Este trabajo se enmarca en una investigación más amplia que busca describir las condiciones de posibilidad de la emergencia de la Policía Metropolitana de la ciudad de Buenos Aires, y que, desde una perspectiva genealógica, busca conocer las condiciones en las que comienza a configurarse la pretensión de una “policía propia” en esta ciudad.

Aquí proponemos detenernos en los primeros momentos de la construcción de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, para mostrar de qué manera se problematizan entonces la cuestión del gobierno de la ciudad, la autonomía y lo policial, a partir de un análisis de los debates legislativos entablados durante la Convención Nacional Constituyente de 1994 y en el Congreso Nacional durante el tratamiento y sanción de la Ley de garantías de los intereses de la Nación en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires, llamada Ley Cafiero, en 1995.

Palabras clave: autonomía - debate legislativo –– gobierno – policía propia - seguridad

 

This work is part of a wider investigation into the conditions of possibility of the emergence of the Metropolitan Police of Buenos Aires, from a genealogical perspective, seeks to understand the conditions under which the claim begins to set a "police own" in this city.

Here we propose to dwell on the early stages of the construction of the autonomy of the City of Buenos Aires, to show how it is then problematize the issue of city government, autonomy and police, from an analysis of the debates legislation filed during the National Constitutional Convention of 1994 and the National Congress for the treatment and punishment of the Act guarantees the interests of the Nation in the territory of the City of Buenos Aires, called Ley Cafiero, in 1995.

Keywords: autonomy - Legislative debate - government - security - its own police force

 

Trazos para una genealogía del sueño porteño de una “policía propia”: los debates legislativos a propósito de la autonomización de la Ciudad de Buenos Aires y la sanción de la llamada Ley Cafiero.

                                                                                    Alina Lis Ríos*

 

 

1.    Introducción.[1]

 

Desde la autonomización de la Ciudad de Buenos Aires establecida a partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 y afianzada con la sanción de la Constitución de la Ciudad en 1996, reiteradamente se han alzado voces que, en defensa del pleno ejercicio de esta autonomía, reclamaban la posibilidad para la Ciudad de tener una “policía propia”. Desde el 25 de febrero de 2010 esa policía propia es ya algo realizado, una presencia efectiva cuya emergencia queremos analizar: la Policía Metropolitana[2]. Es preciso mantener una mirada en perspectiva que nos permita recuperar el proceso o devenir que desemboca en la invención de esta fuerza. Y es en el marco de esta preocupación que se inscribe nuestro trabajo de investigación. Reivindicamos una perspectiva genealógica que nos enfrenta al interés por recuperar la multiplicidad de elementos que coadyuvan y se imbrican en la emergencia de la Policía Metropolitana. En este trabajo realizamos un aporte en este sentido, en la medida en que intentamos reconstruir la paulatina conformación de la trama de sentidos que sostiene y hace posible esta emergencia. Trama de sentidos que tiene que ver con la producción, circulación y solidificación de una serie de verdades. De manera hegemónica, se afirma: a. para gobernar se necesita una policía, no hay gobierno autónomo sin policía propia pues la “capacidad de gobierno” de una entidad política autónoma pasa por contar con esta “herramienta”; b. policía es centralmente uso de la fuerza pública; y c. gobernar es responder de manera eficiente al problema de la seguridad. Nuestra Tesis Doctoral indaga en los mecanismos que han inducido estas verdades sobre lo policial y busca dar cuenta de qué manera la Policía Metropolitana emerge como anudamiento de todas estas verdades. Lo que aquí presentamos son resultados parciales de esta indagación, focalizados en los primeros momentos del proceso de construcción de la autonomía porteña.

Sostenemos que para comprender la emergencia de la Policía Metropolitana es preciso ponerla en relación con las formas en que se problematiza qué es y debe ser el gobierno, qué hay que gobernar, cuáles son las amenazas y las formas naturalizadas de responder a ellas. La manera en que se desarrollan las disputas en torno a la definición de lo que debe ser el gobierno local van definiendo un escenario en el que esta nueva fuerza emerge finalmente, más de diez años después de la autonomización. Por lo anterior, nuestro análisis hace hincapié en las formas de problematización del ejercicio del gobierno por las cuales la creación de la Policía Metropolitana se instala como invención útil y necesaria. Pondremos especial atención en la manera en que se define lo policial en el seno de estas formaciones de discursos, para mostrar cómo se delimita su contenido y se erige progresivamente como un medio o herramienta de gobierno de fundamental importancia en relación al gobierno (autónomo) de la seguridad.

Particularmente relevante resulta hoy volver la mirada hacia esos primeros momentos de la autonomía, en los que se empiezan a discutir los rasgos fundamentales del nuevo gobierno local, y la redefinición de la relación con el gobierno nacional. Estudiamos los debates legislativos sobre la autonomización de la Ciudad mantenidos en el seno de la Convención Nacional Constituyente (CNC) de 1994, así como los debates a propósito de la sanción de la Ley de garantías de los intereses de la Nación en la Ciudad de Buenos Aires (la llamada “Ley Cafiero”), en el Congreso Nacional (1995). Las discusiones en torno a esta ley, tanto en el momento de su sanción como en el de su reforma, pero también a lo largo de todo el proceso tienen una importancia crucial, en la medida en que condensa los sentidos puestos en juego respecto de la problematización de la seguridad, el gobierno y lo policial.

En estos discursos, analizamos las formaciones de enunciados que refieren a la actividad del gobierno: qué se debe gobernar, de qué manera, con qué objetivos y con qué medios, cuales son los mecanismos adecuados al “buen gobierno”. El corpus comprende debates que se desarrollan en instancias legislativas heterogéneas: por un lado, aquellos que se desarrollan en instancias que, en condiciones de cierta normalidad institucional, monopolizan los procedimientos legislativos en el esquema de una democracia republicana y representativa, como el Congreso de la Nación; por otro lado, también se incluyen debates que se despliegan en instancias constituyentes, como la Asamblea de la CNC. Estos espacios legislativos se diferencian no sólo por el “alcance” de las disposiciones allí definidas. También, y fundamentalmente, se diferencian respecto de las tensiones que los atraviesan y el anudamiento de conflictos políticos, históricos y sociales que los especifica. Su singularidad se define por su carácter histórico y el conflicto político que escenifican.

Pero a pesar de estas diferencias, los debates se desarrollan en el contexto de situaciones cuyos marcos resultan comparables, ya que las reglas institucionales que condicionan las formas de producción de sentido en esos distintos espacios son en general muy similares. Por lo tanto, la producción de discursos que en ellos tiene lugar admite una lectura transversal, aunque la misma no debe diluir las diferencias que hemos mencionado. En tanto las reglas institucionales de producción de los discursos aparecen como una constante, es decir, en la medida que no cambian de una institución a otra ni cambian a lo largo del periodo estudiado, pueden ser descartadas como variable explicativa de los cambios y desplazamientos que son objetivados por el análisis. Aunque con esto no se descarta la relación estratégica de los sujetos con esos marcos institucionales, es decir, la posibilidad de despliegue de prácticas que suponen la utilización táctica de esas reglas, movilizadas en tanto recursos.

Roberto Marafioti define el discurso parlamentario como un subgénero del discurso político (Marafioti, 2007). Al echar mano de la noción de género discursivo (Bajtín, 1992) se facilita la visualización de esas constantes a las que hiciéramos mención, que son las que vuelven comparable la materia textual que conforma el corpus, al mismo tiempo que orientan sobre las variables o las dimensiones que el análisis puede recorrer. La producción de estos discursos está ordenada por un conjunto de reglas considerablemente explicitadas, sea en los reglamentos formales de la labor parlamentaria, como por las normas informales de este espacio: turnos para el uso de la palabra, distribución del tiempo por bloques de partidos políticos, número de oradores por bloque, orden de oradores, momentos de apertura y cierre de listas de oradores. Pero además funcionan una serie de mecanismos institucionales en y por los que se producen discursos de diferente naturaleza. Así, nos encontramos, en primer lugar, con el discurso de los oradores de la sesión, es decir, los que hablan allí, cuyas intervenciones son registradas en las versiones taquigráficas de estas reuniones, material documental de relativo fácil acceso y elaborado con gran rigurosidad. Pero también nos encontramos con otra serie de discursos como los dictámenes, que son discursos producidos “en comisión” (es decir, en reuniones que convocan a una parcialidad de la cámara, conformadas según los reglamentos de cada cuerpo legislativo) y suscriptos por una pluralidad de representantes, en su calidad de miembros de dicha comisión; encontramos también “inserciones”, que son discursos no pronunciados en el debate, pero anexados a las actas y versiones taquigráficas a fin de documentar posiciones y argumentaciones que en el recinto solo se exponen sucintamente. En la lógica de este funcionamiento legislativo, los dictámenes deben sistematizar las discusiones y las posiciones asumidas: dictamen de mayoría y dictamen/es de minoría. En la sesión parlamentaria, espacio de reunión y debate, estos dictámenes se convierten en discursos objeto, a favor o en contra de los cuales los legisladores deben argumentar.[3]

Al analizar el discurso parlamentario, Marafioti señala como distintivas de este género las particulares formas de intertextualidad y de polifonía que comprende (Marafioti, 2007). Nos interesa particularmente remarcar dos atravesamientos de estos discursos. Por un lado, la evocación de situaciones históricas, apelaciones al relato histórico-político que pone en juego reinterpretaciones de pasados pero, sobre todo, de presentes. Muchas veces esta narración implica la evocación de la voz de personajes históricos (Alberdi, Sarmiento, Lisandro de la Torre, entre otros muchos). Otras veces implica la reconstrucción de situaciones fantasmáticas, temores colectivos de pasados remotos o más recientes. Intentamos visibilizar estas polifonías apelando al discurso de la historiografía y al de los documentos históricos, como contrapuntos. Cómo aquello que, aún por fuera de los discursos que analizamos, se le mete por los poros, las grietas, los silencios.

El segundo atravesamiento no es el de la historia, sino el de la actualidad. Los discursos legislativos remiten a “lo que está pasando”. Y aquí la voz que se cuela es la de los medios de comunicación. Sobre todo en lo que refiere a la objetivación de situaciones sociales y políticas que se vuelven relevantes para los propios actores. “La inseguridad”, “los problemas de la ciudad” por ejemplo, son formas asumidas para referir a situaciones complejas que no requieren más explicación. Son escenas socialmente reconocidas, y la construcción de esos sentidos tiene como escenario privilegiado a los medios de comunicación.

De esta manera, el espacio legislativo nos presenta un discurso de lo jurídico desbordado, rebalsado. El discurso legislativo pone a lo jurídico fuera de sí, y esto puede advertirse a partir de una multiplicidad de marcas que le dan textura rugosa a estos discursos. Por ejemplo, las reiteradas apelaciones a la autoridad académica: saber del derecho penal o constitucional, las referencias al ámbito académico y sus voces de autoridad no sólo a partir de citas textuales sino de la mención de las cátedras de las que son miembros. Este género comprende una estructura singular: remite la ley a la ley, la circularidad de lo jurídico, pero introduce elementos, puntos de apoyo que complejizan o intervienen esa circularidad: recurso a la historia – los sentidos de la historia; referencia a la interpretación del “espíritu del legislador” –no se trata sólo de qué dice la ley sino de qué se ha querido con su sanción, introducción del orden de los efectos deseados. Ambas referencias abren un espacio, grietas por las que se filtran multitud de espectros y fantasmas que pueblan y producen la verdad legislativa.

 

2.    El debate por la autonomía en la Convención Nacional Constituyente.

 

Los debates que se dan en el seno de la CNC de 1994 sobre la autonomía, constituyen la apertura de un espacio en el que se pone en juego la definición de la cuestión del gobierno de la ciudad: la redefinición de su objeto, su materia, sus medios o sus alcances. Desde entonces se abre un período de intensa problematización de los alcances y definiciones del “gobierno de la ciudad”, el cual constituye la superficie de emergencia de una serie enunciados y verdades que van a ir definiendo las condiciones de posibilidad de lo que se instala como una necesidad de gobierno: una “policía propia”.

Desde la apertura democrática se venía discutiendo acerca del régimen de elección del ejecutivo porteño, ya que hasta entonces, el Intendente era designado por el Presidente de la República. Había un amplio consenso en la esfera política en reconocer a la ciudadanía porteña el derecho de elegir sus autoridades, pero se discutía sobre si, para una reforma en ese sentido era necesaria o no una enmienda constitucional (Passalacqua, 1996). Hacia fines de 1993 y principios de 1994, la coyuntura política cambia el eje del debate. O mejor, las discusiones en torno a la necesidad de la reforma constitucional se reinstalarán fuertemente a partir de aspiraciones reeleccionistas del entonces presidente de la República, Carlos Saúl Menem. Es en torno a ello que se configura un momento clave de este proceso político que lleva a la enmienda constitucional, el llamado Pacto de Olivos.[4] El Pacto sella un “Núcleo de coincidencias básicas” para la reforma que comprende la introducción de la posibilidad de reelección en el cargo de presidente de la república. Este es un objetivo político que coyunturalmente resulta conflictivo, pero crucial. De manera que se van a dar estrategias que apunten a desactivar esa conflictividad. Una de ellas es la presentación, junto a esta reforma que introduce la reelección, de un conjunto de otras que apuntarían a contrarrestar la tendencia al “hiperpresidencialismo” que, se afirma, ha caracterizado a nuestra tradición política. En el esquema de esta justificación: reelección sí, pero de un presidente más “limitado”.

Así, la elección directa del jefe de gobierno, en tanto resta a la figura del presidente una función que hasta entonces le era atribuida, aparece como una entre una batería de innovaciones que tienden a disminuir la gravitación de la persona del presidente en el desarrollo de la vida política de nuestro país. Cuando los representantes del PJ y de la UCR presentan el dictamen de mayoría que suscriben en conjunto, dictamen a favor de la introducción del conjunto de reformas contenidas en el “Núcleo…”, no hacen tanto hincapié en la autonomía concedida a la Ciudad de Buenos Aires, como en la concentración de poder en el Poder ejecutivo, el llamado presidencialismo, que se supone se pretende contrarrestar con este conjunto de reformas. La elección directa del jefe de gobierno se justifica respecto de la atenuación del presidencialismo, “objetivo principal de la reforma” (son palabras de Raúl R. Alfonsín).

Pero como efecto de la contraposición dialógica con quienes se oponen a la autonomía de la Ciudad, ésta va a tomar otro carácter, ya no será únicamente reconocida por su utilidad instrumental en tanto herramienta contra el presidencialismo. Sino que será defendida como principio de gobierno legítimo y efectivo. Quedará instalada, en ambas partes, la idea de que la reforma es más que la introducción de un régimen de elección directa. Se hace hincapié, entonces, en la atribución a la Ciudad de “facultades propias de legislación y jurisdicción”. Se edifica a la sazón una posición algo más radical (o autonomista) que empieza a definir la autonomía en razón de las facultades de gobierno que conlleva para una instancia de gobierno local, y no ya por la resta de capacidades que significa para el gobierno nacional.

Por su parte, la oposición a la autonomización de la ciudad pone en juego dos estrategias argumentativas complementarias. En primer lugar, la articulación de argumentos de carácter jurídico que apuntan a construir una diferencia entre la ciudad-municipio, y las provincias, reservando el carácter de autónomas a las segundas. Pero, a su vez, las argumentaciones están transidas de una serie de elementos que se corresponden con una estrategia de otro carácter. En este sentido destacamos la proliferación de referencias, directas o indirectas a “los hechos sangrientos de 1880”, apelada en tanto que situación histórica ligada al conflicto y la desunión nacional, situación que cesa con la federalización de Buenos Aires. La autonomía se contrapone, de esta manera, a la federalización. Esta apelación al pasado constituye un flechaje hacia atrás (Verón, 2005), una operación discursiva que consiste en una remisión significativa hacia un momento en el pasado, en este caso la federalización de Buenos Aires y el conjunto de los conflictos a ella asociados. Un flechaje hacia atrás que constituye la federalización como momento de conjuración de los fantasmas de la desunión nacional, fantasmas que la autonomía parece reinvocar. Como complemento de este flechaje hacia atrás, se opera un flechaje hacia adelante. Una remisión a un momento futuro en el que los peligros de la autonomía podrán ser sabiamente neutralizados, esto en la sanción, que se espera, de una ley que garantice los intereses de la Nación en la Ciudad de Buenos Aires mientras esta sea capital de la República Argentina.

Ambas operaciones traen a la escena el problema de la definición de la función policial. Constituyen dos líneas que atraviesan la historia de esta cuestión. Porque ésta, la historia de lo policial, es una historia que se entrelaza con otra historia (que, como veremos, no es tan otra), la de la forma en que se produce la partición entre gobierno local y gobierno nacional, y las formas que va asumiendo la relación de estas partes siempre en tensión.

La “revolución” de 1880 y la sanción de la “ley Cafiero” son dos sucesos que, aunque de orden y naturaleza distinta, emergen de una manera particular en el momento que analizamos, es decir, el de autonomización de la Ciudad. Su consideración nos vuelve posible una lectura de este proceso que exceda la contingencia de ciertas disputas electorales y las voluntades reeleccionistas del momento. Por esta vía podemos reconstruir la vinculación triangulada entre la cuestión de la autonomía, la de lo policial y el problema de la seguridad.

Respecto de la consideración histórica resulta ilustrativo contraponer dos escenas:

Primer escena, febrero de 1880. Los diputados electos en las provincias empezaron a llegar a Buenos Aires, lugar de residencia del gobierno nacional. Entonces los porteños organizaron una hostil recepción que incluyó una manifestación a la llegada del tren que traía a los diputados cordobeses, los esperaron para arrojarles bolsas de harina y porotos:

La inacción policial frente a este atropello provocó quejas. El diputado Felipe Jofre visitó al presidente pidiéndole protección para los representantes del pueblo. Avellaneda lo sorprendió con su respuesta: “Sobre aquel vigilante el Presidente de la República no tiene autoridad alguna”, al tiempo que señalaba al agente de servicio frente a su residencia. Marcas de balazos disparados por los rifleros sobre la puerta de la residencia del primer mandatario, durante una de sus maniobras habituales, mostraban claramente su peligrosa condición de “huésped” del gobernador de Buenos Aires (Rapoport and Seoane, 2007).

Segunda escena, 1890. La situación que se configura en torno a la llamada Revolución del Parque.^[5] Una policía que en la proximidad de estos acontecimientos se militariza fuertemente (reorganizada en batallones y reforzado su armamento) y se mantiene “fiel” al gobierno nacional presidido por Juárez Celman, enfrentándose a las milicias disidentes.

En la primera de las escenas descriptas se advierte la figura de un gobierno nacional impotente, frente a una ciudad que lo desborda y lo enfrenta. Se trata de la incapacidad de gobernar la fuerza pública que podría garantizar el orden: la policía. La derrota del gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Carlos Tejedor, y la federalización de la Ciudad Buenos Aires van a ir acompañados de la creación de esta fuerza policial, la Policía de la Capital, única fuerza actuante en el territorio federalizado y dependiente del gobierno nacional. En la segunda escena, se pone en evidencia un gobierno nacional que reorganiza y moviliza el uso de la fuerza en vistas a asegurar el mantenimiento del orden. Ambas situaciones marcan la centralidad de una fuerza policial, ajena o propia, reactiva o disponible, en relación a la estabilidad del gobierno nacional y como elemento atinente a su debilidad o fortaleza, respectivamente.

Entre ambas, se produce la “revolución de 1880”. Así se denomina en la literatura historiográfica a los hechos armados que tuvieron lugar en la Ciudad de Buenos Aires durante el invierno de ese año, en los que se enfrentaron las fuerzas militares que respondían a Carlos Tejedor, el entonces gobernador de la provincia de Buenos Aires, con las fuerzas nacionales. Se señala que esta contienda se desata a partir de la disputa por la sucesión presidencial de Nicolás Avellaneda, que entonces llegaba al final de su mandato: Tejedor reacciona ante la consensuada candidatura de Julio A. Roca que se posicionaba como el futuro presidente. La derrota de Tejedor significa el afianzamiento del gobierno nacional a partir de un reacomodamiento en la trama de relaciones de poderes regionales. Hasta entonces se había mantenido una situación de polarización entre dos poderes regionales, los de las provincias de Entre Ríos y Buenos Aires, respectivamente, frente a los cuales el gobierno nacional ocupaba una posición estructuralmente débil, pero que apoyándose en una particular relación de dependencia respecto de ellos, afianza una creciente hegemonía sobre el resto de las provincias del interior (Botana, 1980). Pero la derrota de la revolución va producir un cambio en esa economía de relaciones: va tener como corolario la resolución de la “cuestión capital” (Sábato, 2008) a partir de la federalización de la ciudad Buenos Aires.

La posibilidad de construcción de una unidad política estatal aparece subordinada a la posibilidad de centralización del poder estatal burocrático y militar, en detrimento de los poderes provinciales. La prohibición a las provincias de organizar sus propias fuerzas militares ilustra el carácter de esta unidad política. La federalización culminó la separación de la ciudad de Buenos Aires respecto de la provincia, partición que constituyó un hecho político fundamental: saca de la órbita del gobierno provincial a una ciudad que representa un enorme capital social y político. Puede ser entendida como una expropiación que de alguna manera restituye cierto equilibrio entre los poderes regionales.

Natalio Botana señala que “este fue uno de los resultados del ochenta: implantar sobre bases firmes el Poder Ejecutivo Nacional que, desde ese momento, monopolizó la fuerza pública y redujo los restos del viejo federalismo a la unidad del Estado” (Botana, 1980). Se consolida una matriz histórica que liga el orden a las fuerzas de seguridad: un orden social y político cuyo sólido punto de apoyo es la vertebración de unas fuerzas de seguridad nacionales, que constituyen un “gobierno central fuerte” (esta es la obsesión del siglo pasado). Y la federalización de Buenos Aires se inscribe en esta matriz como condición de posibilidad.

Más allá de la objetividad de las condiciones que describan, las dos escenas referidas arriba, o mejor, el contraste entre una y otra, evoca los fantasmas que pueblan los discursos sociales y políticos que nos ocupan. Las “antinomias” entre unitarios y federales, crudos y cocidos (autonomistas y liberales) están presentes, habitan estos discursos como imágenes de la “desunión nacional”. Esta presencia, actualidad de fantasmas históricos, va a estar presente también, en el debate por la sanción de la Ley Cafiero. Como consecuencia de ello, en lo que respecta a la definición de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, no se generan en este debate consensos que permitan definir con más precisión el “status especial” de la Ciudad. Parece evidente que no hay una coincidencia suficiente dentro de los sectores “pactistas” que permita avanzar en esta dirección. Empieza a advertirse un corte que a primera vista se podría identificar con una diferencia entre ambos partidos mayoritarios, pero que, antes bien, descansa en cierta solidaridad de los planteos sostenidos por los representantes de la Capital de una y otra posición partidaria, que van a empezar a instalar la pretensión de una autonomía “amplia” o “plena”. Y aunque no se plantean abiertamente las discrepancias, es una pretensión que los convencionales justicialistas del interior no acompañan.

De modo que, finalmente, el artículo 129 de la Constitución reformada, en el que se establece la nueva condición jurídico-institucional de la Ciudad no agrega nada a lo que sobre este punto se establece en dicho Núcleo de Coincidencias Básicas. La referencia a la futura sanción de una ley de garantías de los intereses de la Nación en la Ciudad de Buenos Aires mientras esta sea Capital Federal se convierte en la vía de escape de un debate que no cuaja. Permite arribar a un texto conciliatorio que, aún sin terminar de cubrir las expectativas de ninguna de las partes, permite postergar una discusión que de intentar saldarla en ese momento podría haber puesto en jaque el cúmulo de negociaciones y acuerdos que abrieron la posibilidad de la reforma constitucional. La resolución de cuestiones relativas al “alcance” de la autonomía, quedan postergadas para el momento futuro de la sanción de dicha ley.

Mientras que la federalización aparece como condición de posibilidad de un gobierno central fuerte y capaz de asegurar la unidad nacional, la autonomía se advierte como alterando las condiciones de esa federalización. Por lo tanto, en la medida en que se avanza hacia la autonomía se vuelve necesario (en la economía discursiva que describimos) un elemento que ponga a resguardo la posibilidad de tal gobierno central. Y este es, en principio, el lugar y la razón de ser de la ley de garantía de los intereses de la nación en la Ciudad de Buenos Aires mientras esta sea capital de la República. De alguna manera, esta ley es lo que debe venir a conjurar los fantasmas de 1880.

 

3.    La sanción de la Ley Cafiero

 

El proyecto de ley en cuestión fue trabajado y aprobado con escasas modificaciones de poca significancia por el Congreso de la Nación, primero en la cámara alta y luego en la cámara baja^[6]. Lo que está en juego en estos debates legislativo es, entre otras cosas, la especificación del status jurídico de la ciudad, es decir, de ese estatus “especial” que le atribuye el texto constitucional. Esta es una disputa por los “alcances de la autonomía”. Nos interesa destacar dos nudos problemáticos que organizan la controversia:

       La relación ciudad-provincia. ¿Es la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires equiparable a las autonomías provinciales? ¿Cuáles son las facultades propias de la Ciudad? ¿Son aquellas que ostentan las provincias argentinas? ¿O son las propias de un municipio autónomo?

       La delimitación del interés nacional. ¿Es, por ejemplo, el ejercicio de la justicia ordinaria en la Ciudad de Buenos Aires un asunto de interés nacional? ¿Lo es la función de seguridad de las personas y bienes? Son tres los asuntos en torno a los cuales se disputa la pertinencia del interés nacional: el ejercicio de la justicia, la policía de seguridad y la fiscalización de servicios públicos (principalmente el transporte público).

De estos dos nudos problemáticos, o de su articulación, se deriva la construcción de la contraposición entre “autonomía plena” y “autonomía restringida”. Como veremos, la autonomía plena se sostiene a partir de atribuir a la Ciudad Autónoma facultades similares a las de las provincias, delimitando estrechamente el área de asuntos de interés federal. La autonomía restringida parece resultar, al contrario, de una concepción amplia de los intereses nacionales afectados en la capital federal de la república, y de una distinción tajante entre la Ciudad y las provincias en lo que respecta a las atribuciones y competencias que le pueden ser reconocidas.

Estos son básicamente los problemas que nuestra lectura de este debate permite visibilizar. Para nuestro interés resultan de crucial relevancia las referencias a los artículos 2°y 6° del proyecto en tratamiento, los cuales refieren al principio interpretativo que orienta el deslinde de competencias entre la Nación y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y a la posibilidad de realización de acuerdos entre ambos niveles de gobierno para especificar la distribución de funciones y competencias; y, centralmente, los artículos 7° y 8° que refieren a la distribución de competencias en lo que hace a las funciones de seguridad y justicia, manteniendo estas funciones bajo la órbita del gobierno nacional.[7] La sistematización de las posiciones y argumentaciones asumidas en los debates sobre estos artículos nos ha conducido a la identificación de los nudos problemáticos antes mencionados, y que a continuación desplegamos.

La cuestión de si el nuevo status jurídico de la Ciudad se corresponde con el de los municipios, o con el de las provincias, o con ninguno de los dos, es algo que se discute en el ámbito jurídico-académico desde el momento mismo de la reforma constitucional (Argüello, 2001, Passalacqua, 1996, Rosatti, 2004, Sabsay, 1996). Y el debate legislativo retoma los argumentos de esa contienda que se da en el entorno académico. La discusión no tiene que ver con la elección directa del intendente o titular del ejecutivo. Las principales diferencias están en relación a la distribución de competencias entre la Ciudad y la Nación. Principalmente, en torno a las funciones de seguridad y justicia y, en consecuencia, a la pertinencia del “traspaso” de la justicia y la policía. Precisamente, en torno al deslinde de competencias entre la Ciudad y la Nación se juega la definición de los “alcances de la autonomía”. El problema reside en limitar en qué consisten estas capacidades propias de la Ciudad, ¿serán las propias de un ente autónomo municipal, o las propias de las autonomías provinciales? La definición de los alcances de estas facultades propias de la Ciudad implica necesariamente la redefinición de las facultades que hasta entonces viene ejerciendo la Nación. Por ello, la ley de garantías remite necesariamente al problema del deslinde de competencias entre los diferentes niveles de gobierno en un régimen federal. La contienda entre los sostenedores del proyecto de ley (la Ley Cafiero) y sus opositores se estructura en los términos de la antinomia autonomía restringida vs. autonomía plena.

El devenir de esta disputa se estructura en torno a un desplazamiento: desde un planteo estrictamente jurídico respecto de la autonomía comienza a instalarse espacio de disputas y negociación política. La autonomía de la Ciudad, a diferencia de la de las provincias, es una autonomía que debe ser definida por el Congreso Nacional (Spota, 1995). La emergencia de la autonomía de la Ciudad como un elemento legislable, como un objeto jurídico definido en el ámbito legislativo de la Nación, va a ir dando lugar a la posibilidad de plantear como algo evidente por sí mismo el carácter contingente, histórico y político de esta definición: la autonomía como un proceso de construcción política. Y esta politización e historización de la autonomía se va construyendo como posición en la confrontación con los sostenedores de una autonomía plena, pues las estrategias discursivas de estos últimos tiene en definitiva, el efecto contrario. Como veremos, la “autonomía plena” es una posición que resulta de la confluencia de dos operaciones que se refuerzan mutuamente. Por un lado, al intentar despejar los fantasmas de la “desunión nacional” del pasado, termina por deshistorizar el problema de la autonomía, y, en segundo lugar, propicia un reduccionismo jurídico del problema de la definición de la autonomía.

Lo que se está definiendo es si la Ciudad de Buenos Aires podrá contar con un poder judicial propio y sobre qué asuntos podrá juzgar el mismo. Pero al mismo tiempo, aunque en otro plano, lo que está en juego es si los jueces nacionales que tienen a su cargo el ejercicio de la jurisdicción ordinaria seguirán dependiendo de la órbita del Poder Judicial Nacional, o pasarán a conformar el Poder Judicial de la Ciudad. Asimismo, lo que está en disputa es si la Ciudad de Buenos Aires podrá ejercer el poder de policía, respecto de qué asuntos y con qué herramientas institucionales (básicamente si podrá tener una policía de seguridad local). Pero esto implica definir también si la Policía Federal Argentina, institución que hasta entonces viene desempañando las funciones de policía de seguridad y auxiliar de la justicia, seguirá dependiendo del Poder Ejecutivo Nacional, o si parte de esta fuerza pasará a depender del futuro gobierno de la ciudad. Hay en juego una cantidad de intereses de carácter muy diferente, las convicciones políticas autonómicas o centralistas son sólo un rasgo de esta disputa, ropajes de otros intereses, económicos, corporativos, institucionales, electorales, que dan cuerpo a estas discusiones. En este complejo escenario, la propuesta de la mayoría, y plasmada en el proyecto de ley Cafiero, constituye una alternativa considerablemente conservadora que concilia los intereses de importantes sectores ligados al Poder Judicial y a la Policía Federal Argentina, fundamentalmente, pero también resguarda los intereses económicos de los representantes de las provincias del interior (frente al riesgo de que una transferencia de funciones conlleve una transferencia de recursos que, a su vez, por ser extraídos de la masa de recursos coparticipables,^[8] termine por resultar en una mengua significativa de esta fuente de ingresos para las provincias).

La estructura central del argumento que sostiene esta propuesta refiere a fundamentos históricos y jurídicos, y apunta a diferenciar fuertemente el status jurídico propio de la Ciudad de Buenos Aires, del que corresponde a las provincias argentinas. Esto se evidencia respecto de las discusiones que se desencadenan a partir del artículo 2° propuesto en el dictamen de mayoría, el cual, como hemos referido, propone un principio interpretativo del alcance de la autonomía y de la distribución de competencias entre la Ciudad y el Estado Nacional.

Este artículo 2° establece que la Nación conserva el poder no explícitamente delegado a la Ciudad de Buenos Aires. Retoma los argumentos ya descriptos, que sostienen una radical diferencia entre las autonomías provinciales y la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Recordemos que se arguye que las autonomías provinciales son jurídicamente anteriores a la federación, mientras que, por el contrario, la autonomía de la Ciudad es histórica y jurídicamente posterior. Y que por lo tanto, las autonomías provinciales consisten en la conservación de todas las facultades no delegadas explícitamente, mientras que, inversamente, la autonomía de la Ciudad consiste en el ejercicio de las facultades expresamente delegadas a partir de la reforma constitucional y dentro del marco de una ley nacional cuyo objetivo es garantizar los intereses de la nación en la Ciudad mientras estas siga siendo capital federal de la República Argentina. Se destaca que las autonomías provinciales no pueden ser afectadas por una ley nacional de rango menor, como sí ocurre con la autonomía de la Ciudad.

Este artículo 2° constituye la columna central de la estructura argumental que sostiene el proyecto en cuestión. Y a su socavamiento se va a dirigir el trabajo argumentativo de la oposición, apoyándose en una economía discursiva esencialmente jurídica. En efecto, se argumenta jurídicamente la inconstitucionalidad del artículo 2° del proyecto. Resaltando todos los artículos constitucionales que vuelven a la Ciudad semejante a una provincia. Y asumiendo que la ley no puede avanzar en restricciones a la autonomía y capacidad de autodeterminación institucional de la Ciudad allí donde la constitución no expresa restricciones. Son argumentos que remiten al texto constitucional como fuente de toda legitimidad: la autonomía de la Ciudad está íntegramente definida en el texto constitucional, y es una autonomía plena. Y con ello dos consecuencias: la ley de garantías debe centrarse en definir estrictamente las funciones que deba retener la nación en función de las necesidades de gobierno; la autonomía, estando ya definida en la constitución, no puede ser algo paulatino, lo que corresponda en adelante es lo que corresponde ya hoy.

Podemos señalar que la diferencia entre autonomía restringida y autonomía plena, tal como es planteada en estos discursos, no es una diferencia de grado, sino de naturaleza. Ser o no ser una provincia, concebir más parecido su estatus al de una provincia que al de un municipio es decidir acerca de la naturaleza jurídica de su autonomía, y, consecuentemente, definir su alcance. La autonomía plena constituye una definición de principio, que no admite gradaciones.

Así, las intervenciones de los senadores del bloque UCR que se oponen a la sanción del proyecto en discusión, insisten en instalar la contraposición entre una autonomía plena y una autonomía restringida y recusar al proyecto de la mayoría por ser restrictivo. Frente a ello, se produce una recuperación estratégica de esta distinción por parte del oficialismo, para plantear la supeditación de los intereses de la Ciudad a los de la Nación. Una autonomía restringida, sí, en función de los intereses de la Nación. En este sentido el Senador Aguirre Lanari retoma la propuesta del constitucionalista Alberto Spota (1995), que sostiene que la Ciudad de Buenos Aires tiene una doble identidad jurídica, como ciudad y como capital federal, y que entre ambos status jurídicos la constitución permite deducir la supremacía federal. Mediante esta cita de autoridad, Aguirre Lanari afirma que el régimen de la Ciudad de Buenos Aires será el de un “gobierno autónomo, pero que esa autonomía está en verdad absolutamente acotada por los intereses del Estado Nacional (Intervención del Senador por la provincia de Corrientes, Aguirre Lanari, Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, 29ª reunión, 16ª reunión ordinaria -continuación-, 19 de julio de 1995, p. 2687). Así, los defensores del proyecto en tratamiento asumen su carácter “restrictivo” como un valor, como indicador de su ajuste a las prescripciones jurídicas que pueden deducirse de la Constitución Nacional. La ley debe expresar el carácter jurídicamente subordinado de la autonomía de la Ciudad respecto de la soberanía nacional.

La no transferencia de la justicia es sostenida a partir de dos argumentos que, aunque en la lógica parlamentaria que todo lo suma terminan reforzándose mutuamente, no obstante si se los disloca de esa lógica de la sumatoria, pueden pensarse como dependientes de principios en tensión y que pueden ser puestos a jugar en otros juegos para decir prácticamente lo contrario, principio de la polivalencia táctica de los discursos (Foucault, 2002).

El primero de ellos es un argumento jurídico que se basa en declarar la incompetencia de la ciudad para aplicar códigos de fondo, incompetencia que se hace derivar del texto constitucional: el artículo que explicita que la nación y las provincias pueden aplicar códigos de fondo –y que no incluye a la ciudad de Buenos Aires. El esquema jurídico choca con la lógica de la progresividad en el proceso de autonomización: si esto es así ahora, es decir, desde la reforma constitucional, ¿qué es lo que permitiría que esto cambie en un futuro próximo?, ¿cómo sería posible esta gradualidad? La gradualidad requiere que en sí, las posibilidades jurídicas estén dadas hoy, lo que habría que ir construyendo son las condiciones políticas. Notamos cierta tensión entre las pretensiones ahistóricas con que se sostienen los principios jurídicos y el carácter coyuntural de la contienda política, en un momento singular. El planteo jurídico es un planteo deshistorizante y, en consecuencia, despolitizante. No reconoce la forma jurídica como resultado de una relación de fuerza. La eficacia de lo jurídico descansa en ese desconocimiento.

El segundo esquema de argumentación para sostener las restricciones a la autonomía que supone la Ley Cafiero se apoya en los criterios de “prudencia política” y razonabilidad, los cuales indican la pertinencia de que los cambios institucionales se efectúen de manera progresiva. Y esta posibilidad de progresividad en el proceso de autonomización está fundada jurídicamente. La Ciudad es autónoma, pero a diferencia de las provincias, esta autonomía no es preexistente a la Nación, sino que es una autonomía concedida por la Nación (por el Congreso Nacional) a la Ciudad. El alcance y contenido de esa sesión de derechos de la Nación entera, representada en su Congreso Nacional, a la Ciudad queda expresado en la ley de garantías. Ley que, como todas las leyes, puede ser redefinida por el mismo Congreso, en la medida en que la historia y la política impongan la necesidad de redefinir ese conjunto de atribuciones cedidas (sea para ampliarlas o para restringirlas).

Esta es una posición mucho menos jurídica, mucho más política: la autonomía y sus alcances como algo no definitivo sino en permanente construcción y que depende de circunstancias históricas, sociales y políticas. Así argumentan los senadores Aguirre Lanari y Cafiero. El primero por ejemplo, alude a que se puede renegociar los límites de la autonomía luego de que sean elegidas las nuevas autoridades locales, para que la autonomía no sea un imposición, sino que se puedan negociar las condiciones de las transferencias de competencias y que el futuro gobierno de la ciudad pueda decidir si aceptarlas o no.[9]

La deconstrucción de este argumento pone en evidencia que el fundamento jurídico es incluido como explicación ad hoc, y subsumido en una lógica argumentativa en la que las razones de peso son aquellas de carácter histórico y político. Los dos argumentos tienen un piso común: la insistencia en la diferenciación de los caracteres que hacen a las provincias y aquellos que definen a la ciudad de Buenos Aires y sus respectivas autonomías. Diferenciación que se inscribe como constitutiva de una forma de resolución de un conflicto histórico y fundacional de la Nación Argentina.

El proyecto de ley que será sancionado con escasas modificaciones, es coherente con esta concepción de la autonomía que reconoce su carácter procesual, político e histórico. El artículo 2° hace de los alcances de la autonomía un asunto legislable, decidible, discutible, disputable. No es una definición principista de la autonomía, sino una apertura hacia los condicionamientos que la razonabilidad política imponga: que la autonomía sea siempre una “autonomía razonable”, palabras del senador Cafiero.

El artículo 6° establece la posibilidad de convenios, de acuerdos entre ambos niveles gubernamentales, para la transferencia de funciones, organismos y servicios. Es decir que lo que es materia de negociación política es todo aquello que no sea afectado inmediatamente por la sanción de esta ley. Aunque la transferencia de funciones y organismos referidos a áreas sensibles como la seguridad y la justicia requerirán la reforma de esta ley. Este artículo está en relación directa al carácter conservador de la ley. Como algunos legisladores lo señalaron en el recinto, esta ley “no transfiere nada” de la Nación a la Ciudad. Más bien delimita lo intransferible, y lo demás lo deja sujeto a negociaciones futuras. La “concepción gradualista” de la autonomía queda plasmada finalmente, en el artículo que crea una comisión especial en el Congreso, encargada de realizar el seguimiento de este proceso (ver sobre esto Diario de Sesiones de Diputados, p. 4793).

 

4.    Consideraciones finales.

 

El análisis de las principales posiciones y esquemas argumentales que tienen lugar en la CNC de 1994 muestra de qué manera la autonomía comienza a convertirse en el significante nodal de los debates, en última instancia lo que está en juego es la definición de la autonomía de la Ciudad. De manera correlativa, tal análisis permite advertir el carácter estructurante de las tensiones que la posibilidad de la autonomización suscita entre gobierno local y gobierno nacional. De allí la centralidad de las formas y mecanismos por los que se tramita esta tensión. Nos detuvimos en los que consideramos los principales entre ellos. El primero, la marca del pasado que se inscribe como el acecho de un conflicto fratricida, la revolución de 1880 (tal es la forma en que se conoce a los sucesos políticos que da lugar a la federalización de la Ciudad). Ese fantasma tiene su efecto o correlato en el segundo elemento de tramitación de esa tensión local-nacional y que consiste en una particular composición de la autonomía que va a contener un elemento de “garantía para la Nación” que queda luego plasmado en la sanción en 1996 de la llamada “Ley Cafiero” (Ley de garantías de los intereses de la Nación en la ciudad de Buenos Aires mientras ésta sea Capital Federal de la República).

Mostramos de qué manera en estos debates la autonomía comienza a negociarse en términos de contrapeso de la figura presidencial (para contrarrestar un “hiperpresidencialismo” que amenaza con agudizarse por el mecanismo de la reelección). Pero que rápidamente pasa a ser valorada y legitimada en tanto que principio político en un esquema doble: como ampliación de derechos de ciudadanía para los habitantes de la ciudad, y como herramienta para el gobierno eficaz y eficiente de un nuevo problema de gobierno: la (in)seguridad. No obstante ello, la autonomía se presenta como un riesgo o amenaza al poder central, y por ello deberá comprender un elemento de resguardo, de conjuración de los fantasmas de la desunión nacional. Éste es el lugar que viene a ocupar la Ley Cafiero, y los recortes estratégicos de la autonomía que esta significa, fundamentalmente en lo que respecta a las funciones de seguridad y justicia, que mantiene bajo la órbita del gobierno nacional.

Todas estas consideraciones acerca de las construcciones de sentido en torno a las cuestiones del gobierno, la autonomía y la distribución de competencias en torno al problema de la seguridad que atraviesan estos debates a propósito de la Ley Cafiero se vuelven de central importancia al momento de analizar las condiciones que hacen posible la creación de la Policía Metropolitana. Pues tal análisis pone en juego los cambios y continuidades en relación a esta matriz de sentido descripta en este trabajo. Precisamente, al estudiar las condiciones de posibilidad de este nuevo cuerpo policial analizamos la reforma de esta ley no sólo y no tanto en lo que respecta a los condicionamientos jurídicos que supone, sino porque las apuestas políticas que conlleva la reforma comprenden importantes cambios en la manera de construir y concebir la cuestión del gobierno y el problema de la inseguridad. Hacia la indagación de esos cambios avanza nuestra Tesis Doctoral.

 

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