Revista Nº1 América Latina del Siglo XX "Repensando la década del noventa"

Resumen

            El artículo se propone estudiar el proceso de construcción del liderazgo de Carlos S. Menem en Argentina en el período que se extiende entre 1992, año en que varias de sus políticas conseguían la estabilización económica del país, y 1994, momento en que se reforma la Constitución Nacional.
La reforma como cambio institucional sería el más fiel reflejo de la concreción de la voluntad política de Menem pues implicó una sustitución de reglas que, en lo inmediato, habría favorecido sus ambiciones pero que con el tiempo habría trascendido su liderazgo.
            A nivel teórico se recurre a los postulados del neo-institucionalismo para comprender las preferencias políticas, recursos y costos que calculaba el “menemismo” para lograr sus objetivos de continuidad en el poder mediante la reforma constitucional. En la consecución de dichos objetivos, Menem habría precisado apelar a la presión, persuasión y amenazas, no sólo dirigidas al partido peronista sino fundamentalmente al radicalismo, principal partido de oposición, a fin de atraerlo a la negociación por la reforma.
            El acuerdo político, que fue base del cambio institucional, representaría un verdadero consenso, inédito para la historia argentina.  

Abstract

            This article will provide an study of the process of construction Carlos Menem’s leadership in Argentina between 1992, when many of his policies achieved economic stabilization of the country, and 1994 when constitutional amendment took place.
Constitutional reform as institutional change would become the most clear sign of what a political will could obtain.
            Institutional change meant a direct replacement of rules that would have been immediately profited by Menem although it spread its effects beyond Menem’s ambitions.
In a theoretical level, the article resorts to the “new institutionalism” to understand political preferences, resources and costs (as weakness) that the “menemism” accounted in order to remain in office changing the constitution. To reach his political goals, Menem would have needed to persuade, threaten and put pressure not only on the peronist party but also and specially on the radical party. The government sought for negotiate a new constitution with the radicalism.
            The political agreement which was the base of institutional change would appear as a true consensus, absolutely unknown in Argentina’s history.

 

“La reforma constitucional argentina de 1994 y el arte de la negociación menemista” (1992-1994)

Por Griselda Marina López*

“En el dominio de la acción política, las leyes son de veras escasísimas
 y las habilidades lo son todo”.
Isaiah Berlin (1996)

1. Introducción

            La Argentina de los años ’90 habría experimentado un importante cambio de instituciones, debido a ello, este trabajo monográfico cobraría gran importancia para comprender el proceso de construcción, acrecentamiento y consolidación del poder del presidente Menem durante la década que lo tuvo como actor político principal del país y su posible incidencia en el cambio de reglas mencionado. En este sentido, la reforma constitucional argentina de 1994 tendría un impacto insoslayable en el futuro del país.
            Nuestro trabajo persigue ante todo como finalidad general el análisis de los procesos de cambio institucional y las condiciones políticas de su producción, esto es, el examen de los liderazgos políticos que deciden los rumbos nacionales y el carácter de las instituciones políticas de un país. En términos específicos, al abordar la reforma de la constitución argentina a mediados de la década de 1990 y su relación con la concentración de poder en manos del presidente de la república, pretendemos mostrar que la astucia o habilidad que habría desplegado Carlos S. Menem al frente del Poder Ejecutivo Nacional operaría como una de las más decisivas condiciones de posibilidad de la reforma siendo de importancia también la relación institucional entre el partido de gobierno y el primer partido de oposición.
            El artículo que presentamos es un estudio de caso por lo cual sus conclusiones no serían susceptibles de aplicación a otras situaciones de modificación de reglas institucionales, no obstante consideramos que mediante el presente trabajo podríamos contribuir  al conocimiento del cálculo e interacción de los actores políticos que buscan fijar nuevas reglas de juego.
            La reforma constitucional argentina nos sugiere los siguientes interrogantes: ¿Cuál era la situación nacional que posibilitó formular la propuesta de reforma? ¿Por qué esta reforma pudo concretarse y proposiciones anteriores fracasaron? ¿Cuáles habrían sido los recursos con que contaban el oficialismo y la oposición para fijar sus respectivas posturas sobre el cambio de instituciones y con qué medios pudieron persuadir al otro de preservar o modificar el statu quo constitucional?¿Se trataría de una reforma orientada al corto plazo o tendría la capacidad de instaurar un orden nuevo tendiente a incrementar la alternancia política y el control de los poderes de gobierno? En el proceso que culminó con la sanción de la nueva normativa: ¿primó la negociación o la imposición de preferencias políticas? Finalmente nos preguntamos: ¿qué implicancias tendría la nueva normativa para la forma presidencialista de gobierno y en qué posiciones quedarían situados los principales actores políticos como consecuencia del cambio?. Estas son las cuestiones que revisten interés y que nos proponemos estudiar a continuación.

2. Una década de cambios

            Hacia 1999 podía decirse que se había instaurado un nuevo orden. ¿Cómo empezó a ser construido? En 1989 tiene lugar un recambio presidencial inédito en la historia argentina: por primera vez el presidente saliente le entregaba el mando al líder del principal partido de oposición. Es de la mano del Justicialismo y de su líder Carlos S. Menem que se da comienzo a un nuevo capítulo en la democracia, bien distinto del período radical.
            Tras el colapso que habría sufrido el primer gobierno de la redemocratización argentina a causa de la crisis hiperinflacionaria, la presidencia de Carlos S. Menem se iniciaba con grandes promesas de impulso a la producción y recomposición salarial. La crisis económica, causante del colapso de las finanzas públicas bajo el gobierno radical de Raúl R. Alfonsín, configuraba un escenario asimilable al caos en la percepción popular. Desde enero hasta julio de 1989 se sucedieron el asalto al cuartel militar de La Tablada por el grupo autodenominado Movimiento Todos por la Patria, su represión y los saqueos en comercios del Gran Buenos Aires y Rosario, conformando un clima social intolerable. Quedaba en evidencia la supuesta incapacidad del gobierno radical para asegurar el orden público.
            El contexto descrito venía a ser el “estado de excepción” que en el discurso del oficialismo desde 1989 habría justificado la adopción de las leyes 23696 de Reforma del Estado y 23697 de Emergencia Económica. Desde el poder se argumentaba la presunta inexorabilidad del rumbo tomado oponiéndole el “caos” que implicaba, en ese tiempo, el regreso a la hiperinflación. A través de las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, el Poder Ejecutivo habría tenido la oportunidad de disminuir su poder regulador y su función social. Ambas normas habrían posibilitado al gobierno sobreponerse a las limitaciones constitucionales y tomar medidas drásticas tales como legislar en materia impositiva, por dar un ejemplo. Por medio de la ley de Reforma del Estado, el congreso delegó en el Poder Ejecutivo el manejo por decretos del proceso de privatizaciones que perseguía la obtención de fondos, aunque al mismo tiempo habría descuidado la primordial consideración del bien público y la prolijidad en la redacción de cláusulas contractuales. Por su parte, la ley de Emergencia Económica significó la reducción del gasto público por medio de la eliminación de subsidios a la producción. Sus disposiciones se instrumentaron gracias a la delegación legislativa por la que el Congreso de la Nación asumía solamente una función de control de lo actuado por el Poder Ejecutivo. El nuevo orden asimismo se encuadraba en el triunfo (durante la década de 1980) de un paradigma neoliberal, neoconservador y neopopulista encarnado en las figuras de dos líderes mundiales: Ronald Reagan en los Estados Unidos de América y Margaret Thatcher en Gran Bretaña.
            La Ley de Convertibilidad sancionada en 1991 completa la tríada de leyes que consideramos fundamentales para configurar la nueva matriz. La ley, que establecía una ficticia paridad entre el peso argentino y el dólar estadounidense y prohibía la emisión monetaria sin respaldo de divisas en el Banco Central, por un lado habría significado un gran endeudamiento para el país y habría acarreado el cierre de numerosas fábricas nacionales perjudicadas por la liberalización comercial que también se aplicó. Por otro lado, la ley habría sido, no obstante, el instrumento artífice de la estabilidad económica alcanzada y del retorno del crédito. Pese a la fragilidad que algunos observaban en el modelo, luego revelada mediante nuevas crisis, la política de convertibilidad se mantuvo a través de las reservas monetarias.
            Carlos Menem se asumió como el representante del conjunto del pueblo situado por encima de los intereses partidarios. Supo crear expectativas de salvataje económico, concitó confianza en el electorado, tomó decisiones fundamentales y las llevó a cabo. En este sentido, Menem habría repolitizado la democracia argentina e iniciado un proceso de reinstitucionalización 1 al crear nuevas reglas de juego que suponen nuevas expectativas para los actores, proceso que encontró su punto culminante al reformarse la Constitución en 1994. Esta argumentación se contrapone a la expuesta por Isidoro Cheresky2 que propone que la centralidad de los asuntos económicos lleva a una condición prepolítica en tanto inhibe la aparición de una voluntad que postule la existencia de alternativas al rumbo gubernamental.
            Los logros alcanzados en materia económica sumados al creciente uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia como herramienta de gobierno; el consenso otorgado por el Poder Legislativo a la sanción de las leyes más requeridas por el Ejecutivo; la consagración del neodecisionismo como nueva ideología en cuanto reivindicaba la primacía de la decisión del líder por sobre las normas, orientándose al constante empequeñecimiento del Estado nacional, son todos factores que habrían sugerido al oficialismo la necesidad de institucionalizar el nuevo statu-quo mediante una reforma3 de la Constitución Argentina.  Siguiendo la conceptualización de Guillermo O’Donnell puede decirse que el Estado habría sido redefinido en sus tres dimensiones: burocrático-funcional, jurídico-normativa e ideológica. En la dimensión ideológica, el gobierno menemista se habría asumido como el creador de un nuevo orden, dirigiendo un Estado que generaba predecibilidad social al paliar eficazmente la crisis hiperinflacionaria. Redefinir al Estado en la dimensión burocrático-funcional implicó transgredir la política tradicional del peronismo privatizando la prestación de servicios públicos y buscando la flexibilización de las relaciones laborales. Asimismo no existió un discurso movilizador como en el “primer peronismo”. Por el contrario, Menem construyó alianzas con sectores del liberalismo conservador (antes lejano del peronismo) conformando una coalición pro-orden y reformas. Finalmente, Santiago Leiras y Fabián Bosoer 4 indican que la reforma constitucional vendría a articular jurídicamente el nuevo orden y la primacía que la decisión política tiene en él. Se argumenta la necesidad de posibilitar la reelección presidencial, señalando a Menem como el único capaz de garantizar la continuidad de las reformas exitosas.
             En general la bibliografía que aborda el tema suele considerar la reforma constitucional argentina de 1994 como la síntesis legal del proceso de construcción de poder del menemismo. Algunos autores enfatizan de la reforma el carácter absolutamente funcional al interés de Carlos Menem por continuar en la presidencia de la nación5. Otros autores señalan con insistencia la incongruencia del ex-presidente Raúl Alfonsín al pactar con Menem el contenido de la reforma aceptando la posibilidad de reelección presidencial que tiempo antes rechazara abiertamente6. Sin dejar de reconocer el acierto parcial de estos estudios, consideramos que nuestro trabajo podría contribuir a visualizar la reforma constitucional de 1994 como la concreción de una voluntad política extremadamente hábil como la de Menem, pero que, no obstante su fortaleza, precisó apelar a diversos recursos de negociación (incentivos selectivos para el propio partido y ‘amenazas’ dirigidas al radicalismo, principal fuerza de oposición) para lograr sus objetivos de cambio de reglas. Desde el liderazgo radical también habrían existido motivaciones o incentivos para tratar la reforma constitucional y en nuestro trabajo intentaremos echar luz sobre la cuestión. En este sentido son fuentes importantes de nuestras reflexiones los trabajos de Gabriel Negretto7 y Luis Tonelli8 que desde el marco provisto por la teoría neo-institucionalista enfocan el carácter cooperativo que tiene el juego de negociación entre actores que se enfrentarían a la alternativa del cambio institucional. En nuestro caso los dos actores que nos ocupan y que contaban con capacidades asimétricas en 1993 eran por un lado, la coalición de apoyo de Menem y por el otro, la Unión Cívica Radical. Pretendemos mostrar cómo la batalla política librada entre los principales actores políticos de la década de 1990 arribaría a un determinado equilibrio reflejado en la nueva normativa constitucional y ver además, con la ventaja que da el paso del tiempo, qué consecuencias habría acarreado esa modificación para el gobierno en democracia.

3. La habilidad política del líder

            Para iniciar este apartado, nada mejor que retomar una pregunta fundamental que otros pensadores se han hecho con anterioridad: ¿Qué es tener buen juicio en política? 9 o ¿Qué significa ser políticamente competente?. La respuesta se halla en la acción de aquellos hombres de estado que captan la combinación única de características y sucesos que vuelven particular una situación. El estadista posee una capacidad que difícilmente pueda ser enseñada y, en este sentido, su aptitud se asemeja al don artístico. Esta aptitud se agudiza en tiempos de crisis y peligro. No sería demasiado aventurado sugerir que Carlos Saúl Menem poseía este sentido de lo político. Su derrotero incluyó cambios de imagen y habría significado también mutación de ideas y estilo de liderazgo. Por ese camino construyó su ascenso y consolidación en el poder al tiempo que conduciría al país a una situación nueva, una etapa democrática dotada de un ideario económico y político que perduraría, con matices, hasta el presente.
            El mérito de Menem como hombre político radicaría en haber sabido interpretar claramente la crítica situación en la que asumió la presidencia y haberla aprovechado para afirmar su propio poder, convertirse en el referente de la vida política argentina durante diez años y proveer un nuevo sistema de reglas de juego, expresado en la Constitución reformada en 1994, que nos rige en la actualidad.
            Jaqueado por la hiperinflación que licuó su capital político, Raúl Alfonsín entregó el poder al presidente electo Menem en julio de 1989, seis meses antes de lo debido. Esa es ya una primera situación que creó condiciones propicias de negociación para Menem. Se trataba de un contexto de emergencia en el que el partido justicialista, la Unión Cívica Radical y demás partidos pequeños acordaron en ambas cámaras del Congreso la delegación de poderes legislativos al Poder Ejecutivo por medio de la sanción de las leyes de emergencia económica y de reforma del estado que comentamos. A cambio de la asunción anticipada, Menem obtuvo del radicalismo desgastado el compromiso de facilitar la aprobación de todas las leyes económicas que desde el Poder Ejecutivo se enviaran al Congreso10. Aquí debe tenerse en cuenta que la elección realizada en mayo de 1989 renovaba también bancas legislativas, resultando vencida la Unión Cívica Radical a manos del partido justicialista. El recambio legislativo recién se operaría en diciembre de ese año por lo que resultaba importante la cooperación radical y de otros partidos a fin de sancionar leyes que el gobierno estimaba impostergables. La Unión de Centro Democrático (en adelante Ucedé) y partidos provinciales que habrían compartido un pensamiento de centro-derecha sumaron su apoyo a las políticas decididas por el gobierno, un apoyo nada despreciable para un presidente que se había asumido como peronista en tiempos de campaña electoral y que instauraba desde el gobierno la apertura económica y el achicamiento del Estado. Aun operado el ingreso de legisladores justicialistas, el gobierno continuaba precisando de las coaliciones puesto que contaba con mayoría absoluta en la Cámara de Senadores, no así en la de Diputados.

3.1 La disciplina en el Justicialismo

            En principio la línea que separa al Poder Ejecutivo Nacional del Poder Legislativo se vuelve delgada cuando el partido de gobierno obtiene mayoría en el Congreso. Durante la presidencia de Menem, el justicialismo no disponía de una mayoría propia en la Cámara Baja. A esto debemos agregar que la aprobación de las leyes de emergencia económica y de reforma del estado requería arduas discusiones entre los legisladores oficialistas, muchos de ellos contrariados por la dirección neoliberal del gobierno. Frente a las críticas, el Poder Ejecutivo nacional adujo la ausencia de alternativas y el escaso margen de acción en un contexto crítico. ¿Cómo es que se consiguió la disciplina en el Justicialismo? Según Pablo Gerchunoff y Juan Carlos Torre11, parte de esa disciplina se debió al hábil empleo que Menem habría hecho de los “recursos económicos y políticos del patronazgo estatal” a fin de lograr mantener bajo control a la “tropa” justicialista que incluía no sólo a los dirigentes partidarios sino también a los sindicatos. El acceso a la presidencia de la nación posibilita el manejo de la distribución de cargos y el ejercicio de presión y persuasión económicas a fin de consolidar una coalición de apoyo12. Puede verificarse la disciplina en el partido justicialista durante la primera presidencia de Carlos Menem observando el apoyo a las iniciativas legislativas del presidente que definen el rumbo del gobierno y la política del partido. Así, se constatan mayores divergencias entre el Poder Ejecutivo y el Congreso durante el mandato de Menem que bajo la presidencia de Alfonsín. El Congreso vetó parcialmente numerosas iniciativas del Poder Ejecutivo y éste también objetó propuestas provenientes del partido de gobierno en el Parlamento.
            Las diferencias entre el Poder Ejecutivo y su partido en el Congreso también se revelaron por las insistencias de éste último que superaron en número a las que tuvieron lugar bajo la presidencia radical. Cuatro de las once insistencias votadas por el congreso fueron a iniciativas del Poder Ejecutivo. Sin embargo, dichas insistencias no hicieron mella en el liderazgo presidencial.
            El recurso a los decretos de necesidad y urgencia, extremo conocido en la práctica de los presidentes pero hasta 1994 carente de reconocimiento constitucional, no puede ser considerado una respuesta automática a las reticencias del Congreso frente a la política neoliberal propuesta por el presidente En principio puede decirse que habrían sido más bien demostraciones de fuerza de Menem frente al Congreso, su propio partido y fundamentalmente frente a la opinión pública acerca de la firmeza del rumbo asumido. No debe olvidarse que Menem provenía del peronismo y había provisto a su campaña electoral de un discurso netamente populista por lo que era preciso tal vez exagerar la fuerza de sus convicciones neoliberales con tal de persuadir a los grandes grupos económicos y al capital financiero, tanto nacional como extranjero, sobre sus orientaciones económicas. En definitiva, había un “problema de credibilidad” que Menem debía resolver y lo hizo13.
            El gobierno admitió haber dictado ciento sesenta y seis decretos de necesidad y urgencia que contrastan con los escasos diez que dictara durante su mandato Alfonsín. No todos tuvieron el mismo carácter. Algunos de ellos bien podrían haber respondido a esa tendencia del gobierno menemista por actuar solo o autocráticamente. En este sentido, podría decirse que el Poder Ejecutivo presuponía una oposición legislativa a sus políticas y emitía ese tipo de decretos a modo de golpe preventivo con la intención de forzar una negociación con el Congreso en un tema determinado14. Un ejemplo de decreto como “golpe preventivo” lo habría constituido el que estableció la desregulación económica (Decreto n º 2284/91), un “megadecreto” que “desreguló el comercio interior de bienes y servicios y del comercio exterior e implementó una reforma fiscal, entre otros temas” 15. Con posterioridad, el Poder Ejecutivo envió un proyecto al Congreso con el objeto de convertir en ley lo establecido en el decreto. En cambio, el controvertido decreto 36/90 conocido como “Plan Bonex” impuso en forma sorpresiva la “devolución de los depósitos en australes en Bonex” estimando que la discusión al interior del Congreso habría impedido la implementación de la medida y disparado aún más los indicadores económicos. Finalmente, fueron varios los casos en que el Poder Ejecutivo habría apelado a los decretos como último recurso frente a la reticencia del Congreso en tratar o aprobar determinados proyectos de ley propuestos por aquél.
            Aún teniendo en cuenta los recurrentes vetos, insistencias parlamentarias y decretos de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo, se puede concluir que la disciplina se habría producido. En efecto, no puede soslayarse la contribución  que a ese resultado brindaron los incentivos selectivos como recursos materiales o de status a ser distribuidos entre los dirigentes peronistas y militantes. Estos incentivos selectivos tomaron la forma de cargos, aumento del número de comisiones parlamentarias, que en la Cámara de Senadores llegaron en el trienio 1992-1995 a ser cuarenta mientras que en la Cámara Baja, entre 1993 y 1995 fueron treinta y nueve. A través de la integración de las comisiones se buscaría hacer llegar recursos clientelares del Congreso a las distintas líneas partidarias 16. Por último, también resultan importantes incentivos selectivos a la hora de apoyar los planteos del gobierno, la designación de líderes parlamentarios. Tanto los líderes de bloque del partido de gobierno en ambas Cámaras como los presidentes de las comisiones más relevantes (por ejemplo, la de Presupuesto y Hacienda) constituyen el nexo entre el Congreso y el Poder Ejecutivo.

            En 1990 se conformó  el “Grupo de los ocho” como línea disidente y en 1994 el senador por Mendoza José Octavio Bordón abandonó el peronismo para luego integrarse a las filas del Frente País Solidario, fuerza opositora en franco ascenso. Con todo, fueron escasos los militantes que siguieron el camino de la deserción. ¿Cómo se explica esto? Gracias a la importancia creciente de los incentivos selectivos, el partido justicialista en buena medida habría dejado de ser una “comunidad de valores” para convertirse en “maquinaria partidaria” en los años ‘90. Sin embargo, la distribución de incentivos selectivos no puede explicar por sí sola la estabilidad del justicialismo. Steven Levitsky ha demostrado en su estudio sobre el peronismo urbano que eran pocas las unidades básicas que accedían al patronazgo17. En realidad, la estructura descentralizada del partido justicialista dio a los peronistas disgustados con la gestión de Menem, los canales alternativos de participación (agrupaciones nacionalistas, populistas tradicionales, etc.). La magnitud de la crisis hiperinflacionaria se conjugaba con el ineficiente desempeño que el modelo estatal de desarrollo hacia adentro había históricamente tenido en Argentina y con la prédica que las reformas neoliberales habían alcanzado en los países centrales a partir de los experiencias de Thatcher y Reagan. Todo ello, no sólo sirvió para incrementar la tolerancia al ajuste en la población sino que también logró que las organizaciones peronistas a nivel local desmovilizaran a las clases trabajadoras mediante la persuasión y expulsión de activistas más orientados al ideario de izquierda en los barrios. Se lanzaron desde esas organizaciones medidas de beneficencia y se proveyeron servicios médicos, legales, cuidado infantil, entrenamiento laboral y se implementaron programas para ancianos. Muchas unidades básicas peronistas participaron directamente en la puesta en práctica de programas sociales gubernamentales18.
            En relación al factor ideológico de gobierno, Carlos Acuña sostiene que la aplicación de las políticas menemistas junto con la crisis de estanflación habrían provocado el “vaciamiento” de la doctrina peronista con sus componentes de keynesianismo y justicia social19.
            No todo fue poder omnímodo. Levitsky afirma que la capacidad de Menem de influir sobre los líderes del justicialismo a nivel nacional fue limitada a la hora de imponer candidatos o alianzas. Esto se logró en las provincias cuyos mandos atravesaban serias crisis internas. Así fue posible postular como candidatos justicialistas a figuras extrapartidarias como Ramón “Palito” Ortega para la gobernación de Tucumán en 1991 y a Carlos Reutemann para la de Santa Fe. Ambos, en su momento, habrían sido percibidos como hombres de confianza para el Poder Ejecutivo Nacional.  
             La batería de medidas tomadas por el gobierno que, además de las leyes referidas, incluyó la convertibilidad monetaria  resultó hacia 1991 en positivos indicadores: la inflación había descendido en forma sostenida y se comenzó a renegociar la deuda externa bajo el Plan Brady. El gobierno gozaba de suficiente apoyo popular, lo que decidió a los justicialistas a apoyar mayoritariamente el rumbo gubernamental.


3.2 La debilidad del Radicalismo

            La posición de debilidad en que había quedado la Unión Cívica Radical a raíz de la crisis hiperinflacionaria y la pérdida de sus posiciones en el Congreso nacional (Cámara de Diputados) habrían diluido su rol como oposición política al justicialismo de cuño neoliberal que encarnaban Carlos Menem y sus seguidores. Careció de una capacidad real de veto que ejercitar por medio del recurso de no dar quórum para comenzar las deliberaciones. Al volverse innecesario, en buena medida,  para el justicialismo abroquelarse para enfrentar a una oposición fuerte, los justicialistas disidentes pudieron plantear en el parlamento sus diferencias con la línea gubernamental si bien, como vimos, la disciplina partidaria fue generalmente conseguida por el gobierno.
            Ubicado en el rol de opositor, el radicalismo perdió la fuente de incentivos selectivos que significa presidir el gobierno de la nación y su liderazgo se vio sumamente disminuido. Asimismo las políticas desarrolladas por el gobierno de Carlos Menem generaron divisiones al interior del partido. El sector más crítico de las reformas se alineó con el ex-presidente Alfonsín mientras que, por otro lado, el gobernador cordobés y ex-candidato a la presidencia en 1989, Eduardo Angeloz, apoyó la orientación gubernamental20.
            Al radicalismo le quedaban las elecciones de 1991 en las que se renovarían legisladores y se elegirían nuevos gobernadores, como instancia para medir su poder como fuerza de oposición y evaluar la recuperación del liderazgo alfonsinista. Estos comicios dejaron un sabor amargo al partido pues el justicialismo obtuvo el 40,3 % de los votos positivos y la Unión Cívica Radical, el 30,5 %.
            De este modo nos encontramos en 1991 con un escenario claramente favorable al gobierno que había logrado neutralizar las oposiciones internas, sumar el apoyo de las fuerzas de centro-derecha ligadas a partidos provinciales de corte conservador y dejar al radicalismo en una situación de impotencia política. En la Cámara de Senadores el Justicialismo contó con mayoría propia y en Diputados constituyó mayorías mediante acuerdos con los partidos políticos nacionales y provinciales que compartieron su proyecto.
Menem habría construido su imagen como líder hacia 1992 asociándose a los logros económicos de una gestión que tuvo a Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economía. Los logros comprendían las privatizaciones, el cobro de mayores impuestos y, fundamentalmente, la estabilidad económica. Estos resultados habrían trazado un contorno en el cual su liderazgo se movía cómodamente, pero que al mismo tiempo lo limitaba pues lo habría obligado a recrear, al menos desde lo discursivo, la atmósfera de caos que lo había visto ascender al poder y fortalecerse en él.
            Hacia 1992 muy atrás quedaba la disociación entre la promesa electoral populista y las políticas neoliberales puestas en práctica. Tampoco interesaba ya demasiado que la relación representante-representado hubiera tomado la forma de una delegación porque dicha delegación habría significado beneficios para los gobernados. Esos beneficios se comportarían como “incentivos” tanto para los electores que habían votado a Menem en las elecciones presidenciales de 1989 como para los que no lo habían hecho pero experimentaban personalmente los efectos de la estabilidad económica. De hecho, el liderazgo menemista no descansó en el apoyo de un sujeto o actor social particular sino que se habría construido sobre la desarticulación social. La reforma constitucional buscaría consolidar la asimetría electoral obtenida por el justicialismo desde 1989.
            En la visión de autores como Cheresky21, el liderazgo aparentemente ilimitado no era una novedad para un país acostumbrado a considerar la voluntad popular como una fuerza dotada de unidad y ajena a la deliberación, susceptible de ser encarnada por un líder que no reconoce límites o instancias superiores. En el caso de Menem, el gobierno pasaba a ser evaluado según los resultados de la gestión. Menem habría tenido éxito en implantar estos criterios. El principal mérito que podía adjudicarse (además de superar la crisis hiperinflacionaria) consistiría en haber dado a la reforma fiscal y a la descorporativización del Estado un sentido de justicia y sacrificio relegando a segundo plano las acusaciones de corrupción de que era objeto su gobierno. Cheresky22 sostiene que este tipo de argumentación descansa en el realismo político y desplaza otros ejes de confrontación más globales e ideológicos. Con todo, no basta asimilar el liderazgo menemista a la tradición política populista que tendría la Argentina ni cabe soslayar que la crisis económica exigía elegir rumbos políticos y adoptar decisiones en consecuencia. Una voluntad política con claros objetivos de recomposición del poder y extrema astucia habría podido conformar una coalición de apoyo y obtener el favor popular. Dicha voluntad no operó en soledad sino que habría desplegado recursos de cooptación, persuasión y amenazas a fin de afianzarse en el poder y conseguir la modificación de la letra constitucional que le impedía continuar ejerciéndolo. Así se habría requerido presionar al Poder Legislativo, cambiar la composición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (ley 23.774 de 1990) para que acompañara el proceso de reformas emprendido con sus fallos y sentencias y, finalmente, alcanzar un acuerdo con una fuerza debilitada pero que aún contaba con una cuota de poder preciso como el radicalismo en pos de lograr la reforma de la constitución nacional.

4. El Pacto de Olivos como juego cooperativo

            Iniciamos aquí la explicación del proceso que llevó en 1993 al acuerdo “de cúpulas” entre los liderazgos peronista y radical representados por Menem y Alfonsín, respectivamente. Con un cuadro político que lo favorecía, en 1992 Menem empezó a propagar la idea de reformar la Constitución nacional con el objetivo primordial de eliminar la prohibición de reelección presidencial inmediata. Argumentó que aquélla era la forma de dar continuidad al proceso de reformas de libre mercado y de garantizar la estabilidad económica alcanzada. La comisión de juristas del partido justicialista redactó un documento con los contenidos de la propuesta de reforma que fue luego aprobado por el Consejo Nacional del partido. La reacción del radicalismo fue el repudio a la propuesta entendiendo que ésta sólo buscaba consolidar la hegemonía del presidente. Asimismo prefería limitar los poderes presidenciales (algo que el peronismo no contemplaba) siguiendo los términos de la propuesta de reforma constitucional que había hecho el ex-presidente Alfonsín en 1985. La idea del cambio constitucional se convertía en un tema ríspido sobre el que ambas fuerzas tenían interés sin que, en esta etapa, el radicalismo se prestase a “cooperar”. ¿Por qué dicha cooperación era importante para el justicialismo? Por mandato constitucional la declaración de necesidad de reforma debía tomar la forma de una ley sancionada con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada una de las Cámaras. Aunque sumara el apoyo de sus aliados provinciales, esa mayoría especial era inalcanzable para el justicialismo sin contar con el voto radical.  
Al decidir la reforma de la Constitución Nacional, se planteaban Menem y sus seguidores el diseño de instituciones23. Dicho diseño involucra una serie de cuestiones:

  1. Algunos actores particularmente interesados diseñan para todos los demás miembros de la comunidad un marco institucional;
  2. Los actores realizan cálculos estratégicos en función de sus intereses. Los problemas implicados en el diseño se contabilizan como costos;
  3. Se construye, en general, una coalición de actores que intenta imponer a los otros actores sociales una determinada institución;
  4. En los casos en que las dificultades son grandes, con frecuencia se instauran arreglos institucionales provisorios para superar problemas de cooperación y coordinación. Esto supone negociar un diseño institucional fijando las condiciones bajo las cuales el proceso debe ser llevado a cabo (pactos, convenciones, etc.);
  5. El proceso es siempre protagonizado por las élites que consideran que la instauración de la institución les deparará algún tipo de ventaja particular (incentivos selectivos) y
  6. Aún reuniendo poder para el proceso de creación de instituciones, los actores no tienen un control absoluto de la situación.

¿Cómo se inicia el proceso?
            El gobierno de Menem pasó de preferir políticas de libre mercado, estabilización económica y reducción del rol social del Estado a tener preferencias por instituciones, buscando así abrir un nuevo campo de opciones posibles. Consideramos la reforma constitucional que instaura la posibilidad de reelección presidencial como un diseño de instituciones porque intentaba delinear los rasgos de un nuevo presidencialismo. En este punto es que los actores realizan un cálculo de eficiencia tomando el beneficio o utilidad esperada de la vieja situación al que le restan el nuevo diseño junto con sus costos de creación, negociación y consolidación. A primera vista podrá parecer que este cálculo de eficiencia era claro y sencillo para el menemismo: costos mínimos y beneficios casi seguros. Reiteramos que esto no era tan así dado que el apoyo del radicalismo era necesario para aprobar la declaración de necesidad de la reforma. Asimismo el radicalismo, en desventaja por su paulatina pérdida de poder, también tuvo que efectuar su propio cálculo de eficiencia que no en todo momento fue el mismo.
            Desde una perspectiva neo-institucionalista presuponemos que Carlos Menem, líder del Justicialismo y Raúl Alfonsín, ex – presidente y figura con peso en la UCR, son actores racionales que consideran la intensidad de sus respectivas preferencias y la posibilidad de concretarlas. Rápidamente podría sugerirse que la primera preferencia de Menem era maximizar su poder en tanto que la del dirigente radical era minimizar su pérdida. Sin embargo, esto puede complejizarse y distinguir en los protagonistas del proceso más motivaciones.
            Comencemos por las preferencias. El presidente Menem tenía como objetivo de máxima reformar la Constitución Nacional permitiendo la reelección presidencial sin alterar los prerrogativas del Poder Ejecutivo. La Unión Cívica Radical pretendía, de haber reforma, reducir los poderes del ejecutivo sin introducir la reelección presidencial. Esto coincidía con la última versión del proyecto de reforma alfonsinista que finalmente no había podido concretarse a causa de las crecientes tensiones militares, problemas socioeconómicos y pérdida de apoyo electoral que terminaron por disolver el poder del radicalismo para consensuar cambios a la Carta Magna.
            Al considerar las debilidades de Menem en su plan hay que mencionar la falta de tiempo que lo apremiaba. Necesitaba que la reforma se concluyera en los primeros meses de 1994 antes de realizarse la selección interna entre los precandidatos justicialistas a la presidencia. De este modo, la ley declarativa de la necesidad de reforma constitucional debía ser aprobada a fines de 1993.
            Otro constreñimiento era para Menem la falta de unanimidad al interior del propio partido Justicialista sobre su reelección. Eduardo Duhalde, su antiguo hombre de confianza y entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, era su rival interno pues aspiraba también a la presidencia de la nación.
Si tenemos en cuenta el procedimiento rígido que la Constitución Argentina prescribe para su enmienda y la consecuente necesidad del oficialismo de computar el apoyo radical en la Cámara de Diputados donde no contaba con una mayoría propia suficiente, se vuelve evidente la interdependencia de los actores y el por qué de sus acciones estratégicas24. Los beneficios o incentivos que Menem pudiera obtener dependían de la decisión del radicalismo de cooperar.
            Las debilidades de la Unión Cívica Radical eran mayores que las del partido en el poder. En primer lugar reiteramos la alicaída imagen del radicalismo como fruto de la crisis económica de los últimos años del gobierno de Alfonsín.
            El partido radical además tuvo un pobre desempeño en las elecciones celebradas entre 1987 y 199325. Esa performance hizo mella en el partido como fuerza de oposición y lo alejaba como alternativa real al menemismo en las elecciones presidenciales a realizarse en 1995. El descrédito se habría concentrado en la figura del ex -presidente Alfonsín.
            Por último, también el radicalismo distaba estar cohesionado internamente. Las elecciones legislativas de 1993 habían dejado mejor posicionados a los gobernadores radicales Horacio Massaccesi (Río Negro), Carlos Maestro (Santa Cruz) y José Zavalía (Santiago del Estero) quienes apoyaban la reforma constitucional. Eduardo Angeloz adhería al modelo económico liderado por Menem y Cavallo y se mostraba ambivalente sobre la cuestión de la reforma. En tanto, Alfonsín, desde el discurso, se oponía al cambio constitucional tal como lo planteaba el menemismo.
            Las debilidades podían traducirse como costos para los actores a la hora de introducir sus preferencias. Para mantener su posición opositora el radicalismo carecía de una sólida posición electoral y, como hemos visto ya, es en las urnas donde se define el poderío de un partido y su liderazgo. Las divisiones a su interior hacían peligrar la existencia de una opinión partidaria única sobre la reelección que buscaba Menem.
            ¿En qué podía residir el poder de negociación del radicalismo? Pues bien, sus recursos se resumían en dilatar estratégicamente el tratamiento de la reforma afectando las chances del menemismo de conseguir aquélla en el tiempo preciso para que Menem pudiera ser candidato presidencial en 1995. Las negociaciones ofrecidas por el partido de gobierno fueron rechazadas en esta etapa.
            El gobierno pasó a hacer uso de sus propias fortalezas. Gozaba de un considerable nivel de apoyo popular reflejado en los triunfos en las elecciones legislativas y de gobernadores de 1991 y 1993. Los resultados electorales daban cuenta de una percepción popular que tenía asidero en indicadores socioeconómicos positivos. Entre 1991 y 1994 el producto bruto interno aumentó a una tasa anual del 7,7 % y el consumo creció en un 40%. De 1992 a 1994 el Estado contó con superávit fiscal, lo que permitió incrementar el gasto social. Los hogares bajo la línea de pobreza en el área metropolitana de Buenos Aires que en 1989 ascendían al 38%, cayeron al 14% en 1993. Los resultados negativos de la gestión menemista residían en la concentración del ingreso, la caída de salarios reales en la industria, la imagen de corrupción que caracterizaba al gobierno y los altos costos sufridos por los sectores populares (drásticos recortes en cantidad y calidad de servicios educativos y de salud, crisis de las economías regionales, jubilaciones magras, niveles de desocupación abierta mayores al 10 % que constituían récords para la Argentina ) no fueron priorizados por el electorado26. Existía un consenso promedio sobre la estabilidad económica, la disciplina fiscal y las reformas estructurales.
            Las elecciones de renovación parlamentaria de 1993 revelaban un destacable triunfo del partido Justicialista en la provincia de Buenos Aires a costa de la Unión Cívica Radical: 42,3 % de los votos para el PJ y 30 % para la UCR. La Capital Federal, considerada hasta entonces un bastión radical, también elegía mayoritariamente al peronismo. A mediados de 1993 los sondeos indicaban que  la reelección de Menem en la presidencia alcanzaba un 55 % de las preferencias mayoritarias. Ese éxito electoral hizo que el Justicialismo retomara el intento de negociación con la UCR. Las elecciones ponían en evidencia las posiciones en que quedaban los distintos dirigentes radicales. Fernando de la Rúa, aspirante a la candidatura presidencial y acérrimo opositor a la reforma, había sido derrotado en la Capital Federal. Federico Storani, primer candidato a diputado por el radicalismo bonaerense y adversario de Alfonsín, admitía la contundencia del fracaso partidario en su distrito. Estas derrotas allanaban el camino de Raúl Alfonsín para retornar a la presidencia del centenario partido. Los intentos de atraer al radicalismo a la negociación fracasaron mientras se aguardaba la definición de sus autoridades partidarias en el plenario de Parque Norte el día 12 de noviembre.
            Los recursos del Gobierno se pusieron nuevamente en juego transformándose en capacidad de formular amenazas creíbles. El 21 de octubre, con mayoría en el Senado, el Justicialismo sancionó en dicho cuerpo la ley declarativa de la necesidad de reforma de la Constitución Nacional admitiendo la reelección presidencial. Su aprobación en la Cámara baja era una cuestión todavía por resolver. El presidente Menem por medio del decreto 2181/93 convocó a plebiscito a fin de que la ciudadanía se manifestase a favor o en contra de su proyecto reformista. Era un mecanismo destinado a superar la situación de bloqueo político originada en la negativa radical a apoyar en la Cámara de Diputados la reforma. Debía llevarse a cabo el 21 de noviembre y la incertidumbre sobre su resultado era mínima teniendo en cuenta los resultados electorales que habían favorecido meses antes al oficialismo.
            La convocatoria a plebiscito causó profundo impacto en el radicalismo y dejó entrever sus divisiones de criterio. Era probable que la dirigencia radical de aquellos distritos en los que el Justicialismo se había impuesto en los comicios de octubre asumiera posiciones favorables o vacilantes frente al cambio constitucional. En consecuencia, la Convención Nacional del partido resolvió dejar en libertad a los distritos para que establecieran sus respectivas estrategias. No había una línea partidaria clara. El gobierno parecía haber tenido éxito en desequilibrar a su principal oposición. Los encuestadores estimaban que sería alta la concurrencia a la votación y que el “Sí” a la reforma se impondría.
            Un nuevo suceso vino a imprimir más tensión al proceso de creación institucional en curso. El diputado por la Ucedé (aliada del gobierno) Durañona y Vedia planteó una virtual reducción de los votos necesarios para aprobar la ley declarativa de la necesidad de reforma en la Cámara de Diputados. Propuso que los dos tercios requeridos por la Constitución fuesen considerados sobre los miembros presentes del cuerpo si éstos lograban quórum para sesionar. Esta postura se justificaba “por la analogía con los preceptos previstos en la constitución para el trámite de las leyes y con las interpretaciones de la Corte Suprema de los Estados Unidos respecto de un texto similar a nuestro artículo 30”27.
            Tanto el plebiscito como la forzada interpretación de la normativa constitucional respondían a ensayos del oficialismo dirigidos a endurecer su poder inicial y a atraer más eficazmente al radicalismo hacia la negociación. Los antiguos recursos del radicalismo perdían sustancia ante la nueva situación y se trasmutaban en nuevos riesgos. Frente al plebiscito convocado por el Poder Ejecutivo, era extremadamente plausible la derrota radical. Asimismo la iniciativa de Durañona y Vedia mostraba el peligro cierto de que la reforma constitucional fuera aprobada por medios fraudulentos repitiéndose los hechos de 1949 cuando el peronismo en el poder aprobó con los miembros presentes en el parlamento la declaración de necesidad de reforma constitucional sin especificar siquiera los contenidos a modificar.

4.1 De la intransigencia al acuerdo constitucional 

            Alfonsín habría vislumbrado con claridad los riesgos que la estrategia menemista entrañaba no sólo para la supervivencia de su partido sino para la institucionalidad del sistema democrático. Teniendo en cuenta la inminente realización del plebiscito si continuaba oponiéndose a la reforma, el radicalismo saldría derrotado (existía mínima incertidumbre sobre este resultado) con el costo de  quedar alienado de las preferencias mayoritarias nuevamente. Si Menem no ganaba las internas peronistas para ser candidato a la presidencia (algo improbable), sería Eduardo Duhalde el beneficiado por el voto popular en 1995 si se tenían presentes los últimos resultados electorales.
            En el caso de que la victoria del gobierno en la consulta popular condujera a la UCR a aceptar la enmienda constitucional dejaba asimismo a este partido en condiciones de extrema debilidad para negociar concesiones en la reforma.
            Esta nueva evaluación de costos que realizaba Alfonsín explica su reunión secreta con el presidente Menem el 4 de noviembre de 1993 a fin de hacer posible una negociación supeditada al levantamiento del plebiscito y al retiro del proyecto reformista aprobado por el Senado. El giro en la posición no es tan súbito como podría creerse puesto que en la época en que Alfonsín se oponía a la reforma constitucional tal como la planteaba el menemismo también “declaraba que concurriría a la Casa Rosada a conversar si Menem lo invitaba”28.
            Entre sus recursos actuales, Alfonsín suponía que al admitir el eje de las pretensiones menemistas (la reelección presidencial) podía negociar algunos de los puntos incluidos en su propuesta de enmienda constitucional de 1985. La propuesta alfonsinista incluía: 1) Elegir al presidente mediante un sistema de segunda vuelta o ballotage con un umbral de  mayoría absoluta. La duración del mandato se reduciría a cuatro años pudiendo ser reelecto por una única vez; 2) Colocar en el Poder Ejecutivo junto al presidente un primer ministro que fuera jefe de gobierno. Éste último podía ser removido por una moción de censura de la Cámara de Diputados que contara con una mayoría suficiente para promover el nombramiento de un nuevo primer ministro. En este caso, el presidente también podía disolver la Cámara baja y convocar a nuevas elecciones; 3) Fortalecer los poderes legislativos formales del presidente (vetos parciales y decretos legislativos en casos de emergencia, en este caso con firma del jefe de gobierno) y 4) Reducir los poderes del Senado.
            En este punto era claro para el líder radical que los beneficios que podía obtener dependían de los incentivos que el menemismo consiguiera en primera instancia. El hecho de aceptar la negociación implicaba consentir la tan buscada reelección presidencial, que no era un punto discutible para el gobierno. Las instituciones que Alfonsín buscaba incorporar en la nueva Constitución se convertían en los ejes negociables.
            Alfonsín podía prácticamente prometer a Menem la garantía de apoyo del radicalismo a la reforma a cambio de los puntos de negociación. El dirigente del radicalismo planteaba una alta probabilidad
de ser electo presidente del partido. Siguiendo las ideas de Angelo Panebianco29 decimos que Raúl Alfonsín se habría arrogado, al reunirse con Menem, el control de zonas de incertidumbre del partido que se traducían en recursos fundamentales del poder organizativo. Estos recursos aludían a la competencia, la gestión de las relaciones con el entorno y la estipulación de reglas formales que delimitan un “campo de juego”. En cuanto a la competencia, Alfonsín se atribuía el poder del experto que maneja las relaciones político-organizativas internas y externas. Al tejer con Menem una coalición de actores reformistas se encargaba de la gestión de las relaciones radicales con el entorno. Finalmente, cuando acepta sentarse a negociar, fija posición acerca de la interpretación de reglas internas del partido y establece el límite de tolerancia a las desviaciones. Su “desviación” respecto de la posición original del partido es el nuevo parámetro que guiará la acción futura del radicalismo. Según los colaboradores del líder radical, ya nadie podría acusar a Alfonsín de ser un obstáculo para la conciliación con el menemismo30.  En realidad, a partir de ese momento el caudillo radical podía atraer de su lado a los radicales ganadores en octubre que buscaban negociar su apoyo a la reelección a cambio de reivindicaciones particulares. Del mismo modo, Alfonsín ganaba para sí la oportunidad de presentarse ante la sociedad como el único dirigente radical que tenía algo que decir sobre lo que estaba pasando31.    
            La negociación necesariamente sería subóptima32 para los radicales en tanto los recursos del menemismo se habrían transformado en poder de imposición. Si el radicalismo brindaba la mayoría requerida para el trámite legislativo renunciaba forzosamente a su preferencia de máxima: reformar la constitución reduciendo los poderes del Ejecutivo y excluyendo la posibilidad de reelección presidencial.
¿Cuáles eran los incentivos del oficialismo para hacer concesiones al radicalismo en la negociación por la reforma? Habíamos señalado que los medios del gobierno superaban a los de su principal opositor al punto de convertirse en poder de neutralización del adversario. Sin dejar de reconocer esto, la negociación le brindaba al menemismo la legitimidad en la consecución de sus objetivos que no hubiese conseguido de actuar en soledad (aún contando con sus mencionadas victorias electorales y el triunfo del “Sí” en el plebiscito). El menemismo evitaba así también la polarización y el conflicto permanente con la oposición.
Además, la aceptación de las demandas del radicalismo servía para ganar tiempo, un recurso escaso para el gobierno en esos días. El menemismo no aceptaría, no obstante, una reforma profunda del presidencialismo que lo afectara en caso de ganar la presidencia en 1995. El radicalismo debía esperar a mejorar su posición en el futuro. Cabe destacar que la amenaza del plebiscito todavía pesaba sobre la UCR.
            El 13 de noviembre el Comité Nacional del radicalismo elegía como presidente a Raúl Alfonsín. Un día después Menem y Alfonsín firmaban el Pacto de Olivos que implicó el primer paso en el proceso de generación de confianza y constituyó el marco general de la reforma constitucional. Debido a las dificultades que supuso el camino del consenso entre líderes partidarios y a que no todos los problemas habían desaparecido, el Pacto de Olivos operó como arreglo institucional provisorio destinado a dar los lineamientos del cambio de reglas.

            El presidente Menem por decreto 2839/93 suspendió la convocatoria a plebiscito y en el acuerdo se convino la incorporación de un Jefe de Gabinete con responsabilidad dual ante el presidente y el Congreso. Se acordó la limitación de los decretos de necesidad y urgencia, la elección directa del jefe de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de los senadores. Cada provincia contaría con tres senadores (dos para la mayoría simple y uno para la primera minoría). El presidente pasaría a ser electo por el pueblo sin intermediación de colegio electoral alguno por medio de una segunda vuelta electoral. Otros puntos de acuerdo entre los líderes se refirieron a los controles legislativos sobre la administración, mayores garantías de independencia judicial, fortalecimiento del federalismo e intervención federal como facultad exclusiva del Congreso. El presidente Menem se había mostrado orgulloso de “protagonizar hoy una etapa de encuentro y convivencia que, superando antinomias y frustraciones, abre un camino de diálogo, una ancha vía de consenso.”33 Alfonsín, por su parte, consideraba el acuerdo como un nuevo hito en la consolidación de la democracia argentina, a pocos días de celebrarse los primeros diez años de su retorno. Se recreaba el clima de acuerdo fundamental entre las fuerzas políticas mayoritarias con la participación de otros sectores políticos y sociales. 
            Una vez alcanzado el “acuerdo de cúpulas” restaba que la Convención Nacional de la UCR, convocada para el 3 de diciembre, aprobase lo actuado por Alfonsín. Aquí se computaban costos deliberativos al interior del radicalismo. Eduardo Angeloz era un apoyo seguro al acuerdo Menem-Alfonsín. La oposición a vencer en el partido no era desdeñable pues incluía a los diputados abroquelados en torno del senador De la Rúa.
            Un sector de los partidos provinciales que en conjunto representaban la tercera fuerza política del país aducían ser afectados por lo acordado entre los líderes de los partidos mayores al robustecerse el bipartidismo y desaparecer en el futuro inmediato el colegio electoral que elegía al presidente. La doble vuelta traería aparejada la polarización del electorado. El MODIN, el Frente Grande, el MAS, el Partido de la Liberación y el Partido Obrero consideraban que el acuerdo entre Menem y Alfonsín implicaba la continuidad de la política económica que ellos, desde la oposición, criticaban.
            Poco tiempo después adhirieron al pacto los partidos Bloquista de San Juan, Renovador de Salta, Acción Chaqueña, Movimiento Popular Jujeño, Neuquino y Fueguino constituyendo todos un Bloque Federal en la Cámara de Diputados.

4.2  La negociación en grande: justicialistas y radicales en el Congreso

            Las reuniones entre los equipos de negociadores del PJ y la UCR se iniciaron el 24 de noviembre de 1993 en el salón gris del Senado. En esas reuniones se trataron las atribuciones del Jefe de Gabinete, la incorporación del tercer senador por la minoría a partir de 1995. Este punto era de importancia capital para el radicalismo porque a través de esa regla podría incrementar su representación en la Cámara Alta, siendo los principales beneficiarios las conducciones provinciales de esa fuerza. Para que la elección de los nuevos senadores acreciera la representación radical era preciso mantener en 1995 la elección indirecta por las legislaturas provinciales, lo que se aseguró mediante el acuerdo de una cláusula constitucional transitoria.
            En la segunda reunión se acordaron las reformas en el área de Justicia estableciendo las funciones del Consejo de la Magistratura, órgano encargado de la selección de los jueces federales, administración de los recursos del Poder Judicial y apertura de la instancia de enjuiciamiento de jueces inferiores.

            La tercera reunión de negociación se dirigió a consensuar la reducción del mandato de los senadores. Mientras la UCR buscaba un mandato de 4 años, el PJ pretendía que los senadores se mantuvieran en funciones por un período de 6 años. Otro tema de importancia fue la determinación del “piso” mínimo de votos a obtener por un candidato presidencial para evitar la segunda vuelta electoral o ballotage. El radicalismo sostenía como posición de máxima un piso equivalente al 50 % de los votos y se disponía a aceptar en última instancia un mínimo de 45 % de votos válidos emitidos. El Justicialismo aspiraba a que el 40 % de los votos fuera el piso mínimo para eludir la segunda vuelta electoral y proponía negociar las diferencias porcentuales a requerirse entre el primer y segundo partido en orden de votos.     
            El Comité Nacional de la UCR había exigido, además, la previa recomposición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a fin de apoyar en el Congreso la declaración de necesidad de reforma constitucional. El 4 de diciembre la Convención Nacional del radicalismo por mayoría de votos respalda el Pacto de Olivos, lo que sin duda implica un triunfo de la estrategia alfonsinista. La Convención instruyó a los legisladores radicales a votar positivamente el proyecto de ley declarativa. Días después se produjo un hecho inesperado: Menem cuestionó públicamente las atribuciones del Jefe de Gabinete y dispuso que el Presidente debía ser el único jefe de gobierno y responsable de la administración general del país. Un candidato sería electo presidente en primera vuelta si obtenía en el comicio el 45 % de los votos válidamente emitidos o bien el 40 % con una diferencia de 10 puntos porcentuales sobre su inmediato competidor. Para efectuar esta maniobra Menem habría aprovechado la brecha creada en el radicalismo a raíz del Pacto y la imposibilidad de Alfonsín de retractarse. El caudillo radical no creía que en 1995 Menem obtuviera el caudal de votos suficiente para escapar del ballotage. La segunda vuelta encontraría, en las aspiraciones de Alfonsín, al radicalismo liderando un frente de oposición.
            El 9 de diciembre se reanudaron las conversaciones entre los equipos interpartidarios. Las dificultades en la negociación hicieron que se delegara en los juristas Ricardo Gil Lavedra (UCR) y Alberto García Lema (PJ) la redacción del anteproyecto de documento definitivo que firmarían Menem y Alfonsín. En esta instancia se advertía la posible aparición de problemas de acción colectiva que producían incertidumbre. El mecanismo que se halló para evitar de modo eficaz los riesgos de una Convención Constituyente que se asumiera como soberana e ignorase el acuerdo de los líderes partidarios fue dividir lo acordado en un núcleo de coincidencias básicas que contuviera los puntos de reforma más caros a las pretensiones plasmadas en el acuerdo; un apartado de temas habilitados que versaba sobre cuestiones de menor entidad política que podían ser libremente abordados por la Convención y una sección de garantías jurídicas y políticas que las partes se daban a efectos de que el órgano constituyente cumpliera con los pactos. El núcleo de coincidencias básicas se convirtió en una “cláusula cerrojo” ya que los temas que lo constituían debían ser votados en bloque por la convención. Su aceptación implicaba la incorporación a la Constitución de todas las modificaciones acordadas mientras que el voto por la negativa suponía el rechazo de todos los temas que componían el núcleo básico y el mantenimiento del texto constitucional vigente. Se establecía asimismo la intangibilidad del capítulo único de la primera parte de la Constitución: “Declaraciones, derechos y garantías”. El 13 de diciembre Menem y Alfonsín firmaron el texto definitivo de su acuerdo.
            En el seno del Congreso el radicalismo contaba entre los legisladores a favor del pacto a los alfonsinistas ortodoxos liderados por Berhongaray, alfonsinistas críticos representados por Jesús Rodríguez y el sector angelocista nucleado en torno de Orgaz. En contra del pacto estaba el delarruismo representado por Enrique Olivera, los seguidores del santafesino Horacio Usandizaga y el sector denominado “Convergencia” dirigido por Federico Storani. Estos sectores de la oposición interna criticaban a Alfonsín por haber aceptado negociar en condiciones subóptimas, es decir, aceptando la presunta coacción del gobierno.
            El 17 de diciembre la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara Baja aprobó el proyecto de ley que declaraba la necesidad de reforma. La Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros aprobó la ley declarativa el 22 de diciembre.
            En el Senado la cuestión comenzó a tratarse el 28 de diciembre. El punto conflictivo seguía siendo la duración del mandato de los senadores. La UCR se encontraba dividida al respecto. Los opositores al pacto de Olivos consideraban que la figura del Jefe de Gabinete no servía para atenuar el presidencialismo porque quedaría subordinada a la persona del presidente. Igualmente señalaban que el tercer senador por provincia sólo traería aparejado más gasto. Cuestionaban el reconocimiento constitucional de los decretos de necesidad y urgencia y la posibilidad de reelección presidencial. Estas oposiciones no lograron imponerse y el 29 de diciembre, superando en 6 votos la mayoría requerida, el Senado sancionó la ley 24.309 declarativa de la necesidad de reforma constitucional. Giró la ley sancionada al Poder Ejecutivo nacional que la promulgó de inmediato y convocó a elecciones a convencionales constituyentes a realizarse el 10 de abril de 1994.
            En la convención constituyente, que sesionó entre los meses de mayo y agosto de 1994 en las ciudades de Santa Fe y Paraná, tanto el PJ como la UCR vieron disminuida su representación en favor de terceras fuerzas por lo que necesitaron cooperar mutuamente para asegurar el cumplimiento de lo convenido y obtener cada uno su parte del acuerdo. Pese a que tras la elección a convencionales, sectores del radicalismo opuesto al pacto reclamaron la renuncia de Alfonsín a la presidencia del partido y el Frente Grande intentó liderar en la convención una coalición “antipactista”, el 22 de agosto de 1994, el núcleo de coincidencias básicas y otra serie de reformas reunidas como cuerpo constitucional fueron aprobados unánimemente por los convencionales constituyentes.

4.3  ¿Consenso entre partidos o sometimiento radical?

            La negociación del Pacto de Olivos ha sido interpretada por algunos autores34 como una claudicación frente al poder de neutralización del menemismo o bien como un vuelco incomprensible en las posiciones políticas radicales. Al admitir la negociación con el poder, Alfonsín habría intentado mantener como líder la estabilidad organizativa de su partido, conservar las líneas de autoridad del radicalismo. En una primera etapa habría desplegado con aquel fin una actividad defensiva o “pro-statu quo” rechazando la negociación por la reforma constitucional. En un segundo momento cuando comprendió la irrefrenable voluntad de poder del menemismo, eligió desarrollar una línea “agresiva” que habría consistido en pactar para negociar mejor, salvar la legalidad de la reforma, aunque eso implicase descartar la “intransigencia radical”. En realidad, no es descabellado afirmar que intereses de corto plazo habrían primado en la estrategia menemista para aceptar los términos del acuerdo con el caudillo radical en tanto que Raúl Alfonsín habría tenido en cuenta consideraciones de corto plazo como las que motivaron la introducción del ballotage o la inclusión del tercer senador por provincia elegido en 1995 por las legislaturas provinciales, junto con previsiones de largo plazo destinadas a instaurar una constitución aprobada por las principales fuerzas partidarias del país, capaz de garantizar independencia en el Poder Judicial y convertir a la capital federal en distrito autónomo con autoridades directamente electas, entre otras cuestiones importantes.
            Nuestro análisis nos permite disentir con Acuña35 que plantea que Menem no habría en ningún momento renunciado a sus preferencias de máxima mientras que sí lo habría tenido que hacer el radicalismo luego de haber extremado, en una primera etapa, su oposición a la negociación por la reforma. A la luz de la información analizada, podemos decir que tanto Menem como Alfonsín habrían relegado sus preferencias de primer orden para alcanzar un equilibrio, subóptimo, pero equilibrio al fin que se habría reflejado en el acuerdo que ambos suscribieron. Podemos decir que Menem habría privilegiado en los hechos la dupla legalidad-legitimidad por sobre la reelección presidencial a cualquier precio. Considerando las concesiones que ambos líderes partidarios efectuaron es que tiene sentido hablar de consenso positivo. Revisando el juego en el que quedaron embarcados Menem y Alfonsín podría juzgarse que dicho juego habría tenido un carácter mixto, siendo producto de la cooperación y el conflicto políticos. Por nuestra parte, teniendo en cuenta todo lo expuesto en el presente artículo, consideramos que en un contexto donde podía prevalecer el choque y el antagonismo, se impuso finalmente la colaboración y el consenso. La negociación entre actores políticos que se convirtió en la esencia del proceso reformador no puede ser captada cabalmente por la formalización del modelo de juegos estratégicos. Este modelo brinda una orientación útil para comprender la búsqueda de intereses individuales y de corto plazo. Pero encuentra su límite cuando entran en escena objetivos y valoraciones que exceden el mero interés personal como se advierte al considerar los móviles individuales y colectivos que llevaron a Alfonsín a negociar con el presidente Menem. 

5. Implicancias de la reforma

            La incorporación que la Carta Magna hace de la figura del Jefe de Gabinete en el Poder Ejecutivo da origen a interesantes conjeturas sobre su papel futuro en el sistema político. Catalina Smulovitz36 plantea que en un supuesto caso en que el presidente logre la mayoría en segunda vuelta electoral pero enfrente un poder legislativo adverso, la designación del jefe de gabinete podría erigirse en una conveniente prenda de negociación con el Congreso y así ganar su apoyo. La negociación interpartidaria podría ser estimulada por la introducción de este nuevo actor institucional.
            La Constitución reformada regula en forma explícita algunas atribuciones del Poder Ejecutivo, como su facultad para emitir decretos de necesidad y urgencia,  vetar parcialmente las leyes así como las condiciones de la delegación legislativa.
            Los decretos de necesidad y urgencia tradicionalmente versan sobre cuestiones cuya regulación está reservada al Congreso. La reforma constitucional recogió la práctica de su emisión, tan frecuente durante la primera presidencia de Carlos Menem, en el artículo 99 inciso 3. Según la norma constitucional, la potestad otorgada al Poder Ejecutivo es excepcional y, por lo tanto su interpretación debe ser restrictiva. Quedan sin delimitar los alcances de las circunstancias excepcionales que hacen imposible seguir el trámite ordinario de las leyes. De cualquier modo, ni aún en situaciones excepcionales podrá el Poder Ejecutivo ejercer funciones legiferantes en materia penal, tributaria, electoral o con relación al régimen de los partidos políticos. La disposición constitucional prescribe que una ley especial sancionada con el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. El decreto de necesidad y urgencia debe ser decidido por el Presidente en un acuerdo general de ministros y junto al Jefe de Gabinete. Todos ellos deben refrendar el decreto y respecto a él son solidariamente responsables. El Jefe de Gabinete, dentro de los diez días de emitido el decreto debe presentarse ante el parlamento a los efectos de que la Comisión Bicameral Permanente (cuya formación debe respetar las representaciones políticas de cada Cámara) creada por mandato del mismo artículo 99, controle el decreto en cuestión. La Comisión tiene diez días para elevar su dictamen al plenario de cada Cámara a fin de que aprueben la norma. Si bien es positivo que la ley fundamental de nuestro sistema jurídico se haya pronunciado sobre un tema tan importante como es la facultad legislativa del presidente de la nación que desdibujaría los límites entre los poderes del Estado, también es cierto que la Comisión Bicameral, al momento de preparación de este trabajo, no ha sido creada. La ley especial destinada a regular la intervención del Congreso en la emisión de decretos es una deuda pendiente. Esta deuda habría redundado en un reforzamiento del poder presidencial que dicta decretos de necesidad y urgencia sin los controles que la Constitución Nacional previó. 
            La Convención Constituyente eliminó asimismo el requisito de profesar el culto católico para elegibilidad del presidente y redujo su mandato a cuatro años. Se estableció que el presidente puede ser reelecto en forma inmediata por un nuevo período, una disposición que en lo inmediato favoreció a Carlos Menem pues se estipuló que la norma se aplicaría al presidente en ejercicio al momento de sancionarse la reforma constitucional, considerando aquel mandato como primer ciclo presidencial. Si bien autores como Natalio Botana37 consideran que admitir la posibilidad de reelección presidencial excluye el más importante límite a la hegemonía del Poder Ejecutivo en un sistema presidencialista, podría sostenerse también que brinda a la ciudadanía el medio de mantener en el poder a aquellos presidentes que estima han hecho un buen gobierno. En ese caso, la oposición partidaria deberá reforzar su aptitud  para vencer al liderazgo del partido gobernante.
            La eliminación del Colegio Electoral como órgano intermedio para la elección del primer mandatario implicó erradicar la posibilidad de incongruencias entre su composición y las preferencias ciudadanas. La elección directa además habría concentrado la decisión en los cuatros distritos más poblados, a saber: Ciudad y Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. El mecanismo de segunda vuelta para la elección a presidente fue incorporado en las condiciones que explicamos en el apartado 4.2. El ballotage limita las oportunidades de las terceras fuerzas que para tener peso en la elección deberían trabar acuerdos electorales y de gobierno con los partidos mayoritarios. Cabe destacar asimismo que, más allá de las supuestas intenciones del líder radical Raúl Alfonsín de volver “semipresidencialista” el gobierno argentino, la constitución reformada habría fortalecido los poderes del presidente, con lo cual la mayoría especial que requiere la elección del titular del Poder Ejecutivo contribuiría a consolidar dicho efecto otorgándole una “súper legitimidad” que contrasta con el origen también popular de los miembros del Poder Legislativo. Sobre la base de esa legitimidad especial podría el presidente considerarse sin incentivos para trabajar en cooperación con el Congreso.
            La inclusión de un tercer senador por provincia que deberá corresponder al primer partido de oposición en el distrito fue fruto de la negociación con el radicalismo, aspirante a sumar representantes en la Cámara Alta, un cuerpo en el que su posición era muy minoritaria en comparación con la fuerza del justicialismo. La elección directa (a implementarse con posterioridad a 1995) significaba un recorte a los poderes provinciales tal como lo supuso también la desaparición del colegio electoral en la elección a presidente. Antiguamente bastaba con que el candidato mantuviera un vínculo estrecho con el gobernador para ser electo por la legislatura provincial. Con la nueva disposición constitucional (puesta en vigencia recién en el año 2001), se mantiene la importancia de la relación con el mandatario provincial pero se favorecería al mismo tiempo el uso de comicios partidarios cerrados o semiabiertos para elegir los candidatos a senador. Estos candidatos tendrían que contar primero con una alta adhesión entre los afiliados del partido y además con el favor de los votantes. El mandato de los senadores fue reducido a seis años.
            Se crearon la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo como órganos de control parlamentario sobre la administración.
            En materia judicial, la Constitución reformada le dio autonomía funcional, rango constitucional y autarquía financiera al Ministerio Público y creó el Consejo de la Magistratura con las funciones que ya hemos explicado. Asimismo se modificó el procedimiento de selección de jueces inferiores y miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Finalmente, la Carta Magna reformada estableció un jurado de enjuiciamiento para remover a los titulares de los juzgados inferiores.
            La ley fundamental reconoció rango constitucional a una serie de tratados internacionales de derechos humanos, situándolos por encima de las leyes ordinarias en la pirámide de organización jurídica (artículo 75 inciso 22). Incorporó un capítulo de nuevos derechos que incluye los llamados derechos de incidencia colectiva (derechos a la preservación del medio ambiente, el derecho del consumidor y el usuario); el derecho a interponer acciones de amparo frente a acciones u omisiones lesivas de derechos y garantías constitucionales; el derecho al habeas data y el habeas corpus. Consagró la iniciativa popular para el tratamiento de leyes y la consulta popular para decidir la aprobación de leyes. 
            De gran relevancia política resultó la autonomía reconocida constitucionalmente a la Ciudad de Buenos Aires. Este distrito pasaría a dictarse su propia carta constituyente y a elegir su Jefe de Gobierno en forma directa por el pueblo de la ciudad. Este modificación en el status de la capital de la república con la elección de su jefe habría significado la inclusión de un nuevo contendiente en el escenario político, que gobierna uno de los distritos electorales más importantes del país, maneja un alto presupuesto y es capaz de proyectarse al liderazgo nacional, aspirando a la presidencia de la nación.
Otra modificación relativa al sistema federal es la imposición del régimen de coparticipación impositiva sobre la base de una ley acordada entre la Nación y las provincias.
            La supresión del colegio electoral en la elección a presidente, la elección directa de los senadores unida a la reducción de su mandato y la autonomización de la ciudad de Buenos Aires como eje político, habrían implicado un recorte a los poderes provinciales, hijo de la transacción entre Alfonsín y Menem, “representando” éste último en la mesa de negociación a las provincias del interior argentino.

6. Conclusiones

            En este trabajo consideramos haber alcanzado nuestro objetivo de mostrar el proceso de construcción del liderazgo político de Carlos S. Menem básicamente a partir de 1992, cuando varios logros de gobierno se hallaban consolidados a los ojos de la opinión pública nacional e internacional. Elegimos la reforma constitucional de 1994 como el punto de consagración de esa habilidad política que habría conseguido un cambio de reglas institucionales que lo trascendió.
            El análisis del liderazgo menemista nos ha servido asimismo como excusa para buscar una mirada más amplia y asomarnos a un nuevo capítulo de la redemocratización argentina, aquella que inició la presidencia radical de Raúl Alfonsín. En 1985 el entonces presidente argentino Alfonsín también buscaba el cambio institucional convencido de que la etapa abierta para el país era en sí misma una nueva historia. Los inconvenientes económicos y sociales que crecieron durante su mandato adquirieron la entidad de una crisis profunda que habría puesto en serias dudas la capacidad del estado de proveer bienes públicos. Es pertinente recordar aquí la reflexión que Carl Schmitt hacía en su obra “Teología política”. El autor alemán enfatizaba que el orden siempre procede de una decisión política y que el derecho sólo puede regir una situación de normalidad. La pérdida de poder que en forma cada vez más veloz padeció Alfonsín en la presidencia borraron toda oportunidad para acordar una reforma de la Constitución Argentina.
            Habría sido Menem, quien al asumir la presidencia en la situación de emergencia que configuraba la crisis hiperinflacionaria, pudo atenuar dicha crisis y crear especialmente seguridad y confianza en gran parte de la ciudadanía. Los ciudadanos, que habrían favorecido la estabilización económica interpretándola como una normalización del país, apoyaron a las iniciativas del partido de gobierno votándolo en las elecciones legislativas y apuntalaron la propuesta de reforma a la Carta Magna que permitiese la reelección del presidente en funciones. El partido justicialista y su líder, el presidente Menem, se volvieron eje del sistema político argentino. La oposición frente al despliegue de poder menemista habría quedado, en el sentir de la ciudadanía, como mera espectadora de la resolución de la crisis. Pero la Unión Cívica Radical electoralmente debilitada tenía un poder de veto aún sobre el plan de reforma constitucional del oficialismo. Alfonsín habría comprendido las altas probabilidades de que la reforma se hiciera a como diese lugar. Incluso asumiendo la creencia que postula que el líder radical habría construido a lo largo de los años su identidad como un líder de principios, no podría pensarse, por todo lo expuesto en este trabajo, que la reunión con Menem haya desdibujado por completo esa imagen. En pos de evitar la ilegalidad del cambio de reglas, una realidad que el país ya había conocido, y sabiendo que su partido todavía tenía chances de intercambiar concesiones, entró en la negociación. Junto a Menem y al contar con la posterior aprobación del arreglo por sus respectivos partidos, dio origen a la primera constitución argentina que descansa en un pacto en democracia. Cuando los actores en pugna alcanzaron el acuerdo, comenzó por fin la etapa del diseño institucional. 
            La constitución consagra institucionalmente una determinada distribución del poder. Si se estudian otros pactos o constituciones exitosas del mundo muy probablemente se llegue a la conclusión de que éstos son precedidos por conflictos de intereses que logran zanjarse mediante alguna transacción. En el caso argentino, el compromiso fue posible porque las preferencias de los principales actores de este proceso, Menem y Alfonsín, no habrían sido totalmente opuestas en todas las áreas relevantes de diseño. Es posible advertir que la reforma constitucional que finalmente se aprobó sería fiel reflejo de la lucha que le alimentó. El articulado que favorece un poder ejecutivo más acotado, no sólo seguía los lineamientos del proyecto radical de 1985, sino que tenía en cuenta las escasas chances que la UCR tenía de ganar la presidencia en 1995. En forma correlativa, las disposiciones tendientes a fortalecer el poder del presidente obedecían a la expectativa del peronismo de ganar la siguiente elección presidencial (Menem fue efectivamente reelecto en 1995) y mantenerse en la cabeza del Poder Ejecutivo por varios años.
            En definitiva queremos dejar sentado que el cambio institucional se presenta cuando las instituciones vigentes ya no sirven, en la visión de los actores políticos, para dar cuenta adecuadamente del equilibrio de poder reinante o cuando se busca afianzar el poder.
            Las relaciones de poder cambian y por eso podría afirmarse que, comparada con la constitución histórica, la reforma de 1994 habría aumentado a futuro los espacios de poder para la oposición partidaria. Es esta oposición la que debe aprender a aprovechar esos espacios.  

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* Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

1 Marcos NOVARO: Representación y Liderazgo en las democracias contemporáneas, Ediciones Homo Sapiens, colección Politeia, Rosario, 2000, p. 64.

2 Isidoro CHERESKY: La Innovación Política. Política y Derechos en la Argentina contemporánea, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1999, p. 71.

3  Guillermo O’DONNELL: “Acerca del Estado, la democratización y algunos problemas conceptuales” en  Revista Desarrollo Económico, número 130, julio-septiembre, 1993.

4 Fabián BOSOER & Santiago LEIRAS: “Los fundamentos filosófico-políticos del decisionismo presidencial: Argentina 1989-1999 ¿Una nueva matriz ideológica para la democracia argentina?” en Julio Pinto (compilador): Argentina entre dos siglos: la política que viene, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 2001.

5 Cf. Rubén LO VUOLO: “Crisis de integración social y retracción del Estado de Bienestar en Argentina” en Rubén LO VUOLO & Alberto BARBEITO (editores): La nueva oscuridad de la política social. Del Estado Populista al neoconservador, Niño y Dávila editores, Buenos Aires, 1998.

6 Ver Isidoro CHERESKY, op. cit. en nota 2.

7 Gabriel L. Negretto: “Negociando los poderes del presidente: reforma y cambio constitucional en la Argentina” en Revista Desarrollo Económico, número 163, octubre-diciembre, 2001.

8 Luis Tonelli: “Estabilidad y Diseño Institucional. Un marco de análisis para los procesos de creación y reforma de las instituciones políticas”, Papeles de la Cátedra Sarmiento de Estudios Argentinos, número 5, Universidad de Salamanca, 1998.

9 Isaiah BERLIN: “Sobre el Juicio Político” en Revista Vuelta, número 240, noviembre, 1996

10 Ver Mariana LLANOS: “Understanding presidential power in Argentina: a study of the policy of privatization in the 1990’s” en Journal of Latin American Studies, number 33, Cambridge University Press, Cambridge, 2001, p. 82.

11 Pablo GERCHUNOFF & Juan Carlos TORRE: “La política de liberalización económica en la administración de Menem” en Revista Desarrollo Económico, número 143, octubre-diciembre, 1996, p. 739.

12 Ana María MUSTAPIC: “ ‘Oficialistas y diputados’: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina” en Revista Desarrollo Económico, número 156, enero-marzo, 2000, p. 580.

13 Pablo GERCHUNOFF & Juan Carlos TORRE, op. cit. en nota 11, pp. 735-736.

14 En este punto seguimos la clasificación de los decretos presidenciales que realizan Mario MAURICH y Gabriela LIENDO en su trabajo “La Argentina de Alfonsín y Menem: ¿estilo decisionista de gobierno o estrategia decretista de gobierno?” en  Eugenio Kvaternik (compilador): Claves para el análisis político, Editorial Paidós, Buenos Aires, 1998.

15 Mario MAURICH & Gabriela LIENDO, op. cit., p. 382.

16 Ver Ana María MUSTAPIC, op. cit. en nota 12, p. 587.

17 Steven LEVITSKY: “Una ‘Des-Organización organizada’: organización informal y persistencia de estructuras partidarias locales en el peronismo argentino” en Revista de Ciencias Sociales, NÚMERO 12, Universidad Nacional de Quilmes, octubre, 2001, p. 51. Las conclusiones a que arriba este autor se basan en un estudio del PJ de la Capital Federal y parte del conurbano bonaerense. 

18 Ver Steven LEVITSKY, op. cit., pp. 40-41.

19 Carlos H. Acuña : “Política y economía en la Argentina de los noventa  (O por qué el futuro ya no es lo que solía ser)” en América Latina Hoy (Revista de Ciencias Sociales), número 11-12, diciembre, 1995, p. 76.

20 Carlos H. Acuña,  op. cit. en nota 19, p. 77.

21 Ver Isidoro CHERESKY, op. cit., p. 93.

22 Ver Isidoro CHERESKY, op. cit., p. 59

23 En el análisis que sigue tomamos los supuestos neo-institucionalistas que distingue Luis Tonelli en op. cit. en nota 8.

24 La racionalidad estratégica, por oposición a la paramétrica, postula que ningún actor puede considerar la acción de los otros como una constante. Es decir, ningún actor puede suponer a otro menos sofisticado o racional que él mismo.

25 Desde 1989 el Justicialismo estuvo bajo la conducción de Carlos Menem. 

26 Carlos H. ACUÑA: “ Algunas notas sobre los juegos, las gallinas y la lógica política de los pactos constitucionales (Reflexiones a partir del pacto constitucional en la Argentina)” en Carlos H. Acuña: La nueva matriz política argentina, Nueva Visión, Buenos Aires, 1995, p. 124.

27  Citado en Alberto M. GARCÍA LEMA: La Reforma por dentro. La difícil construcción del consenso constitucional, Editorial Planeta, Buenos Aires, 1994, p. 116. 

28 Alberto M. GARCÍA LEMA, op. cit., p. 103.

29 Angelo PANEBIANCO: Modelos de partido, Alianza, México, 1990.

30 Alberto M. GARCÍA LEMA, op. cit., p. 119.

31 Ver Alberto M. GARCÍA LEMA, op. cit., p. 131.

32 La suboptimalidad de la estrategia está dada porque para el radicalismo existía una opción más acorde a sus intereses: no aceptar la posibilidad de reelección presidencial, pero ésta ya no era posible a causa de la estrategia de presión aplicada por el oficialismo.

33 Citado por Alberto M. GARCÍA LEMA en  op. cit., p. 133.

34 Cf. Rubén LO VUOLO & Alberto BARBEITO (editores), op. cit. e Isidoro CHERESKY, op. cit.

35 Carlos H. ACUÑA, op. cit. en nota 26.

36 Catalina SMULOVITZ: “Constitución y Poder Judicial en la nueva democracia argentina. La experiencia de las instituciones” en Carlos H. Acuña: La nueva matriz política argentina, Nueva Visión, Buenos Aires, 1995, p. 83.

37 Ver Natalio BOTANA: “Las transformaciones institucionales en los años del menemismo” en Jorge Mayer y Ricardo Sidicaro (compiladores): Política y sociedad en los años del menemismo, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 1995.