo de sordos entre nuestro país y el de Gran Bretaña, ya que nosotros reclamábamos y buscábamos: 1) retrotraer la situación a antes de la guerra; 2) que el Reino Unido levante la zona de exclusión de pesca y militar que había impuesto alrededor de las islas; 3) hablar sobre el tema de la soberanía y 4) declarar el cese de hostilidades de nuestro país a cambio de algún gesto de buena voluntad de los ingleses. Ellos por su parte, pretendían: 1) el cese unilateral de hostilidades por parte de la Argentina; 2) no hablar del tema de la soberanía; 3) seguir con su supuesto de hierro basado en la relación victoria-derrota: el capital previo o cualquier reencuentro debería ser aportado por la Argentina y 4) continuar con su política de step by step.
            Ante tal panorama y frente a los magros resultados en los foros multilaterales, el gobierno argentino de Carlos Menem habría decidido, para destrabar este estancamiento, no privilegiar el foro de las Naciones Unidas, ya que lo consideraban un canal inconveniente aunque favorable al dialogo bilateral. Con esta medida se habría roto una tradicional posición que se venía dando desde 1982, decidiendo posponer la solicitud para que el tema Malvinas no fuese debatido en el ámbito de la Asamblea General, política que se seguirá aplicando hasta nuestros días.
            Ya el gobierno radical, habría identificado el lento avance en las tratativas a través del canal de la presentación en la ONU, pero a diferencia del menemismo habría continuado presentando su reclamo anualmente, ya que era notable el apoyo a la causa en ese organismo. También así lo habrían hecho en cada reunión de Movimiento de Países No Alineados, en donde la causa Malvinas era reconocida a favor de la Argentina.
            Tal vez, la nueva alineación estratégica con Occidente, o la “alineación automática”, como la había denominado la oposición, habría permitido tomar la decisión de aislarse de los reclamos oficiales en los organismos multilaterales. Solo el menemismo lo seguiría haciendo en el Comité de Descolonización, abandonando el reclamo en la Asamblea General, y dejando como medida de gobierno la participación en las reuniones del Movimiento de Países No Alineados, ya que desde la administración se creía “que en la globalización hay un mundo, y no tres”, políticas que se le achacarían duramente al gobierno de Menem.
Por otro lado, los radicales habían creado la implementación de la formula del “paraguas de la soberanía” ideada por el canciller Caputo, en donde se estipulaba un mecanismo jurídico que permitía a las partes que tenían un reclamo territorial y que asistían a reuniones determinadas, establecer acuerdos reservando las respectivas posiciones de soberanía, las que no serían afectadas por las decisiones que se adoptasen en tales acuerdo. La figura del paraguas colocaba a la disputa, pues, temporalmente entre paréntesis durante las reuniones, evitando que surgieran discusiones que perturbasen la buena marcha de los acuerdos que se buscaban sobre ciertos temas específicos, como acercamientos en materia pesquera, petrolera, cultural, etc.
            El menemismo adoptaría de común acuerdo dicha fórmula. Pocos meses después, en febrero de 1990, fueron restablecidas las relaciones diplomáticas entre la Argentina y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
            Como primeros logros, habría quedado sin efecto la zona de protección de 200 millas marinas establecidas por el reino unido alrededor de las islas y se habrían tomado las primeras medidas para crear confianza entre ambas naciones y evitar la ocurrencia de incidentes bélicos. Se habrían acordado pautas para la información recíproca sobre movimientos militares y una anticipación mínima de 48 horas para el aviso de acercamiento de naves marítimas y aéreas a menos de 50 y 70 millas respectivamente. Buques de observación y sistemas directos de consulta verificarían el cumplimiento de estas medidas.
            Fueron según Jorge Castro “numerosos los cortos pasos que construyeron, trabajosamente este camino al andar. Que se inició, no está de más decirlo, después de una rotunda victoria en el plano militar del principal aliado estratégico de la única potencia hegemónica de la posguerra fría que marca la década de los 90. Estos abarcaron desde el restablecimiento de los vínculos comerciales y económicos generales con gran Bretaña -que implícita e explícitamente, fortalecieron los lazos con los demás miembros de la Unión Europea, que hasta ese momento no había designado comisionado (embajador) frente a la Argentina-, incluyeron acuerdos específicos bilaterales sobre pesca y petróleo en el Atlántico Sur, hasta recuperar en 1999, el derecho de que cualquier argentino pueda pisar, con su pasaporte en la mano, el suelo del territorio que su nación reclama como propio.”18
            A partir del dialogo generado bilateralmente, llevado a cabo por lo que el gobierno argentino denominaría “política de seducción”, el paso fundamental a seguir habría sido que el gobierno y los parlamentarios británicos no se decidieran a negociar la soberanía de las islas si sus habitantes no respaldasen ese curso de acción, y basarse en la idea que el rechazo de los habitantes al acercamiento con nuestro país no sería monolítico. Sobre estas ideas como plantea el profesor Agustín Romero en su tesis, se habrían desarrollado un conjunto de iniciativas que no prosperaron como por ejemplo tratar de indemnizar a los isleños a cambio de la soberanía de las islas o la soberanía compartida.
            Como habíamos mencionado, si se habría gestado el permiso a la entrada de argentinos a territorio de las islas, la construcción de un cementerio en las islas, con su respectivo monumento en honor a los caídos argentinos en la confrontación, que ambos gobiernos tomen medidas cooperativas para el cuidado de especies ictícolas, y controles comunes a la pesca furtiva, y la reanudación de vuelos hacia las islas haciendo escala en territorio argentino, todo esto bajo la protección de la formula del “paraguas de la soberanía”.

5.b. La relación en los foros internacionales y la respuesta de los entes económicos multilaterales.

            Cuando se inició el gobierno de Carlos Menem se habría estado produciendo una profunda transformación en el escenario internacional, con el colapso de la Unión Soviética, el fin de época de la bipolaridad y el inicio de una unipolaridad liderada por los Estados Unidos.
            En este contexto las potencias enfatizaron, en su política exterior, objetivos económicos como la defensa del modelo de libre mercado y de los intereses de las corporaciones y los mercados propios. La disputa de orden económico se habría multiplicado inclusive entre potencias aliadas, como lo habrían reflejado los continuos enfrentamientos por el comercio alimentario entre Estados Unidos y Europa.
            La administración menemista habría producido una drástica reorientación de la diplomacia argentina bajo el supuesto de que en ese escenario las políticas de no alineamiento, o peor aún, de confrontación de países débiles, tendrían costos económicos y políticos serios. En tales condiciones, se habría considerado que la mejor opción de los países que no tendrían capacidad para influir en el orden mundial sería adaptarse al orden existente, especialmente para el gobierno de un partido con una tradición de conflictos con los Estados Unidos.
            Las formulaciones más consistentes de esta posición fueron realizadas por los intelectuales Carlos Escudé y Roberto Russell, en sus teorías del “realismo periférico”, una visión más realista y derrotista del papel de los Estados subdesarrollados en el marco de la globalización capitalista, y del “neoidealismo periférico”, una versión más positiva que la anterior.
            Escudé habría recomendado asumir que la Argentina es un país chico, por su participación en el producto y en el comercio mundial, y que éste no tendría relevancia estratégica para las potencias, como sucede con países con mayor desarrollo o enclavados en zonas de importancia estratégica, por sus recursos naturales o por ser fuentes de conflictos actuales o potenciales. Según su punto de vista, la vulnerabilidad de la Argentina se debería a su subdesarrollo, que solo podría subsanarse en el largo plazo.
            En tales condiciones, aconsejaba que la política exterior no debería ser confrontativa ni buscar protagonismos, sino que debería tener la función primordial de posicionar a un país favorablemente en el mundo por medio de la cooperación con dichas potencias en todos aquellos campos en que no estén en juego sus intereses materiales.
            Paralelamente al realismo periférico, el neoidealismo periférico de Roberto Russell, habría tenido la intención de ser un mapa de ruta para orientar la política exterior argentina en el nuevo orden mundial emergente. En palabras del profesor Russell, permitirse construir esquemas racionales solo validos para determinados contextos históricos y geográficos. En este caso, para un país del Cono Sur de América latina como la Argentina, en transición democrática, subdesarrollado y de poca relevancia estratégica económica para los tres bloques mundiales emergentes: Estados Unidos, la UE, y la región de Asia- Pacífico.
            En rigor, el gobierno habría llevado entonces hasta las últimas consecuencias esta estrategia, en un alineamiento sin fisuras con las posiciones estadounidenses en el ámbito internacional y siguiendo puntillosamente las orientaciones del Consenso de Washington. Habría convertido la dependencia estratégica de un país periférico y endeudado, en estrategia de Estado.
            Siguiendo esta orientación, en 1990 el gobierno habría decidido enviar tropas al Golfo Pérsico, incluso sin consultar con el Brasil, opuesto a este protagonismo. En 1991 habría votado favorablemente la propuesta de EUA de investigar la situación de los DD. HH. En Cuba en la Comisión de la ONU, situación que venía siendo contraria hasta ese momento, con el voto en contra.
            Este alineamiento habría implicado un cambio en la posición histórica con Estados Unidos, y un alejamiento de los demás países latinoamericanos, política contraria a la desarrollada por su antecesor radical, Raúl Alfonsín.
            Ese mismo año se cancelaría el proyecto misilístico Cóndor, como lo quería EUA, y se abandonaría el Movimiento de No Alineados. En 1992, se habría explicitado la posibilidad de ingresar al NAFTA junto con Chile, lo cual implicaría alejarse del MERCOSUR y en 1996 se habría solicitado la incorporación de la Argentina como aliado externo de la OTAN, distinción que se le habría otorgado, en el afán por combatir el narcotráfico y el terrorismo mundial.
            A partir de estas políticas, la visión de los entes económicos de crédito mundial, evidenciarían un claro apoyo al plan de estabilización económica planteado desde el gobierno en materia de economía doméstica -bajo el modelo de la convertibilidad y las nuevas Reformas del Estado, basado en la desregulación y las privatizaciones-, y comenzaría a vislumbrase un aumento de las inversiones extranjeras en el país, a costa del “casamiento” del Ministro Domingo Cavallo con los principales factores internacionales de poder.

Desde los inicios del gobierno de Alfonsín hasta el gobierno de Menem se habrían producido importantes avances en la construcción de acuerdos fundamentales en materia de política exterior, que podrían ser la base a futuro, de intentar repensar ciertas políticas de Estado a largo plazo no tan reticentes, ideologizantes y confrontacionistas con el orden mundial histórico que a cada gobierno le tocaría transitar.

Las contribuciones del gobierno de Menem habrían sido el abordaje hasta ese momento de ciertas políticas de orden sensible o “tabú” como la no ratificación del TNP y Tlatelolco, y otras que afortunadamente marcarían un camino sin retorno como las políticas conjuntas a nivel regional de no proliferación y desarme, individualizado en el fin del proyecto Cóndor.

Otra de las cuestiones a destacar habría sido continuar con pasos firmes en la ruta de construcción democrática, condición que habría sido fundamental para la reinserción de la Argentina en el plano mundial.
Las relaciones exteriores habrían dependido sustancialmente de las políticas internas que se seguían tanto en el ordenamiento domestico como regional. Con el fin de las dictaduras en el Cono Sur, siguiendo los ejemplares pasos de la Argentina como abanderada, se promovería el abandono de la tradición confrontativa N-S de loa años 60 y 70 en la región.

El alineamiento con Occidente habría tenido dos patas: una conformada por el MERCOSUR más Chile y otra, por la relación fundamental con los EUA y la alianza occidental.

La pata del MERCOSUR más Chile, habría sido considerada el medio más idóneo para mejorar las condiciones de inserción externa del país, no solo comercialmente, sino políticamente, a la hora de definir acciones multilaterales con los gobiernos vecinos, con los cuales se habían sufrido históricamente confrontaciones.

Y la relación con los Estados Unidos habría sido considerada clave para obtener apoyo económico y político de los gobiernos de los países industrializados, que habría permitido consolidar la estrategia del giro realista de estabilización y desarrollo abierto al mundo y a los capitales.

            Es notorio que las impresiones inmediatas que han dejado las políticas menemistas en materia de política exterior durante su administración, rápidamente podrían denunciar su aprobación como su reproche, su rechazo. Lo que no se podría argumentar es que el gobierno del Dr. Menem no se habría esforzado por entender el mundo que le tocaría en suerte, un mundo bajo un escenario de cambio e incertidumbre.
            Para algunos analistas, las políticas de alineamiento estratégico -o alineamiento automático, como lo denominaría la oposición-, habría producido una nueva dependencia a partir de tratar de construir alianzas que habrían conducido al endeudamiento del Estado. Para otros, los endeudamientos del Estado vendrían a ser moneda corriente desde que se habría creado el mismo en el año 1880, y lo que habría gestionado el menemismo habría sido un verdadero “golpe de timón” necesario para reinsertar al país en el marco mundial de economía globalizada.
            El proyecto de liberalización de la economía, habría refrendado viejas posturas costumbristas del proteccionismo clásico de los países débiles, frente a una nueva visión aperturista desafiante, propuesta por las principales economías desarrolladas del mundo, cambiando el esquema de economía nacional, por uno de escala regional, continental y posteriormente planetario, en donde la imperiosa necesidad de una aceleración del comercio mundial, hubiera provocado eliminar definitivamente los subsidios agrícolas y explotar al máximo las innegables ventajas comparativas en la producción agroalimentaria y avanzar en el objetivo de transformarse, junto a los demás países de la región, en un polo exportador de alimentos de envergadura mundial.
            Tal vez, los lineamientos económicos planteados por Occidente, no habrían encontrado en esos momentos eco en los países de la región, por no estar preparados para afrontar decisiones de semejante magnitud.
            Ahora bien, actualmente destacaríamos que la nueva directriz que deberían aceptar las naciones sería comprender que la economía globalizada es indiscutible, y aquellos países que por convicción propia o ajena se situasen al margen de un mundo constituido por bloques económicos, sufrirían la experiencia del aislamiento. En este sentido la política de Menem de pensar en la incorporación de la Argentina en el marco del comercio continental, habría sido de carácter previsora, e incluso adelantada, en comparación a la visión de otros países de la región para esa época.
            Otro punto importante para destacar, sería que el mundo moderno evidenciaría la necesidad de un decisionismo a escala político en materia de resolución de conflictos en lo referente a lo social, étnico y religioso, no así de carácter ideologizante. Actualmente la región se encontraría en un abismo de retroceso en materia ideológica, que volvería a las posturas confrontacionistas N-S de los años 60 y 70, nuevamente alejándonos del mundo. En este sentido Menem también habría sido un adelantado. Habría propuesto adaptarse al mundo, sin ideologías, con las armas de la globalización económica competitiva de mercado.
La Argentina históricamente habría sido el país de los bandazos, habría llevado a cabo la política del zig-zag, de los extremos, sin construir rumbos políticos definidos más allá de los caprichos del gobierno de turno, destruyendo lo que habría hecho la administración anterior, generalmente tildado de malicioso. Lo cierto, es que el país habría carecido de un proyecto económico serio a largo plazo, constituido en democracia e institucionalmente. Lo que no nos permitiría afrontar con las mejores armas el mundo del siglo XXI, la era de las ideas y del conocimiento aplicado a la tecnología y la información.
            Solo bastaría agregar, que quedaría en nosotros los analistas, y en los futuros tomadores de decisiones, prever para nuestro país, que sería lo que más nos convendría. Si encerrarnos en las ideologías del pasado, o construir un proyecto basado en el conocimiento que nos lleve hacia un mejor futuro.

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Esteban Abel Amoretti Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

1 Roberto Russell; “Las relaciones argentino-norteamericanas ¿el fin del desencuentro?”; Serie de documentos de trabajo, número 19, ISEN.; 1996; pág. 23.

2 El Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina y el Caribe (más conocido como Tratado de Tlatelolco) es un tratado internacional que establece la desnuclearización del territorio de América Latina y el Caribe de los países signatarios. Fue propuesto por el presidente de México Adolfo López Mateos, e impulsado por el diplomático mexicano Alfonso García Robles como respuesta al temor generado por la Crisis de los misiles cubana.

3 Raúl Alconada Sempé; Democracia y Política Exterior 1983-1989. Buenos Aires. Ediciones de la Secretaria de Asuntos Especiales de la Presidencia de la Nación Argentina.; 1989; pp. 353- 354.

4 Roberto Russell; Sistema de creencias y política exterior argentina: 1976- 1989. Documento de trabajo de FLACSO; 1996

5 Jorge Castro; La gran década. Del abismo al crecimiento. Buenos Aires. Editorial Sudamericana; 2000; pp. 146- 151.

6 Zbigniew Brzezinski,; “A Geostrategy for Eurasia”; en Foreing Affairs; New York; septiembre-octubre 1997.

7 Diario La Nación 28-8-88. Énfasis del autor.

8 Carlos Menem; Estados Unidos, Argentina y Carlos Menem; CYEME; Buenos Aires; 1990, pág. 33.

9 Diario Pagina 12; 9-12-90. Énfasis del autor.

10Roberto Russell; Las relaciones argentino-norteamericanas ¿el fin del desencuentro?, serie de documentos de trabajo, número 19, ISEN; 1996; pág. 24.

11 Guido Di Tella: prólogo a Andrés Cisneros (compilador) y otros; en Argentina: Historia de un éxito; Sudamericana; Buenos Aires; 1998; pág. 32.

12Jorge Castro; Perón y la globalización. Sistema mundial y construcción de poder. Buenos aires. Editorial Catálogos.; 1999; pág. 31.

13 El Área de Libre Comercio de las Américas o ALCA es un proyecto de integración comercial en el continente americano. La iniciativa nació en la primera Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad de Miami, Estados Unidos, en diciembre de 1994 y en su versión original contemplaba la gradual reducción de las barreras arancelarias y a la inversión en 34 países de la región (todos menos Cuba) y los países independientes. Con el paso del tiempo, el cambio de regímenes en América del Sur complicó las negociaciones y en la Cumbre Extraordinaria de las Américas celebrada en Monterrey, México, se acordó implementar una versión menos ambiciosa para el 1 de enero de 2005 y que la presidencia del proceso se compartiera entre los Estados Unidos y Brasil.

14Julio Sevares; “Los desafíos de una soberanía en portuñol” Suplemento Zona del Diario Clarín. Buenos Aires; 2002.

15 Grupo Contadora: En enero de 1983 los gobiernos de Colombia, México, Panamá y Venezuela establecieron un sistema de acción conjunta para promover la paz en Centroamérica, especialmente frente a los conflictos armados en El Salvador, Nicaragua y Guatemala, que amenazaban con desestabilizar toda la región.

16 El Grupo de Apoyo a Contadora fue una instancia multilateral establecida en 1985 por los gobiernos de Argentina, Brasil, Perú, y Uruguay, con el fin de ampliar la acción multilateral establecida por el Grupo Contadora en 1983, para promover la paz en los conflictos armados de Centroamérica, y en especial Nicaragua, El Salvador y Guatemala. El 29 de julio de 1985, en Lima, aprovechando el encuentro de presidentes para asistir a la asunción del presidente Alan García, Argentina, Brasil, Perú y Uruguay anunciaron juntos la creación del Grupo de Apoyo a Contadora o Grupo de Lima. Ambos grupos de países juntos fueron conocidos como el Grupo de los Ocho.

17 Carlos Escudé; “Pasado y presente de la relaciones con los hegemones occidentales”, en Cisneros (Compilador) y otros, op. Cit.

18 Jorge Castro; La gran década. Del abismo al crecimiento. Buenos Aires. Editorial Sudamericana; 2000; pág.183.