Resumen

            El presente ensayo intentará desarrollar en profundidad y en forma comparada las causas y origen del fenómeno del “decretismo” tanto en Brasil como en Argentina.
Se intentará demostrar la presencia de un tipo de democracia delegativa la cual cohabita con el fenómeno del “decretismo” en ambos países, los cuales son parte de un tipo particular de presidencialismo en Latinoamérica.
Para ello comenzaré brindando una explicación sobre el tipo de presidencialismo existente en ambos países para luego desarrollar el concepto de democracia “delegativa”.
En segundo lugar me centraré exclusivamente en el fenómeno del “decretismo” en cada país para poder ahondar tanto en el caso argentino (presidencia de Carlos Saúl Menem)  como en el caso brasilero (presidencia de Collor de Melo) y realizar un estudio comparado de los mismos.
Por ultimo extraeré comparaciones finales de lo expuesto anteriormente.

Abstract

            The present rehearsal will try to develop in depth and in compared form the causes and origin of the phenomenon of the “decretismo" as much in Brazil as in Argentina. 
It will try to demonstrate the presence of a “delegative democracy” which cohabits with the phenomenon of the “decretismo" in both countries which are part of a type peculiar of presidencialismo in Latin America. 
To start with, I will begin it offering an explanation about the kind of existent presidencialism in both countries, and then develop the concept of “delegative democracy". 
In second place I will center exclusively in the phenomenon of the "decretismo" in each country to be able to deepen in the Argentinean case ( president Carlos Saul Menem) as in the Brazilian case (president Collor de Melo), to carry out a comparative study of them.  
Finally, I will extract a final conclusions of that exposed previously 

“El fenómeno del "decretismo" en Argentina y Brasil entre 1989 y 1992 correspondiente a las presidencias de Menem y Collor de Melo”.

Por Maria Florencia Incarnato

1- Introducción.

La importancia de la temática abordada en el trabajo radica, según mi perspectiva, en poder vislumbrar como se ha desarrollado de manera creciente el uso de una herramienta constitucional: los decretos de necesidad y urgencia o medidas provisorias en el caso de Brasil.

El presente trabajo intentará demostrar las consecuencias de este uso indiscriminado teniendo en cuenta las condiciones de cada país, su contexto, marco normativo, etc.

Ahora bien, ¿De que manera habría incidido en la solidez institucional y republicana el tipo de democracia delegativa presenteen ambos países, la cual cohabita con el fenómeno del "decretismo"? 

De acuerdo a la problemática anterior se podría expresar la siguiente hipótesis:
“el tipo de presidencialismo presentado en los países estudiados sumado al bajo control por parte de los demás poderes (accountability horizontal) propiciarían un escenario de baja participación de las demás instituciones en el  juego político”.

De acuerdo a las expectativas planteadas en la hipótesis previa seguiré desarrollando el presente trabajo.

2- Estado de la cuestión:

En el presente trabajo comenzaré brindando una explicación sobre el tipo de presidencialismo existente en ambos países para luego desarrollar el concepto de democracia "delegativa" desarrollado por Guillermo O´Donnell.

En segundo lugar me centraré exclusivamente en el fenómeno del "decretismo" en cada país para poder ahondar tanto en el caso argentino como en el caso brasileño y realizar un estudio comparado de los mismos.

El marco teórico estará basado en textos que aborden el tema del presidencialismo en América Latina, por ejemplo  Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart, Malamud Andrés, entre otros.

Para el fenómeno del decretismo exclusivamente me centraré en textos como Gabriel Negretto, Ferreira Rubio y Goretti Matteo,  Llanos Mariana, y otros.
 

3- Presidencialismo:

Comenzaré describiendo brevemente las principales características del presidencialismo Latinoamericano. Retomando a Mainwaring y Shugart¹ se observa como definitorio de este tipo de sistema político lo siguiente:

• El Jefe del Ejecutivo (Presidente) es popularmente electo, lo cual implica una responsabilidad e identificación personal.
• Los mandatos del Presidente y la Asamblea Legislativa son fijos.
• Ofrece una mayor cantidad de opciones para los votantes.
• Existencia de una independencia del congreso en cuestiones legislativas.
• El presidencialismo puede impedir los juegos en que el ganador se lleva todo ya que se basa en un sistema de frenos y contrapesos.

El debate Presidencialismo versus Parlamentarismo ha sido retomado por varios autores y ha tenido su auge tanto en nuestro país como en Brasil en los años ’80.

Se pueden ampliar las características del presidencialismo retomando el texto de Jorge Lanzaro². Para el autor, en el presidencialismo los votantes identifican de manera más nítida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo general en términos inmediatos y tienen en principio la certidumbre de que permanecerán en el cargo por un período establecido, obligándose a asumir, para bien y para mal, una responsabilidad directa acerca de los rumbos políticos.

 Por otro lado la separación de poderes; su independencia relativa y la relativa autonomía de los parlamentarios; el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales que atraviesa y moldea los enlaces de partido, genera condiciones de balance en la vida política.

Situándome en el caso brasileño se observa que entre las nuevas democracias que nacieron en América Latina a inicios de la década del `80, Brasil se destaca como el país donde más se debatió la reforma del sistema de gobierno. En abril de 1993, se llevó a cabo, por determinación constitucional, un plebiscito sobre el tipo de sistema de gobierno (parlamentarismo o presidencialismo) y de la forma del estado (monarquía versus república).

Lo que predominó fue el presidencialismo y la república.

A pesar de que los opositores del presidencialismo se agruparon bajo una organización denominada Frente Parlamentarista Nacional Ulysses Guimarães, la solución que defendían también se enmarca en la categoría semipresidencial. El objetivo principal que se proponían alcanzar los integrantes del Frente
Parlamentarista era mejorar las condiciones de gobernabilidad del país o, más precisamente, fortalecer los incentivos para una coordinación política más eficaz entre el Ejecutivo y el Legislativo por medio de la creación del cargo de primer ministro y de un gabinete dependiente de la confianza parlamentaria, pero manteniendo la elección directa para Presidente de la República.

Esto generó un debate en la vida política de Brasil del cual ya sabemos el resultado, pero cabe igualmente observar más detalles.

El tipo de presidencialismo presente en el sistema político brasileño no opera de forma muy diferente de los regímenes parlamentaristas. Los presidentes ‘forman gobierno’ de la misma manera que los primeros ministros en sistemas multipartidarios, es decir, distribuyen ministerios a los partidos y forman así una coalición que debe asegurar los votos necesarios en el Legislativo3 .

Cabe mencionar que la diferencia radica en la estabilidad y cohesión interna de estas coaliciones, donde de los presidentes que cumplieron sus mandatos desde octubre de 1988, ellos son José Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco y Fernando Henrique Cardoso, sólo el último formó un sólido gabinete multipartidario y, concomitantemente, controló la agenda legislativa como un Primer Ministro europeo.

Con respecto a este tema, encontramos diferentes matices en cuanto a la concepción del presidencialismo en Brasil. Siguiendo a Kurt E. von Mettenheim4  observamos que para el autor la postransición no ha producido el estancamiento, la polarización, la corrupción y el populismo demagógico esperados por los críticos, sino más bien nuevos patrones de cambio políticos a través de apelaciones populares directas, alianzas con maquinarias de clientelismo y movimientos de reforma política.

Y, contrariamente con la idea de que sólo los parlamentarismos tienden a remover a los jefes del Ejecutivo, el primer presidente de Brasil elegido directamente luego de la salida del gobierno militar fue sometido a juicio político por corrupción a fines del año 1992.

Citando nuevamente a Mainwaring y Shugart5 para los autores el presidencialismo brasileño posee o, en términos del autor “ha sido afectado por”, tres rasgos  principales: Presidentes con poderes muy amplios, existencia de un sistema de partidos altamente fragmentados y existencia de partidos atrapatodo los cuales se caracterizan por ser indisciplinados.

Pasando al caso Argentino encontramos también las características principales de los presidencialismos Latinoamericanos. 

Ana Maria Mustapic estudia las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Allí observa que en nuestro país el presidencialismo se caracteriza en gran parte por la relación establecida entre ambos poderes del Estado. El sistema de doble autoridad que crea el presidencialismo (tanto el Presidente como los Legisladores son elegidos por el pueblo) y su mandato fijo no incentiva, en términos de Linz, la cooperación entre ambos.

Igualmente la autora sostiene que si bien el presidencialismo argentino posee tendencias inherentes a la inercia y a la parálisis institucional, para que esto ocurra debe existir simultáneamente una alternativa autoritaria. Al no surgir una alternativa de este tipo tanto el Presidente como los Legisladores tienen conocimiento de los riesgos del inmovilismo y actuarán en consecuencia.

El régimen presidencial argentino ha sido calificado por algunos autores como “hiper-presidencialista”, probablemente por las amplias atribuciones que posee el Presidente, desde el inicio de la transición democrática en 1983 el sistema político argentino ha experimentado una concentración progresiva del poder en el Ejecutivo.

Ana Maria Mustapic difiere de estos autores ya que, a pesar del lugar preeminente que ocupa la presidencia en el proceso político argentino, el papel del Congreso es más relevante de lo que estos autores suponen.

A partir de la década “Menemista” la concentración de poder en el Ejecutivo tuvo diversas manifestaciones, desde la delegación de facultades legislativas hasta decretos de necesidad y urgencia, tema que desarrollaré más adelante.

4- Democracia Delegativa:

En este apartado, me centraré en describir el “tipo de democracia delegativa” desarrollado por Guillermo O’ Donnell tanto en el caso argentino como brasileño.

O’Donnell afirma que este poder excesivo de los ejecutivos de la postransición se combina con un particularismo desenfrenado para crear un nuevo tipo de democracia “delegativa”: “La combinación de elecciones institucionalizadas, el particularismo como una institución política dominante y la brecha importante que existe entre las reglas formales y la manera en que la mayoría de las instituciones políticas opera en la realidad, conducen a una fuerte afinidad con las nociones delegativas –no representativas– de la autoridad política. Con esto quiero decir, un ejecutivo cesarístico, plebiscitario, que una vez elegido, se ve con el poder de gobernar el país de la forma que entiende adecuada”6.
Esto implica la ausencia de mecanismos de control o de checks and balances sobre los ejecutivos que afirman actuar para alguna “voluntad general” unitaria o por interés nacional.

En palabras de Vicente Palermo7 : “el juego democrático cobraría formas híbridas o delegativas: el estilo de toma de decisiones estará excluyentemente centrado en el Ejecutivo, que lograría sustraerse al control de los otros poderes”.

La debilidad de los legislativos en ambos países, aunque pueda responder a limitaciones propias (falta de recursos, capacidades técnicas, e inadecuados marcos institucionales, etc.), también es producto de la existencia de poderosos ejecutivos. 

Los ejecutivos en América Latina han tendido a interpretar cualquier oposición a su política por parte de otros poderes (especialmente, el legislativo) como una molesta "interferencia" y un "obstáculo" a la acción de su gobierno, institucionalizando la práctica de gobernar a través de decretos (lo que se conoce como decretismo).

Esa forma de gobernar genera un peligroso círculo vicioso, ya que marginar al Congreso y a otras instituciones de la toma de decisiones, genera resentimiento entre ellas y no favorece a los comportamientos de una oposición responsable, contribuyendo a su propio descrédito y debilitamiento.

Algunos teóricos sostienen que a corto plazo la existencia de Ejecutivos fuertes ha resultado necesaria para poder sacar adelante las reformas económicas y políticas tanto en Brasil como en Argentina.

Sin duda, las reformas para el desarrollo que los gobiernos enfrentan exigen ejecutivos fuertes y capaces de tomar decisiones.

Sin embargo, los resultados obtenidos en el corto plazo decaen si se evalúan sobre el fondo de las posibles consecuencias en el largo plazo de esa forma o lógica de gobernar.

5- Decretismo:

Tanto en Argentina como en Brasil, al igual que en varios países de Latinoamérica,  los Presidentes no se limitan al uso de sus poderes unilaterales.

También recurren a otro tipo de poderes como los decretos de necesidad y urgencia.

Este tipo de poder permite al Presidente fijar agenda no sólo enviando propuestas al Congreso, sino también priorizando ciertos proyectos dentro de los procedimientos internos del Congreso o reforzando determinados aliados en la Legislatura.

Centrándonos ya en las especificidades del caso argentino y brasileño se observa que los poderes de decreto incorporados en la constitución habían sido previamente conferidos a un grupo de actores para prevenir modificaciones rápidas o abruptas de statu quo.

Ambas constituciones también incorporaron la figura del decreto luego de fuertes crisis económicas, claro ejemplo fue el primer decreto de necesidad y urgencia durante la presidencia de Raúl Alfonsin, el cual pasaba a poner en marcha el llamado Plan Austral (1985).

Observando estas características podemos arribar a una primera conclusión, quizás muy temprana, donde el decretismo se presenta como un impedimento para la consolidación de las instituciones representativas.

Innegablemente este aspecto se enmarca en un concepto desarrollado anteriormente: el concepto de “democracia delegativa”.

De lo anterior se observa el surgimiento de un nuevo tipo de democracia de baja calidad en la cual se llevarían a cabo procesos electorales con relativa normalidad, pero donde los representantes, una vez electos, no estarían obligados a rendir cuenta de su ejercicio.

Cabe destacar la hipótesis planteada por Gabriel Negretto8 y con la cual coincido ampliamente: “la capacidad relativa del Poder Ejecutivo para controlar la agenda legislativa por medio de decretos esta supeditada al tipo de normas que regulan la aprobación de estos instrumentos y el grado de respaldo partidario que posea el Ejecutivo dentro de la Legislatura”.

Esto quedará demostrado cuando se desarrollen las especificaciones del caso argentino y brasileño.

6- El caso argentino:

El poder constitucional por decreto es la facultad constitucional del Ejecutivo para expedir decretos de naturaleza legislativa sin que medie una autoridad expresa por parte de la Legislatura.
Jurídicamente posee tres características definitorias:

• Que sea reconocido explícitamente en la constitución o en alguna doctrina judicial formulada por una corte constitucional.
• Que su aplicación sea en situaciones de extrema necesidad y urgencia que hagan imposible el procedimiento normal y ordinario para la elaboración de leyes.
• Que el Ejecutivo pueda introducir cambios en la legislación existente sin la necesidad de deliberación previa en Asamblea.

Con respecto a estas características se observa claramente que los decretos de necesidad y urgencia producen un cambio inmediato sin que la Asamblea pueda discutir con antelación la conveniencia de la propuesta.

Así se conforma en una herramienta más del Ejecutivo para poder dictar la agenda política.

El decreto, para Gabriel Negretto9, es el instrumento más poderoso para fijar agenda la legislativa.

La Asamblea quedará así forzada a tomar decisiones ex post, pudiendo optar solamente entre la nueva legislación y el resultado que se obtendría si el decreto es enmendado o suprimido.

A través de los decretos de necesidad y urgencia, el presidente cuenta con una importante cuota de discrecionalidad para legislar, lo que no sólo le permite encarar políticas de su agenda, sino también “deshacer”, si así lo desea, lo realizado por el gobierno anterior. Al mismo tiempo, la práctica del veto parcial facilita al presidente reducir el elevado costo que implica el veto total de una ley.

En nuestro país, tanto los decretos de necesidad y urgencia como el veto parcial no estaban incluidos en la Constitución de 1853 y en el pasado sólo se recurrió a ellos excepcionalmente. Las únicas excepciones que reconocía dicha constitución eran el estado de sitio y la intervención federal.

Esto concuerda con la cantidad de decretos de necesidad y urgencia firmados entre 1853-1983, en un total de 25.

La reforma constitucional de 1994, que otorgó la reelección presidencial y estuvo dirigida a reducir los poderes del presidente mediante la limitación y regulación de sus facultades, reforzó sus poderes legislativos.

No obstante, comparada con el statu quo anterior a la reforma los decretos de necesidad y urgencia así como el veto parcial existían como facultades presidenciales aceptadas por la Corte Suprema (diciembre de 1990), la reforma buscó crear límites al uso de decretos legislativos de emergencia, fortalecer los poderes de control del Congreso, las garantías de independencia de los jueces y el federalismo.

La Corte Suprema determino la validez de los decretos de necesidad y urgencia sujeta a dos condiciones:

•   La existencia de un “serio peligro social” que haga necesario adoptar medidas rápidas. La cual quedaba a discreción del Presidente. Formal y objetivamente estas ocasiones comprenden:

I.      Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad del Estado o de grave riesgo social, en tal sentido, la emisión del acto  ha de ser inevitable e imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias de muy difícil, sino imposible, reparación ulterior.

II.      Una proporción adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento

III.      La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos comunitarios.

• Que el Congreso no adoptara medidas diferentes al decreto en los temas relacionados con la política económica.

El funcionamiento en tanto aprobación de los decretos por parte del Congreso se daba de forma tacita, hasta el año 1994.

Las leyes de emergencia que delegan competencias del Congreso en el Ejecutivo profundizan la centralización de la decisión política en sus manos.

El texto constitucional restringe los decretos de necesidad y urgencia a circunstancias excepcionales que hacen imposible el proceso constitucional normal y especifica las áreas en las que el presidente no puede utilizar este tipo de decretos: derecho penal, impuestos, leyes electorales o legislación de partidos políticos.

La reforma del año 1994, se orientaba hacia una atenuación del poder atribuido al Presidente. La misma incluyó básicamente tres puntos: 1) los decretos de necesidad y urgencia, 2) la delegación legislativa y 3) la promulgación parcial de las leyes.

La nueva Constitución, pone así término a dicha controversia, y contempla expresamente los decretos de necesidad y urgencia. Ciertamente, la circunstancia de regularlos no significa autorizarlos.

Constitucionalmente el decreto de necesidad y urgencia debe surgir de un acuerdo general de Ministros. Así lo establece el artículo 99, “... los que serán decididos en acuerdo general de ministros….”

El Jefe de Gabinete debe refrendarlo y someterlo a consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro de los diez días.

Con respecto a la última parte del artículo 99, se establece que “una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”, tal previsión constitucional, no ha sido aún efectivizada. No obstante haber transcurrido once años desde que el constituyente diera a luz el nuevo texto, no se ha instaurado el necesario control parlamentario de los decretos de necesidad y urgencia, comprometiéndose la esencia republicana y la idea del Estado de Derecho.

Teniendo en cuenta lo mencionado hasta ahora, los 10 decretos de necesidad firmados por el Presidente Raúl Alfonsin entre 1983 y diciembre de 1989 podrían responder a un contexto de emergencia.

Los diez años de presidencia de Carlos Menem acumulan un total de 166 decretos de necesidad y urgencia reconocidos y 170 no reconocidos10 .

El gobierno de Fernando de la Rua se alzó con 73 decretos de necesidad y urgencia entre 1999 y 2001.

Esto denota la toma por parte del gobierno de una estrategia de tipo autocrática, la cual contaba con el respaldo de la Corte Suprema.

¿Qué implicancias tiene el decretismo dentro del juego político?

En resumidas cuentas el presidente dicta un decreto, en caso de que los legisladores reaccionen derogándolo con una ley, el presidente puede vetarla.
Cabe aclarar que es necesario formar una coalición legislativa con mas de 2/3 partes de los votos para revisar las decisiones presidenciales.

Si bien los decretos de necesidad y urgencia pueden ser “justificados” en períodos de graves crisis económicas, la permanencia de éstos como método normal de gobierno perjudica obviamente la calidad democrática.

En palabras de Carlos Santiso11, el gobierno por decreto tuvo repercusiones muy negativas al debilitar los mecanismos e instituciones de responsabilidad política en la rendición de cuentas y el debilitamiento del Poder Ejecutivo en tanto generador de consensos multipartidarios y creador de coaliciones de apoyo.

El panorama actual argentino no difiere mucho de este panorama planteado hace unos años.

El actual presidente Néstor Kirchner firmó en sus dos primeros años de gobierno 140 decretos de necesidad y urgencia, aunque el oficialismo cuenta con la mayoría en ambas cámaras.
 

7-  El caso Brasileño:

La constitución de 1988 regula actualmente la aplicación de decretos de necesidad y urgencia teniendo en sí una regla de aprobación explicita.

El artículo 62 de dicha constitución regula que en casos de “relevancia y urgencia” el presidente podrá recurrir a medidas previsoras con fuerza de ley que deberá someter de inmediato al Congreso para su aprobación.

El plazo que tiene el Congreso para tratarlo es de 60 días, prorrogable por una vez.
La reforma de 1998 otorgó al presidente una gran cantidad de poderes proactivos, le concedió la capacidad de dar prioridad a los proyectos de ley enviados por el gobierno y la capacidad de iniciar legislación por decreto.

La legislación por decreto esta caracterizada por reintroducirlos en la Legislatura. Si el presidente puede insistir en un decreto después de que expire el plazo para su aprobación, entonces tendrá gran poder para imponer sus preferencias, incluso si su partido tiene presencia minoritaria en la legislatura.

La practica de remitir un decreto después de vencido el plazo de aprobación fue iniciada por el presidente Sarney. La única limitación a la práctica de remitir decretos fue introducida en 1990 por la Corte Suprema de Justicia, donde sólo se prohibía la reedición en caso que el Congreso hubiese rechazado el decreto de manera explícita.

Hoy por hoy, existe una restricción donde queda prohibida la reedición de una medida provisoria en una misma sesión legislativa cuando se tratase de decretos cuyo plazo de aprobación haya expirado.

La estrategia presidencial consiste en abrumar al Congreso con decretos, siendo casi imposible tratarlos en el tiempo fijado. Una vez que esto sucediera, y que los decretos remitidos a la Legislatura cumplieran su plazo de discusión sin resolución, el Ejecutivo reenviaría al Congreso los decretos cuantas veces sea necesario, hasta que los costos en que incurriría la Legislatura por rechazar un decreto sean superiores a los costos de aceptarlo.

Si bien los presidentes lógicamente preferirían que sus decretos se convirtiesen en ley definitiva sin tener que re editar los mismos, hay que observar igualmente que ésta es una práctica tolerada y muchas veces inducida por los propios Legisladores.

¿Por que los Legisladores incentivarían la re edición? Una primera razón recae en que la re edición del decreto les permite a los legisladores evadir responsabilidades sobre los costos políticos que pudieran acarrear los mismos.

Por otro lado, la re edición fuerza una estrategia negociadora por parte del Ejecutivo para con el Legislativo.

La re edición de decretos, parte de la vida política de Brasil, tendió a aumentar, ya que el presidente goza de un apoyo más sólido en la Legislatura, cuestión observable, sobre todo, en la primera presidencia de Cardozo (1995-1999).

De lo expuesto anteriormente, se concluye que la re edición opera mas como un mecanismo de ajuste entre los dos poderes del Estado que como un acto unilateral del Ejecutivo para controlar la agenda legislativa.

Siguiendo a Gabriel Negretto12 queda claro que la reiteración de los decretos de necesidad y urgencia revela que el Ejecutivo enfrenta en varias oportunidades inconvenientes para recibir la aprobación explicita por parte del Legislativo a sus propuestas.

Collor de Melo remitió tres veces más decretos que el presidente Sarney, el presidente Franco lo hizo en ocho oportunidades y Cardozo en trece oportunidades. Igualmente, la aprobación explicita del Congreso ha ido disminuyendo.

Cabe aclarar igualmente que el Congreso tiene la posibilidad de realizar enmiendas a las propuestas presentadas por el Ejecutivo. El Congreso participó ampliamente en la elaboración de leyes por decreto, sobre todo en medidas de estabilización, salarios mínimos y programas de privatización.

No debe olvidarse que el juego democrático en Brasil no cuenta con un presidente con mayoría independiente en ambas Cámaras. Esto no implica igualmente el nivel de apoyo del Congreso al Ejecutivo. Los presidentes tienen la oportunidad de formar coaliciones mayoritarias multipartidistas para legislar.

El caso de Collor de Melo es uno de los más llamativos en relación al fenómeno del “decretismo”. El ex presidente buscó la implementación de un plan de cambio estructural que incluía tanto privatizaciones como reformas en el sector público.
Las medidas de estabilización no dieron los resultados esperados, decantando en una perdida de apoyo a fines de 1990. De un total de 160 decretos presentados, solo el 41% fue aprobado, y la gran mayoría sufrió cambios por parte del Congreso.

Diferente es la experiencia de Cardozo, en cual logró obtener un sólido apoyo para implementar sus medidas de estabilización y enmiendas constitucionales.

Así, se convirtió en el presidente cuyos decretos en tema de reforma económica sufrieron menos rechazos y modificaciones. Esto se dio gracias a la formación de una coalición de gobierno y Legislativa mas sólida, donde se produjo un acercamiento entre su partido, el Partido Social Demócrata y el PMDB.

8.    Comparación de casos:

En este último apartado realizaré en forma comparada un estudio sobre el fenómeno del decretismo en Argentina y Brasil.

Existen varias particularidades propias de cada sistema político que deben ser remarcadas.

Mas allá de las similitudes que encontramos en ambos países, se observa en primer caso que la aprobación por parte del Congreso de los decretos de necesidad y urgencia en el caso de Brasil se da en forma explícita y en el caso argentino de forma tácita.

A partir de esto radica también una diferencia entre las posibilidades de presentar un decreto así como su tratamiento y consecuencias.

En el caso de Brasil el Congreso tiene participación en la aplicación de medidas provisorias ya que pueden introducirle modificaciones.

Otra diferencia la encontramos en relación al poder de veto del Presidente, en Brasil el Congreso puede superar este poder con mayoría absoluta en ambas cámaras.

Con respecto a la cantidad de decretos firmados por los diferentes presidentes se observa lo siguiente:

Brasil:

Argentina:

Comparando ambos cuadros se observa  que los porcentajes en el caso argentino son más bajos que los de caso brasileño, esta diferencia radica en que Argentina existió un número inferior de decretos en un tiempo más largo.

Si estudiamos cual fue el contexto donde los decretos de necesidad y urgencia tuvieron su auge observamos que en ambos países existía una situación económica marcada por altos índices de inflación y crisis fiscales.

Tanto Collor como Menem decidieron tomar medidas drásticas  de estabilización y reformas de mercado estructurales.

Ambos presidentes concordaron en que los decretos de emergencia fueron un instrumento vital para llevar estas políticas adelante.

La diferencia entre ambos presidentes fue que Carlos Menem logro alcanzar la mayoría de sus objetivos en un periodo de tiempo relativamente corto, mientras que Collor no logro hacerlo.

Otra diferencia también radica en el sistema de partidos presente en cada país. El numero de partidos efectivo en Argentina (por lo menos hasta 1999) vario entre un 2.3 y un 2.7 en el Senado, en Diputados se mantuvo entre un 2.2 y 3.3. Esto en contraste con el multipartidismo presente en Brasil.
En ambos países y como lo sostiene Negretto13 las reglas constitucionales y electorales hacen muy improbable la formación de gobiernos unificados.

Igualmente, y por lo desarrollado previamente, en el caso argentino queda claro que la capacidad relativa del Ejecutivo para promover cambios legislativos en más fuerte que en Brasil (me refiero a recursos como regla de aprobación tacita).

La hipótesis planteada en un principio por Gabriel Negretto ha quedado, en mi consideración, corroborada ya que como se desarrollo a lo largo del trabajo la capacidad del Ejecutivo para fijar agenda es más fuerte cuando los decretos son regulados por aprobación tacita y la representación del partido del Presidente es alta, que cuando, como en el caso de Brasil, la aprobación es explícita y la representación parlamentaria del Presidente es baja.

9- Breve conclusión:

De lo expuesto hasta aquí podría observarse que el debate presidencialismo versus parlamentarismo todavía no ha finalizado.

Los permanentes cambios que sufren las sociedades y en consecuencia, la política, hace a los sistemas políticos cada vez más permeables a los cambios y adaptables al contexto.

A partir de esto es que consideraría que el debate no esta “cerrado” sino que todavía pueden realizarse varios aportes para mejorar la gobernabilidad en America Latina.

Con respecto a los decretos de necesidad y urgencia cabria aclarar que, en líneas generales, constituyen una “pobre” elección para mejorar la calidad o funcionamiento de nuestros sistemas democráticos.

Como ya se mencionó, los poderes de decreto debilitan los mecanismos de rendición de cuentas vertical y horizontal, deterioran la legitimidad del procesos legislativo, menoscaban la confianza de los ciudadanos en las instituciones así como la de los agentes económicos en las decisiones de gobierno y por último limitan casi al máximo la independencia de poderes y la participación de los demás actores que integran el espectro político.   

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