Resumen

 

La estrategia política neodecisionista empleada por el menemismo luego de la crisis de principio de siglo, ha comenzado un proceso de transmutación. Los liderazgos kirchneristas han demostrado la factibilidad del cambio considerando las mayorías parlamentarias obtenidas, la política coalicionista y la movilización de la ciudadanía. Esto ha sido posible, consecuentemente, gracias a los cambios institucionales que se han desarrollado a lo largo del período, permitiendo así subvertir la lógica de la acción política en un nuevo estilo político aún en construcción

 

. Abstract

Neodecisionist political strategy used by Menem government after the last crisis in the beginnings of the century has deeply changed. Kirchner’s leadership has proved the possibility of change if one looks at parliamentary majorities which were gained, the coalition politics and civil participation. Consequently, this has been possible because of some institutional changes developed under this period, allowing in this way political action logic turn into a new political style in progress.

 

El sello del César. Algunas consideraciones sobre el liderazgo kirchnerista.

Por Federico Rositano*

 

Introducción.

El proceso de definición y formación de las políticas públicas ha sido signado por una matriz ideológica neodecisionista durante la última década del siglo pasado y. empero ello, se producirán en un contexto de transición a partir del colapso institucional de 2001/2002 y el consecuente cambio de matriz.

Hablar de neodecisionismo implica hablar de un doble proceso de transición[1] haciendo referencia primero al proceso que marca el paso del autoritarismo a la democracia y del cambio de paradigma económico estatal, que implica el devenir del estatismo y regulación de la economía en políticas de libre mercado. Esta matriz ideológica cuyo inicio se hace manifiesto en la década de los ’80 implica también, y de forma consecuente con lo dicho, una continuación en el proceso de desarticulación de lo que Isuani llama Estado Keynesiano[2] y la Matriz Estado-Céntrica (proceso que se venía gestando desde la década de los ’70 y que en Argentina comienza por medio de la dictadura militar y el plan económico de Martínez de Hoz[3]).

Sin embargo, en consideración del contexto democrático, la relación existente entre el proceso de formación de las políticas públicas por un lado, y las estrategia adoptadas por los lideres, permiten entender la (des)articulación de un modelo de desarrollo político, económico, social y cultural.

Lo que se pretende demostrar en este trabajo es que la estrategia neodecisionista, en particular luego de la crisis política y económica que sacudió a la Argentina a principios del siglo XXI, ha comenzado un proceso de trasmutación. El siguiente trabajo tiene como objetivo entonces, indagar y conceptualizar sobre el proceso de reconstrucción de la legitimidad del poder público por medio de la iniciación y consecuente profundización de un modelo de desarrollo político y económico consecuente al liderazgo kirchnerista. Se analizará este proceso desde la óptica del proceso de administración pública intentando dilucidar el proceso político de la formación de las políticas públicas.

La reconstrucción del proceso que se gesta entre el ascenso y formación del kirchnerismo en el poder debe abordarse por medio de la construcción teórica dinámica del binomio líder-estructura política. Con mayor precisión, podríamos decir, nos proporciona las herramientas analíticas para comprender la consecución de reformas que se sucedieron desde la asunción de Néstor Kirchner a la Presidencia de la Nación hasta la primer presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Lo que buscamos plantear es, pues, cómo la relación líder-estructura política ha permitido el desenlace de un proceso de transformación de la relación política y en la formación de las políticas públicas.

El análisis del binomio líder-estructura se centrará en el exámen y desarrollo de los conceptos que Leiras escudriña en sus estudios. A saber, los estilos y estrategias de interpretación del contexto democrático, el Decisionismo, Neodecisionismo y Neopopulismo.

Lejos de la intención de engorronar el debate de carácter teórico, consideraremos las categorías como dadas para poder explicar el proceso de transformación al que nos estamos refiriendo. Para añadir precisión, lo que este estudio busca es desentrañar la urdimbre que se teje entre ambos conceptos y cómo se desenlazan en el pasado reciente de la República.

Las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner son no un punto de ruptura, sino un proceso de transición del llamado liderazgo neodecisionista, con una tendencia al estilo Neopopulista de liderazgo político. Pero quede claro que se está hablando de proceso y no de una transformación ya consumada.

 

1.      Los procesos políticos de las políticas públicas.

Lejos de querer caer en un análisis puramente tecnocrático, el enfoque sistémico que se pretende dar será analizado, como ya se dijo, por medio de la lógica que se gesta en el binomio líder-estructura. Por lo tanto, losproductos que la acción política genere se considerarán endógenos al proceso de formulación política. Las políticas públicas lejos de ser exógenas deben examinarse a la luz de los procesos políticos, es decir a la luz de las discusiones y negociaciones, debates, aprobaciones e implementaciones.

Toda estructura habilita y constriñe, y lo hace a través de las propiedades estructurales. La estructura entendida como las reglas y recursos que contiene el sistema, existen como medio y a la vez como resultado de las interacciones. Son entonces las reglas y recursos los que nos permiten concebir la forma de reproducción de las relaciones sociales como acciones políticas. Podemos decir que es un proceso dinámico el que se gesta entre agente y estructura. Por eso hay que resaltar que la relación del binomio líder-estructura referirá a la relación que se gesta entre las reglas y recursos del sistema, y la forma en que el líder se desenvuelve a partir de ellas en el ámbito de lo político.  

El rol que el liderazgo juega en el proceso político es altamente notorio, particularmente en sistemas políticos presidencialistas como es el caso argentino. La particularidad de la figura presidencial y la identificación directa del electorado (dada la condición de voto directo luego de eliminar el colegio electoral) con su figura de líder, sumado a la condición de Jefe del Ejecutivo y Jefe de Gobierno[4], dota a la figura del presidente de una cualidad de decisión socializante. En la relación electoral que se gesta entre presidente-electorado existe un mayor grado de responsabilidad (accountability) política e identificación con el electorado.

Ahora bien, el liderazgo es una relación social y no una cualidad personal, pues “el gobernante más incapaz ejerce poder y recibe obediencia mientras se cree en la legitimidad de su autoridad” (D´Alessandro, pág. 314, 2005). Empero, entendiendo que el concepto de liderazgo tiene un componente individual que lo define, no estamos habilitados para afirmar que liderazgo como concepto pueda poseer cualidades personales específicas que lo caractericen a modo tal de permitirnos transcribir un patrón de rasgos individuales que nos permitan construir una tipología.

Sin embargo, un liderazgo es tal en tanto consiste en el ejercicio de cierta influencia que lo caracteriza, y no solo como autoridad formal investida por cánones sociales, parafernalias, legalidades, etc. La pregunta que cabría hacerse es cómo se legitima la figura del líder como autoridad. Asumir que ciertos rasgos personales bastan para responder al interrogante y así suponer que las cualidades del individuo y su condición psicológica bastan, sería caer en un reduccionismo. Por eso, la legitimación del líder se permuta en la capacidad de líder para intercambiar, distribuir y socializar incentivos colectivos e incentivos selectivos[5]. El liderazgo se mantiene, se refuerza y se sostiene en la condición distributiva, selectiva e identificativa.

Por añadidura, interpretando a Elgie, el marco institucional será un componente constituyente que determina y orientará las posibilidades de acción de los líderes, a la vez que las características y cualidades del liderazgo por medio de las oportunidades que éste brinda para el ejercicio del poder. La cantidad y calidad de los recursos a disposición del ejecutivo (1), la relación del poder ejecutivo con los otros poderes (2) y la relación del poder ejecutivo con su partido (3), son las estructuras institucionales a través de las cuales un líder puede ejercer el poder en las democracias modernas[6]

La funcionalidad o disfuncionalidad del liderazgo para con el proceso político en un contexto o marco institucional se relaciona directamente con la condición material y con la función que tiene como articulador de la cooperación y su capacidad de negociación. Cada sistema político en particular dota de herramientas a los líderes para hacer frente a los problemas que se le presenten. El liderazgo puede ser disfuncional y dificultar la cooperación y negociaciones del proceso de formación de políticas públicas, desistitucionalizando el proceso por medio de la concentración de poder.  O bien puede ser funcional, implicándose activamente en la cooperación y negociación dentro de las instituciones democráticas y por lo medios que éstas le brindan.

En el presidencialismo, considerando las peculiaridades que destacan algunos académicos[7]  sobre la oscilación entre el abuso de poder y la falta del mismo (gobierno dividido), se fortalece por medio de (1) los poderes partidarios y (2) los poderes constitucionales[8]. La concomitancia existente en la interacción de los poderes recién mencionados es tal que moldea y delinea las relaciones que se establecen entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo y que “determina en gran medida la capacidad para transformar en políticas un programa legislativo” (Mainwaring y Shugart, pág. 21, 2002). Es por medio de esa interacción de los poderes y en consideración de los mismos, que se puede definir el aspecto de adaptabilidad de un gobierno. Es decir, la capacidad que este tiene, más específicamente que el presidente tiene, de llevar a cabo su programa de gobierno considerado.

El análisis de la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo nos indica el grado de importancia de los poderes partidarios, en tanto condicionantes -en gran medida- de la posibilidad de llevar adelante un plan de gobierno con efectividad y solvencia. Los factores que nos explican esa relación son (1) el nivel de fragmentación legislativo y la polarización (considerando la posibilidad de formar coaliciones), (2) el grado de influencia presidencial en el legislativo, y (3) la lealtad de los legisladores.

Cuando observamos la composición del Poder Legislativo y encontramos que el partido del Presidente es minoría, éste cae ante la necesidad de la formación de coaliciones o el constante uso de poderes constitucionales (sean reactivos o proactivos). Sin embargo, queda claro que estamos concibiendo la posibilidad de un gobierno dividido. La incapacidad de un gobierno para llevar adelante su programa de gobierno puede redundar en graves crisis e incluso, como ha quedado demostrado, en la interrupción del régimen democrático. Queda claro que el análisis de la estructura del sistema de partidos es de vital importancia para comprender el desarrollo de las relaciones políticas. 

Ahora bien, “un entorno institucional que permita al presidente definir su programa de gobierno no es condición suficiente para que existan buenas políticas públicas” (Saiegh, Tommasi, Stein y Lora, pág. 30, 2006). En el proceso entran en juego además, otras variables y un conjunto de actores con poder de veto a los que considerar. Las variables estructurales que condicionan y encausan la acción política son, considerando la (1) estructura del sistema de partidos y (2) la solidez parlamentaria, ya mencionadas arriba, la (3) dependencia/independencia del Poder Judicial y (4) la debilidad/fortaleza de la administración pública.

La condición de independencia del Poder Judicial no implica necesariamente que vaya a ser más eficaz pero bajo el supuesto que lo fuese, podríamos afirmar que es un elemento esencial del proceso en tanto es facilitador de la cooperación a la vez que instigador de la misma garantizando los límites impuestos por la ley. Por otro lado, una administración sólida y técnicamente dotada de la capacidad concomitante asegura la calidad de las políticas públicas por medio de la estabilidad, coherencia, coordinación, calidad de la implementación y su aplicación efectiva[9].

La burocracia, el gabinete, los partidos políticos, los legisladores y el Poder Judicial son aquellos otros actores constitucionales que también tienen injerencia en el proceso político. Mientras que también encontramos otros actores informales como lo son los empresarios, los sindicatos, medios de comunicación, entre otros[10]. Sin embargo, este análisis se enfocará particularmente en el rol del Presidente como líder explicando la estrategia utilizada pero considerando a la vez injerencia e intervención de los otros actores en el proceso político. La importancia de la figura del líder y la estrategia o estilo que éste desarrolle es consecuentemente, de vital importancia para entender la orientación de las políticas públicas.   

 

 

2.      Estilos y estrategias de liderazgo político en el contexto democrático.

Como se dijo, hablar de un líder es considerar sus características y cualidades privativas como individuo entendiendo a la vez, que la investidura o mote de líder refiere a una construcción social. El liderazgo es un reflejo de una relación social que se funda en una circuito comunicativo, tanto dialógico como simbólico, en que los participantes asumen roles determinados. Considerando que toda comunicación está compuesta por el lenguaje y que éste a su vez lo está por signos, el componente individuo-líder está dotado de un contenido de signo o concepto (significado) en simultáneo que es una expresión del signo o fonemas que constituyen un signo, de una imagen (significante). Mientras que el significado surge de la interacción y el significante de la dotación, agregación o vaciamiento de contenidos.

Los actores que interactúan adquieren una identidad por medio de la misma participación en la interacción. En la participación los actores construyen los significados por medio de la representación de roles o papeles, allí que hablemos de una construcción social.

Al mismo tiempo, hay que reconocer que al hablar de una interacción social como base para la construcción de la identidad, estamos considerando que en la identidad existe la agregación de contenidos (a la vez que vaciamiento) y la aplicación de intereses. Como proceso, la construcción de identidades es una tarea cotidiana en la que frecuentemente “tiene cualidades rutinarias en las que se asignan significados sobre la base de roles definidos institucionalmente”[11] (Wendt, pág. 398; 1992). Por eso podemos concluir que las instituciones orientan, moldean, limita, encausan y condicionan el comportamiento de los actores, y a la vez que formalizadas en la estructura[12], funcionan en la agregación de intereses y construcción de identidades. Las instituciones como son entidades cognitivas que expenden un tipo de conocimiento colectivo.

Habida cuenta de la idea con que se entienden a las instituciones en el presente trabajo, podemos afirmar que la consideración de la coyuntura institucional y política-social como las variables estructurales intervinientes y actores implicados en el proceso político por un lado, y la especificidad de período histórico particular y una coyuntura económica por el otro, nos brindará la posibilidad de considerar las estrategias y estilos de decisión política. La aplicación de estrategias y estilos de decisión política son la definición del ejercicio del poder que se posee. Una característica esencial del liderazgo será entonces, la dotación de poder que éste posea para ejercer “su poder de autoridad sobre miembros de un grupo basándose en la confianza que éstos le otorgan y en el reconocimiento general de su superioridad en el conjunto de cuestiones que afectan a dicho grupo” (Leiras, pág. 2, 2008). Como nos explica Leiras, lo líderes buscan maximizar su margen de maniobra vía estrategias dirigidas a su propio partido, la opinión pública, los ciudadanos confrontar exitosamente la oposición, etc. Sin perder de vista que los políticos intentan preservar su permanencia en el cargo por medio, el accionar estratégico estará fundado en el diseño y desarrollo de las políticas públicas[13].

Sin embargo, hay que dejar en claro que hasta aquí sólo se ha tratado la dimensión ideológica del poder estatal. Y éste no se define pura y exclusivamente por el componente ideológico, sino que implica también una dimensión funcional y otra jurídico-institucional. El concepto de matriz ideológica como el “intento de construcción de un discurso de legitimación destinado a la producción de determinadas consecuencias simbólicas” (Leiras, pág. 2, 2007), explicita el uso de las dimensiones nombradas. Más precisamente, por medio de la matriz ideológica podremos aprehender con mayor precisión el concepto de estrategia y estilo de decisión política.

Los ejes centrales de una matriz ideológica son: (1) el carácter fundacional a modo de reinterpretación de la historia, (2) la redefinición de los fundamentos de orden político y (3) la organización de las dimensiones ideológica, funcional y jurídica del proceso[14] de reorganización[15]. Queda claro así que, sobre una matriz ideológica podemos atisbar la noción de una estrategia como curso de acción política. Ello empero, no implica perder de vista que el fin u objeto inicial redunda en la legitimación de un discurso (por medio de la elaboración de símbolos y consecuentemente solvencia del discurso mismo) pero que claramente, consiste en una relación social gestada entre gobierno y gobernados, entre líder y seguidores.

2.1.                        Desarrollo y cambio: del Decisionismo al Neodecisionismo.

Es preciso, quizá pertinente, reconocer que en lo político reconocemos una dualidad política[16] cuya especificidad radica en un momento y tiempo específicos. Como Schmitt especificó, en el concepto de Estado estamos presuponiendo lo político. Considerando aquella dualidad como algo inherente a lo político, lo político como tal posee una distinción conceptual respecto de otras categorías, dotándola de autonomía. No derivable de otros conceptos, los criterios de definición de lo político los encontramos en las categorías amigo-enemigo. Más claramente:

“no hay necesidad que el enemigo político sea moralmente malo, o estéticamente feo (…) El enemigo es simplemente el otro, (…) En la realidad psicológica, en enemigo es fácilmente tratado como malo y feo, puesto que toda distinción de fondo, y sobre todo política, que es la más aguda e intensiva, recurre para su propio sostén a todas las demás distinciones utilizables” (Schmitt, 1984, pág. 23 y 24)

Definidos los criterios conceptuales que delimitan a lo político de otros conceptos[17], como explica Schmitt, los conceptos políticos tienen un sentido polémico, y como tales, contienen en sí un sentido de conflicto, dado que sin éste no podríamos definir lo político. Sin embargo, el conflicto refiere a una situación específica de forma tal que sólo en la particularidad de acontecimientos específicos –políticos- podemos dar con la distinción de los rótulos amigo-enemigo. Lo que a claras no impide que la dualidad de otra área devenga en una dualidad política perdiendo entonces la exclusividad que poseía[18].

Si lo que buscamos es explicar cómo la crisis afecta la estrategia de liderazgo, la decisión, debiendo considerarla como el ejercicio de la acción que se desentiende del cualquier impedimento legal o jurídico, obedece a la noción de excepción. La decisión en estado de excepción se entiende en la teoría schmittiana en la contraposición conceptual que se gesta en la antítesis excepción-normalidad. Resulta ineluctable entonces considerar el grado de autonomía (o las limitaciones) que el decisor tiene o puede tener en relación a una coyuntura específica para determinar la excepción o la normalidad, y así poder interpretar con exactitud el porqué de sus acciones.  

 Esta situación que Schmitt describe, plantea una inversión de los principios contractualistas de la tradición liberal[19] que compondrán los rasgos esenciales de lo que llamará decisionismo, a saber:

1.      Plano Filosófico: de la discusión a la decisión.

2.      Plano Político: del poder difuso a la soberanía[20] del Estado.

3.      Plano Jurídico: de la norma a la excepción.

El estado de excepción es un modelo operativo cuyo principio central define a la decisión como perentoria y definitiva en el modelo de explicación del proceso de la acción política. La posibilidad de una radicalización de la dualidad amigo-enemigo y la eventual desavenencia que implique la desarticulación crítica y el desmembramiento de los componentes sociales, políticos y económicos al interior de una unidad política, posibilita el uso del poder soberano del Estado en un plano excepcional donde prime la decisión sobre la discusión.

Esa es la situación que nos permitimos decir convierte la excepción en norma. Una norma basada en la excepción no impide que el estado de decisión coexista con el debate parlamentario y seguimiento del orden político bajo instituciones políticas democrácticas. Hablamos en esa situación de un estado gubernativo en el que la voluntad soberana e imposición de la voluntad del Jefe de Estado se ubican por encima del debate parlamentario. En palabras de Bosoer y Leiras:

“En tiempos de grandes cambios o transformaciones revolucionarias aparecen un Estado gubernativo, o un Estado administrativo, que pueden apelar, dirá Schmitt, a ‘la necesidad objetivo, la situación real, la fuerza coercitiva de las relaciones, las necesidades de la época y a otras justificaciones no basadas en normas sino en situaciones fácticas’” (Bosoer y Leiras, pág. 61, 1999).

Considerado por Bosoer y Leiras como un decisionismo estatalista de los años ’20 y ’30, este decisionismo se entiende por medio del modelo estatal que se presenta en la escena mundial luego de la posguerra. Esta matriz Estado-Céntrica (MEC) como consecuencia del fenómeno de masas[21] se caracterizó por (1) la regulación y planificación de la economía nacional, (2) la concertación de una política económica orientada al mercado interno y la industrialización sustitutiva en regiones del tercer mundo, (3) inclusión y activación de nuevos sectores sociales, y (4) cohesión social y redistribución de la riqueza como objetivos.

Según explica Cavarozzi[22], uno mecanismos principales del funcionamiento de la MEC consistía en la relación entre mercado y estado, donde la existencia de un control y planeamiento marcan los límites de los mercados de trabajo y de bienes además de la regulación y reorientación del capital devenido en capital de inversión siendo de esa manera funcional al desarrollo interno. Podemos observar una tendencia dinamizadora de la economía cuyo eje era el mercado interno por medio de la valorización del consumo en primera instancia y consecuentemente, retroalimentando el círculo virtuoso compuesto por el crecimiento consumo, el desarrollo de la economía doméstica, el crecimiento del empleo y por último, el crecimiento de la masa salarial, y así nuevamente. Sin embargo, Cavarozzi aclara que “la mayoría de las decisiones estratégicas en materia de políticas económicas estuvieron relativamente aisladas de la «política»” (Cavarozzi, pág. 95, 1991), considerando que política la entiende en este caso como la suma de las interacciones desarrolladas dentro de las instituciones representativas (partidos, parlamento, asociaciones corporativas) y de la parafernalia del sector popular. El otro mecanismo considerado principal es la relación entre Estado y Sociedad Civil a partir de la activación de ciertos sectores sociales otrora marginados y por medio de diferentes medios de control directos (institucionales) e indirectos (culturales).

Sin embargo, dicha matriz entró en crisis. En términos económicos los problemas principales que se observaron fueron la deficiencia en la balanza de pagos y los déficit fiscales, mientras que en lo social se observó una clara multiplicación de demandas a la vez que una creciente conflictividad social. Sumado a lo dicho, no hay que perder de vista que en América Latina se dio al mismo tiempo una caída de los regímenes democráticos ante los golpes llevados a cabo por las fuerzas militares. Argentina no fue la excepción.

Con el inicio de la dictadura militar en 1976 se inicia en el país un proceso de desarticulación del modelo de producción y conjuntamente, la desarticulación de los sectores populares incluidos en el modelo anterior. Sin embargo, con la vuelta a la democracia y pasado el período radical, la estrategia política empieza a adquirir rasgos distintivos por medio de la definición de una nueva matriz ideológica con las siguientes premisas:

1.      Contexto de doble transición (del autoritarismo a la democracia y de la política económica estatista y regulada a la orientación al libre mercado)

2.      Reevaluación del debilitamiento de la figura presidencial (como progresivo debilitamiento del ejercicio de poder del Presidente, evaluándose la presidencia de Raúl Alfonsín)

3.      Construcción y redefinición del poder estatal (consistente en la reforma constitucional y del estado)

El decisionismo deviene en un decisionismo antiestatista apareciendo “como respuesta al desafío de la globalización, la crisis de empleo, (…) la crítica a las estructuras de representación institucional y de grandes relatos colectivos, y el predominio de los paradigmas de liberación” (Bosoer y Leiras, pág. 62, 1999). Este neodecisionismo articula las nociones de eficiencia y poder de decisión por medio de la concepción de la independencia de los representantes para determinar sus acciones, desligándose del control social, lo que les permitiría desatar y garantizar una serie de reformas estructurales que desencadenarían las libres fuerzas del mercado. El cambio de las reglas jurídicas es el marco sobre el que se constituye la reforma del Estado.

El discurso menemista surge como un elemento conciliador dentro de la tradición política, buscando concertar las tradiciones nacional-católica y liberal-conservadora. Carlos S. Menem ungido como el “pacificador” y punto de reconciliación representa el surgimiento de un liderazgo carismático conciliador de los sectores populares y el mercado[23].

Ahora bien, Leiras establece que existe una continuidad del estilo neodecisionista en las presidencias de Fernando De la Rúa y pasada la crisis del 2001/2002 encuentra que en la presidencia de Néstor Kirchner hay una repetición del un mismo esquema, a saber:

1.      Legitimidad fundada en situaciones críticas y argumentos de salvamento y refundación de Estado y la sociedad.

2.      Preservación del esquema constitucional de 1994 “acorde con una nueva ‘razón de estado’: la gobernabilidad”.

3.      Reforzamiento de los poderes presidenciales (utilización de recursos políticos como decretos, vetos, etc. como expresión de decisión política) a expensas del debilitamiento del rol parlamentario.

4.      Reducción del aparato estatal (en su alcance y en sus capacidades institucionales).

Sin embargo nosotros consideramos que la crisis de principios de siglo debe verse como el hito disrruptor que iniciaría el proceso del cambio de matriz. Si bien consideramos que la legitimidad fundada en situaciones críticas y argumentos de salvamento son una noción inclusiva en cualquier proceso de cambio estructural, la preservación del esquema constitucional de 1994 ha comenzado a demostrarse endeble, a la vez que podemos decir existe un mayor reforzamiento del rol parlamentario y una reducción del uso de poderes presidenciales.

Considerando el alto grado de influencia del Ejecutivo sobre el Legislativo y el alto grado de lealtad política de los legisladores, hay que aclarar sin embargo que hablar de rol parlamentario no es hablar de poder parlamentario. Lo que se observa es, en cambio, una disminución del uso de los poderes presidenciales dada las posibilidades generadas por las mayorías obtenidas y la política coalicionista.  

3. El nuevo marco institucional.

A continuación analizaremos los períodos presidenciales de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner con el fin de dilucidar el cambio de la estrategia de liderazgo. Ese cambio a su vez, va generando un cambio en el proceso democrático y de formación de las políticas. Consiguientemente queda claro que el proceso de formación de las políticas ha sufrido un cambio.

Basándonos en el estudio realizado por Jones en “The role of parties and party systems in the policymaking process”, sostendremos que Argentina está caracterizada por (1) políticas clientelistas, (2) un sistema de partidos de estructura descentralizada con un presidente como líder de su partido (control vertical), y (3) mayorías legislativas o primera minoría.

Un sistema de partidos poco institucionalizado y la falta de políticas programáticas es lo que podemos decir, basa la competencia política en las “apariencias” o personalismos, con propuestas políticas de corto plazo. Las políticas tienen por demás, un menos carácter tecnocrático dado que se busca mantener el clientelismo que da vida al partido. Como Jones retoma de Kitschett, concluyen que donde prevalece el clientelismo existen partidos poco cohesivos y un alto grado de corrupción.

3.1.                        Salvamento y refundación.

En Liderazgo político: estilo (neo) populista, estrategia (neo) decisionista, Leiras, refiriéndose al agotamiento de la MEC en América Latina establece que en dicho contexto,

“(…) de crisis y/o colapso del mundo estatal-nacional y ruptura y desarticulación del orden social, se sumó también la crisis de representación y representatividad política, dada la dificultad que se les presentó a los partidos políticos para cumplir la función de la agregación de intereses, articulación de las demandas ciudadanas, representación de intereses sociales y formulación de propuestos o visiones globales de la sociedad” (Leiras, 2008, pág. 2)

Ahora bien, sería también prudente preguntarnos si no podemos transpolar esta descripción para entender la crisis del paradigma neoliberal que se inició durante la segunda presidencia de Carlos S. Menem y cuyas postrimerías encontraron la trunca experiencia de Fernando de la Rúa en el poder. Así como una crisis de representación y de la MEC prepararon el terreno para los liderazgos neodecisionistas, una nueva crisis de representación y la defección de la matriz económica Mercado-Céntrica pueden ayudarnos a explicar el surgimiento de nuevos liderazgos bajo otros estilos de decisión política.  

Encontramos ciertos puntos de conexión entre estos dos estados de crisis, a saber: (1) la dificultad presentada por los partidos políticos en el cumplimiento de la función de representación[24], (2) notable deterioro de las condiciones fiscales y monetarias[25] y (3) la percepción generalizada hacia adentro de la comunidad que existía una condición insalvable para los timoneros del poder político.

Como dijimos, el neodecisionismo con su lógica eficientista, antiestatista, y cuya cohesión de la lógica de mercado con la lógica popular se hallaba en la imagen del líder carismático, permitió al menemismo enraizar la dinámica estatal con el paradigma neoliberal imperante[26]. El kirchnerismo en cambio, ha delineado un modelo alternativo que se encarga[27] de subvertir los basamentos que otrora conceptualizaron el Estado neoliberal en Argentina. El paradigma neoliberal de la década de los ‘90 implicó una serie de reformas estatales, jurídicas, económicas y sociales que lógicamente, fueron los cimientos sobre los cuales se erigió dicho redireccionamiento. Redireccionamiento de los alcances, características y actividades, del ethos estatal en fin.

Este proceso debe entenderse como el corolario de una transformación estructural cuyo preludio se halla en los galimatías que van desde diciembre del año 2001 hasta la asunción de Nestor Kirchner al Poder Ejecutivo Nacional en el año 2003. Los acontecimientos de finales del año 2001 socavaron los pilares la estructura básica, los valores fundamentales y las normas de juego. Como toda crisis, ésta implico la noción generalizada de un estado de emergencia, donde -siguiendo a Boin, McConnell y Hart- los impactos psicológicos y sociales de las amenazas al orden hasta entonces establecido, sumado al alto grado de incertidumbre, desembocaron en dicha situación límite. Rótulo que denota el carácter negativo del impacto de un evento del cuál no está exenta la figura que capitanea el derrumbe:

“Todas estas contingencias crean las condiciones para quienes se espera formulen la respuesta. Estos líderes de crisis tienen que tomar rápidas decisiones de largo alcance aún estando carentes de información esencial.”[28] (Boin, McConnell y Hart, 2011, pág. 3)

Evidentemente, la crisis permite a los líderes la adopción de diferentes estrategias no sólo en el momento de la misma, sino en la prosecución de la acción política. Como dice aquella frase, no tiene viento a favor quien no sabe hacia dónde se dirige.

La crisis liberó de su letargo a ciertos sectores que comenzaron a despertar tras el estallido. Estos grupos sociales habían quedado desprotegidos con la retirada del Estado de ciertas funciones de seguridad y bienestar social, que apuntando a una política asistencialista focalizada, tenía un correlato directo con el mercado[29]. La reorganización de la sociedad y la necesidad que tuvo la ciudadanía de ello denotan en parte la radicalización de la contraposición entre representantes y representados, Zelaznik es contundente cuando expresa que “el proceso abierto por el kirchnerismo el 25 de mayo de 2003 constituye el intento más importante desde el surgimiento del peronismo de reconfigurar, en un contexto democrático, las relaciones de poder y la estructura de la competencia política” (Zelaznik, pág. 95, 2011).

La salida de la crisis y el despegue e impulso de la economía nacional encausaron el rumbo, pero fueron los métodos y formas los que fueron objeto de debate y discusión, sobre todo a partir de la cual se comenzó a definir este período. El filósofo Ernesto Laclau dirá y argumentará que se inicia un proceso de expansión horizontal con la inclusión de sectores abandonados por los gobiernos pasados, a la vez que la participación real de los mismos, “con el ascenso del kirchnerismo al poder, lo que se dio fue la articulación de esa expansión horizontal con una influencia vertical de estos nuevos grupos en el sistema político. El resultado ha sido que hoy la Argentina es una sociedad mucho más democrática que lo que era hace diez años”[30].

Con “La razón populista”, Laclau nos esclarece que la agregación de demandas en una cadena de demandas suelen concebirse como tales en oposición a un elemento común. La organización de la política en imágenes antagónicas que define un “nosotros” frente a un “ellos” otorga al líder una identidad que articula la cadena de demandas. “Pronto hubo que rendirse a la evidencia: el nuevo gobierno estaba comprometido con un programa total de reestructuración de la sociedad argentina a sus distintos niveles. Programa que no podía dejar de suscitar la adhesión popular, a la vez que herir intereses creados que se habían consolidado a lo largo de decenios”[31]. El apoyo del gobierno a las organizaciones populares se hizo notorio y real, estrategia que también permitió la cooptación de los mismos. Laclau en una entrevista dirá: “en la Argentina yo he encontrado un grado de identificación política que no recordaba desde los años ’70. Me parece estar de vuelta al comienzo de los ’70. Está dominando el setentismo sin militarismo. Es un enorme paso adelante”[32]. Para Laclau “todas las medidas legislativas han sido tomadas sobre la base de la movilización autónoma de uno u otro sector de la sociedad”[33] y el uso del mote “autoritario” para designar la acción de los gobiernos kirchneristas no es más que una pantomima burda de los sectores conservadores para la conservación del status quo.

La relación semántica que caracteriza a este período emula viejas caracterizaciones provenientes del vocabulario peronista. Particularmente, el conflicto por el  régimen de retenciones a las exportaciones de soja y girasol derivó en una intensa polarización social que revivió los términos de “oligarquía terrateniente” como contraposición a la idea de “pueblo”. Los detentores del poder económico enfrentándose al gobierno democrático que pugna por el bienestar del pueblo colaboraron en plasmar las ideas de regionalismo, antiimperialismo, lo nacional y popular, etc..

Sin embargo, antes de definir estos gobiernos como populista, Ricardo Sidicaro aclara que hay una diferencia radical entre el populismo y los gobiernos kirchneristas, y ello es que los Kirchner lograron articular el concepto de líder (particularmente líder peronista en este caso) con la noción de doctrina liberal democrática. La agregación del componente individual, porque no, el componente individualista de las sociedades modernas, es lo que Sidicaro rescata: “La gran novedad de Kirchner es que ha conseguido hacer una política de la época de los individuos. Oferta cuestiones que tienen que ver con valores distintos: a unos les oferta justicia, a otros planes de ayuda, a otros ciertas ideas sobre un futuro progreso. Se ha adaptado, saliéndose de la tradición populista, a una sociedad mucho más fragmentada y construida en términos de individuos”[34]. 

Con lo dicho hasta aquí vamos descubriendo que el kirchnerismo intenta de unificar la tradición individualista y la organicista. Sin embargo la definición de la frontera política, y de esa forma de una imagen antagónica que defina la cadena de demandas, ha incurrido en una definición particular del proceso político en Argentina: la definición de la oposición a partir de su oposición al kirchnerismo. Esta consideración programática es la que podemos concluir lleva a Sidicaro a decir que el oficialismo “tiene más capacidad para dar soluciones pragmáticas”[35].

 

 

3.2.                        Poderes presidenciales, la relación con del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo y el esquema jurídico y constitucional.

A. Relación Poder Ejecutivo-Poder Legislativos

El período iniciado en 2003 se caracterizó por un alineamiento que brindo al gobierno las posibilidades de llevar adelante sus política, contando con cierta estabilidad. Si bien es cierto que la política decretista continuó, se observa un claro declive en la misma. Ello nos permitiría asegurar que estamos observando una merma en lo que se podría considerar el uso de mecanismos que generan una baja estabilidad institucional[36] a la vez que son considerados como fundantes del neodecisionismo.

El peronismo ha dominado el período legislativo determinando la agenda y el trato favorable a proyectos del gobierno. Innegablemente, la oposición ha jugado un rol crucial en ello. Tras la separación entre el duhaldismo y el kirchnerismo en primera instancia, este último ha conseguido rearticularse de forma tal que pudo solventar una posible falta de apoyo. Como marca Zelaznik, “la formación de esas coaliciones muestra, al igual que en la arena electoral, la centralidad de un partido  tradicional” frente a la opción de nuevas alianzas que podrían considerarse nuevas, cosa que empero, no se excluye dado que han ganado cierta relevancia.

Jones y Micozzi, analizando la composición partidaria de los bloques legislativos, llegaron a la conclusión que hubo una fuerte tendencia de muchos partidos a exceptuar su condición ideológica en favor de su postura (de cada partido en particular) frente a la postura del gobierno[37]. Esto a la vez esclarece que, tras perder la posición de clara ventaja del PJ en la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, muchos partidos hayan mostrado posicionamientos legislativos similares a los expresados por el oficialismo[38] a la vez que hubo otro grupo de partidos que se mantuvieron a la vez distantes del gobierno y de la oposición[39]. Los autores señalan además que el éxito legislativo del período oscila en el 56%, lo cual lo ubica en el más alto desde la vuelta de la democracia en 1983. Esto se debe a la capacidad que tiene el oficialismo para tratar los proyectos, a la vez que permite evitar el uso de poderes constitucionales como los Decretos de Necesidad de Urgencia.

El PJ/FpV en 2004 y 2006 contaba con el 50% de las bancas en la Cámara de Diputados bajando a 33% en 2010, mientras que en la Cámara de Senadores en 2004 contaba con el 57% de las bancas y en 2006 con el mismo porcentaje, mientras que para 2010 contaba con el 43%. Como se dijo, si bien es real la disminución de bancas, hay que analizar la lógica coalicionista para entender el éxito del oficialismo, “la presencia de partidos pívot y la existencia de coaliciones muestran que al menos observando el Congreso, no todo ha sido polarización en el período” (Jones y Micozzi, pág. 57, 2011), sobre todo considerando que la primer fuerza opositora, la UCR, contaba en esos años con un porcentaje oscilante entre el 15% y 20% seguido por el ARI con menos del 10%.

Los Decretos de Necesidad y Urgencia, son poderes constitucionales los cuales han permitido a los jefes de gobierno mantener una herramienta de redireccionamiento de la acción política, son, siguiendo a Mainwaring y Shugart, poderes proactivos porque permiten crear legislación. Como se observa en el cuadro 1, considerando extensiones de los mandatos y la eventual crisis de principios de siglo, observamos una caída en el uso de los mismos, los cuales nos hace suponer una mayor estabilidad institucional.

Por demás está decir que muchos de estos Decretos se han utilizado para redefinir la orientación ideológica de las políticas públicas. Si bien es cierto que también se han utilizado de forma tal que hacen vacilar la formalidad de ciertas instituciones, como por ejemplo la remoción del presidente del Banco Central de la República Argentina, también han servido para medidas de gran visibilidad social como la creación del Fondo de desendeudamiento, la Asignación Universal por Hijo, el Fondo del Bicentenario, etc.

 

Cuadro 1 Decretos de Necesidad y Urgencia[40].

 

B. Sistema Electoral.

No podemos olvidarnos además de la reforma electoral realizada en la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner y consecuentemente la implementación de las Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias (PASO). Considerando que los objetivos de la reforma eran la reducción de la polarización del sistema de partidos[41] a la vez que generar un escenario de mayor transparencia en la competencia electoral, esta reforma funciona como un nuevo marco de organización partidaria. Queda claro que “a la hora de plantear una amplia reforma política, tal como la establecida por la ley 26.571, el kirchnerismo supo conservar y ampliar su margen de maniobra” (Scherlis, pág. 214, 2011) y así sostener su éxito electoral.

Lo que se buscaba era evitar la proliferación de sellos electorales con el objeto de fortalecer los partidos políticos como herramienta de participación popular. Considerando la necesidad de partidos políticos arraigados en la sociedad se contribuye a una competencia partidaria más estable, firme, consistente y constante, con miras a la diseminación de información clara a los votantes respecto de políticas programáticas, programas electorales y de gobierno y sobre el control del desempeño de los representantes. Se fortalecen además los mecanismos de control sobre los partidos por medio de la elevación de los requisitos para la formación de partidos políticos, y del piso mínimo para mantener la personería jurídica. Dentro de la Publicidad Electoral, la Ley establece que la Dirección Nacional Electoral será el ente encargado exclusivamente de distribuir los espacios de publicidad electoral en emisoras de radiodifusión sonora y televisiva abierta o por suscripción[42].

Si bien es cierto que esta medida limitó en parte el alcance de sectores opositores ligados a grandes medios de comunicación, también es cierto que por medio de dicha limitación funciona significativamente como medio de democratización. El actual Jefe de Gabinete de la Nación, Juan Manuel Abal Medina, además de ser partícipe del ciclo de encuentros del “Diálogo Político para la Reforma Política”[43], aseguró que las primarias “ayudan a normalizar el funcionamiento de de la política”[44].

Empero, hay que destacar que el hecho de que la Ley haya sido rechazado -en la votación legislativa- por parte de los partidos opositores respondió, como asegura Martín Alessandro, a la “dinámica al interior de la oposición” (Alessandro, pág. 197, 2011) considerando que varios habían apoyado algunos de los puntos sustantivos y principales de la reforma.

 

 

C. Poder Judicial.

En lo que al esquema jurídico refiere, hubo dos hechos sustanciales que lo encausaron: los cambios producidos en la Corte Suprema de Justicia en 2003, y la reforma en el Consejo de la Magistratura en 2006. Para Roberto Gargarella estos cambios “remiten a cambios de fondo, antes que a decisiones coyunturales tomadas de modo intempestivo” (Gargarella, pág. 64, 2011).

El primer cambio realizado por decreto, buscó asegurar una mayor transparencia y diversidad en la designación de los jueces de la Corte Suprema, representando de esa manera una retracción del conservadurismo que investía a aquél organismo evitando maleabilizar las críticas que se sucedieron a Néstor Kirchner de contra-institucionalista. Con la Ley 26.186 se logró derogar la reforma menemista que le permitía la selección de jueces afines, así se “vuelve al statu quo establecido por la Constitución con un período transitorio [de los jueces en el cargo] de siete jueces” (Murillo, pág. 271, 2011). Sin embargo posteriormente se verá un foco de tensión entre el gobierno y la Suprema Corte de Justicia sobre todo a partir de la sanción de la Ley 26.080 que reformaría la constitución del Consejo de la Magistratura[45] reduciéndolo de 20 a 13 miembros, 5 de los cuales eran partidarios oficialistas.

Como sostendrá Murillo, esta situación, consecuentemente, no solo conserva la continuidad institucional en el tiempo sino que además, la potencia por medio del aumento de su independencia frente al Ejecutivo Nacional, dada su incapacidad para removerlos. Aunque ante ello, como señala Gargarella, produce en cambio, que el Ejecutivo se niegue a “aceptar o poner en práctica decisiones de la Corte Suprema que consideró desfavorables a su propio programa” (Gargarella, pág. 66, 2011). Podemos entonces asentir que la modificación realizada en la Corte Suprema ha sido en favor de una mayor estabilidad institucional pero en cambio, ante las desatenciones del gobierno frente a ciertos fallos, podemos afirmar que existe una oscilación entre un alto y bajo nivel de imposición/aceptación de las reglas institucionales[46].

Por lo expuesto hasta aquí, queda claro que no desconocemos que el marco impuesto por la reforma de la Constitución de 1994 sigue vigente, pero no podemos afirmar por ello que este permanecerá unívoco a lo largo del tiempo. Por demás, no podemos desestimar, aunque estamos saliéndonos del período (en el marco de la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner) aquí analizado, dos cuestiones: (1) el proyecto de Ley de reforma del Código Civil y (2) el incipiente debate intelectual en torno a la modificación de la Constitución. Al día de la fecha, ya ha comenzado a mostrarse una tendencia a debatir las posibilidades de una nueva reforma y la necesidad que ésta acompañe el proceso de cambio.

A finales de marzo de 2012 la presidente ha enviado al Senado el anteproyecto de la reforma del Código Civil y del Código Comercial de la Nación, cuyo proyecto se basa, según explica Sonia Santoro, en “(1) La constitucionalización del derecho privado[47], (2)  Código de la igualdad real[48] y (3) La sociedad multicultural”[49]. 

 El intelectual Marcelo Köenig aseguró en junio de 2012 que “cada proyecto de país tiene su correlato en una Constitución acorde” sosteniendo que “apuntamos a un constitucionalismo popular como pilar de esta idea, en el que el pueblo es el constituyente que discute la Constitución, y que no quede en manos de cuatro abogados”[50]. De la misma manera el filósofo Ricardo Forster sostuvo que “debemos construir esta nueva Constitución, no desde pactos y cenáculos, sino desde la más amplia participación de las mayorías. En la senda del constitucionalismo popular practicado en nuestra América y en la confección de leyes participativas.”[51] 

 

4.      Redefinición de la matriz.

Por lo dicho hasta aquí podemos hacer algunas aseveraciones respecto de la matriz que se viene gestando desde el inicio de las presidencias kirchneristas. El liderazgo kirchnerista se ha caracterizado, como hemos observado, por una disminución progresiva de la política decretista y a la vez, una mayor institucionalización (en función de la ampliación de los alcances institucionales y desarrollo de sus capacidades). Y sin embargo, esto no quita cierto carácter carismático a estos liderazgos. Han sabido ser figuras controversiales a las que también se los ha caracterizado de formas ambiguas pero siempre denotando el nivel de importancia que tiene la personalidad en la política argentina.

Los ejes temáticos del discurso que presentaron se asemejan bastante a los ejes temáticos presentados por el chavismo que Leiras define como Neopopulismo, principalmente al hablar de nacionalismo y de antiliberalismo. Podemos decir que esos dos ejes van de la mano, pues la consideración de la defensa de la soberanía nacional no se entiende sin concebir la extranjerización de la economía doméstica y el proceso privatizador que se vivió en los ’90. En Argentina particularmente, el discurso kirchnerista también tuvo como eje la contraposición entre lo popular y lo oligárquico, sobre todo bajo las condiciones de producción agroexportadora histórica del país. Por último existe también una identificación clara del discurso con la idea de participación popular en el campo democrático que no es menos desdeñable a la hora de categorizar la estrategia política. Esta estrategia antagónica “permitió ampliar de manera significativa la coalición social del kirchnerismo” (Zelaznik, pág. 97, 2011)

Los principales recursos políticos que se han utilizado han sido, primordialmente, los medios de comunicación como aglutinador social y generador de la movilización ciudadana. A la vez el enfrentamiento a los “monopolios” mediáticos (no hay que olvidar la sanción de la Ley de Medios) y el oficialismo que proyectó canal 7 y en particular el programa 6-7-8 puede verse como un reposicionamiento del estado frente a los medios de comunicación masiva.

Ahora bien, sabiendo del carisma del liderazgo, estamos lejos de asumir que hay un fortalecimiento del parlamento como institución. Si empero, estamos en condición de afirmar que observamos que la estrategia del liderazgo impuesta ha permitido un reforzamiento del rol parlamentario. El grado de lealtad política reflejada en los votos y ausencias partidarias marca esta característica a la vez que la posibilidad de coalición, sin embargo ha habido casos de deslealtad que han derivado en la ruptura partidaria, como el caso de Cobos y una fracción del radicalismo-k con el oficialismo; a la vez que observamos que luego de las elecciones legislativas de 2007 hasta el 2009, se ha experimentado el menor grado de funcionamiento del parlamento. Cosa que no es menor si nos damos cuenta que fue la única elección donde no poseía mayoría propia. Podríamos incluso asentir la aseveración que “las dificultades para producir realineamientos  electorales capaces de reconfigurar el sistema de partidos” (Zelaznik, pág. 100, 2011) se hizo notoria durante este período.

Por último, la estrategia política adoptada ha desembocado en una reactivación de una matriz económica orientada a la MEC. Horacio Rovelli afirma que la promoción del crecimiento económico con una mayor distribución del ingreso, si bien no agota la temática de la pobreza y la desigualdad, si es un componente esencial, sobre todo porque tiene una injerencia directa en el fortalecimiento de la democracia[52].

El período iniciado en 2003 ha tendido a subvertir el sistema productivo de valorización financiera, tercerización de la economía y endeudamiento (para financiar el consumo de ciertos sectores). Implicado una mejora en la distribución de la riqueza, sobre todo considerando la intromisión del Estado en la planificación de la economía, ha contribuido y contribuye a la revalorización del mercado interno, al fomento de la industria nacional en sectores estratégicos y a la regionalización. Los principales factores que contribuyen a ello son la implementación de retenciones a la soja, la estatización de las AFJP, las paritarias, la fijación del salario mínimo, el fomento de la obra pública y la defensa del trabajo nacional.

Sin embargo, hay que destacar que el marco de regulación económico está dado por la Ley de Emergencia Económica aprobada por primera vez en 2002 y ratificada hasta finales del 2011. Con los votos obtenidos por el oficialismo y los partidos aliados, del oficialismo y de sus aliados, una vez ratificada vuelve a facultar al Poder Ejecutivo para renegociar servicios públicos, la regulación de precios (en sintonía con la Ley de Abastecimiento), y reordenar el sistema financiero y fiscal del Estado. Por esto vemos también que todavía existen dejos de la estrategia neodecisionista también en el desarrollo de la política económica. 

A modo de cierre, en un epígrafe retomando a Rousseau, Rovelli nos recuerda que “ninguna democracia existe cuando un ser humano es lo suficientemente pobre como para venderse o suficientemente rico como para comprar a otro hombre”.

 

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Fuentes Bibliográficas

 

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