Resumen:

Dentro del marco institucional, el Decreto de Necesidad y Urgencia, aparece como la herramienta constitucional legislativa del Poder Ejecutivo, siendo su uso permitido dentro de un contexto de emergencia o excepcionalidad. Muchas perspectivas teóricas, destacan el uso de esta herramienta como la característica que profundiza el fuerte presidencialismo y decisionismo que presentan los sistemas de gobierno democráticos presidenciales, sobre todo de América Latina. Sin embargo, su utilización, denota otras características del presidente en cargo, a saber: su fortaleza o debilidad frente al Poder Legislativo, frente a la oposición partidaria, y frente a su propio partido político. Este trabajo busca resaltar, a través del análisis del caso de la presidencia de Cristina Fernández en el período 2007-2011, la necesidad de encontrar otros índices que midan el grado de neodecisionismo, y a su vez, contextualizar la implementación de los DNyU en relación a los otros poderes (tanto el legislativo, como partidarios), ya que su uso o su no uso, no determina la concentración de poder en el Ejecutivo.

Palabras Claves:

Decretos de Necesidad y Urgencia – Argentina - Cristina Fernández 2007/2011 - Neodecisionismo – Poderes del/a Presidente/a – Presidencialismos

 

Summary:

Inside of the institutional framework, the Necessity and Urgency Decree, appears like the constitutional legislative tool of the Executive Power, been allowed for use in an emergency o exceptional context. Many theoretical perspectives highlight the use of this tool, as the central characteristic that makes the strong presidentialism and the desicionism more depth, which the democratic system of government presents in Latin America. However, its use, denotes others characteristics of the President in charge, his/her strength or weakness in front of the Legislative Power, in front of the party opposition, and in front of his/her own party. This paper seeks to remark, through the analysis of one case of study, the presidency of Cristina Fernández 2007-2011, the need to find other qualifier to measure the degree of neo decisionism, and in turn, the need to put into context the implementation of the Necessity and Urgency Decree, in relation to the other powers (both legislative, as party powers), since their use or non-use does not determine the power concentration in the Executive.

 

Key Words:

Necessity and Urgency Decree – Argentina - Cristina Fernández 2007/2011 – Neodecisionism - Presidential Powers – Presidencialism

Argentina: Decretos de Necesidad y Urgencia en el período 2007-2011 Por:

 

                                        Por: Ayelén Carrera^[1]

Introducción:

Justificación: En la relación Ejecutivo-Legislativo, los decretos de necesidad y urgencia aparecen como el instrumento por el cual el Poder Ejecutivo invade la tarea del Legislativo. Como así también otras perspectivas, remarcan su carácter constitucional. Dentro del marco del neodecisionismo, es interesante intentar explicar qué papel cumple este instrumento y que significancia tiene su uso o desuso, desde una perspectiva institucional.

Objetivos: El objetivo de este trabajo es, visualizar la forma y el contexto en el cual fueron dictados los DNyU más importantes del período 2007-2011, qué política pública modificó, o creó, y qué otras maneras de gobernar e impulsar, reforzar o imponer su preferencia tuvo el Poder Ejecutivo en este período (a partir de investigar brevemente los vetos totales o parciales y las iniciativas legislativas que el Poder Ejecutivo envió al Legislativo y lograron aprobarse).

Planteo del problema: La democracia en los países latinoamericanos, asumió diferentes características una vez culminada la tercera ola democrática. Dentro del sistema de gobierno, el presidencialismo tuvo una larga trayectoria e implantación en todos los países latinoamericanos y específicamente en los que integran el cono sur. Diferentes tradiciones culturales le impregnaron a Poder Ejecutivo características que lo hicieron diferenciarse del resto de los presidencialismos fuera de América Latina.

En la década de los 90’ los presidentes neoliberales, llevaron a cabo grandes reformas del estado, desde una perspectiva neo liberal, y en general se llevaban a cabo a través de formas caudillistas, neodecisionistas, populistas y centradas en la postura presidencial. En este contexto, el decreto, como herramienta legislativa del poder ejecutivo, fue moneda corriente de uso y abuso extensivo, para lograr imponer políticas neoliberales y lograr la una mayor efectividad y eficacia del Estado. En cada país, esto se configuró de manera diferente, pero se compartían a grandes rasgos las mismas tendencias.

En el caso particular de Argentina, el presidente Menem, logró a través de muchos instrumentos imponer su preferencia, sin embargo, el uso de los Decretos fue utilizado asiduamente en sus dos mandatos.

El gobierno de Néstor Kirchner, si bien se diferenció claramente del Menemista, en lo que a políticas de fondo se refiere, siguió utilizando asiduamente el Decreto como forma de implementar su preferencia.

Sin embargo, a partir de 2007, la segunda etapa de un proceso político iniciado en 2003, se caracterizó por el poco uso del Decreto como herramienta política para gobernar. Si bien el número de veces que se usa el decreto puede denotar la fortaleza o la debilidad de un presidente (según diferentes interpretaciones), la importancia de este instrumento constitucional de gobierno radica en las temáticas que aborda, ya que al legislar sobre equis asunto a través de un decreto implica, en cierta forma, dejar afuera del debate al Poder Legislativo.

Hipótesis: “Dentro de las democracias latinoamericanas, con tendencias de presidencialismos fuertes, el poco uso de los DNU, atenuaría la característica presidencial fuerte y neodecisionista, como estilo de liderazgo”.

Marco teórico: Dentro de la bibliografía que se ocupa de las herramientas legislativas del Poder Ejecutivo podemos encontrar como guía teórica el texto de John Carey y Matthew Shugart, en el cual describen los diferentes tipos de decretos, y las aplicaciones del mismo en diferentes configuraciones del PL en relación con el PE.

La aplicación de la teoría a un caso particular, nos la ofrecen Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, en “Cuando el presidente gobierna solo, Menem y los DNU hasta la reforma constitucional”. Podemos ver claramente en los textos de Hernán Fair, y el de Agustín Vallejo y Robertino Spinetta, como el DNU se convirtió en un estilo de liderazgo y un recurso institucional del ejecutivo frente a gobiernos divididos o paralizados, en las presidencias de Carlos S. Menem.

Para centrarnos en el período del que se ocupa este trabajo, tenemos como referencia los textos de Mark Jones y Juan Pablo Micozzi, en el que tratan el funcionamiento del Congreso Nacional durante la presidencia de Néstor Kirchner y los primeros años de Cristina Fernández. En esta línea, encontramos el artículo de Javier Zelaznik, que estudia las diferentes coaliciones sociales, electorales y legislativas dentro del período.

Para la presentación y análisis de los datos cuantitativos, nos enfocaremos en el trabajo de Noel Alonso Murray, que nos ofrece una detallada y precisa forma de exposición de los decretos, leyes, y proyectos presentados en el Congreso, tanto por el PE como por el PL. En esta línea también nos sirve apoyarnos en el trabajo de Alberto Baldioli, que en su paper nos presenta un análisis sintético sobre los DNU y su utilización en los gobiernos democráticos, post-dictatoriales en Argentina, “como pieza fundamental de gobernabilidad”.

La propuesta de este trabajo es analizar de qué manera y en qué contexto se utilizaron los DNU en el período 2007-2011, bajo un marco crítico de interpretación neodecisionista y desde una perspectiva institucionalista.

 

 

1.  Breves definiciones teóricas de los conceptos a utilizar:

 

1.a) Neodecisionismo

El concepto de Neo Decisionismo tiene dos interpretaciones diferentes dentro de la bibliografía política: una como estilo de liderazgo, otra como estrategia política para tiempos de emergencia institucional, social, política y/o económica.

Según Leiras y Baldioli:

 “el líder neodesicionista en funciones presidenciales tratará de dividir y cooptar a la oposición política y a la sociedad, dominar al Poder Legislativo, y tener un Poder Judicial adicto o en su defecto neutralizarlo; con todo esto, el presidente tendrá un poder omnímodo y monolítico que lo acercará a la suma del poder público” (Leiras, 2010)

 

Si bien se sostiene por parte de amplios sectores académicos el carácter hiperpresidencialista y casi cesarista del presidente/a, es importante señalar que las democracias latinoamericanas poseen características propias que las diferencian de sus modelos europeos.

La traslación, adopción y adaptación de la Democracia Liberal Burguesa de fines de siglo XVIII adquirió diferentes particularidades en esta parte del mundo. Lo mismo que sucedió entre la teoría y la práctica en las regiones donde se originó esta forma de gobierno. Partiendo de la base, que no existen sistemas de gobiernos perfectos, si no perfectibles, es importante analizar las particularidades y características propias de cada caso.

Aun así, y frente a los innumerables desafíos que sorteó y sortea la democracia en América Latina, se puede sostener que las instituciones democráticas han sabido permanecer en el tiempo. La división de poderes se desarrolló junto a la creación de los Estados Modernos, la ciudadanía y su correlato de derechos civiles, políticos y sociales, (aún hoy en día, en todas partes del mundo se sigue en busca de la ampliación de derechos). Las instituciones de la democracia, la división de los tres poderes y la ampliación de derechos civiles, políticos y sociales que propone este esquema, fue adoptado y adaptado en los países latinoamericanos de diferentes maneras, en base a sociedades y procesos históricos diferentes a los europeos.

Las sociedades latinoamericanas estuvieron históricamente azotadas por crisis institucionales que en gran medida respondían a crisis económicas, derivadas de los modelos monoproductivos básicamente extractivos y exportadores, lo que las ubicó en el mercado mundial como proveedoras de materias primas, debido a las ventajas comparativas naturales que presenta la geografía. Argentina, no estuvo exenta de padecer aun actualmente de estos problemas. La vulnerabilidad que genera depender de la voluntad de los compradores externos, la imposición de precios internacionales, y  el poco margen de maniobra política y económica deja a la deriva el desarrollo social y político de estos países.

A este factor, es necesario sumarle la cultura política caudillista y mesiánica que caracteriza a nuestras sociedades, que vive esperando un salvador de la patria.

En ese sentido, es de gran importancia, utilidad, y relevancia la síntesis que describen Leiras y Baldioli (2010: 43):

“El líder fuerte que está nutrido de legalidad y legitimidad aparecerá en la década del noventa del siglo veinte, sobre todo en Sudamérica, encarnado en el avasallador personalismo “mesiánico” de algunos de esos líderes por las crisis que debieron enfrentar y que marcarán el ocaso de los pocos rasgos keynesianos de los Estados de la región.

Por cierto que cabe preguntarse si se trataba de líderes decisionistas o neodecisionistas. El decisionismo latinoamericano tiene como centro al Estado y a la soberanía estatal por sobre todas las cosas. Los ejemplos de: Lázaro Cárdenas en México, Getulio Vargas en Brasil, o Juan D. Perón en la Argentina, podrían ser tomados como líderes decisionistas, populistas (…)”

 

Es en este marco que podemos ubicar al neodecisionismo, no como una característica intrínsecamente perjudicial, sino como una característica que asumen algunos líderes políticos latinoamericanos no solamente como estilo político sino también como estrategia política, en los sistemas democráticos, con sus particularidades, (si es que aspiramos a implementar un modelo de democracia ideal), dentro de un contexto histórico, político y social minado de crisis y dificultades de crecimiento y desarrollo económico, político y social.

El neo decisionismo tiene sus orígenes conceptuales, enraizados en la teoría de Carl Schmitt, sobre el Decisionismo, considerando a la dictadura como pauta moderadora, conservadora del régimen establecido y sorprendentemente, considerada como sostenedora de un régimen democrático, en supuesta barrera de contención al sistema democrático, frente asedio de partidos anti sistema (el partido comunista KPD y el partido nazi NSDAP), que una vez alcanzado el poder destruyan el orden liberal democrático burgués establecido[2]. Carl Schmitt, planteando esto, analizaba la sociedad alemana de 1933, la caída de la República de Weimar, y el desastre y horror provocado por el nazismo.

El concepto, de dictadura conservadora, nacía en un sistema político democrático caracterizado por la extrema polarización política, que incluía como condimento a dos partidos antisistema, y partidos de centro programático, en un contexto de doble crisis, tanto económica como política, y consecuentemente social. En este marco, el líder dictador, aparecía como garante del sistema democrático y de partidos, hasta re establecer el normal funcionamiento de las instituciones. A esto le suma su tradicional distinción de la categoría amigo-enemigo como característica distintiva de lo político. La visión schmittiana, carece de arraigo latinoamericano ya que las tradiciones políticas latinoamericanas carecen de los orígenes políticos monárquicos y liberales democráticos que se generaron en Europa. La tradición política latinoamericana se encuadra en una implantación, una importación de esos ideales, y modelos políticos que poco tenían que ver con el arraigo social, que las respaldaban en Europa. Años de las más sangrientas Dictaduras, de terrorismo de Estado, de implementación del exterminio no sólo político, sino social y hasta económico, dejaron  marcado a fuego el sistema político reflejo de la sociedad latinoamericana, todavía queda por definir el otro, para luego poder caracterizarlo como adversario, o enemigo[3].

Schmitt delimita al decisionismo para casos estrictamente de excepción o de crisis de las instituciones políticas democráticas, el decisionismo subordina la norma escrita a la decisión política. Su objetivo principal era salvaguardar las instituciones a como dé lugar, y esto se solo podría hacer si existía voluntad política del líder dictador que asumiera funciones excepcionales (Leiras, 2010). Es en este sentido que lo esencialmente político para Schmitt será la categoría amigo-enemigo, en referencia al sistema político democrático burgués, en tanto la comunidad organizada política y socialmente, los amigos - enemigos se definirán en torno a lo público, no en los ámbitos particulares.

El neodecisionismo guarda relación directa con este concepto esgrimido por Carl Schmitt (y que será matizado luego por Freund)[4] para la sociedad y la política alemana de principio de siglo XX. Para poder aplicarlo a la política latinoamericana, se estiró el concepto, en términos de Sartori, y se le agregó dos características que lo convirtieron en NEO Decisionismo. Esto implica incluir ciertos reparos en la definición. Según la implementación del término, en las sociedades latinoamericanas, el Neodecisionismo viene acompañado de la implementación de reformas neoliberales económicas, y el neoconservadurismo en lo político (Leiras, 2010). Nuestra propuesta, modestamente, tiende a completar aún más este concepto, para poder incorporar interpretaciones propias acerca de nuestros procesos socio-políticos, que adjuntando una perspectiva histórico -  económica y filosófica, abarque tanto los procesos políticos, como a los líderes y liderazgos que surgen dentro de los mismos.

En este sentido, es interesante investigar si es posible medir el Neodecisionismo a través del uso o no, de los Decretos de Necesidad y Urgencia, considerados como una herramienta constitucional que tiene a mano el Presidente para utilizar en momentos de excepcionalidad. Las democracias presidenciales prevén constitucionalmente los marcos de crisis y urgencia, y otorgan al Ejecutivo una herramienta legislativa, contemplada en un marco Democrático, donde las instituciones y la división de poderes sigue funcionando como tal.

 

1.b) Líderes y liderazgos

            En este apartado, buscamos un marco para definir a los líderes y sus estilos de gobernar dentro desde una interpretación populista provista por Laclau. Desde la perspectiva teórica que se inscribe en el marco del estudio de los populismos, podemos abordar el complejo y cambiante concepto de representación, que engloba una relación identitaria y dinámica entre líderes y representados, entre política y sociedad.

            No buscaremos ahondar profundamente en discusiones teóricas, solamente proponemos esta visión, para ampliar el marco de comprensión. Para esto utilizaremos una cita de los autores Barbosa y Barros (2012: 6-7):

 

 “Respecto al liderazgo, para Laclau, los líderes tienen una dimensión instituyente pero que no pueden tener una determinación a priori (…) ya que siempre existen prácticas sedimentadas que condicionan a toda la identidad (Laclau, 2005: 138-139; Aboy Carlés, 2001) En efecto, para Laclau no existen identidades plenamente constituidas, por lo que no puede existir una representación como “reflejo” de intereses previamente existentes (Fair, 2010). Pero el elemento clave en el análisis político no es la oferta de los líderes, sino las “demandas sociales insatisfechas”, a las cuales deben responder los representantes. En efecto, la representación total con el líder, afirma Laclau, basándose en Freund, es sólo un caso extremo de identificación (Fair, 2010)”

 

En tanto la representación, para los autores señalados, parte de identidades que no están plenamente constituidas, tienen su base en “las demandas sociales insatisfechas”, por esto, los liderazgos, deben articular a diferentes actores sociales, construyendo palabras o imágenes que trasciendan su contenido particular, para lograr una representación del “objeto imposible” sociedad, que deja de representarse como una totalidad sin antagonismos, clausurada, transparente, armónica o plena (Barbosa y Barros: 6). Es en este sentido, que el significante vacío, puede llenarse de contenido, asumiendo diferencias simbólicas, que parten de las demandas sociales insatisfechas, y que así encuentran representación en el líder. Así, Aboy Carlés (s/fecha: 2) sostiene lo siguiente:

 

“Nuestra postura particular es que esta tensión entre la representación de la parte y la representación del todo se operó, en el caso de las experiencias del yrigoyenismo y el peronismo argentinos, a partir de un juego pendular que a veces consecutiva, a veces simultáneamente, suponía un mecanismo de inclusiones y exclusiones de la alteridad constitutiva. En otras palabras, esto implica que los límites entre el pueblo como constitución identitaria y el bloque de poder no sedimentaban en un principio de exclusión radical y permanente, sino que constituían fronteras en algún punto inestables y difusas, que supusieron históricamente una constante redefinición del demos legítimo que horadó las posibilidades de institucionalización del pluralismo político”

 

 

Es desde este punto de vista que proponemos adoptar estos conceptos, no totalmente acabados y terminados, sino como herramientas teórica y analíticas que nos permitan pensar, discutir, complejizar, entender y asumir el propio proceso político y social como es el populismo,  que pertenece a los países latinoamericanos, como una de las formas que asume la política en este hemisferio. Es este complicado proceso político, que particularmente en nuestro país asume esa lógica de inclusión/exclusión pendular, partiendo de la tensión entre representación total  y de las partes, y que despliega en la constitución de la identidad de esa parte, en plena alteridad con el otro. Creemos que es en este contexto dónde el surgimiento del líder puede ser entendido, para ampliar, complejizar y  completar los liderazgos[5].

 

1.c) Presidencialismo

Según la tradicional definición sartoriana de sistemas políticos, un sistema de gobierno presidencialista se caracteriza por tener un poder ejecutivo unipersonal, en general llevado adelante por un presidente con un gabinete de ministros de propia elección, presidente electo por un período de tiempo determinado, bajo la legitimidad popular otorgada mediante el sufragio universal directo o por colegio electoral, y separadamente del Poder Legislativo (Sartori, 1992). Dentro de esta definición y del análisis de casos empíricos, se produjeron las tradicionales discusiones entre teóricos presidencialistas y parlamentaristas sobre sus problemas y deficiencias, sobre sus ventajas y desventajas. Los críticos al presidencialismo remarcan los problemas que traen los gobiernos divididos, el juego de suma cero que genera la dinámica electoral y la rigidez de los mandatos como críticas más fuertes. Los defensores del presidencialismo sostienen que existen maneras constitucionales de desbloquear la parálisis institucional que produciría un gobierno dividido[6].

En el contexto de la discusión sobre quiebres democráticos en democracias presidenciales, y más particularmente, sobre las crisis sin quiebres, Mainwaring y Shugart, analizan diferentes elementos, que nos pueden indicar cuan fuerte o débil es un presidente latinoamericano para enfrentar situaciones de inestabilidad presidencial (el bloqueo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo), y como las diferentes variantes institucionales que adoptan esos elementos en los distintos países afectan el desempeño de los sistemas presidencialistas. El poder de los presidentes es medido según su capacidad de formular políticas públicas, es decir, llevar a cabo su propia agenda (Mainwaring y Shugart, 2002). Institucionalmente, los presidentes poseen dos maneras de hacerlo: utilizando sus poderes constitucionales, o apoyándose en sus poderes partidarios. De la manera en que estos dos poderes interactúan, resulta el grado de influencia que tiene el presidente a la hora de imponer su agenda.  El contexto sobre el cual van a operar estos dos poderes está enmarcado en los poderes que le otorga la Constitución Nacional y la configuración partidaria del Poder Legislativo nacional. Los principales componentes a analizar para evaluar la fortaleza o debilidad de los presidentes latinoamericanos son dos, que a su vez se despliegan en otros elementos: Poderes Constitucionales y Poderes partidarios.

            Dentro de los Poderes Constitucionales, Shugart y Mainwaring distinguen: Poderes legislativos. Los poderes legislativos tienen que ver con la capacidad de legislar que la Ley le reconoce, le confiere y limita al presidente en esta área. Los poderes que le otorgan capacidad de iniciar algún cambio al presidente se denominan poderes proactivos, y aquellos que le permiten al presidente frenar, o tratar de frenar algún cambio iniciado por el poder legislativo, son denominados poderes reactivos.  Las distintas combinaciones que estos poderes toman en cada diseño institucional, van a determinar, cuán fuerte o débiles son las herramientas constitucionales que un presidente tiene a su disponibilidad para utilizar. La fortaleza o debilidad de los presidentes está evaluada a partir de la configuración de estos dos poderes conectados con la relación que el presidente tenga con los líderes de su partido en el Congreso, con la configuración partidaria del poder legislativo y con el sistema electoral. Los poderes proactivos, posibilitadores de iniciar nuevos status quo, son los siguientes: 1. Iniciativa legislativa  2. Poderes de Decreto  3. Poderes Delegados y  4. Poderes de Emergencia.  Los poderes reactivos que describen son: 1. Poder de Veto parcial y/o total 2. Poder de insistencia. Estos tipos de Poderes varían en el grado de fortaleza según como se conjuguen con la configuración del sistema de partido políticos, y que características posea el partido del presidente en el Congreso. Los elementos del sistema de partidos que analizan como más influyentes en relación a la fortaleza o debilidad de presidente son el número efectivo de partidos, la disciplina partidaria, la fragmentación partidaria y el formato y mecánica de relación entre el presidente y su propio partido.

Es reconocido que las diferentes configuraciones del sistema electoral tienen un fuerte impacto en el sistema de partidos, sobre todo en la cantidad de partidos efectivos y sobre la disciplina partidaria, y en consecuencia sobre el desempeño presidencial, (ya que este es afectado por la configuración del sistema de partidos), según lo demuestran Mainwaring y Shugart (2002). Los poderes Constitucionales del Presidente, (si son fuertes, es decir si los requerimientos legislativos para frenarlos son muy difíciles de alcanzar), se verían debilitados en diferentes situaciones: si no tiene una mayoría (de su propio partido o una coalición) legislativa que lo apoye, o si tiene una minoría, o si la mayoría que posee se encuentra dividida y es indisciplinada, ya que, el poder legislativo, bloquearía todas las iniciativas del presidente. Al contrario, si el presidente posee débiles poderes constitucionales, podrían ser reforzados si tiene una mayoría parlamentaria (y si es de su propio partido el refuerzo es aún mayor), y si ésta a su vez, es altamente disciplinada, le brindarían apoyo aprobándole sus iniciativas. La situación se complica cuando la mayoría legislativa está compuesta por una coalición, porque son más difíciles de mantener, que un apoyo del partido propio (generalmente), cuando la fragmentación partidaria (es decir, que existen muchos partidos que ocupan bancas en el Congreso) es alta, y cuando la polarización (la distancia ideológica) dentro del partido del presidente, y entre los partidos que conforman la coalición que lo apoya, y entre todos los partidos entre sí es muy alta. Por lo tanto, la peor situación institucional para el presidente, es la de conflicto con el poder legislativo; el inmovilismo producido por un multipartidismo altamente fragmentado, con un presidente con poderes constitucionales débiles, deriva en una situación de crisis presidencial.

Igualmente, Mainwaring y Shugart señalan que un escenario donde el presidente tenga poderes constitucionales fuertes y una mayoría legislativa que lo apoye, tampoco es una situación deseable, ya que corren peligro los frenos y contrapesos, que provee el sistema presidencialista al  Poder Legislativo. Es en este punto donde se hace evidente la capacidad del Poder Legislativo, en tanto fuerza opositora cohesiva que proponga un control a los decretos presidenciales[7]. Aun así, si el sistema posee distribución partidaria mayoritaria en el legislativo que coincida con el partido del presidente, en este caso tiene mayor ventaja para llevar adelante su agenda; y esas son las reglas que propone el presidencialismo. Se hace relevante la composición partidaria en sistemas multipartidistas, ya que tendencialmente promueven la fragmentación y la polarización ideológica, lo que divide al Poder Legislativo debilitándolo frente al Ejecutivo.

 

 

 

 

 

 

1.d) Decretos

Según Carey y Shugart (1998) podemos puntualizar al Decreto de la siguiente manera:

“Definimos Decreto como la autoridad del Ejecutivo para establecer leyes sustituyendo la acción de la Asamblea. Así, el decreto no se refiere a las acciones del Ejecutivo gobernando la administración de las leyes que han sido establecidas por la asamblea”[8].

 

Es en este sentido que el decreto se considera como un poder proactivo del Ejecutivo, ya que su función es introducir legislación, salteando el debate legislativo. Sin embargo, existen dos condiciones que los autores resaltan, para determinar cuán fuerte es el poder de decreto:

a.    El decreto tiene o no efectos inmediatos como política

b.    El decreto se convierte o no en ley permanente, sin ningún tipo de acción legislativa.[9]

De las cuatro combinaciones posibles, el decreto contemplado en nuestra Constitución de 1994, marca que sí tiene efectos inmediatos, pero no sin algún tipo de acción del Congreso.

En esta definición, Carey y Shugart (1998) hacen una diferenciación dentro de los tipos de decretos que existen: Decretos Delegados, y Decretos Constitucionales. También, explican que en algunos países existe un tercer tipo de Decreto que sería algo así como una medida provisoria, el Ejecutivo emite un Decreto, que luego de un tiempo estipulado pierde efectividad. Existen también, otros tipos de Decreto, que no implican una Iniciativa legislativa del Ejecutivo, pero que también se incluyen dentro de los Decretos, y son aquellos que administran y regulan las leyes, es decir Decretos Administrativos y Regulatorios; estas herramientas son las que le permiten al Ejecutivo, implementar y hacer procedimentales las leyes que emana el Legislativo, y regular la rama ejecutiva del gobierno, es decir los ministerios. El Poder Ejecutivo, en este punto se expresa a través de resoluciones y decretos autónomos.

Es importante resaltar la diferenciación de esta tipología de los Decretos. El Decreto de Necesidad y Urgencia, será la herramienta institucional sobre la cual se insista para profundizar las visiones sobre el neodecisionismo y el hiperpresidencialismo de las Democracias Latinoamericanas.

El Decreto Delegado, implica la posibilidad de introducir ciertos cambios en la ley que dicta el Legislativo, ya que expresamente se traspasan ciertas áreas al de legislación al Ejecutivo. En este caso, el Poder Legislativo, dentro o fuera de lo que marca la Constitución, le otorga el Presidente la capacidad de legislar. Ellos distinguen dos tipos de Decretos Constitucionales: los que se dictan como poderes de emergencia, y los Decretos de autoridad estándar.

El Decreto de Necesidad y Urgencia, como se lo denomina en nuestra Constitución, se corresponde con lo que Carey y Shugart (1998) denominan Decreto con autoridad Constitucional con poderes de emergencia (Constitutional Decree Authority). Este tipo de Decreto permite al Presidente introducir legislación, generalmente por un período de tiempo predeterminado, y referente a la suspensión de libertades civil en tiempos de disturbios o crisis. En el caso argentino, se enmarcan constitucionalmente, en un momento de Necesidad y Urgencia, (que posteriormente el Congreso debe determinar a través de la Comisión Bicameral permanente).

Otros Decretos que también fundamentan los argumentos hiperpresidencialistas, son aquellos Decretos que Carey y Shugart denominan Paraconstitucionales, porque son Decretos que el Ejecutivo emite, sin que estén contemplados y avalados por la Constitución. Este era el caso argentino antes de la reforma constitucional de 1994.

En resumidas cuentas, según la teoría, existen 5 tipos de Decretos: 1. Decretos Administrativos o autónomos (que, regulan junto a las resoluciones, los ministerios) 2. Decretos Reglamentarios (que reglamentan la ejecución de las leyes emanadas por el Poder Legislativo, en este punto, el poder del presidente puede no reglamentar la ley, sino solo promulgarla para dejar en suspenso su aplicación) 3. Decretos Delegados (que le permiten al Poder Ejecutivo cambiar el Statu Quo, o introducir legislación, de manera inmediata, únicamente con la autorización explícita del Legislativo, en este caso NO es usurpación del Poder, y generalmente están restringidos en temáticas y períodos de tiempo predeterminados) 4. Decretos Constitucionales o de Necesidad y Urgencia (estos no requieren de la delegación previa, son leyes que se expiden sin el consentimiento y/o respaldo del Legislativo, pueden ser de efectos inmediatos y permanentes o no, son avalados por la Constitución y en algunos casos revisados parlamentariamente, una vez expedidos) 5. Decretos de Emergencia (solo los presidentes pueden emitir en situaciones excepcionales la suspensión de ciertos derechos y libertades civiles, igualmente esto requiere la aprobación del Congreso, por ejemplo en Argentina, es la capacidad constitucional que tiene el Presidente de decretar el Estado de Sitio).

Es importante señalar, que los únicos 4 países que poseen Decretos de Necesidad y Urgencia o Decretos Constitucionales son Argentina, Perú, Brasil y Colombia. Esto ya nos da una pista para re pensar el carácter hiper presidencialista que se remarca de los presidencialismos latinoamericanos. Y también es preciso remarcar que esta herramienta ejecutiva no es exclusiva de los presidencialismos, el parlamentarismo italiano contempla el Decreto para el Primer Ministro.

Podemos sintetizar junto a Pereira, Power Y Rennó (2005), dos caminos interpretativos sobre el Decretismo[10]. Una tendencia en los estudios sobre los Decretos, subraya el carácter de unilateral que presenta la opción del Ejecutivo por utilizar el Decreto, y la otra tendencia remarca las teorías delegativas del decretismo. La primera de estas, contribuye a abonar la idea de Hiperpresidencialismo, y el Neo decisionismo, que basándose en este argumento, sostienen que el Presidente decide solo, y unilateralmente las leyes para implementar su agenda política a través del uso de los Decretos. La segunda de estas tendencias, resalta el carácter delegativo que contienen los Decretos, explicando que las Legislaturas, prefieren delegar ciertos dictámenes de leyes al Ejecutivo, para no cargar con los costos políticos que estas leyes podrían causarles. Los autores, hacen especial mención a las aspiraciones electorales que los Legisladores puedan llegar a tener, si estas leyes en algún punto perjudican su imagen, por lo tanto, las delegan al presidente para no ser los responsables de las mismas. (Debido a su lógica colegiada en necesario que la mayoría de los legisladores coincidan en esto, sin importar el color partidario que posean[11]). 

Sin embargo, lo que proponen estos tres autores como central, es revisar el contexto político, en que el Presidente se inclina por una herramienta excepcional para legislar, y para eso proponen diferentes variables contextuales que permiten explicar los motivos por los cuales el Ejecutivo se inclina a utilizar el Decreto o no.

Entonces, lo que resulta interesante de todo este diseño institucional, es ver qué tipo de relación existe entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Y ver, por qué las Legislaturas prefieren el Decreto Delegado en vez del proceso normal de dictamen de ley, por qué desde el Poder Ejecutivo se utiliza el DNU, usurpando las prerrogativas del Legislativo, si en el primer caso, el costo lo acarrea el Ejecutivo, y en el segundo, también, ya que un Decreto sin respaldo Legislativo tendría menor legitimidad que si lo fuera; la política a aplicar sería más fuerte si fuera aprobada por los dos poderes. En este sentido es importante ver la composición partidaria, los tipos de poderes constitucionales y partidarios que tienen los presidentes, y el contexto en el que se dictan estos decretos constitucionales[12].

2. Decretos de Necesidad y Urgencia:

2.1 Breve reseña histórica del uso de los decretos en el caso de   Argentina desde el retorno de la democracia.

Desde 1983, desde el retorno a la Democracia, en Argentina se utilizó el Decreto de Necesidad y Urgencia, por fuera del alcance de la Constitución. Solamente con la reforma de 1994, es que se le va a dar marco constitucional a una herramienta que se había vuelto de uso corriente. Tanto el gobierno de Alfonsín (aunque en menor medida que su predecesor), como el primero de Menem, utilizaron el decreto siendo una herramienta paraconstitucional, en términos de Carey y Shugart.

Según el entrecruzamiento de diferentes fuentes podemos proporcionar los siguientes datos sobre la cantidad de DNU dictados por período presidencial[13]:

 

Cuadro 1:

Fuente: Elaboración propia (véase nota 12 y 13)

 

Como nos muestran los números, el presidente que más Decretos por mes expidió fue Eduardo Duhalde, que como señala Baldioli (2010), fue el presidente más débil en términos de legitimidad de origen, ya que no fue elegido por el voto popular, sino producto de la crisis de 2001 fue elegido dentro del ámbito Legislativo como presidente provisional, debido al renunciamiento forzado de De la Rúa en diciembre de ese año.

El siguiente presidente con menor legitimidad de origen fue Néstor Kirchner, quien, luego de la terminación abrupta del gobierno de Duhalde, gana las elecciones con un 22,24%[15] de los votos, en un contexto de disgregación partidaria (recordemos que el tradicional partido Justicialista se encontraba dividido en tres, presentando candidatos por separado), y de crisis institucional y crisis de representación permanente (hecho que se reflejó en el lema popular: “que se vayan todos”). Néstor Kirchner asume la presidencia frente al renunciamiento de Carlos Menen de competir en una segunda vuelta, (quien había sacado el 24,45%, en la primera).

La grave crisis institucional que existió desde 2001, respondía a la grave crisis económica, social, política y cultural en que se encontraba el país. Transcurridos apenas 18 años del retorno a la Democracia, con tres presidentes electos, cuatro mandatos presidenciales, y una reforma constitucional, la crisis económica en que estaba hundido el país, repercutió severamente en el sistema institucional, atacando directamente el funcionamiento formal democrático pero sin producir un quiebre, por lo tanto, los presidentes, ya sea como estrategia o como característica de liderazgo, optaron por el Decreto de Necesidad y Urgencia para poder llevar adelante sus agendas políticas, en un contexto que distaba mucho de tener una estabilidad larga y fuertemente institucionalizada (la reforma del 94’ contempló solamente dos elecciones presidenciales, la segunda de Menem y la de De la Rúa, quien no llegó a cumplir su mandato).

El caso del presidente Alfonsín, es especialmente particular. Dentro de los presidentes democráticos es el primero que tuvo alta legitimidad de origen: 51,74% de los votos[16]. Su situación económica (hiperinflación), social, y política (no solamente la composición del Congreso a partir de 1987 complicó su margen de maniobra, si no que existió un actor no institucional que jaqueaba su estabilidad: Las Fuerzas Armadas) realmente eran graves y se reclamaba por una urgente solución y reacción presidencial. Sin embargo, como sostienen Rubio y Goretti (1996), contadas veces, Alfonsín recurrió a los Decretos de Necesidad y Urgencia. Como muestra el cuadro 1, solamente 10 DNU se dictaron en los 5 años y medio, de los 6 que duraba el mandato presidencial antes de la reforma de 1994. Es importante señalar, como lo hacen Bosoer y Vázquez[17], la conducción de un presidencialismo atemperado de Alfonsín, y la enérgica impronta que tenía el presidente de atenuar el carácter fuerte del Poder Ejecutivo, para reformar el diseño institucional argentino, en consecuencia. El poco uso de los DNU, remite también a su carácter paraconstitucional, recién en 1994 serán incorporados a la Constitución, lo cual si bien no impidió que Alfonsín recurra a esta herramienta, sí que lo hiciera en contadas oportunidades, y vale recalcar que el contexto en que asumió la presidencia de una manera u otra sí era de emergencia. Es importante señalar que por Decreto se llevó adelante el  Juicio a las Juntas Militares, la creación de la CONADEP (Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas) y el Consejo para la Consolidación Democrática (Quiroga, 2003).

El caso de Menen, es un caso paradigmático y se han hecho gran cantidad de estudios sobre el mismo. Por lo pronto, podemos señalar que fue un presidente con gran legitimidad de origen, asumió con el 47,49% de los votos en 1990, y en 1995, con la reforma de la Constitución, logró el 49,94%. Si bien se puede suponer que la baja legitimidad de origen marca la fortaleza o debilidad del presidente los resultados se podrían insinuar desde el uso o no de los DNU.

Siguiendo la interpretación de Rubio y Goretti, (enmarcado dentro de las teorías de unilateralidad sobre decretos) y de Vallejo y Spinetta[18], se puede afirmar que el Decretismo de Carlos Menem responde a la debilidad institucional, como así también a la debilidad partidaria que tenía como líder de su propio partido, representado por las internas que se reflejaban en el Poder Legislativo y frente a los Gobernadores, incluso de su mismo color partidario. El uso extensivo e intensivo de los Decretos, según estos autores, responde no solo a estos factores, sino también al estilo de liderazgo caudillesco que asumió Menem como presidente (Rubio y Goretti, 1996: 472/3). Vallejo y Spinetta, desde una perspectiva relacional entre el Legislativo y el Ejecutivo, sostienen que existieron 3 etapas: delegativa, cooperativa y luego conflictiva, viendo siempre la relación desde el Legislativo (es quien delega, quien coopera y quien bloquea las iniciativas del Ejecutivo). Frente a estas actitudes de la Legislatura, los DNU de Menem, se vieron respaldados finalmente por el Poder Judicial, que en última instancia declaraba constitucional o inconstitucional esos Decretos, (muchas veces ni siquiera eran remitidos al Congreso, como explican Rubio y Goretti, 1996).

Como señalan las autoras Mecle y Neri, y Rubio y Goretti, es interesante observar sobre qué materia legislaron los presidentes que más utilizaron el DNU. Tanto Ménem, como Néstor Kirchner, son los dos presidentes electos popularmente, que más usaron esta herramienta constitucional. Es aún más marcado el caso de Néstor Kichner, debido a que expidió porcentualmente la misma cantidad de DNU en un solo mandato, que Carlos Ménem en sus dos mandatos consecutivos (El primero de 6 años y 5 meses va de 1989 a 1995 y el segundo de 1995 a 1999). Si bien, desde las teorías unilateralistas, estos presidentes usurparon el poder legislativo, es interesante comparar, como dijimos previamente, las temáticas que se legislaron por medio de los DNU y el accionar del Poder Legislativo, que posee mecanismos de control para frenar esa usurpación (en este sentido es importante evaluar la especulación del Poder Legislativo, acerca de quien acarrea los costos).

En el caso del presidente Menem, los datos recabados por Rubio y Goretti, nos muestran que la mayor cantidad de DNU se refieren a asuntos impositivos (72 en total), le siguen en cantidad los DNU referidos a la baja de Salarios (39), Organismos Públicos (32), y los llamados Megadecretos (Decretos que modifican gran cantidad de leyes y temas de una sola vez)^[19]. En general son decretos que apuntan al recorte presupuestario y la reforma del Estado, la desregulación de las empresas estatales y su privatización, reorientando las funciones estatales y reduciéndolas a un mero arbitraje de intereses entre los sectores sociales y económicos enfrentados por las políticas de corte neoliberal que se llevaron a cabo desde 1989 hasta 1999[20].

En puntos diametralmente opuestos, los DNU que emitió Néstor Kirchner apuntaban a lo que las autoras Mecle y Neri definen como “cuestiones sociales”:

“Son aquellos DNU´s que promovieron políticas públicas orientadas a la resolución de cuestiones sociales específicas, o tuvieron como sujeto a sectores sociales afectados por diferentes problemáticas socioeconómicas; entre ellos se destacan protecciones laborales, aumento de salarios, condonación de deudas por desastres climáticos, sistema jubilatorio, entre otros”

Dentro de los DNU´s referidos a cuestiones sociales, 64 son referidos a aumentos o recomposiciones salariales, 22 sobre previsión social, 13 sobre la protección laboral, y 11 sobre subsidios, planes y pensiones.

Claramente, coincidimos con las autoras cuando resaltan el hecho que las políticas públicas de Néstor Kirchner apuntaban a la “imperiosa necesidad de transformar el rol del Estado en social” (Mecle y Neri, 2008), frente al caos económico, social, político e institucional que en ese orden se fue sucediendo desde la caída de Alfonsín, y que eventualmente encontró algunos momentos de pseudo estabilidad.

De los 238 (o 236 según la Dirección de Información Parlamentaria), 125 decretos se refieren a esta temática, frente a 54 que abordan cuestiones administrativas, 34 que apuntan a la modificación presupuestaria (vale recordar el pago de la deuda externa que se contrajo y se incrementó a partir de la liberalización abrupta del mercado ininterrumpidamente a partir de 1976), 10 regularon cuestiones provinciales y de promoción industrial y solo 3 fueron referidos al comercio. Entre 20 y 40 DNU por año se dictaron referidos a cuestiones sociales, teniendo su pico más alto en el año 2006 con 39 DNU. Es importante ahondar en las cuestiones partidarias[21], en los poderes delegados por el legislativo (más las iniciativas de leyes y los vetos), en el rol del poder judicial, en la conformación de las legislaturas y en la relación que mantuvieron los dos poderes durante este período, para poder entender porque el presidente optó por el DNU (amparado en la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario) y no por el trámite legal ordinario. Éste no es el objetivo del presente trabajo, estos datos se presentan solamente a título informativo y comparativo.

 

2.2   Recorrido histórico-político de los DNU en el período 2007-2011

Cristina Fernández de Kirchner, asumió el cargo de Presidenta de la Nación, el día 10/12/2007, con el 45,29% de los votos. Así se convertía en la primera mujer electa por voto popular directo para ocupar el cargo al cual se había postulado[22]. Durante su primer mandato, contamos 34 DNU[23], marcando una clara diferenciación respecto del gobierno de Néstor Kirchner. Por temática podemos agruparlos de la siguiente manera:

 

9 - DNU referidos a Leyes Ministeriales, de administración, creación y disolución de ministerios. (Se incluye la remoción del Lic. Hernán Martín Pérez Redrado del BCRA)

8 – DNU corresponden a modificaciones presupuestarias (2 en 2007, 1 en 2008, 1 en 2009, 3 en 2010, y 1 en 2011)

5 – DNU se refieren a la creación o modificación de Fondos para el Desendeudamiento y la estabilidad, Fondos Solidarios y de libre disponibilidad de reservas para cancelación de servicios de la deuda externa (entre 2009 y 2010)

5 – DNU están referidos a la seguridad social: la Asignación Universal por hijo y por Embarazo (2009 y 2011), la suspensión de contribuciones patronales para algunos sectores específicos (2009 y 2011), y una asignación no remunerativa por única vez para todos los trabajadores públicos y privados (2008)

3 – DNU establecen los Feriados Nacionales (2 en 2010 y 1 en 2011)

2 – DNU prorrogan cuestiones administrativas del Registro Civil de las Personas (2009 y 2011)

1 – DNU Estatiza los fondos jubilatorios administrados por las empresas privadas de seguros: AFJP (2011)

1  –  DNU establece el marco regulatorio de la medicina privada (2011)[24].

 

Los DNU más controvertidos que se pueden rastrear en este período son los referidos a la estatización de las AFJP, la creación de la Asignación Universal por Hijo, la remoción del Presidente del BCRA (por oponerse a cumplir con el decreto que establecía liberar las reservas para pagar los servicios de la deuda externa y por no querer modificar la carta orgánica del banco), y algunas modificaciones presupuestarias que fueron fuertemente debatidas por el Poder Legislativo.

Las temáticas abordadas por estos DNU, apuntan a la administración de los recursos económicos del país buscando ampliar el desendeudamiento, respaldar derechos sociales, y reorganizar el sector administrativo y ministerial del Poder Ejecutivo[25]. En este sentido, podemos decir que el poco uso de los DNU, resguardaría cierto respeto por el Poder Legislativo (vale resaltar en este punto la amplia carrera como legisladora que recorrió Cristina Fernández desde 1989 como diputada nacional por la provincia de Santa Cruz, hasta llegar a ser Senadora por la provincia de Buenos Aires en el período 2005-2007). Aunque los DNU, no respondan a una clara situación de emergencia, de hecho se podría decir que para 2007 el país se encontraba en un cierto período de estabilidad al menos política; la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario sigue vigente y está siendo prorrogada anualmente.

Sin embargo, la mayoría de los decretos apuntan a la reorganización de la rama ejecutiva, es decir, al interior del Poder Ejecutivo que Cristina Fernández encabeza (actualmente continúa en cargo, ya que fue re-electa en 2011 con el 54,11% de los votos). Y cuentan con la revisión y aprobación de la Comisión Bicameral Permanente que funciona desde 2006.

 

2.3   Presentación y análisis de datos cuantitativos

A estos datos, es pertinente adjuntarle los Vetos y la Iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo para poder obtener una visión un poco más amplia sobre el desempeño presidencial, en relación con el Poder Legislativo Nacional:

 

INICIATIVAS PRESIDENCIALES: entre 217 y 260[26] leyes fueron presentadas por el PEN (Poder Ejecutivo Nacional) y aprobadas. Mayormente se iniciaron en el senado: 71%, y siguiendo la interpretación de Noel Alonso Murray, esto sucede porque existe una menor cantidad de personas con las que el Ejecutivo tiene que negociar, las bancas de Senadores son 72, en cambio en Diputados son 257. Sólo un 29% de las iniciativas presidenciales fueron presentadas en diputados. Estas cantidades se refieren a la tendencia general que abarca el período de 1999 a 2010, las cuales incluyen el período estudiado (Noel Alonso Murray, 2010).

 

TOTAL DE LEYES APROBADAS DURANTE EL PERIODO:

 

Cuadro 2:

            Fuente: Elaboración propia[27]

Nota: Se tomaron las leyes que el Poder Ejecutivo envió como proyecto al Congreso, es decir, las Iniciativas Legislativas del PEN.

 

Es necesario tener en consideración, como lo marca Noel Alonso Murray (2010), que el año Legislativo no coincide con el año calendario, ya que el primero empieza el 1 de marzo de cada año y finaliza el 28 de febrero del año siguiente.

CANTIDAD DE LEYES APROBADAS DEL CONGRESO: 570

Leyes aprobadas e iniciadas por el congreso: entre 264 y 310 (Entre 217 Y 260 fueron presentadas por el PEN y aprobadas en el Congreso, lo que nos da un total de 570 leyes aprobadas aproximadamente) Otro dato importante para relevar son las LEYES PRESENTADAS POR EL PEN Y RECHAZADAS POR EL PLN. (NO pudimos tener acceso a esta información, ya que no queda asentada en los registros)

VETOS PRESIDENCIALES:

VETOS TOTALES: 2

Decreto 1837/08: veta la Ley de Presupuestos Mínimos para la Protección de los Glaciares y del Ambiente Periglaciar, aprobada el 22 de octubre por el Senado.

Decreto 1482/2010: veta la Ley del 82% del Salario Mínimo, Vital y Móvil, aprobada el 14 de octubre por el Senado.

VETOS PARCIALES Y PROMULGACIONES PARCIALES: 16

El más destacado en este sentido es el que promulga parcialmente el proyecto de ley Nº 26.571, de Reforma Política. (Se vetaron los artículos 107 y 108, que establecían como plazo para que los partidos políticos provinciales y nacionales obtuvieran la personería jurídica el 31 de diciembre de 2011)[28]

INSISTENCIAS DE VETO PRESIDENCIAL: 0

Junto con Néstor Kirchner y desde el retorno a la Democracia, fueron los dos únicos presidente que no insistieron nunca con el veto presidencial. Le sigue Alfonsín con 1 vez, Duhalde con 2, De la Rúa con 6, Menem 1° mandato con 14, y en su segundo mandato con 16[29].

FACULTADES DELEGADAS POR EL PODER LEGISLATIVO AL EJECUTIVO: 3

2 están referidas a la Prórroga de la Ley de 25.561 sobre emergencia pública y reforma del régimen cambiario, sus prorrogas y sus modificatorias, y de otras normas relativas a dicha emergencia. (Para los años 2008 y 2009).

1 está referida a La creación en el ámbito del Congreso Nacional una comisión bicameral especial, integrada por ocho (8) senadores y ocho (8) diputados, elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación. Dicha comisión tendrá como misión y tarea revisar, estudiar, compilar y analizar, la totalidad de la legislación delegante preexistente en virtud de la disposición transitoria octava de la Constitución Nacional. (Esta Comisión se había creado por Decreto durante el gobierno anterior, el Congreso delegó su regulación). Entre otros puntos, el informe debe analizar:

a) Cuáles son las leyes que delegan facultades;

b) Cuáles de ellas están vigentes;

c) Cuáles fueron modificadas, derogadas o son de objeto cumplido;

d) Si las materias se corresponden con lo regulado en el artículo 76 de la Constitución Nacional[30].

Es imperioso remarcar el carácter provisorio de los datos, ya que su recolección resultó de gran dificultad dentro de la información provista por la Dirección de Información Parlamentaria de la HCDN, con lo cual se procedió a la comparación con otras fuentes alternativas y se realizó un promedio aproximado. Para un tratamiento más preciso de los datos se necesitaría de mayores recursos, tanto materiales como temporales para analizar en profundidad el número tan alto de leyes aprobadas. Por esta razón, no remitiremos a fuentes periodísticas para puntualizar algunas de las medidas más destacables de este período expresadas en leyes del PL o en Iniciativas o Decretos del PE.

Las leyes más importantes que fueron iniciadas en el Poder Ejecutivo, y aprobadas por el Legislativo, le dieron un mayor respaldo a la política pública a implementar. Es importante destacar también, que el debate legislativo de esta manera alcanzó notoriedad pública (a través de la atención que le pusieron los medios de comunicación) y el debate así se trasladó a la sociedad, como fue el caso de la Ley de Matrimonio Igualitario (Ley 26.618). Dentro de estos ejemplos podemos citar: la re estatización de las AFJP Ley (26.425) (sistema previsional privado), la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (Ley 26.522), la Ley de re estatización de Aerolíneas (26.466), la Ley de Concursos y Quiebras (Ley 24.522), la Ley de re estatización de la Fábrica de Aviones Militares, etc.

Como ejemplo de las Iniciativas que no le aprobaron al Poder Ejecutivo, tenemos la derogación de la Resolución 125/08, que establecía el porcentaje de las retenciones móviles al sector agropecuario.

2.4 Conformación partidaria y de coaliciones del Poder Legislativo

En este apartado delinearemos algunas consideraciones centrales que definen algunas características del funcionamiento y la conformación del Poder Legislativo. Ya que no es el objetivo central de este trabajo, nombraremos los puntos principales para ahondar en los mismos en futuras investigaciones.

Según los datos proporcionados por Javier Zelaznik[31], los apoyos legislativos tuvieron variados grados de soporte a la presidencia. El evitar el uso de los DNU, implica contar con una mayoría legislativa que acompañe los proyectos Ejecutivos, para que éste pueda efectuar sus políticas. Si el Ejecutivo carece de estas mayorías puede optar por construirlas, negociando apoyos legislativos con otras fuerzas partidarias.

Durante los últimos años de gobierno de Néstor Kirchner, el apoyo legislativo se buscó lograr a través de la cooptación de tres sectores. Los bloques menores de transversalidad con tendencia izquierdista, legisladores de partidos tradicionales (como la UCR) e insospechados (como el PRO), y el tercer bloque compuesto por bancas unipersonales. Como esta estrategia no funcionó, y ya que el gobierno no contaba con la mayoría necesaria, se apoyó en el recurso del DNU; igualmente optó por ampliar el sector de FpV (Frente para la Victoria) incorporando bloques del peronismo tradicional liderados por Duhalde. Como Zelaznik (2011) señala, esta fue la opción por el Pan-peronismo. Opción que, junto con algunos de los apoyos logrados en la estrategia inicial, incorporó al sector del peronismo más tradicional. Así, se logró una cantidad de 130 diputados, número que descendería a 110, durante el conflicto de la Presidenta con el Campo. Radicales K, legisladores de izquierda, y de partidos provinciales (como el Movimiento Popular Neuquino y el Partido Renovador de Salta), más otros bloques unipersonales le proveyeron el apoyo. Esta frágil coalición multipartidaria se mantuvo aún con la derrota legislativa en 2009, dónde sólo contaban con 87 diputados. El gobierno no contó con mayorías propias ni automáticas, tuvo que construir los apoyos en torno a los cambios políticos que buscó introducir. Fragmentando al PJ tradicional, y frente a la heterogeneidad y debilidad de la oposición, la negociación fue posible. Y tal como explican Jones y Micozzi (2011), con tendencias de comportamiento tradicionales, el Congreso se comportó como un poder legislativo con dinámicas cambiantes entre gobierno y oposición[32]. En este punto, es importante señalar el peso que posee la regulación por Decreto que introdujo el presidente Néstor Kirchner, para poner en funcionamiento la Comisión Bicameral Permanente que regula la constitucionalidad de los Decretos presidenciales. Es importante señalar como lo hacen Jones y Micozzi (2010), cómo está conformada partidariamente esta Comisión para evaluar su efectivo funcionamiento a partir de 2008.

Es significativo en este sentido marcar algunas cuestiones analíticas que remarcan Alcántara Sáez y Sánchez López (2001), en relación a las características de las relaciones Ejecutivo-Legislativo en América Latina:

·         La lógica del trámite parlamentario puede transmitir sensación de inmovilidad y bloqueo (de hecho a veces suele suceder)

·         Los Poderes Legislativos cuentan con mayores posibilidades de verse desprestigiados, ya que poseen más miembros que actúan en la labor parlamentaria, frente a la tradición personalista que disfruta el Presidente de Latinoamérica.

·         Por otro lado, describen los diferentes mecanismos de control que tienen los Poderes Legislativos (tanto sobre el poder ejecutivo como el judicial): Juicio Político, Vetos e insistencias. Estos mecanismos son escasamente utilizados, ya que los legisladores preponderan más su actividad de elaboración de leyes, que las de control (Alcántara Sáez y Sánchez López, 2001:65).

 

De los datos previamente presentados podemos extraer las siguientes deducciones:

En los dos primeros años de mandato, el oficialismo tuvo mayoría en ambas cámaras, lo que le permitió al Ejecutivo enviar mayor cantidad de leyes para su aprobación parlamentaria. Esto refuerza la legitimidad de tales leyes, ya que son debatidas y trabajadas por las dos cámaras del Poder Legislativo. Esto también puede dar un indicio de por qué se utilizó muy pocas veces el DNU, y solamente dos veces el Veto. Con lo cual, la tan temida “Vetocracia”, y el “Decretismo”, fueron temores de la oposición absolutamente infundados institucionalmente, sus argumentos residían en percepciones personales sobre la personalidad de la Presidenta.

El debate legislativo se vio incentivado por las altas iniciativas ejecutivas, y los grados de negociación entre los poderes y los partidos fueron mayores.

            El análisis del uso o desuso de los DNyU, nos puede ofrecer un indicador de las relaciones de fuerzas partidarias e institucionales que se desarrollan en los gobiernos presidenciales, ya que cuando se produce una situación de bloqueo o parálisis, o de gobierno dividido, el DNyU tiene la capacidad de mover el punto muerto en que se encuentra la gobernabilidad, saltando el debate legislativo, si es que el Congreso bloquea todas las iniciativas del Ejecutivo. Aun así, el presidente no puede gobernar solo, ya que existen otras instancias donde se revisan los DNyU, por parte de Legislativo, y en todo caso, si el presidente por medio de las medidas excepcionales se arroga la capacidad de decidir por sí mismo, no demuestra la fortaleza del Ejecutivo, si no la debilidad de la Oposición y del Congreso de funcionar como una oposición controladora propositiva y acompañante de la calidad de la gobernabilidad. Es en este sentido que no podemos decir que el uso y abuso de los DNyU es la herramienta institucional que demuestra el neodecisionismo de los presidentes latinoamericanos.

 

3. Conclusión. Y algunas digresiones históricas

Dentro del marco neodesicionista, si se toma como un estilo de liderazgo arraigado en la cultura política de nuestro país, podríamos sostener lo que Vallejo y Spinetta (Leiras 2012: 153) explican para el caso particular de Carlos S. Menem:

“(…) el contexto inicial de crisis económica, política y social estuvo marcado por una concentración de facultades para el ejecutivo, mientras que el proceso de estabilización estuvo caracterizado por la demanda de una mayor participación para la toma de decisiones por parte del Poder Legislativo”

            Es decir, en períodos de crisis, o emergencia, los poderes del estado tienden a concentrar todas las decisiones en el Ejecutivo, que supuestamente encontraría respuestas a las demandas de efectividad y urgencia que presenta la situación. En cambio, en períodos de estabilidad, tendría mayor preponderancia el poder de deliberación y decisión colectiva que ofrece el Legislativo. En este sentido, es bueno remarcar la cantidad de DNU, como posible indicador de la concentración del poder, en períodos de emergencia prolifera su uso, en períodos de estabilidad se disminuye.

            Como sostiene Murillo[33], la vida institucional argentina presenta diferentes matices en lo que a estabilidad institucional se refiere. Está en la práctica la posibilidad de afianzar estas instituciones, en pos de un mejor desempeño político, de un mayor grado de estabilidad. Como se sostiene popularmente, los hábitos no hacen al monje, por lo tanto, la letra no hace a la institucionalización, sino que la práctica es la encargada de liderar este fortalecimiento. En este sentido, parecería ser un buen indicio el poco uso de los DNU y el aumento del debate legislativo, en una tendencia de aumento en la producción de leyes propias[34], como refuerzo a las políticas públicas implementadas por el Ejecutivo a cargo, durante el período 2007-2011.

El problema que presentan los presidencialismos, como ya explicamos, es la posibilidad de generar un gobierno dividido y consecuentemente un bloqueo institucional, esto quiere decir la imposibilidad del Ejecutivo de imponer su agenda, ya que las mayorías parlamentarias le bloquean sus proyectos. Una solución, dentro del orden democrático es el uso de los Decretos para destrabar esta situación.

Como explican Alcántara Sáez y Sánchez López (2001), se tomó como prototipo el presidencialismo norteamericano para evaluar los presidencialismos de América Latina, y estos presentan ciertas particularidades como ser: el modelo de Estado, el caudillismo, la debilidad de los partidos políticos, y las diferentes estructuras de control que no suelen ser tan valoradas por los legisladores.

Desde este punto de vista, podemos concluir junto a J. James Kim (s/fecha:2), que estas responsabilidades de mantener la gobernabilidad y la representación corresponden a actores que se mueven en “Instituciones separadas con poderes compartidos”, es decir, legalmente los presidentes están habilitados para gobernar por Decreto, sin embargo, la decisión de hacerlo queda a disposición, primero de su voluntad y luego de la amplia limitación que es deber de los otros poderes, imponerle, ya que poseen los medios constitucionales para hacerlo.

Que la excepcionalidad se haya convertido en norma, es un argumento difícil de sostener si se tiene en mente el corto período democrático que se inició en 1983, con dos mandatos que no llegaron a término (Alfonsín y De la Rúa), con una reforma constitucional que sólo se pudo implementar plenamente luego de la normalización institucional lograda luego de la crisis de 2001, y los 5 presidentes en dos semanas[35], con una presidencia interina llevada a cabo por un candidato elegido por el Congreso y asediado económica, política, social y partidariamente (Duhalde). Estamos en condiciones de sostener que luego de la profunda crisis de 2001, en lo que a elecciones presidenciales se refiere, está en trascurso el tercer mandato a completar, con lo cual, la excepcionalidad, la crisis, las situaciones de emergencia no hacen a los hiperpresidentes, sino por el contrario, lo que se instaló como normalidad es la inestabilidad de las situaciones económicas políticas y sociales, que demandan soluciones efectivas y a corto plazo[36]. Luego de la crisis de 2001, hubo solamente dos presidentes que concluyeron su mandato, (uno de los cuales, junto con el interino entre 2002 y 2003, usaron y abusaron del DNU, por lo cual se los caracterizó como Neodecisionistas); y eso es poco tiempo para concluir que el sistema político argentino es democráticamente estable, y que los presidentes son neodecisionistas y actúan unilateralmente. Más si se aspira a alcanzar los estándares prototípicos de la democracia estadounidense, que tiene una larga tradición democrática con un sistema bipartidista altamente institucionalizado.

La “exceptocracia” (Leiras, 2012: 25)[37], entendida dentro de una marco en la cual se crea una situación de emergencia que supuestamente es ficticia, tiene arraigo en la concentración de poder en la figura presidencial, sin embargo, es posible complementar esta visión argumentando que quizás la “exceptocracia” proviene de una situación de crisis que no es endógena de la política. Las crisis institucionales tienen arraigo económico y social, y si existe un factor económico que deja abierta las fronteras institucionales a los vaivenes económicos son las crisis económicas que sufre la región, por tener sistemas productivos extractivos y monoproductores que hacen a estos países totalmente dependientes de las fluctuaciones del mercado internacional. Entonces, desde cierto marco teórico, tomar las riendas políticas en este contexto de imprevistos económicos, implica asumir un estilo neodesicionista, delegativo e hiperpresidencial, (aun a sabiendas que existen mecanismos de control político que de hecho funcionan, por parte del poder legislativo y judicial, como ser el juicio político tanto a los presidentes como a sus ministros, los vetos, y las insistencias).

 

Quizás, la excepción devino en regla (Leiras, 2010) porque los países latinoamericanos viven en contextos de excepción social, económica y por resultado política. El largo trayecto de estabilización democrática todavía no está plenamente alcanzado, es un camino arduo, no unidireccional, sino que se va transformando y redefiniendo a partir de las diferentes demandas y configuraciones sociales y económicas. Sin embargo, es ampliamente aceptado desde la academia la aplicación del concepto, lo resumido por Fair (2010: 89), nos parece pertinente en este sentido:

“Es precisamente en el marco de la crisis del modelo sustitutivo de posguerra, la creciente ingobernabilidad política y la situación de fragmentación social, tal como se hacía presente en la mayoría de los países de América Latina a fines de la década del 80’, en el que hace su aparición el nuevo estilo de liderazgo “neodecisionista”, un nuevo estilo de gobierno personalista y mesiánico, cuyos rasgos principales se caracterizan por la toma constante de decisiones sobernas en aquellos momentos definidos como de excepción, con el objeto de garantizar la unidad jurídica de la Nación y evitar el peligro de disolución de la cohesión social (Bosoer y Leiras, 1999; Bosoer, 2000; Baldioli, 2003; Kerz y Leiras, 2004; Leiras, 2008 y 2009; Baldioli y Leiras 2010 a; 2010 b; Fair, 2010 a; Incarnato y Vaccaro, 2010; Spinetta, 2010)”

El desafío es buscar e implementar políticas económicas que hagan de los países latinoamericanos unidades políticas con mayores márgenes de maniobra política, y con mayores niveles de autonomía internacional y autosuficiencia económica, para no estar atados a los vaivenes del mercado mundial, con herramientas institucionales que permitan frenar los embates externos, que generan crisis económicas y consecuentemente sociopolíticas hacia el interior de las fronteras.

Es muy gráfica la síntesis contextual de Argentina, que Hugo Quiroga nos ofrece:

“(…) A partir de 1912, (…) lo que se pudo construir fue sólo una democracia entrecortada, que sobrevivió penosamente entre seis golpes militares (1930-1943-1955-1962-1966-1976), fraude electoral (en 1937) y proscripciones políticas (del radicalismo en 1931, del peronismo en 1958 y 1963) sin poder resolver las tensiones entre legitimidad e ilegitimidad democrática”

A lo cual es necesario agregarle los momentos que a partir del consenso democrático logrado en 1983, la democracia estuvo jaqueada: 1986, 1987, 1989 y 1990 por los levantamientos de las FFAA, 2001 y 2003 por la abrupta interrupción de los mandatos presidenciales.

Y dentro de los elementos analíticos, Juan Villareal resume de la siguiente manera:

“Para explicar la continuidad de la crisis, se ha apelado a problemas como la cíclica inestabilidad de la vida política que resulta de la inexistencia de reglas comunes de juego institucional, la difícil incorporación del peronismo al orden político legalizado o a la ausencia de la representación política consensual por parte de la elite económicamente poderosa (…) todos ellos contribuyen a dar cuenta de la inestabilidad consustancial a la Argentina posterior a 1955”

En este contexto, las cuestiones de diseño institucional, son delineadas para determinar desde las esferas de poder, el actor que ejerza el poder. Tienen una clara intencionalidad política, no son reglas vacías y abstractas que se deben cumplir por ser leyes y normas republicanas únicamente. Los diseños institucionales no son cajas vacías, son las estructuras de las esferas de poder de que se van re delimitando, actualizando y conjugando, en respuesta a los estímulos externos e internos del propio sistema político. Es necesario, contextualizar y quitar los prejuicios sobre la impecabilidad de las normas. La política es la esfera donde los diferentes actores disputan poder y dirimen conflictos, hasta tanto las diferentes posiciones ideológicas y políticas no partan de esta base, el diálogo, la comunicación, las discusiones, las disputas de poder y las negociaciones giraran en torno a un ideal imposible de alcanzar, porque solo se encuentra en el mundo de las ideas (no se encuentra ni en los modelos democráticos más institucionalizados el funcionamiento idílico de las instituciones, como ser el de EEUU, Suiza, o Alemania).

La contradicción entre Democracia Formal y Democracia real, se puede resolver en tanto se propongan construir diferentes modelos de organización político social partiendo de este presupuesto: el republicanismo tiene que tener su correlato en la práctica, no debe ser un significante vano, debe funcionar enraizado en las características culturales, políticas, y tradicionales propias de cada sociedad. Hay que trabajar el sistema existente para poder mejorarlo, profundizarlo, institucionalizarlo y ampliar sus horizontes de pluralidad, evitando aspirar a obtener formas que nos son ajenas. Frente a los contextos económicos internacionales, es importante reforzar la capacidad del Estado y de los gobiernos para que desarrollen herramientas de maniobras que no entren en contradicción con los principios democráticos.

Así como los actores se resignifican a través de los procesos históricos, culturales e internacionales, así también se resignifican las reglas en las que esos actores se mueven, ya que son estos mismos quienes crean esas reglas. Contextualizar y poner en perspectiva histórica el origen tanto de los actores como de las reglas que respaldan el poder concentrado de algunos sectores privilegiados.

Las trasformaciones del rol del Estado, incluyendo al mismo Estado como actor, encuentran beneficiados y perjudicados. En el caso argentino, históricamente, las transformaciones estatales (incluso la mismísima fundación del Estado Argentino) oscilaron entre favorecer a la burguesía terrateniente, (a la que luego se le uniría la pequeña burguesía industrial nacional, en relación directa con el capital financiero internacional); y pequeños períodos que desde el Estado se buscó incorporar al sistema a las sectores subalternos y desclasados, como así también a fortalecer a la clase media. Estamos hablando de cortos e interrumpidos períodos donde el Estado asumió formas pseudo keynesianas, de bienestar o benefactor (o modelos de Matriz Estado céntrica basado en la producción y protección local), períodos conducidos por Hipólito Yrigoyen, por Juan Domingo Perón, por Alfonsín, por Néstor y Cristina Fernández de Kirchner. Son solamente 7 gobiernos que apostaron por desarrollar el rol social del Estado, a partir de la instauración de una débil democracia en 1912, con la universalización masculina del voto, que ampliará sus fronteras de inclusión en derechos civiles, políticos, y sociales, paulatinamente, y con graves interrupciones intermedias.

El punto central de este trabajo busca apuntar a reforzar el entramado democrático en busca de una estabilización política y social que responda a las demandas, los intereses y particularidades que presentan los actores sociales y políticos que conforman el moderno Estado Nación Argentino, incluyendo los conflictos y las cooperaciones que surgen entre esos diferentes actores. Reconociendo el anclaje social de las instituciones políticas y el enorme sacrificio que le costó a nuestro país lograr este marco democrático, proponemos revisar las propias visiones en función de la historia y de la contextualización, para mejorar la calidad democrática en todos sus aspectos. No se buscar desprestigiar las instituciones, sino contextualizarlas para entender el particular funcionamiento que adquieren en diferentes contextos, y con diferentes actores.

            No es necesario recordar el golpe económico, sindical y mediático que sufrió el gobierno de Alfonsín, ni tampoco los 10 años de gobierno menemista que transformaron al Estado en una máquina ineficiente y clientelista, ni tampoco es necesario recordar el gobierno de la Alianza y su inoperancia para recomponer lo heredado que desembocó en la profunda crisis económica, social, cultural, política e institucional que nos ocurrió el 2001. ¿O mejor sí? ¿O mejor sí lo recordamos y ponemos en perspectiva estos 30 años de democracia que tambaleó durante el 86’, el 87’, el 89’, que adoptó formas neodecisionistas en los 90’ y silenció el debate, y que se vio jaqueada en el 2001? Todo esto sucedió después que la sociedad y la dirigencia política acordara jugar bajo reglas democráticas en 1983. No han pasado más de tres gobiernos popularmente elegidos luego de la profunda crisis económica, política y social que afectó y apuntó directamente al centro de los fundamentos democráticos que revestían nuestras instituciones. Por lo tanto, es válido cuestionar los procesos actuales, es importante hacerlo, pero sin perder la perspectiva. Entonces, después de haber hecho este recorrido analítico podemos preguntarnos lo siguiente:

¿Las Instituciones importan? SI

¿Son una caja vacía? NO

Hay que llenarlas de contenido a través de la práctica; y ese contenido no puede ser otro más que, y necesariamente debe ser: Político. En el mejor sentido que pueda pretenderse de esta palabra: Política, como el lugar de lucha y disputa de poder, como lugar de dirimir conflictos y tratar de arribar a posiciones de cooperación.

Las formas que asume el control del Poder Ejecutivo son variadas, y vimos desarrollarse solamente cinco formas presidenciales desde la plena aplicación de la Democracia como sistema político a partir de 1983. El personalismo y el neodecisionismo sobrevuelan las concepciones sobre las democracias presidencialistas, sin embargo, existen elementos que permiten a los candidatos elegir de qué manera llevar adelante su estilo presidencial, y algunos de los presidentes que ya vimos desempeñarse en el cargo adoptaron ciertas características y elementos para hacerlo, que determinaron su estilo neodesicionista o respetando la división de los 3 poderes. Igualmente, como sostiene el profesor Baldioli (2010):

“Sincerando el debate, el poder presidencial es uno e indivisible, tanto legal como de hecho (…) y los decretos son específicamente herramientas de poder que tienen los gobiernos para expresar sus políticas públicas”.

Para cerrar, dejando la retrospectiva a un lado, y poniendo las miradas en el horizonte que nos propone nuestra joven democracia es pertinente citar nuevamente a Hugo Quiroga (2003: 92):

“La experiencia histórica nos ha enseñado que la democracia no sólo se edifica sino que se debe saber que se edifica; el hecho significativo en este proceso es reconocer el sentido de esa construcción para mejorar sus formas, para hacerla más habitable. No obstante, esa construcción parecerá siempre inconclusa. La democracia (…) se construye y reconstruye de manera permanente; (…) La reconstrucción de un régimen democrático es siempre una empresa colectiva, en la que deben converger –y este no es un dato menor para los argentinos- tanto la amplia mayoría de los ciudadanos como la totalidad de los partidos políticos (…) La unión de esas convicciones es el más sólido escudo que pueden encontrar las acciones de los actores antidemocráticos y es la mejor defensa de un proyecto de vida público y colectivo”.

 

Quizás, la excepción devino en regla (Leiras, 2010) porque los países latinoamericanos viven en contextos de excepción social, económica y por resultado política. El largo trayecto de estabilización democrática todavía no está plenamente alcanzado, es un camino arduo, no unidireccional, sino que se va transformando y redefiniendo a partir de las diferentes demandas y configuraciones sociales y económicas. La cultura política personalista, y los marcos de inestabilidad intermitentes hacen de nuestros presidentes figuras Neodecisionistas (sin dejar de lado su predisposición de optar por este camino).

Es ampliamente aceptado desde la academia la aplicación del concepto Neodecisionismo (tanto como estrategia como estilo sumido), y lo resumido por Fair (2010: 89), nos parece pertinente en este sentido:

“Es precisamente en el marco de la crisis del modelo sustitutivo de posguerra, la creciente ingobernabilidad política y la situación de fragmentación social, tal como se hacía presente en la mayoría de los países de América Latina a fines de la década del 80’, en el que hace su aparición el nuevo estilo de liderazgo “neodecisionista”, un nuevo estilo de gobierno personalista y mesiánico, cuyos rasgos principales se caracterizan por la toma constante de decisiones sobernas en aquellos momentos definidos como de excepción, con el objeto de garantizar la unidad jurídica de la Nación y evitar el peligro de disolución de la cohesión social (Bosoer y Leiras, 1999; Bosoer, 2000; Baldioli, 2003; Kerz y Leiras, 2004; Leiras, 2008 y 2009; Baldioli y Leiras 2010 a; 2010 b; Fair, 2010 a; Incarnato y Vaccaro, 2010; Spinetta, 2010)”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografía:

Libros y artículos:

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WWW, Fuentes y Documentos:

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• Congreso de la Nación Argentina http://www.congreso.gov.ar/
• Dirección de Información Parlamentaria http://www.diputados.gob.ar/secparl/dip/
• Diario “El Parlamentario” http://www.parlamentario.com/
• Sitio web “Chequeado.com” http://chequeado.com