RESUMEN

 

Las elecciones presidenciales de 2003 fueron ganadas por Néstor Kirchner, para entonces un gobernador prácticamente desconocido por la ciudadanía y que debió asumir su cargo en medio de las secuelas de una crisis política, económica y social sin precedentes.

 

Este trabajo analiza las medidas que permitieron al mandatario construir su propio capital político y recuperar la imagen del líder, contemplando para ello la relación que mantuvo con las demás instituciones republicanas en un contexto donde el esquema decisionista democrático se hizo evidente.

 

ABSTRACT

 

The 2003 presidential elections were won by Nestor Kirchner, at that time a governor practically unknown by most of the Argentine citizens and who had to assume control of the country in the middle of the sequels left by a political, economic and social crisis without precedents.

 

This work analyses the measures which allowed this president to make his own political capital and to regain the image of leader, taking into account, for that purpose, the relationship that he established with the rest of the republican institutions within a context where the decisionist democratic scheme became evident.

 

 

   Gobierno de Néstor C. Kirchner (2003-2007). Claroscuros existentes a la hora de fortalecer la institución presidencial

 

 

Andrés C. González Grobas[1]

 

 

 

I 

INTRODUCCIÓN

 

 

Justificación

 

Las medidas tomadas por el Poder Ejecutivo y la relación del mismo con las demás instituciones republicanas durante el período 2003-2007, serán importantes para entender cómo Néstor C. Kirchner, un gobernador prácticamente desconocido por la mayor parte de la población y cuyo caudal de votos obtenido en los comicios presidenciales fue ínfimo, pudo devolver capacidad de liderazgo a la figura presidencial luego de la mayor crisis general que haya sufrido la Argentina.

 

Objetivo

 

El presente trabajo intentará dar cuenta de los factores que posibilitaron a Néstor Kirchner adquirir bajo su gobierno la legitimidad de la que careció en un principio y reconstruir la imagen de un presidente fuerte, símbolo del ideario nacional.

 

Planteo del problema y problema

 

La existencia de un Poder Ejecutivo fuerte es una de las bases tradicionales del sistema político argentino. Dentro del régimen republicano, la ciudadanía brinda la mayor cuota de legitimidad sobre la institución presidencial, a la que se otorga apoyo en períodos dichosos; pero, como correlato, también es donde mayormente recae el rechazo popular cuando se viven momentos aciagos.

 

La crisis política, económica y social que vivió la Argentina durante los años 2001 y 2002 generó en la sociedad un proceso de descrédito hacia los partidos políticos y sus representantes. Sin embargo, la desconfianza y apatía estaba sobre todo dirigida contra el presidente de la Nación: la debilidad que mostró Fernando de la Rúa a lo largo de su mandato erosionó ese componente caudillista que conforma en gran medida la imagen de liderazgo que se tiene en nuestro país.

 

Fue Néstor Kirchner quien supo reestructurar la figura presidencial, ganarse la confianza de la mayor parte de la población y volverse el eje sobre el cual giraba toda discusión política. Por esta razón es oportuno plantear los siguientes interrogantes: si bien Kirchner logró fortalecer la institución presidencial, ¿qué actitudes, decisiones y mecanismos le permitieron llevar a cabo tal complicada tarea? Y en consecuencia, ¿podría, en su ejercicio del poder, deberse a las necesidades del momento el uso de prácticas no siempre ajustadas a los preceptos constitucionales, o se correspondería con un comportamiento sostenido a lo largo de los años por distintos mandatarios?

 

De acuerdo con las cuestiones expresadas en el anterior párrafo se llega a la siguiente hipótesis de trabajo:

 

 

 

Hipótesis

 

“El conjunto de medidas adoptado por Néstor Kirchner durante su gobierno y que le permitió reavivar la histórica percepción de líder que la sociedad busca en el presidente de la Nación, estaría fundamentado en una concepción decisionista de la política y no siempre habría estado sujeto a las normas y leyes imperantes”.

 

Marco teórico

 

La problemática de la concepción decisionista de la política y su adaptación al contexto democrático latinoamericano es ampliamente abordada en el libro Estado de excepción y democracia en América Latina: Argentina, Brasil, Perú y Venezuela en perspectiva comparada, obra de la cual se consultarán los escritos de Baldioli y Leiras, y la presentación cuya autoría corresponde a Quiroga.

 

La Constitución Nacional servirá para explicar las atribuciones del Poder Ejecutivo dentro del régimen republicano. También serán de gran utilidad los textos de Botana, Ferreira Rubio y Goretti, Maurich y Liendo, Mustapic y Ziulu.

 

El análisis de las condiciones históricas que permitieron la llegada de Néstor Kirchner al poder se abordará a partir de los trabajos de Bosoer y Leiras, Rapoport, Romero y Leiras, y mediante artículos periodísticos.

 

Con el objetivo de explicar qué medidas permitieron a Kirchner devolver liderazgo a la figura presidencial y cómo impactaron las mismas en la relación existente entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial durante el período 2003-2007, serán útiles los textos de Botana, Leiras, Levitsky y Murillo, Morales Solá, Rapoport, Romero, Pedrazzi y Wornat. A su vez, tales escritos se complementarán con diversos editoriales y columnas de opinión publicados en diarios y revistas.

 

Estos dos últimos capítulos serán enriquecidos con datos y estadísticas mencionados en las siguientes páginas web: Asociación por los Derechos Civiles (ADC), Dirección Nacional Electoral – Ministerio del Interior, Directorio Legislativo, InfoLEG, Legislatina y Wikipedia.

 

 

 

 

 

 

II

 

DECISIONISMO POLÍTICO

 

 

1. Historia del concepto

 

El nacimiento institucional del decisionismo tuvo su origen en la República Romana. En casos de conflicto externo, guerra civil o conmoción interior en la metrópoli o las colonias, el Senado nombraba a un dictador, concediéndole el bastón de mando y un plazo de seis meses para recomponer la situación. Pasado el lapso estipulado, el dictador devolvía el bastón de mando a los senadores, quienes, de ser necesario, podían otorgarle un nuevo voto de confianza o elegir a otro ciudadano para el cargo.

 

Ya en la Edad Moderna, Jean Bodin prefería no hablar de dictadores sino de comisarios reales. Mientras que la soberanía era ejercida sólo por el rey, el comisario era un magistrado elegido por el monarca para solucionar problemas urgentes que necesitaban atención, y al igual que en la dictadura romana, por un tiempo determinado; sin embargo, el puesto de comisario era revocable cuando el rey quisiese, lo que implicaba que tal cargo no fuese considerado parte de las instituciones de la monarquía francesa.

 

Juan Donoso Cortés es otro de los autores que influirán en el pensamiento de Schmitt. Entre 1840 y 1843 el general Baldomero Espartero ejerció como regente de España durante el reinado de Isabel II. En sus escritos, Donoso Cortés manifiesta una profunda aversión por Espartero, a quien lo acusa de hacer caer a la monarquía ibérica en las “garras del liberalismo”, razón por la que pide se lleve a cabo un golpe de Estado dirigido a reinstaurar el régimen monárquico tradicional. Tal prédica surge efecto en la casta militar, que se subleva frente al regente y provoca su exilio.

 

Más allá de la simpatía que Donoso Cortés generaba en Schmitt, deben mencionarse las diferencias existentes en cómo cada autor analizaba el concepto de dictadura: mientras que para el primero era sinónimo de reacción ante todo lo nuevo, las mejoras institucionales, el desarrollo político y el régimen democrático, el segundo lo entendía como una herramienta dirigida a conservar el orden institucional y la paz social, y preservar la democracia frente al accionar de los partidos antisistema que pudiesen instaurar el totalitarismo. Ambos intelectuales tomaban a la dictadura como la mejor respuesta al peligro, pero a tal peligro le daban un significado diametralmente opuesto (Baldioli y Leiras, 2010a).

 

2. La visión de Carl Schmitt

 

De acuerdo con el pensamiento de Carl Schmitt, el principio de explicación del universo jurídico no surge de la norma, sino de la voluntad política que la crea, la decisión. A diferencia de los positivistas y normativistas[2], el pensador alemán consideraba que la decisión precede a la norma y la instituye; que el Derecho no se funda en sí mismo, sino que se instala a partir de la autoridad que impone su voluntad.

 

En situaciones de emergencia originadas por la ineficacia de la legalidad, Schmitt entendía necesario instaurar un estado de excepción. Este estado –que no es sinónimo del concepto hobbesiano de “guerra de todos contra todos”, sino precisamente su manera de evitarlo- alude a una situación extraordinaria donde queda suspendido el orden jurídico por completo.

 

Al hablar de estado de excepción resulta oportuno mencionar el concepto de dictadura comisaria. Vinculada al modelo romano, es ejercida por un magistrado de la república, el reino o el imperio sólo por un tiempo determinado, mientras sean reordenados las instituciones y el escenario político con el fin de que en un futuro próximo el mando sea entregado a las autoridades constituidas y constitutivas legalmente para tal efecto (Ibíd.; Quiroga, 2010).

 

3. Adaptación del término a las democracias latinoamericanas contemporáneas

 

En la actualidad, los regímenes democráticos cuentan con medidas de emergencia o excepcionales[3] concebidas dentro del marco jurídico del Estado. Son poderes discrecionales previstos para momentos de crisis donde es necesario proteger a la democracia.

 

Pese a ello, nos encontramos frente a un uso abusivo de poderes excepcionales en épocas de normalidad, lo que conlleva a la acuñación del término “decisionismo democrático” y con él una concepción decisionista no schmittiana de la política, caracterizada por un líder fuerte, provisto de una potestad de mandar concentrada y vertical que busca subordinar todo tipo de control parlamentario y judicial y responder únicamente al veredicto popular.

 

En las democracias de estos tiempos no se suspende al estado de Derecho, sino más bien se lo atenúa. En situaciones así conviven en un mismo orden colectivo las legislaciones ordinaria y extraordinaria -las lógicas decisionistas y normativistas- y se disuelve o disminuye el protagonismo de la deliberación popular frente a un Poder Ejecutivo que por si solo define la agenda pública.

 

El decisionismo latinoamericano tiene como eje al Estado y su soberanía. Juan D. Perón (Argentina), Lázaro Cárdenas (México) y Getúlio Vargas (Brasil) pueden ser tomados como líderes decisionistas, populistas, que llevaron a cabo proyectos de país rechazados por los sectores políticamente liberales y económicamente ortodoxos.

 

En cambio, durante la década de 1990 surgió un fenómeno denominado neodecisionismo, cuyos exponentes –Carlos S. Menem (Argentina), Alberto Fujimori (Perú), Abdalá Bucaram (Ecuador) y Fernando Collor de Mello (Brasil)- intentaron lograr con diferentes niveles de éxito una alianza entre las formas decisionistas de liderazgo fuerte, el neoliberalismo económico y el neoconservadurismo político (Baldioli y Leiras, 2010a; Quiroga, op. cit.).

 

 

 

 

 

 

III

 

CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA

Y FACULTADES BRINDADAS

AL PODER EJECUTIVO NACIONAL

 

 

1. Potestades y límites de la institución presidencial dentro del régimen republicano

 

Hacia mediados del siglo XIX la doctrina política dominante era el constitucionalismo liberal. El mismo, influenciado por los preceptos de la Carta de Derechos inglesa, la Ilustración y la Revolución Francesa, defendía un esquema republicano que impidiese la preeminencia de uno de los poderes constituidos por sobre los otros[4] (Ziulu, 1997).

 

Los constituyentes argentinos del año 1853 aprobaron una Constitución coherente con la mencionada doctrina; sin embargo, los antecedentes históricos obligaban a repensar las facultades que serían brindadas al Poder Ejecutivo. Ya desde la época virreinal los gobernantes se habían caracterizado por su energía y vigor, y es por ello que Juan B. Alberdi entendió que “esa fortaleza […] era la única que podía resguardar el logro del orden y la paz como valores fundamentales para sustentar el progreso” (Ibíd, p.63). En consecuencia, si bien en un primer momento se mostraron tendencias proclives a formas de organización de tipo colegiado, las mismas fueron prontamente reemplazadas por un régimen presidencial.

 

Mustapic (2000, pp.576-577) indica que “el Ejecutivo argentino se distinguió tempranamente por tres atribuciones: la declaración del estado de sitio, la intervención federal y la iniciativa legislativa”. Mientras que las dos primeras buscaban recursos a la Administración central para enfrentar los intentos de resistencia que pudiesen oponer las provincias, la tercera se relacionaba con el proyecto modernizador que tenía la elite en el poder. Como se buscaba convertir a la Argentina de la época en una sociedad moderna, desarrollada y pujante, se entendía que el Poder Ejecutivo -cuyo carácter unipersonal le brindaba superior dinámica e inmediatez respecto a órganos colegiados- debía ser quien dirigiese el país hacia su transformación.

 

De todas formas, “la confianza en que un presidente dotado de estas atribuciones sentara las bases de un orden político estable y modernizara el país, no implicó que los constituyentes argentinos desatendieran los peligros de la tiranía”. Es por ello que fueron incorporados mecanismos de división de poderes y frenos y contrapesos de acuerdo al patrón constitucional estadounidense, con lo cual “una presidencia que carece de apoyo o no cuenta por lo menos con la tolerancia del Congreso corre el riesgo de que sus atribuciones terminen siendo puramente nominales”.

 

Ahora bien, en los últimos años se ha dado una creciente concentración de poder en el Ejecutivo, ya sea porque tanto las ramas Legislativa y Judicial como los organismos de control de la actividad de la Administración no han sabido responder eficazmente a distintas presiones realizadas por el primero, ya sea porque el Legislativo delegó gran cantidad de facultades a favor del presidente o la Corte Suprema de Justicia sustentó en su momento decisiones presidenciales de dudosa constitucionalidad (Ferreira Rubio y Goretti, 1996).

 

2. Reforma constitucional de 1994: ¿atenuación del sistema presidencialista o triunfo de pretensiones hegemónicas?

 

Dentro del conjunto de modificaciones incorporadas en el esquema institucional mediante la Constitución reformada de 1994, serán analizados tres aspectos: la incorporación de la potestad presidencial para dictar decretos de necesidad y urgencia (DNU) y promulgar parcialmente las leyes, y la reelección presidencial inmediata.

 

Potestad para dictar DNU. Como bien lo explican Ferreira Rubio y Goretti (Ibíd., p.449), de acuerdo con la Constitución Nacional de 1853 “el presidente tenía facultad para dictar tres tipos de decretos: ‘de ejecución’ (reglamentario de una ley dictada por el Congreso), ‘autónomo’ (cuando el Ejecutivo regula por sí una materia que le es reservada por la Constitución como facultad privativa); ‘delegado’ (regula materias propias del Congreso, en virtud de una delegación de facultades ordenada por el propio Poder Legislativo)”. Queda claro que los DNU no eran parte del conjunto de prerrogativas con las que contaba el titular del Poder Ejecutivo, más allá que los mismos se dictaron ante situaciones de gravedad institucional o de crisis económica, significando esto la apropiación fáctica de derechos correspondientes al Congreso.

 

En 1994 los DNU fueron jerarquizados a rango constitucional, permitiendo al presidente hacer uso de los mismos “cuando las circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios […] para la sanción de leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos”. Dichas medidas deben ser debatidas por una Comisión Bicameral Permanente (Argentina, 2003, p.46), cuya composición fue reglamentada por el Congreso recién doce años más tarde.

 

El ámbito académico presenta distintas posturas acerca del uso de los DNU. Al respecto, Maurich y Liendo (1998, p.371-372 y 385) argumentan que

 

“Concluir que un gobierno es decisionista porque utiliza medidas excepcionales para gobernar es una generalización que no contempla las particulares circunstancias en las cuales éstas han sido tomadas. El decisionismo, por ejemplo,  implica desinstitucionalización, lo cual no se condice con las complejas tramas dentro de las cuales se utilizaron medidas de excepción”.

 

Los autores prefieren hablar de estrategia decretista o ejecutivismo, un estilo de Gobierno donde el presidente se vale del tipo de decretos en cuestión “para poder gobernar en una convivencia con el resto de los actores políticos” y posibilitar la “salida a situaciones políticas adversas”.

 

Siguiendo esta lógica también puede comprenderse a la estrategia decretista como un mecanismo tendiente a lograr la disciplina partidaria dentro de un diseño político de “centralismo limitado”, conjuntamente con la utilización de otros recursos disponibles como pueden ser el veto parcial o total y la distribución de incentivos selectivos y colectivos tanto a legisladores oficialistas como opositores (Mustapic, 2000; Baldioli y Leiras, 2010a).

 

Una postura opuesta es sostenida por Ferreira Rubio y Goretti (1996, pp.445 y 472). En su trabajo, donde analizan el período transcurrido entre la asunción de Carlos Menem y la incorporación a la Constitución de la facultad presidencial para dictar DNU, los autores señalan que el exmandatario aprovechó la gran crisis económica existente al momento de iniciar su Gobierno y las expectativas de la ciudadanía en que él podría resolver la situación de emergencia, para hacer un amplio uso de recursos extraordinarios.

 

Así, pese a que ya se habían sancionado las leyes de Emergencia Administrativa y de Emergencia Económica, que según él “constituían la base de su plan de acción para enfrentar la crisis”, Menem “intensificó la utilización de los decretos de excepción […] a través de los cuales tomó una serie de medidas que eran resorte exclusivo del Congreso. La prédica oficial hizo hincapié en la lentitud del Congreso y en la imposibilidad de esperar la sanción de leyes”.

 

Por último, afirman que los DNU constituyen una eficaz herramienta de presión: el presidente puede hacer uso de ellos si el Poder Legislativo no sanciona las iniciativas que le interesan, “y en caso de que los legisladores reaccionen con una ley derogándolo[s], el presidente puede vetar dicha decisión. Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso” (Mustapic, 2000, p.585).

 

Facultad para promulgar parcialmente leyes. De acuerdo a la Constitución sancionada en 1853, el Poder Ejecutivo podía vetar, de forma total o parcial, los proyectos sancionados por el Congreso. Igualmente, sin distinción del tipo de veto utilizado, el texto completo del proyecto debía retornar al Congreso para que éste lo discuta y pudiese ejercer su derecho de insistencia.

 

Sin embargo, Carlos Menem “utilizó una medida de dudosa constitucionalidad             –aunque con antecedentes en el pasado-: la promulgación parcial del texto legal en aquellas partes que no ha sido objeto de veto”. Sólo en 1994 la reforma constitucional incorporó la facultad del Poder Ejecutivo de promulgar parcialmente las leyes siempre que las partes no objetadas tengan autonomía normativa y su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. El veto parcial deberá ser tratado por la Comisión Bicameral Permanente que también analiza la validez o invalidez de los DNU (Ferreira Rubio y Goretti, 1996, p.446; Argentina, 2003).

 

Reelección presidencial inmediata. Botana (1994, pp.2-5) argumenta que Menem logró incorporar a la Carta Magna un patrón de “reelección perpetua aliviada”, que habilita al presidente a gobernar durante dos mandatos consecutivos y presentarse a un tercer período luego de dejar un intervalo de cuatro años, modelo que puede estar sujeto a repeticiones. En consecuencia, entiende que el exmandatario ha buscado radicalizar una cultura popular basada en la “expectativa depositada en una suerte de principado republicano” y que es proclive a la creación de hegemonías, de una concepción de la política donde el Ejecutivo predomina sobre los otros dos poderes constituidos, y se eliminan los controles internos que posibilitan la autonomía funcional de la burocracia estatal frente al personal político que conforma el Gobierno.

 

 

 

 

 

 

IV

 

DESDE CARLOS S. MENEM Y SU FRUSTRADA  IDEA DE UN TERCER MANDATO, HASTA LOS COMICIOS PRESIDENCIALES DE 2003

 

 

1.   Auge  de la Alianza, ocaso del menemismo

 

El día 26 de octubre de 1997 se llevaron a cabo las elecciones de renovación parcial de la Cámara de Diputados. Por primera vez desde que Carlos Menem inició su gestión presidencial, el oficialismo era derrotado: la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación -una coalición política conformada por la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (FREPASO)- logró reunir el 45,7% de los votos frente al 35,9% de las preferencias justicialistas. En las urnas, la mayoría de la población expresó su disconformidad frente a un Gobierno jaqueado por denuncias de corrupción y un alto índice de desempleo (Rapoport, 2008).

 

Sin embargo, pese a la derrota sufrida, el presidente Menem afirmó que el modelo económico no había sido cuestionado (Romero, 2011a) y así tomó impulso la idea de una segunda reelección. El hecho de que el Partido Justicialista (PJ) haya perdido incluso en la provincia de Buenos Aires se convirtió en el sustento argumental del que se valió el mandatario para invocar la necesidad de mantenerse en el cargo más allá del 10 de diciembre de 1999, fecha en que expiraría su mandato de acuerdo a la décima disposición transitoria incluida en la Constitución Nacional (Argentina, 2003). Como exponen Bosoer y Leiras (2001, pp.79-81), el “debilitamiento del carácter ‘natural’ de la candidatura presidencial del gobernador de la provincia de Buenos Aires, Eduardo Duhalde […] abre una intensa presión para avanzar sobre una nueva reelección presidencial con vistas a los comicios presidenciales del año 99”, y entonces, instalando “la idea de que existía un liderazgo formal, encarnado en los candidatos de la sucesión, y un liderazgo natural o sustancial, limitado por impedimentos legales”, se buscó señalar que “una alternancia posible entre fuerzas o coaliciones en condiciones de llevar adelante una agenda de consensos y disensos [sólo daría lugar a] la ingobernabilidad y la ilegitimidad”. En último término, “la presencia de Menem en el centro de la escena se transformaría […] en un objetivo más importante que la forma que tal centralidad adoptara”.

 

El proyecto del presidente fue combatido tanto por Duhalde -quien buscó proponerse como alternativa y capitalizar el malestar social, sin que ello significase una ruptura total con el Gobierno- como por la oposición –temerosa de que la Corte Suprema de Justicia habilitase una nueva candidatura de Carlos Menem-. En consecuencia, el gobernador decide fijar una consulta popular en la provincia de Buenos Aires para el 13 de septiembre de 1998, previendo que el resultado de las urnas sería adverso a las intenciones del jefe de Estado. Finalmente, en agosto de 1999, Menem consagra al binomio Eduardo Duhalde-Ramón Ortega como la fórmula oficialista de cara a los próximos comicios (Ibíd.; Leiras, 2007).

 

Una vez que Carlos Menem deja a un costado sus pretensiones reeleccionistas y se reactiva la discusión acerca de las candidaturas, la Alianza lleva a cabo un proceso de internas abiertas con el fin de que la ciudadanía decidiese si la boleta del partido estaría encabezada por el radical Fernando de la Rúa o la frepasista Graciela Fernández Meijide, triunfando el primero. Resuelta la cuestión acerca de quién ocuparía el primer lugar en la fórmula presidencial, los cuadros principales de la coalición deciden que Carlos A. Álvarez (FREPASO) sería el candidato a vicepresidente y Fernández Meijide competiría en territorio bonaerense, teniendo a Carlos Ruckauf como su principal adversario (Romero, 2011a).

 

Llegado el día de los comicios presidenciales, el 24 de octubre de 1999, la Alianza obtiene el 48,3% de los votos frente al 38,2% correspondiente a la Concertación Justicialista para el Cambio (Ibíd.).

 

2.   El fracaso del primer Gobierno de coalición

 

El día en que toma posesión de su mandato, Fernando de la Rúa pronuncia el habitual discurso ante la Asamblea Legislativa, enumerando varias críticas destinadas a la Administración saliente y prometiendo honestidad y lucha contra la corrupción, aunque –de manera tácita- comprometiéndose a mantener el modelo económico vigente (Romero, 2011a; Wainfeld, 1999).

 

Las diferencias en el interior de la Alianza pudieron observarse desde un primer momento, ya que a la hora de conformar su Gabinete ministerial, el nuevo mandatario dio prioridad a la UCR y a su entorno personal, otorgándole sólo dos carteras al FREPASO[5]. En palabras de Romero (2011b, p.11), la unión de partidos a cargo del Gobierno no era más que “una coyuntura en la cual el único punto sobre el que no se discutía era la necesidad de continuar con el esquema de convertibilidad que había impuesto el ministro Domingo Cavallo en 1991”.

 

En cuanto a la distribución de los espacios institucionales y de poder, la Alianza se enfrentaba a un panorama adverso: no había logrado obtener los 128 diputados necesarios para asegurar el quórum propio en la Cámara de Diputados, mientras que el Partido Justicialista (PJ) mantuvo su dominio en la Cámara de Senadores, además del control de la mayoría de las provincias, incluidas las de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. Así, el Gobierno estaba obligado a conseguir la colaboración de las fuerzas opositoras con motivo del tratamiento y aprobación de leyes claves, como aquella que buscaba la flexibilización del mercado de trabajo.

 

Dentro de un contexto de aplicación de medidas destinadas a recortar el gasto público, se buscó que el Congreso sancione una ley que adecuase las relaciones laborales conforme a los criterios exigidos por los organismos internacionales de crédito. Entre sus aspectos fundamentales, la norma extendía el período de prueba y abarataba el costo laboral de los nuevos trabajadores en lo que se interpretaba como una forma de promover el empleo permanente; establecía la obligación de renegociar todos los convenios colectivos de trabajo existentes y permitía que las empresas pudiesen optar con quiénes deseaban negociar, ya fueran los sindicatos, las comisiones internas o los mismos trabajadores (Rapoport, 2008).

 

Pocos meses después de sancionada la norma, en abril de 2000, el periodista Joaquín Morales Solá publica un artículo en el diario La Nación afirmando que para lograr la aprobación de la misma, el Poder Ejecutivo había otorgado importantes prebendas políticas y personales tanto a miembros de la oposición como de la propia Alianza. A esto se le sumaba el hecho de que el sindicalista Hugo Moyano declaró que el ministro de Trabajo, Alberto Flamarique, le había advertido que, de ser necesario, “para convencer a los senadores tenemos la Banelco”. En consecuencia, el senador Antonio Cafiero presentó una cuestión de privilegio en la Cámara Alta, denuncia que tomó como propia el vicepresidente Álvarez al llevar el tema a la Justicia (Ibíd, p. 873; Schurman y Yapur, 2000).

 

Fernando de la Rúa buscó inicialmente restarle magnitud al asunto, pero luego decidió salir al paso y asegurar que todo colaborador suyo implicado en cualquier trama de corrupción sería automáticamente desplazado de su cargo y sometido a investigación judicial. Ello se daba en un marco de enfrentamiento entre el presidente y el vicepresidente, ya que el primero consideraba que el segundo estaba desafiando su poder.

 

En octubre detonaron las vicisitudes que se insinuaban dentro del Gobierno. El día siguiente a que De la Rúa informase una reestructuración ministerial a través de la cual, como aspecto destacado, Flamarique era ascendido a la Secretaría General de la Presidencia, el vicepresidente Álvarez presentó su dimisión al cargo (Leiras, 2007)

 

En 2001, la situación se deslizó de la crisis política hacia la acentuación de la crisis económica. El día 5 de marzo, José Luís Machinea, titular del Palacio de Hacienda, renuncia y es reemplazado por Ricardo López Murphy, quien días más tarde presenta un plan basado en “un recorte en el presupuesto de las universidades, la eliminación de exenciones impositivas y de algunos subsidios regionales en provincias, una reforma de largo plazo de las estructuras administrativas del Estado y la venta de activos públicos” (La Nación, 2001). Lo comunicado por el nuevo ministro provocó la dimisión de Federico Storani (Interior), Hugo Juri (Educación) y Marcos Makón (Desarrollo Social y Medio Ambiente). A su vez, el FREPASO retira del Gobierno a todos sus funcionarios de primera línea, lo cual significa un importante quiebre dentro de la Alianza.

 

Las medidas económicas propuestas provocaron el rechazo de gran parte de la población, destacándose el descontento generado entre los sectores universitarios y sindicales. Ante este panorama, el presidente De la Rúa decide reemplazar a López Murphy por Domingo Cavallo, pese al apoyo reticente de la UCR. El nuevo ministro, a quien le habían sido otorgados poderes especiales por parte del Congreso, proponía establecer una nueva convertibilidad, con base en una paridad entre el peso y una canasta de monedas que incluyera el euro y al real; impulsar una nueva ley de competitividad; delinear un plan económico tendiente a controlar la evasión de capitales; disminuir el gasto estatal; aumentar los ingresos a fin de recuperar liquidez y reducir la necesidad de refinanciación de la deuda externa.

 

Al contrario de lo esperado por De la Rúa, la llegada de Cavallo al Gobierno dio origen a una serie de huelgas y protestas encabezadas por el sindicalismo; se registraron significativas bajas en los mercados financieros debido a que los inversores creían poco probable el mantenimiento de la paridad cambiaria entre el peso y el dólar, y las agencias evaluadoras de riesgo financiero elevaron el valor de la prima de riesgo de la Argentina ya que desconfiaban que nuestro país pudiese cumplir con sus obligaciones externas (Leiras, op. cit.; Romero, 2008).

 

En medio de este conjunto de situaciones adversas para el Gobierno se llega a octubre, cuando se realizan las elecciones legislativas de medio término. El gran protagonista de los comicios fue el llamado “voto bronca”, integrado por aquellos ciudadanos que decidieron expresar su descontento con la política, tanto del oficialismo como de la oposición, mediante el voto en blanco, el ausentismo y la impugnación[6]. En tanto, el número de ausentes en las mesas de votación alcanzó un 26,3% del total de empadronados.

 

Teniendo en cuenta sólo los sufragios afirmativos –es decir, aquellos destinados a un candidato-, el resultado de los comicios dejó al PJ como claro vencedor, al ganar 40 bancas de un total de 72 en la Cámara de Senadores y obtener la primera minoría en la Cámara de Diputados, sumando 116 legisladores frente a los 88 de la Alianza (Romero, 2011b). Cabe destacar la importancia que significó para el PJ haber triunfado en este contexto: de acuerdo a la ley 20.972, “en caso de acefalía por falta de presidente y vicepresidente de la Nación, el Poder Ejecutivo será desempeñado transitoriamente en primer lugar por el presidente provisorio del Senado, en segundo por el presidente de la Cámara de Diputados […]” (InfoLEG, 2012a); debido a que el vicepresidente Carlos Álvarez había renunciado un año atrás, y que el peronismo tenía los votos necesarios para nombrar tanto al presidente provisional del Senado como al presidente de la Cámara de Diputados, automáticamente hombres de sus filas pasaban a ocupar el primer y segundo lugar en el orden sucesorio presidencial[7].

 

La crisis se fue agudizando con el transcurso de los días. El 3 de diciembre es publicado en el Boletín Oficial el decreto 1570/01, mediante el cual se establecía límites para la extracción bancaria de depósitos por un plazo de 90 días. Esta medida, conocida popularmente como “el corralito”, provocó malestar en las clases media y alta de la sociedad. Además, la CGT realizaba su séptimo paro general durante la gestión aliancista. Como sostiene Leiras (2007, p.14), “[…] en este panorama de deterioro electoral; inacción política por parte del gobierno; virtual cesación de pagos; ausencia de canales de comunicación institucional con la oposición y con los propios partidos integrantes de la coalición gubernamental […]”, se dan los sucesos que llevarían a la renuncia del presidente.

 

El 19 de diciembre, en medio de un cuadro de conmoción social producto de los saqueos a supermercados que se dieron a lo largo y ancho del país, De la Rúa decide declarar el estado de sitio por un período de 30 días. La decisión del mandatario, más allá de calmar los ánimos de la población, favoreció que la misma se dirigiese tanto a Plaza de Mayo como a las zonas aledañas al Congreso bajo el lema «¡Que se vayan todos!»

 

Luego de una tensa noche en la que Domingo Cavallo dimite como ministro de Economía, el justicialismo es convocado para formar un Gobierno de unidad nacional, propuesta que es rechazada por sus principales dirigentes. Horas después, carente de apoyos, Fernando de la Rúa renuncia a la Presidencia de la Nación.

 

3.   La  vuelta al poder del peronismo

 

El 21 de diciembre, Ramón Puerta asume la titularidad del Poder Ejecutivo y llama a una Asamblea Legislativa con propósito de elegir un nuevo mandatario. Dos días después, el gobernador Adolfo Rodríguez Saá asume la Presidencia de la Nación y anuncia la suspensión del pago de la deuda externa; un plan económico basado en la promoción del empleo y la ayuda social, y la creación de una nueva moneda llamada “argentino”. Además, convoca a elecciones presidenciales bajo un sistema de lemas para comienzos de marzo (Juárez, 2001; Rapoport, 2008).

 

El estilo hiperactivo de Rodríguez Saá generó que los referentes del PJ creyesen que tenía la intención de mantenerse en el cargo más allá de lo pactado. De manera simultánea, numerosas protestas volvían a ocupar las calles, por lo que se organizó una reunión en la residencia oficial de Chapadmalal con intención de obtener el necesario respaldo político por parte de los dirigentes provinciales peronistas, algo que no fue logrado. En consecuencia, a solo una semana de haber sido electo, Rodríguez Saá presenta su dimisión (Ibíd.; Romero, 2011b)

 

Nuevamente le correspondía a Puerta desempeñar transitoriamente el Poder Ejecutivo, pero debido a que renuncia como presidente provisorio del Senado, fue Eduardo Camaño, titular de la Cámara Baja, quien convoca una Asamblea Legislativa para el 1º de enero de 2002. Esa jornada, el senador Eduardo A. Duhalde es proclamado presidente de la Nación hasta el 10 de diciembre de 2003, mediante un acuerdo sellado entre el PJ y la UCR que le permite completar el mandato del renunciante Fernando de la Rúa y desestimar el llamado a elecciones para marzo (Serra, 2002a).

 

Los primeros días del nuevo Gobierno estuvieron marcados por dos temas centrales: la conflictividad social y la crisis económica. Con el objetivo de paliar el primero de los factores, es establecida por un lapso de tres meses una prestación de entre $100 y $200 para los cabeza de familia desocupados. La medida fue el anticipo de la implementación del Programa Jefes y Jefas de Hogar, lanzado en abril en el marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria. Si bien asignaba una ayuda mínima, este nuevo plan social ampliaba el conjunto de beneficiarios dado que alcanzaba a todos quienes tenían la responsabilidad de un grupo familiar, sin trabajo y con hijos menores de 18 años a cargo (Rapoport, 2008).

 

En cuanto al área económica, el 9 de enero es publicado el decreto 71/02 que promulga la ley 25.561, referida a la emergencia pública y la reforma del régimen cambiario. Este decreto significaba el fin de la convertibilidad, ya que disponía la nueva paridad de $1,40 por dólar para aquellas operaciones de compra y venta de dólares efectuadas por el Banco Central en el mercado oficial de cambios, en tanto que se abría un régimen de flotación libre para las operaciones de cambio de divisas extranjeras que no se realizasen en el mercado oficial. A su vez, se establece que las deudas contraídas en dólares por personas físicas y jurídicas y que no superasen determinado valor de acuerdo a su naturaleza, serían reestructuradas a la relación $1 por dólar, en tanto que las demás deudas contraídas en moneda extranjera y con un valor mayor al citado en el mencionado decreto, serían recalculadas reduciendo la tasa de interés y extendiendo el plazo de cancelación del crédito (Infoleg, 2012c).

 

En la misma jornada, el Ministerio de Economía e Infraestructura emite la resolución 6/02, indicando “un cronograma de devolución de ahorros atrapados en el corralito que para este año sólo prevé empezar a liberar los depósitos en pesos, mientras que los depósitos en dólares recién comenzarán a destrabarse a partir de enero del 2003, finalizando a mediados del 2005” (Montenegro, 2002).

 

Posteriormente, el decreto 242 del mismo año establece la conversión en pesos de todas las obligaciones de dar sumas de dinero expresadas en dólares u otra moneda extranjera. Además, se detallaba la salvedad de que todos los depósitos en dólares u otra moneda extranjera existentes en el sistema financiero serían convertidos a pesos bajo la paridad $1,40 por dólar o su equivalente en moneda extranjera, mientras que las deudas contraídas en dólares u otra moneda extranjera, cualquiera fuese su monto o naturaleza, serían convertidas a pesos bajo el tipo de cambio $1 por dólar o su equivalente en moneda extranjera. Por último, el artículo séptimo disponía “la emisión de un Bono con cargo a los fondos del Tesoro Nacional para solventar el desequilibrio en el sistema financiero, resultante de la diferencia de cambio establecida […]” (Leiras, 2007; Infoleg, 2012d). Nacía el llamado “corralón”.

 

A fines de abril, el Congreso rechazó un proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo mediante el cual todos los depósitos a plazo fijo sujetos a los cambios mencionados en la resolución 6/02 y el decreto 242/02 serían convertidos obligatoriamente en Bonos del Estado (Bermúdez, 2002). También se sumaba la previa declaración de inconstitucionalidad del decreto 1570/01 por parte de la Corte Suprema de Justicia, lo cual era entendido como una advertencia de la misma hacia Eduardo Duhalde luego de que la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados comenzó a tratar 28 pedidos de destitución contra los ministros del máximo tribunal[8] (Natanson, 2002; Zommer, 2002). Ante estas circunstancias, el titular de la cartera económica, Jorge Remes Lenicov, presentó su renuncia y fue reemplazado por Roberto Lavagna, embajador argentino ante la Unión Europea.

 

La actividad económica registraba un proceso de relativa recuperación debido a la devaluación del peso: comenzaron a subir los precios de las commodities en el mercado internacional, favoreciendo así la entrada de divisas al país; se logró disminuir la tasa de inflación; decreció e incluso empezó a revertirse el giro de capitales hacia el extranjero, y se consiguió obtener superávit fiscal luego de un gran período de déficit (Romero, 2011b). Pero si bien los indicadores macroeconómicos comenzaban a mostrar cierta estabilidad, la tensión política continuaba latente.

 

El 26 de junio, una protesta organizada por el Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) “Aníbal Verón” cortó el Puente Pueyrredón con el fin de reclamar mejoras salariales y aumento del monto de los subsidios otorgados bajo el Programa Jefes y Jefas de Hogar, entre otras demandas. El Gobierno nacional ordenó liberar el puente y, en una acción conjunta, las policías Federal y Bonaerense, Gendarmería y Prefectura reprimieron con balas de goma y de plomo a los manifestantes. La persecución tuvo como resultado la muerte de los jóvenes activistas Maximiliano Kosteki y Darío Santillán, además de un saldo de 34 heridos (Leiras, 2007).

 

Una semana más tarde, Duhalde decide adelantar los comicios presidenciales previstos para septiembre del año siguiente: el nuevo cronograma estipulaba que las elecciones internas de los partidos políticos, contempladas por la ley 25.611, se realizarían el 24 de noviembre; tres meses más tarde, el 30 de marzo de 2003, la ciudadanía acudiría a las urnas para elegir al nuevo presidente, y, en caso de ser necesario, el 27 de abril se efectuaría una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados. Finalmente, el 25 de mayo asumiría el mandatario electo (Rios, 2002; Romero, 2011b).

 

En esos momentos, el PJ se encontraba profundamente dividido. Citando a Romero (Ibíd., p.29), “las dificultades por resolver el problema interno del justicialismo llevaron a Duhalde a repensar la implantación de las internas […]. De no llegar a un acuerdo razonable, estas elecciones no harían otra cosa que […] devolverle a Menem la posibilidad de una victoria”.

 

El 29 de noviembre, el Congreso acepta la renuncia anticipada a mayo de Eduardo Duhalde; aprueba un nuevo cronograma electoral, fijando los días 27 de abril para los comicios presidenciales y 18 de mayo para una eventual segunda vuelta; suspende la aplicación de la ley 25.611 y modifica la Ley de Acefalía Presidencial, permitiendo que los mandatos del presidente y vicepresidente electos continúen vigentes hasta el 10 de diciembre de 2007 (Serra, 2002c). Tiempo después, en enero, el Congreso Nacional Justicialista permitió “a todos los precandidatos el uso de los símbolos partidarios comunes para presentarse a la elección general” (Leiras, 2007, pp.18-19). El PJ no podía resolver el problema de la sucesión dentro de sus límites y entonces prefirió convertir los comicios de abril en una suerte de interna ampliada[9].

 

Luego de que tanto Carlos Reutemann como José Manuel de la Sota declinasen convertirse en el candidato oficialista, el presidente Duhalde decidió manifestar su apoyo hacia el gobernador de Santa Cruz, Néstor Kirchner.

 

Kirchner arrancó la campaña en una posición desfavorable debido a su escaso conocimiento entre la población, y las encuestas le otorgaban un bajo porcentaje de intención de voto. Sin embargo, la popularidad del candidato comenzó a crecer a medida que adoptó un programa de perfil centroizquierdista, buscando así diferenciarse de las políticas aplicadas durante los gobiernos de Carlos Menem y Fernando de la Rúa. Igualmente, se cuidó de preservar las líneas positivas del Gobierno y por ello aseguró que, en caso de resultar electo, Roberto Lavagna continuaría siendo el ministro de Economía, buscando así sacar provecho de la imagen positiva del funcionario. Otro punto que eligió destacar fue el acompañamiento de su esposa, la senadora Cristina Fernández, que contaba con una buena valoración por su desempeño en el Congreso desde el año 1995.

 

Kirchner y Menem (el último, señalado por los sondeos como el principal competidor del postulante oficialista) se acusaban mutuamente de formar parte del pasado, pero bajo argumentos diversos. Mientras que el ex presidente eligió recuperar su gestión vinculando tanto a Duhalde como a Kirchner con un modelo de país basado en el estatismo y el populismo, el mandatario santacruceño criticaba los problemas sociales generados por las políticas de corte neoliberal aplicadas en la década de 1990 (Romero, 2011b).

 

Llegado el día de los comicios, Carlos S. Menem obtuvo el 24,4% de los votos, superando el 22,2% favorable a Néstor C. Kirchner. Debido a que ninguno de los candidatos registró el número de votos establecido por nuestra Constitución para ser nombrado presidente de la Nación electo[10], debía celebrarse la segunda vuelta electoral prevista para el 18 de mayo.

 

Pese a que desde el día posterior a la primera ronda comenzó a especularse que no se presentaría a competir en el ballotage debido a que era prevista una derrota por amplio margen, Menem aseguraba la permanencia de su candidatura. En tanto, y aprovechando la situación, Kirchner comenzó a mostrarse como el futuro mandatario mediante el diseño de una agenda internacional con eje en el MERCOSUR que lo llevó a reunirse con los principales líderes regionales (Ibíd.).

 

El 14 de mayo, un día antes del vencimiento del plazo legal para hacerlo, Carlos Menem y Juan Carlos Romero renunciaron a sus respectivas candidaturas. Néstor Kirchner, quien quedaba de hecho convertido en el presidente de la Nación electo, respondió la decisión de Menem mediante un discurso de fuerte impacto: lo acusó “de ‘jaquear las instituciones democráticas’ y planteó que ‘lo inédito e insólito es que proviene de un presidente constitucional’ que se manejó ‘con la misma impunidad de su gestión’. […] dijo que […] ‘robó a los argentinos’ los derechos a comer, a trabajar y a estudiar, y ahora estaba robando el derecho a votar” (Granovsky, 2003). Muchos analistas señalaron que la maniobra de Carlos Menem tuvo como propósito evitar una fuerte derrota y, al mismo tiempo, condicionar al futuro Gobierno de Kirchner, quien debió asumir su cargo con el nivel de votos más bajo registrado en la historia argentina (Leiras, 2007).

 

 

V

 

GOBIERNO DE NÉSTOR C. KIRCHNER

 

 

 

1. Período 2003–2005: la necesidad de brindar legitimidad a la nueva Administración

 

En su discurso de asunción al cargo, y siguiendo la impronta progresista que caracterizó su campaña electoral, el nuevo presidente marcó los lineamientos centrales de su futura gestión: instauración de un sistema capitalista nacional generador de alternativas que reinstalasen la movilidad social ascendente; presencia del Estado dentro del modelo económico, con el fin de favorecer la producción, la creación de puestos de trabajo y la mejora de los sistemas educativo y de salud; lucha contra la corrupción; refinanciamiento de la deuda externa y consecuente salida de la situación de default; política exterior centrada en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la reivindicación de los derechos soberanos argentinos sobre las Islas Malvinas (Romero, 2011b).

 

Además de la necesidad de sostener y expandir el tibio impulso económico que comenzaba a hacerse notar desde mediados de 2002, Kirchner debía construir aquella legitimidad popular de la que no sólo carecía por el hecho de no haberse realizado la segunda vuelta electoral prevista, sino también porque gran parte de la opinión pública lo veía como el alter ego de Eduardo Duhalde. Por este motivo, el presidente “se dio una estrategia de construcción de poder […] que vinculaba de forma audaz rasgos de continuidad y de ruptura” (Romero, 2011c, p.11): al mismo tiempo que nombró a colaboradores de la anterior Administración en cuatro puestos claves del Gabinete ministerial –Aníbal Fernández en Interior, José Pampuro en Defensa, Roberto Lavagna en Economía y Producción y Ginés González García en Salud (Pedrazzi, 2010)-, se impuso llevar adelante algunas transformaciones reclamadas por gran parte de la sociedad y que le servirían para mostrarse como un mandatario resuelto, autónomo de su antecesor.

 

Los organismos de derechos humanos, factor clave a la hora de conseguir legitimidad. Desde un primer momento, el presidente Kirchner buscó elaborar un discurso que lo acerque a los sectores de centroizquierda y coloque como el único garante de las políticas de «Verdad, Memoria y Justicia». En ese sentido, se reunió con ocho organismos de derechos humanos apenas haber asumido el Gobierno y les garantizó que las Fuerzas Armadas no realizarían tareas de seguridad interior.

 

En el mismo encuentro, se le pidió el envío al Congreso de un proyecto que declare nulas las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, pero en ese momento el mandatario argumentó preferir “ver qué pasa en la Corte Suprema y en ese sentido no ha expresado un compromiso concreto […], aunque no lo descartó para el futuro” (Vales, 2003). No obstante, Kirchner ya había decretado el pase a retiro de altos mandos del Estado Mayor Conjunto, el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea: de acuerdo al periodista Morales Solá (2008), no quería correr el riesgo de que la anulación de las mencionadas normas tuviese como efecto automático la vinculación de miembros de la cúpula castrense entonces vigente con crímenes cometidos durante la última dictadura militar.

 

Llegado agosto, el Congreso anuló las “leyes de la impunidad” –así denominadas por sus detractores- promovidas durante la presidencia de Raúl R. Alfonsín, y a su vez otorgó rango constitucional a la Convención sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad.  Dos años más tarde, la Corte Suprema de Justicia declara la inconstitucionalidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, y en 2007 repite igual fallo contra el indulto otorgado por Carlos Menem a Santiago O. Riveros, extitular de Institutos Militares, sentado así jurisprudencia y abriendo el camino para que ocurra lo mismo respecto a los indultos dictados a favor de Jorge R. Videla y Eduardo E. Massera (Dos Santos Coelho, 2005; Hauser, 2007).

 

Tiempo antes a las sentencias firmadas por los miembros del máximo tribunal, Néstor Kirchner ya había dejado manifiesto que su Gobierno y él mismo se consideraban hijos y nietos de las Madres y de las Abuelas de Plaza de Mayo. Buscando entonces diferenciarse del peronismo de los años ’90 -aquel del que fue parte-, reinstaló en la discusión pública el debate por los hechos ocurridos entre 1976 y 1983. Con ese fin, “subrayó las expresiones de izquierda y reivindicó las luchas populares de los años ’70 […] radicalizó su discurso contra las Fuerzas Armadas y se manifestó a favor de la reapertura de los juicios por las violaciones a los derechos humanos durante la última dictadura” (Romero, 2011c, p.13).

 

El 24 de marzo de 2004 se dieron dos sucesos que graficarían tal postura. Primero, durante un acto en el Colegio Militar de la Nación, Kirchner ordenó al jefe del Ejército, teniente general Roberto Bendini, que descolgara los retratos de Videla y Reynaldo B. Bignone. En la misma jornada, ya durante la inauguración del Espacio de la Memoria en la Escuela de Mecánica de la Armada -donde quedó comprobado por la Justicia que se torturó y asesinó a miles de personas-, el presidente “pidió perdón en nombre del Estado por lo que consideró los años de silencio de la democracia frente a los crímenes de la dictadura” (Ibíd., p.13). Con sus palabras logró el apoyo férreo de los organismos de derechos humanos, pero también buscó escribir una nueva narrativa del pasado bajo la cual quedaba en el olvido el hecho de que Raúl Alfonsín crease, el 15 de diciembre de 1983, la Comisión Nacional sobre la Desaparación de Personas (CONADEP), cuyo informe “Nunca Más” fue el pilar que permitió procesar y condenar, bajo las normas de la Justicia civil, a jerarcas de la última dictadura militar.

 

La primer gran batalla. El 5 de marzo de 2003, la Corte Suprema de Justicia sentenció que "la pesificación asimétrica dispuesta mediante el decreto 214/02 arrasó con el derecho de propiedad de modo incompatible con la protección que la Constitución otorga a esa garantía", y ordenó que el Banco Nación devolviese en dólares los depósitos que la provincia de San Luis tenía en la entidad (Boschi, 2003; Morales Solá, 2008, pp.29-31). Misma opinión se aprestaba a emitir el 11 de junio con respecto a la causa “Lema, Armando Enrique sobre acción de amparo”, por la cual un tenedor de plazo fijo en dólares exigía al Banco de Córdoba que sus ahorros no fuesen restituidos en pesos, sino en su moneda de origen. De esta forma, el máximo tribunal buscaba mantener la posición dominante que había adquirido luego de la implementación del “corralito”.

 

Sabiendo que era muy probable que el tribunal fallase a favor de Lema –lo cual serviría como leading case para futuros litigantes y establecería un duro golpe para la  economía-, el presidente Kirchner difunde por cadena nacional su pedido al Congreso para que sean activados los mecanismos constitucionales que permitiesen el juzgamiento político de los magistrados Julio Nazareno, Eduardo Moliné O’Connor, Adolfo Vázquez, Guillermo López y Antonio Boggiano. En su discurso, el mandatario argumentaba que la Corte Suprema evocaba “el pasado que se resiste a conjugar el verbo cambiar, acostumbrado a un constante toma y daca” (Granovsky, 2003b). El “caso Lema” se convirtió así en el talón de Aquiles de la conocida “mayoría automática”, y simultáneamente brindó al Gobierno el impulso final para embestir contra la misma.

 

Concluido el proceso de enjuiciamiento correspondiente, en septiembre de 2005, únicamente dos de los cinco magistrados acusados serían destituidos –Moliné O’Connor y Boggiano-, ya que los demás renunciarían argumentando motivos personales. Además, el juez Augusto Belluscio había presentado su dimisión al cumplir 75 años de edad. En consecuencia, Kirchner tenía la posibilidad de nombrar a seis de los nueve ministros (Ybarra, 2005); sin embargo, el recambio sería efectuado bajo lineamientos diversos a los entonces existentes.

 

El 20 de junio se publica en el Boletín Oficial el decreto 222/03, por el cual se buscaba satisfacer una de las demandas más reiteradas por diversos sectores políticos y de la sociedad civil: transparentar el proceso de designación de los miembros del máximo tribunal de Justicia. Así era reflejado por el periódico digital “parlamentario.com” (2003):

 

“La incorporación de organizaciones no gubernamentales y personas individuales a la posibilidad de objetar designaciones, sumado a la publicación de datos impositivos y laborales de los aspirantes, se diferencian del control en pocas manos de la aptitud de los futuros magistrados. La participación social en la designación de jueces amplía ahora la decisión que estaba reservada al propio presidente de la Nación y al Senado, que presta el acuerdo final para la asunción del nuevo magistrado”.

 

[…]

 

“Paralelamente, la Comisión de Acuerdos del Senado emitió un dictamen favorable a la celebración de audiencias públicas previas a los acuerdos constitucionales que presta la Cámara alta a los jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, magistrados del Poder Judicial y miembros del Ministerio Público”.

 

Con posterioridad, los doctores Eugenio Zaffaroni, Elena Highton de Nolasco, Ricardo Lorenzetti y Carmen Argibay pasaron a integrar la Corte Suprema de Justicia.

 

La recuperación económica, aspecto esencial del éxito político. Al asumir Néstor Kirchner, la deuda externa del país era uno de los mayores problemas a enfrentar, por lo que durante 2003 se logró negociar una reprogramación de las obligaciones con los organismos financieros multilaterales (Fondo Monetario Internacional –FMI-, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros menores).

 

Sin embargo, quedaban aún en situación de default US$81.800 millones en títulos en manos de acreedores privados. Por ese motivo, en enero de 2005 el ministro Lavagna presenta una operación de canje de dicha deuda a cambio de nuevos títulos que ofrecían, además de diferentes tasas de interés, una compensación adicional ligada al crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI). Dos meses después, se anuncia que el 76,07% de los acreedores aceptó la propuesta del Gobierno, con lo cual el monto de la deuda externa argentina disminuye en US$66.000 millones y pasa a representar de un 113% a un 72,4% del PBI (Zlotnik, 2005; Wikipedia, 2012b).

 

En materia interna, el plan económico de la gestión Kirchner mantuvo los grandes lineamientos establecidos a partir del 2002, aunque con variantes de tipo fiscal que le permitieron lograr mayor poder político.

 

El aumento de la recaudación tributaria tuvo su centro en “el desarrollo de nuevas fuentes de ingreso, particularmente aranceles a las exportaciones y cobros por los servicios públicos, que a diferencia de los impuestos existentes no se compartían entre los gobiernos federal y provincial” (Levitsky y Murillo, 2008, p.81). En consecuencia, un esquema fiscal basado en impuestos no coparticipables impedía a los gobernadores disponer de liquidez automática, y ello promovió que la asignación centralizada de recursos estuviese íntimamente relacionada con los criterios políticos de adhesión al Poder Ejecutivo nacional. En palabras de Romero (2011c, p.15), “el gobierno completaba un diseño económico que permitía continuar con la reactivación al mismo tiempo que garantizaba la sumisión de las provincias y una relativa paz social”.

 

Por su parte, las políticas de incentivo a la producción favorecieron la industrialización por sustitución de importaciones y la creación de nuevas empresas, mientras que un tipo de cambio competitivo era la clave del modelo exportador. Ayudar al naciente entramado productivo fue justamente uno de los ejes sobre los que se basó la nueva forma de entender el vínculo de nuestro país con el mundo (Ibíd.).

 

Sí al MERCOSUR, no al ALCA. Desde un primer momento fue establecida una política exterior tendiente al fortalecimiento de las relaciones entre la Argentina y las demás naciones de la región. Precisamente, Kirchner buscó brindar mayor importancia al MERCOSUR para, entre otras cuestiones, ampliar los mercados y sostener la producción de manufacturas industriales. En tal sentido, se opuso firmemente al proyecto estadounidense de integrar las economías del Hemisferio Occidental –excepto Cuba- mediante la creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), basada en la reducción de las barreras arancelarias.

 

En enero de 2004, en la Cumbre Extraordinaria de las Américas celebrada en la ciudad mexicana de Monterrey, fue propuesta la emisión de una declaración final acerca del ALCA durante la próxima Cumbre de las Américas, a realizarse en 2005. Las negociaciones, llevadas a cabo sin escollo alguno a lo largo de la década de 1990, se veían ahora complicadas con la asunción de nuevos Gobiernos de ideología centroizquierdista.

 

La IV Cumbre de las Américas se llevó a cabo en Mar del Plata. En la misma quedó de manifiesto que existían dos grandes posturas respecto al ALCA: mientras que Panamá, Estados Unidos y México sostenían la viabilidad del proyecto de integración comercial y proponían continuar las charlas pertinentes en la siguiente Cumbre, los países integrantes del MERCOSUR buscaban posponer sin fecha alguna la discusión del tratado. En el texto final, donde se reflejaron las dos posiciones imperantes, el grupo de presidentes opuestos al ALCA y del cual participaba Kirchner, manifestaba

 

“que todavía no están dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio hemisférico y equitativo con acceso efectivo a los mercados, libre de subsidios y prácticas de comercio distorsivas, y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios así como las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías”.

 

De esta forma, priorizando los lazos diplomáticos con los países latinoamericanos, el presidente buscó y logró mostrarse como quien había dejado de lado aquella postura de pleno acercamiento hacia los Estados Unidos defendida durante la gestión de Carlos Menem (Página/12, 2005; Romero, 2011c; Wikipedia 2012a; c).

 

Relación con el Poder Legislativo. Durante los años 2003 y 2005 el PJ mantuvo la mayoría absoluta en ambas Cámaras legislativas[11]. Ahora bien, el peronismo no componía un cuerpo homogéneo: si se mantuvo unido en el Senado a pesar de las diferencias internas, la situación resultaba ampliamente distinta en Diputados, donde confluían diversas tendencias que respondían a Kirchner, Duhalde y Menem. En tanto, Adolfo Rodríguez Saá decidió conformar su propio bloque, el Frente Movimiento Popular (Directorio Legislativo, 2007).

 

Ante esta situación, si bien contaba formalmente con el número necesario de congresales para que los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo fuesen sancionados, Kirchner prefirió valerse de otros mecanismos constitucionales ante la posibilidad de que las facciones en que estaba dividido el justicialismo no llegasen a establecer una postura única.

 

Desde el 25 de mayo de 2003 hasta el 10 de diciembre de 2005 se dictaron 153 DNU. Los mismos fueron firmados tanto para asuntos trascendentales –modificaciones presupuestarias; aumentos salariales, de haberes jubilatorios y programas sociales; prórroga de la suspensión de despidos sin causa justificada; mantenimiento de las emergencias sanitaria, ocupacional y alimentaria; extensión de las licencias de los servicios de radiodifusión; fijación de una suma máxima para la remuneración del presidente de la Nación y los funcionarios designados en cargos políticos de la Administración Pública Nacional- como para otros de menor importancia –cambios en la Ley de Ministerios, traslado de feriados nacionales- (La Nación, 2006; Leiras, 2007; Asociación por los Derechos Civiles [ADC], 2011).

 

Cabe destacar que aparte del uso de DNU, Néstor Kirchner se valió de una serie de facultades legislativas delegadas mediante la Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, entre las cuales se encontraba la determinación de la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras; la renegociación de los contratos que tengan por objeto la prestación de obras y servicios públicos; la regulación de los precios de insumos, bienes y servicios básicos, y la creación de un derecho a la exportación de hidrocarburos (InfoLEG, 2012b). El plazo original de la norma se extendía hasta el 10 de diciembre de 2003, pero sucesivas prórrogas posibilitaron su vigencia[12], y con ello el hecho de que el presidente de la Nación haga uso, de manera prácticamente discrecional, de gran cantidad de potestades que son propias del Poder Legislativo.

 

 

2. Período 2005–2007: el Frente para la Victoria como partido dominante, Kirchner como gran elector

 

Llegado el 2005, contando con tres años de crecimiento económico sostenido y una imagen positiva que superaba el 60%, el Gobierno se enfrentó a los comicios legislativos bajo un doble desafío: por un lado, obtener la ratificación popular del rumbo político; por otro, lograr que el Frente para la Victoria (FpV) se convirtiese en la herramienta electoral que permita a Néstor Kirchner dominar al PJ.

 

Dada la concentración demográfica que posee, la provincia de Buenos Aires se convirtió en la madre de todas las batallas: debido a que el presidente veía en esta votación la oportunidad para quebrar las ya endebles relaciones que existían con Eduardo Duhalde, el peronismo bonaerense se presentó de forma dividida, con dos listas encabezadas respectivamente por Cristina Fernández de Kirchner (FpV) e Hilda González de Duhalde (Frente Justicialista). El resultado final mostró un claro triunfo del oficialismo kirchnerista (45,77% de los votos) por sobre el justicialismo duhaldista (20,43%), en tanto que el resto de las preferencias se repartió entre quince partidos no peronistas sin que ninguno haya superado el 8,48% atribuido al ARI[13]. Siguiendo la línea de pensamiento de Botana, puede sostenerse que Kirchner comenzaba entonces la etapa hegemónica de su mandato[14] (Botana, 2006; Dirección Nacional Electoral – Ministerio del Interior, 2011; Romero, 2011c).

 

La capacidad presidencial para desarticular a la oposición. El superávit fiscal y en consecuencia la amplia disponibilidad de recursos en manos del Gobierno central permitió a éste conquistar gran cantidad de aliados políticos. Sumado al gran número de gobernadores peronistas con el que contaba, Néstor Kirchner logró, mediante componentes ideológicos pero sobre todo económicos, el apoyo de mandatarios provinciales originariamente provenientes de la UCR[15].

 

En cuanto al ámbito del Congreso, el FpV logró que legisladores ahora llamados “radicales K” –quienes respondían a las órdenes de los gobernadores del mismo signo-, peronistas de antigua obediencia a Duhalde y miembros de otros bloques opositores votasen en concordancia con la postura oficialista. Así se obtuvo la mayoría absoluta en ambas Cámaras, algo que las urnas habían impedido y que sería sumamente útil a la hora de aprobar numerosas leyes que acentuarían los rasgos decisionistas del presidente de la Nación (Botana, 2006).

 

Reformas en el sistema judicial. A finales de 2005, el Senado dio media sanción a un proyecto de ley que establecía una nueva composición del Consejo de la Magistratura, encargado de la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial (Argentina, 2003). La aprobación final de la norma por parte de la Cámara de Diputados, dada en febrero del año siguiente, permitió que el Consejo reduzca su cantidad de miembros de 20 a 13.

 

Esta ley generó una ardua polémica: si quienes veían con buenos ojos la norma postulaban que “la composición del Consejo ha sido diseñada para asegurar el equilibrio previsto por la Constitución entre ‘la representación de los órganos políticos resultantes de elección popular’ y la representación de los sectores”, otorgando “siete consejeros para la primera, seis para estos últimos” (Iribarne, 2006), sus detractores argumentaron que la nueva ley tendía a reducir “el papel de las minorías y, por ende, de la oposición” (Botana, 2006, p.112), dado que cinco de esos siete consejeros provenientes de los poderes Legislativo y Ejecutivo corresponden a la mayoría parlamentaria (InfoLEG, 2012e).

 

Tiempo más tarde, en noviembre de 2006, la senadora Fernández de Kirchner impulsó una ley con el objetivo de reducir el número de integrantes de la Corte Suprema de Justicia y retornar a la situación previa a 1990, cuando se dictó la ampliación del total de magistrados. Como escribe Jorquera, “la decantación de sus actuales siete miembros a cinco será natural y dependerá del paso del tiempo para que dos de ellos se jubilen o renuncien”. Pese a que los partidos de oposición criticaron el hecho de que normas similares presentadas anteriormente habían sido desestimadas por parte del oficialismo, la iniciativa obtuvo el apoyo prácticamente unánime de todo el arco político (Jorquera, 2006; parlamentario.com, 2006).

 

La reglamentación legal de los DNU y las modificaciones presupuestarias. En julio de 2006, el Congreso cumplió con el mandato constitucional de sancionar la conformación de una Comisión Bicameral Permanente que se expida sobre la validez o invalidez de los DNU, los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso y los decretos que promulgan parcialmente leyes, pero lo hizo favoreciendo al Poder Ejecutivo. En primer lugar, se determina que “la Comisión Bicameral Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras”, y en su defecto faculta a las Cámaras a tratar los decretos correspondientes si en el período mencionado anteriormente no fue elevado despacho alguno; sin embargo, no establece ningún plazo para que tanto los diputados como los senadores pronuncien sus resoluciones, con lo cual se infiere una validez ad eternum de los decretos en cuestión siempre que no sean rechazados. En segundo lugar, establecido que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación”, puede entenderse que el voto afirmativo de una sola Cámara basta para la ratificación  del mismo (Botana, 2006;  Rosemberg, 2006; InfoLEG, 2012f).

 

La importancia que Kirchner dio a los DNU a lo largo de la primera mitad de su mandato continuó intacta durante la segunda: 80 decretos que trataron desde la cancelación total de la deuda contraída con el FMI utilizando reservas provenientes del Banco Central, hasta asuntos concernientes al Personal de Orquesta, Coros y Ballet dependientes de la Secretaría de Cultura (La Nación, 2006; Leiras, 2007; ADC, 2011).

 

Poco tiempo después de tratada la reforma al Consejo de la Magistratura, se sanciona una norma a través de la cual el Jefe de Gabinete de Ministros goza de la facultad permanente, antes excepcional, de “disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto” (Leiras, 2007; InfoLEG, 2012g).

 

De acuerdo con Leiras (op. cit., p.21), es posible afirmar que ambas leyes, en conjunto con las sucesivas declaraciones de emergencia pública y los efectos que las mismas tienen en el proceso de concentración de facultades a favor del presidente de la Nación, “produjeron un debilitamiento de los procesos deliberativos como así también del sistema de pesos y contrapesos, fundamentales para la calidad de las instituciones democráticas”.

 

La ausencia del debate. A lo largo de su mandato, Néstor Kirchner demostró ser una persona a quien le gustaba concentrar el poder en sus manos. En este sentido, Wornat (2005, pp.235-236) escribe:

 

“Kirchner repetía durante la campaña que si llegaba al sillón de Rivadavia, sería a la vez Presidente y ministro de Economía. Su idea era que, para recuperar la autonomía y el patrimonio de la Nación, quien llegara tendría que manejar toda la política económica, acompañado desde el Palacio de Hacienda por un funcionario que instrumentase las políticas; una especie de director estratégico de un plan que abarcaría los aspectos políticos, económicos y sociales decididos por el Presidente”.

 

Dueño de un estilo hiperactivo que logró fortalecer la figura presidencial sin que ello se tradujese en un distanciamiento entre la ciudadanía y su mandatario, Kirchner no ocultaba su preferencia por la decisión rápida antes que por el debate, lo cual quedó de manifiesto en la ausencia de reuniones de Gabinete a lo largo de su gestión, aspecto destacado en gran cantidad de artículos periodísticos.

 

Llegado a la Presidencia de la Nación luego de obtener el apoyo de Eduardo Duhalde    -quien no tuvo al entonces gobernador santacruceño entre sus primeras opciones-, logró manejar los hilos del PJ y en 2007, al momento de nombrar al candidato oficialista, priorizó la confianza personal por sobre la discusión partidaria, ungiendo a su propia esposa como la continuadora de sus políticas.

 

Días antes de entregar el mando a la presidente electa y, según sus palabras, “compañera de toda la vida”, Kirchner supo jugar con las especulaciones realizadas acerca de su futuro y afirmó que participaría de un café literario. Más allá de sus palabras, los hechos permitieron corroborar que el protagonista de la escena pública durante más de cuatro años no tenía intenciones de convertirse en un actor de reparto.

 

 

 

VI

 

CONCLUSIONES

 

 

Baldioli y Leiras (2010b, p.70) sostienen que “la respuesta a la crisis durante los años del menemismo, como verdadero intento de elaboración de una nueva matriz ideológica, adquirió su expresión a través de un discurso de legitimación de alta eficacia simbólica”. Sostienen que dicha eficacia quedo manifiesta “en el hecho de que el relevo gubernamental producido en diciembre de 1999 no implicó una sustantiva reformulación de los presupuestos ideológicos, jurídico-políticos y organizacionales contenidos en dicha matriz […], sino más bien una ratificación y profundización de dichos contenidos programáticos” que aún hoy se mantienen vigentes. En consecuencia, afirman que en tal sentido, “el ‘kirchnerismo’ representa la continuación por otros fines –más que por otros medios- del estilo decisionista de gobierno” instaurado por Carlos Menem y profundizado por sus sucesores.

 

De acuerdo con Leiras (2007), tal continuidad en contextos de crisis y cambio ha obedecido a tres factores principales:

 

1. definición explícita o implícita de una “doctrina de necesidad y urgencia” que se ha constituido hasta la fecha como principio ideológico fundante del funcionamiento institucional del Estado;

 

2. ratificación del esquema jurídico-institucional adoptado en el marco del proceso reformista de 1994;

 

3. preservación de la estructura burocrática del aparato estatal, tanto en lo referente a su alcance como a su capacidad institucional, incluso cuando pueden detectarse indicios de un proceso de discusión y redefinición del papel del Estado con relación al vigente durante la década de 1990, a partir de la gestión presidencial de Néstor Kirchner[16].

 

Apelando retóricamente a aquello que Bosoer y Leiras (2001) denominan el “mito originario del caos”, Kirchner reconstituyó la imagen presidencial como un sujeto contrapuesto a la figura del mandatario cautivo que dominó el ciclo 1999-2003; reinterpretó el antagonismo amigo-enemigo, partidarios del cambio o prisioneros de la “vieja política”; emergió como un líder plebiscitario que llega al cargo para continuar una tarea interrumpida durante décadas y que se basa en la concreción de la idea del “país verdadero”, como el encargado de plasmar la nueva voluntad colectiva.

 

El ex presidente sustentó el ejercicio de su período gubernamental en la invocación de la emergencia como principio de legitimidad, utilizando en consecuencia numerosos recursos de excepción que erosionan los procesos deliberativos propios de la democracia representativa. En efecto, pese a controlar ambas Cámaras del Congreso, ha preferido hacer uso de las facultades legislativas del Poder Ejecutivo en vez de seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de leyes[17] (Baldioli y Leiras, 2010b).

 

Como señalan Levitsky y Murillo (2008, pp.81-83), “la combinación de la concentración de poder efectuada por Kirchner y el creciente dominio electoral del PJ produjo inquietud respecto de que la política argentina estaba tomando un giro autoritario”. Sin embargo, no debe olvidarse que las instituciones esenciales de la democracia se han mantenido fuertes: las elecciones son limpias y competitivas, las libertades civiles se encuentran protegidas y las Fuerzas Armadas se retiraron del ámbito político. En efecto, de no ser por la existencia de un régimen constitucional sólido, la enorme crisis sufrida en 2001-2002 no hubiera encontrado su salida mediante los caminos de la legalidad -incluso con dificultades- sino en prácticas que fueron recurrentes a lo largo del siglo XX de nuestra historia.

 

La democracia argentina actual se encuentra reforzada por aquello que los autores denominan “un amplio compromiso societal con las libertades civiles y una vasta infraestructura de organizaciones de la sociedad civil”. El mejor ejemplo de ello se dio en 2006, cuando un frente conformado por partidos políticos opositores, organizaciones civiles y la Iglesia Católica logró derrotar al gobernador de Misiones, Carlos Rovira, en su intento por modificar la Constitución provincial y habilitar una segunda reelección. De inmediato, un acontecimiento de tipo local tuvo fuerte impacto a nivel nacional, haciendo que Felipe Solá (Buenos Aires) y Eduardo Fellner (Jujuy) abandonen proyectos similares. Incluso este hecho fue tomado como un mensaje contrario a la idea, sostenida por diversos analistas políticos críticos, de que Kirchner buscaría llevar a cabo una reforma constitucional que permitiese la reelección presidencial indefinida, al igual que había hecho anteriormente en Santa Cruz.

 

Cabe destacar que las eventuales pretensiones absolutistas del presidente de la Nación se encuentras limitadas también por otros actores elegidos democráticamente, en especial los gobernadores. Esta premisa queda reflejada sobre todo en las filas del peronismo, ya que “la mayoría de los legisladores debe su nombramiento a un jefe provincial más que a la dirección del partido a nivel nacional”, y ello hace que “la disciplina dentro del bloque del PJ depende en gran medida de la habilidad del presidente para mantener el apoyo de los gobernadores”. Si en un primer momento Kirchner buscó distanciarse de antiguos jefes partidarios, finalmente tuvo que acercarse a ellos de cara a la elección legislativa de 2005.

 

Finalizando, es importante subrayar que, con aciertos y errores, Néstor Kirchner restituyó la importancia y el respeto que corresponden a la investidura presidencial. Si bien es criticable el hecho de que se valió de numerosas medidas de excepción para gobernar en tiempos donde su partido había registrado impresionantes victorias que le aseguraban un poder casi total, también es cierto que en circunstancias donde otro mandatario posiblemente no hubiera arriesgado un capital político tan pobre como el que tenía al asumir, llevó a cabo importantes iniciativas que favorecieron la calidad democrática argentina.

 

 

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