Revista Nº12 "INSTITUCIONALES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES VIII"

Resumen

El trabajo realizado es un estudio sobre la Reforma Constitucional de la provincia de Santa Cruz, durante la gobernación de Néstor Kirchner, que se generará mediante una marcada manipulación política del ejecutivo provincial que logrará una reforma a su entero placer, esto servirá para comparar en estudios posteriores la conducta esgrimida por el propio Kirchner en el centro del poder de la República Argentina.

 

Abstract

This work studies constitutional reform in the province of Santa Cruz when Néstor Kirchner was the governor. That reform would have been possible as a result of an important political manipulation of the executive power in order to please his ambitions. This paper will be useful to analyze in near studies Kirchner’s behavior as argentine president. 

La consulta popular sobre la Reforma Constitucional en Santa Cruz (1998)

                                                  Por: Danilo Ezequiel Degiustti*

 

“La reelección es algo que tiene que quedar en manos de la gente”
Néstor Kichner, gobernador de Santa Cruz (1991-2003)

Introducción

El presente trabajo es un estudio de caso que abordará la consulta popular (o referéndum) que se dio en el año 1998 en la provincia argentina de Santa Cruz para reformar la Constitución provincial, ya previamente modificada en 1994.
A pesar de que la consulta popular no era un mecanismo contemplado para reformar la Constitución, y ante el reclamo de la oposición, el gobernador consiguió el aval de la Justicia. Finalmente en los comicios triunfó el Sí, es decir, que el resultado fue hegemónico. De esta forma, tras la apelación a un mecanismo de democracia directa (MDD), el oficialismo logró manipular las reglas institucionales para incorporar a la Constitución, entre otras reformas, la reelección indefinida del gobernador. Así, lograba pasar por encima del Poder Legislativo, y evitaba la mayoría especial para convenir la necesidad de reforma constitucional.
A lo largo del artículo, primero situaremos el tema en términos teóricos, se analizará el marco jurídico y el contexto histórico. Luego, examinaremos el surgimiento de la consulta popular, el posicionamiento de los actores involucrados y los resultados, para después analizar las consecuencias e impactos en el sistema político.

Marco Teórico

La discusión en torno a las instituciones de democracia directa tiene como trasfondo teórico dos tradiciones, con distintas concepciones sobre la participación política: el liberalismo (anti-paticipativo) y el republicanismo (democrático-participativo). “En efecto, para un sector, existe una contraposición peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, así como el riesgo de un posible uso demagógico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradicción es cosa del pasado, ya que como la experiencia comparada lo demostraría, las instituciones de democracia directa más que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democracia representativa” (Zovatto, 2002).
El liberalismo, fundamental en la iniciación de la democracia representativa, sostiene una concepción elitista de la participación, sólo pueden ser parte activa de la política aquellos individuos virtuosos y profesionales. La participación directa, sin representantes, es considerada peligrosa para la libertad individual y conllevaba el peligro de la tiranía de masas. En cambio, para el republicanismo, la participación política en el debate público es la forma en que el ciudadano desarrolla sus virtudes y fortalece los lazos con su comunidad, a la vez que garantiza la libertad como no dominación.  Así, la participación se contempla desde el “autodesarrollo personal [y moral] en la multiplicidad de esferas públicas que la democracia pone al alcance de los ciudadanos” (Del Águila, 1996: 7).

Algunas consideraciones sobre las consultas populares

Dentro de la literatura se utilizan los términos consulta popular, referéndum y plebiscito de manera confusa. Al no haber univocidad en la definición de los conceptos, los entenderemos como sinónimos. Sin embargo, a lo largo del trabajo utilizaremos el término consulta popular, ya que es el elegido en la Constitución  Nacional y en la Constitución provincial de Santa Cruz.
La consulta popular puede ser vinculante o no vinculante y desde arriba (promovida por el Estado) o desde abajo (impulsada por la ciudadanía) (Zovatto, 2002). En cuanto a los resultados, el referéndum desde arriba puede ser pro-hegemónico, cuando el resultado acompaña a la iniciativa oficial, o antihegemónico, cuando la propuesta es rechazada. (Lijphart, 1987:217)
En el caso estudiado de Santa Cruz  se utilizó la consulta popular vinculante, que “tiene lugar cuando el poder ejecutivo somete una propuesta a la ciudadanía y la resultante tiene fuerza de ley. Este tipo de mecanismos va generalmente unido a reformas constitucionales (...) o incluso toca temas como el régimen político” (Altman, 2005: 214).
De la literatura sobre consultas populares se desprenden distintas hipótesis, que son difíciles de comprobar debido al escaso número de casos empíricos, pero se deben tener en cuenta para el análisis. Algunas de ellas son: que los gobiernos inician los mecanismos de democracia directa sólo cuando pueden estar seguros de tener éxito; que una situación económica creciente será  favorable para el gobierno; que un mayor porcentaje de participación juega a favor del gobierno. Altman (2005), en su estudio de los plebiscitos (desde arriba) en América, encuentra que las primeras dos hipótesis no se verifican, mientras que sí la última.

Antecedentes históricos y marco jurídico

La consulta popular para la reforma constitucional en Santa Cruz de 1998 se enmarca en una clara inestabilidad de sus reglas institucionales. Las reglas electorales fueron manipuladas en reiteradas oportunidades desde el retorno de la democracia en 1983, sobre todo respecto a la aplicación de la “Ley de lemas”. Además en el año 1994 la Constitución de Santa Cruz fue reformada después de un acuerdo entre el PJ (liderado por el gobernador Néstor Kirchner) y el radicalismo, denominado “Pacto de Río Gallegos”. Los cambios más relevantes fueron la reelección del gobernador para un nuevo mandato (Art. 114), la renovación de la Cámara de Diputados provinciales en forma simultánea con la elección del gobernador (por lo que se suprimió la elección de medio término, Art. 87) y la incorporación de MDD, específicamente la consulta popular (Art.80) (Fuertes, 2001: 11). Veamos el artículo pertinente:
 “Artículo 80.-La Cámara de Diputados por la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros, podrá someter a voto popular directo, obligatorio y vinculante, en calidad de Consulta Popular, proyectos de ley que afecten directa o indirectamente las instituciones, derechos y garantías de raigambre constitucional nacional o provincial, para su ratificación o rechazo. La ley de convocatoria no podrá ser vetada y regirá automáticamente a partir de su ratificación.
El Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio.”
Con el aval de la nueva Constitución, el gobernador Néstor Kirchner fue reelecto en 1995 con el 66,37% de los votos. Con este respaldo electoral, el gobierno provincial se embarcó en la reforma del Tribunal Superior de Justicia (TSJ). Se logró la ampliación de 3 a 5 miembros, lo que permitió al gobierno designar tres nuevos integrantes (ya que el TSJ adeudaba un nombramiento). De este modo el Poder Ejecutivo lograba colonizar el Poder Judicial provincial.
Luego el artículo 80 fue reglamentado por la ley 2.437, que fue denunciada de inconstitucionalidad  por parte de la oposición, ya que posibilitaba al gobernador plebiscitar un tercer mandato, y pasar por encima del Poder Legislativo. Con el fin de eludir la mayoría especial de 2/3 requerida en la Legislatura para declarar la necesidad de reformar la Constitución, el Art. 7 de la ley reglamentaria nº 2.437  expresaba: “Si los votantes decidieren la ratificación del proyecto, éste comenzará a regir con fuerza de ley automáticamente a partir de la fecha de la ratificación y se considerarán cumplidos a tal fin todos los requisitos referidos a la sanción de leyes, incluidos los establecidos en orden a la necesidad de mayorías especiales en el cuerpo legislativo, sin que pueda respecto de ella el Poder Ejecutivo ejercer el poder de veto de los Art. 106 y 107 del texto constitucional.”
Repasemos entonces el escenario de comienzos de 1998:
-El Poder Ejecutivo estaba integrado por Néstor Kirchner, en cumplimiento de su segundo mandato (1995-1999). Además, desde la vuelta de la democracia en 1983, todos los gobernadores habían sido electos por el Partido Justicialista, por lo que podríamos hablar de un sistema de partido predominante. 
-El Poder Legislativo, integrado por 24 diputados, estaba controlado por el PJ con 14 bancas. Esto le permitía obtener la mayoría absoluta pero era insuficiente para lograr la mayoría especial de 2/3 para reformar la Constitución, como lo establece el Art. 155.
-El Poder Judicial, como vimos, era también controlado por el oficialismo a través de la “mayoría automática” conseguida en el TSJ.

El origen de la consulta popular

En los comienzos del año 1998 el gobernador Néstor Kirchner comenzó  a abrir la posibilidad de un nuevo mandato, para lo cual se debía reformar la Constitución provincial. En febrero, junto al gobernador radical de Chubut, Carlos Maestro (que también tenía aspiraciones reeleccionistas), Néstor Kirchner hacía pública su estrategia: “La reelección es algo que tiene que quedar en manos de la gente. La gente quiere poder elegir a sus gobernantes con absoluta libertad. Si el pueblo no quiere, nos votará en contra" (La Nación, 25/2/1998).
Estas iniciativas reeleccionistas también fueron buscadas por distintos gobernadores y en el ámbito nacional, por el presidente Carlos Menem, que veía vencer su segundo mandato (1989-1995 y 1995-1999). En estos casos también se buscó superar el escollo constitucional mediante la apelación a la figura de la consulta popular, aunque sin éxito.
Paradójicamente, Kirchner era el gobernador peronista que mayores reticencias ponía frente al intento de re-reelección de Carlos Menem. Por ello, su esposa, la diputada Cristina Fernández de Kirchner decía: “Menem no va a ser reelecto, no porque se lo impida la Constitución, sino porque no lo va a votar la gente, porque no se siente identificada con las políticas que se están llevando adelante.” (La Nación, 5/4/1998). De esta forma, en su argumentación no apela a la inconstitucionalidad sino a la falta de apoyo popular. En el mismo sentido, Néstor Kirchner trataba de diferenciarse de Menem al decir que "una cosa es resolver cuestiones a nivel del Presidente y otra es hacerlo por medio de una gobernación" (La Nación, 19/05/1998).
Finalmente, el 7 de abril de 1998 la Legislatura de Santa Cruz, con mayoría justicialista (14 bancas sobre 24) y la ausencia de los representantes de la Alianza (conformada por la UCR y el Frepaso) aprobó la convocatoria a una consulta popular "vinculante y obligatoria" para el 17 de mayo. La votación fue acompañada por simpatizantes de Kirchner, intendentes del interior provincial y diputados nacionales del oficialismo (La Nación, 8/4/1998). Por lo tanto se trata de un referéndum controlado, es decir “desde arriba”, ya que fue impulsado por el gobernador, Néstor Kirchner, y aprobado por sus diputados en la Legislatura. Este caso, como muchos otros, evidencia que muchas veces los MDD no surgen como demandas sociales sino que buscan “reforzar la delegación de las decisiones en el Poder Ejecutivo (sorteando al Legislativo) y promover una relación directa del presidente con los ciudadanos (a costa de los partidos políticos y otros mecanismos de representación e intermediación)” (Lissidini, 2008:44).
La ley de convocatoria llamaba a la ciudadanía a pronunciarse por Sí o por No sobre un bloque de tres aspectos, que afectaban a los tres poderes del estado provincial:

  • La reelección indefinida del gobernador.
  • La modificación del sistema electoral para la elección de diputados provinciales. Se propone un sistema mixto, donde 10 diputados sean elegidos de forma proporcional en distrito único y los 14 restantes mediante circunscripciones uninominales por municipio (denominado “Diputado por pueblo”).
  • La creación del Consejo de la Magistratura para la designación de jueces.

Posicionamiento de los actores

El principal eje sobre el que los actores tomaron posición fue la reelección indefinida del gobernador. Debemos recordar que además era un tema de gran relevancia nacional, por lo que estaba fuertemente instalado en la agenda pública de cuestiones. La propuesta del “diputado por pueblo” que implicaba un cambio en el sistema electoral de legisladores provinciales, llamativamente no tuvo la correspondiente  repercusión en el discurso político.
El arco opositor estaba conformado principalmente por la Alianza santacruceña (UCR-Frepaso), y en menor medida por el Frente Federal Santacruceño (corriente menemista escindida del PJ de la provincia), el  Frente de Unidad Trabajadora (FUT) y el Mov. Unidad Santacruceña (MUSA).
La oposición concentró sus esfuerzos en obtener la inconstitucionalidad del llamado a consulta popular, y dejó en un segundo plano la campaña para votar por el No. Con este objetivo, la Unión Cívica Radical y el Frepaso presentaron ante la Justicia provincial varios amparos para reclamar la inconstitucionalidad del procedimiento. Un juez de Puerto Deseado, Marcos Oliva Day, dio lugar al amparo y la Cámara de Caleta Olivia ordenó la suspensión de la consulta popular. El Tribunal Superior de Justicia, a una semana de la realización de los comicios, aplicó un insólito per saltum al tomar la causa tramitada en Puerto Deseado y anular las intervenciones de los juzgados de primera y segunda instancia (La Nación, 12/5/1998). El diputado nacional de la Alianza Rafael Flores decía: “El Gobierno maneja absolutamente todo, incluida la Justicia, que parece ser la última unidad básica del gobernador” (Clarín, 18/05/1998).
Mediante distintas apelaciones, el pedido de la oposición llegó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pero la misma archivó el trámite sin expedirse, debido a errores formales. El reclamo judicial estaba acompañado por la firma de notables juristas nacionales, entre ellos Eugenio Zaffaroni, que expresaba su desacuerdo en duros términos: “Llamar a una consulta para reformar la Constitución es utilizar los mecanismos de la democracia plebiscitaria a fin de establecer una relación tramposa entre el líder y el electorado, a la manera del nazismo” (Crítica, 12/04/2009).
El poco margen temporal entre la aprobación por parte del TSJ y la realización de la consulta, de sólo seis días, no permitió a la oposición plantear sus argumentos en una campaña para votar por el No. La falta de tiempo, jugaba indefectiblemente a favor del oficialismo, que publicitaba sus actos de gobierno constantemente.

Los resultados

El domingo 17 de mayo de 1998 se realizó la primera consulta popular en la historia de Santa Cruz. Para efectivizar la consulta popular, el gobierno provincial creó una partida especial denominada "leyes electorales", a la que se destinaron 395.000 pesos. La disposición se concretó por el decreto 498/98, refrendado por Kirchner y por el ministro de Gobierno, Jorge Chávez (La Nación, 18/05/1998).  
La ciudadanía debía optar por el SI o por el NO a la Ley 2481 de declaración de necesidad de la Reforma de la Constitución Provincial para la reelección del gobernador y vice gobernador, la elección de diputados por pueblos, y la creación del Consejo de la Magistratura. Es decir, los electores se encontraron dentro del cuarto oscuro con una boleta única, o sea que debieron pronunciarse necesariamente sobre los tres puntos consultados en forma conjunta, aunque no estuvieran de acuerdo con alguna de las otras propuestas.  Los votantes debían sopesar los beneficios y perjuicios de las distintas propuestas para tomar una decisión. En este cálculo, pensamos que el “diputado por pueblo” pudo haber jugado un rol importante en la decisión de la ciudadanía, con la ilusión de estrechar la relación entre representados y representantes. Por otro lado, la instauración del Consejo de la Magistratura seguramente provocaba mayor indiferencia en el electorado.
De un total de 106.659 empadronados, votaron 81.503 personas, es decir que la participación electoral fue del 76,41%. El Sí ganó con el 56,88 % (45.520 votos), mientras que el No obtuvo 43,12 % (34.505 sufragios). Además, el 1,03% de los sufragios (837) fue anulado, el 0,77% (621) lo hizo en blanco, el 0,03% (27) fueron votos recurridos y el 0,02 por ciento (20), impugnados. (La Nación, 19/05/1998). Durante toda la jornada eleccionaria no se registraron incidentes de ningún tipo. Sin embargo, dirigentes de la Alianza santacruceña denunciaron ante el Tribunal Electoral Permanente que por canales de televisión provinciales se emitían propagandas en favor del "sí" mientras se realizaban los comicios (La Nación, 18/05/1998).
La Alianza santacruceña, encabezada por el diputado nacional Rafael Flores y el intendente de Río Gallegos, el radical Anselmo Martínez, difundió un documento donde sostenía que por la gran cantidad de votos que obtuvo la negativa (43%) no había consenso suficiente para reformar la Constitución (Clarín, 19/05/1998). Este argumento es coherente con la mayoría especial de 2/3 de la Legislatura que expresa la Constitución en el Art.155. Se supone que una reforma requiere del apoyo de amplios sectores, por eso se estipula una mayoría legislativa especial, que en el caso de una consulta popular sería equivalente al 66,6% de los votos. Sin embargo, en el Art.7 de la ley reglamentaria nº 2.437, se aclaraba que bastaba la mayoría absoluta para aprobar cualquier tipo de ley sometida a consulta popular.
El gobernador Néstor Kirchner elogió el mecanismo de la consulta popular, y afirmó que “el alto índice de votantes genera un marco de legitimidad que demuestra que los santacruceños quieren participar, definir y decidir” (Clarín, 18/05/1998). También se defendió de las críticas recibidas por los máximos dirigentes de la Alianza a nivel nacional, Fernando De la Rúa y  “Chacho” Álvarez, argumentando que “los políticos de Buenos Aires están acostumbrados a mirarnos como a la periferia del país, sin entender realmente las problemáticas de las provincias (...) La gente está cansada de que la intermedien” (La Nación, 19/05/1998). A pesar de las declaraciones del gobernador Kirchner, los MDD no volvieron a ser utilizados en la provincia, donde gobernó hasta el 2003, ni fueron utilizados durante su presidencia de la Nación (2003-2007).

El proceso de reforma constitucional

El domingo 17 de septiembre de 1998 se realizaron las elecciones de convencionales constituyentes para llevar a cabo la reforma. El Partido Justicialista, dominado por el espacio kirchnerista Frente para la Victoria Santacruceña, prometía efectivizar las reformas aprobadas en la consulta popular.Las cuatro listas que compitieron y  sus respectivos porcentajes de votos fueron el PJ (53,71%), la Alianza Santacruceña (38,71%), el FUT (3,90%) y el MUSA (3,68%). De esta forma el PJ obtuvo 14 convencionales, mientras que la Alianza 10.
Ya en la primera de las sesiones preparatorias de la Convencional Constituyente, el lunes 9 de noviembre de 1998, los diez  representantes de la Alianza se retiraron. Los dirigentes de la coalición opositora, encabezados por el intendente local Anselmo Martínez, dijeron que no iban a convalidar con su presencia una nueva reforma de la Constitución provincial (ya modificada en 1994). Los argumentos que utilizó Martínez se basaron en que la Alianza ya había sostenido la ilegalidad de la consulta popular desde su origen, cuando pidieron su inconstitucionalidad ante la justicia.Debido a esta retirada de la oposición, el oficialismo, conciente de la deslegitimación que implicaba, trató de menoscabar a la Alianza. El convencional del PJ Carlos Zanini, consideró que “la oposición debería guardar un mínimo de respeto a la voluntad del pueblo”. Por su parte, Cristina Fernández de Kirchner, consideró que la decisión de la Alianza fue “un papelón”. El vicegobernador Eduardo Arnold evaluó que el retiro de los aliancistas se debió a que “los convencionales no cobran sueldo” (Clarín, 10/11/1998).
Debido a la ausencia opositora, la Convención Constituyente elaboró su tarea con una sorprendente celeridad y sin ningún tipo de debate acerca de las modificaciones incorporadas (a saber: la reelección indefinida, el diputado por pueblo y el Consejo de la  Magistratura). El 28 de noviembre el gobernador Kirchner juró la nueva constitución provincial, que lo habilitaba a presentarse en 1999 para un tercer mandato.

Las consecuencias en el sistema político

La Reforma Constitucional de 1998 reforzó aún más la centralidad del Poder Ejecutivo en la política provincial. El gobernador Néstor Kirchner concentró suficiente poder como para dominar los tres poderes del estado provincial. En este sentido, el kirchnerista Carlos Zanini logró un récord: fue ministro de Gobierno en 1991, asumió como diputado provincial en 1995 y luego, en 1999 fue presidente del Tribunal Superior de Justicia: pasó, en una misma gestión, por los tres poderes del Estado (Crítica, 12/04/2009).

La reelección indefinida

Con la sanción de la Constitución reformada, Néstor Kirchner quedaba habilitado para presentarse a un tercer mandato de gobierno en las elecciones de 1999. Así en los comicios del 23 de mayo, el PJ, bajo el sublema Frente para la Victoria Santacruceña presentó a la fórmula Néstor Kirchner-Sergio Acevedo, que triunfó con el 54,59% de los votos. El lema Convergencia por Santa Cruz, con los sublemas Alianza (Unión Cívica Radical - Nuevo Movimiento - Frente Grande) y Movimiento Federal Santacruceño, obtuvo el segundo lugar con el 44,30 % de los sufragios. La participación electoral fue del 80,30%.

El Diputado por pueblo

A partir de la Reforma constitucional, el sistema electoral para elegir a los legisladores provinciales pasó a ser mixto, ya que se combinó la personalización del voto en las circunscripciones uninominales, con la proporcionalidad en el distrito único. De las 24 bancas totales que se renuevan cada cuatro años, 10 diputados son elegidos en distrito único, por medio de la fórmula proporcional D´Hondt con una barrera legal del 3%, y los 14 restantes mediante circunscripciones uninominales por municipio (denominado “Diputado por pueblo”). Este sistema tiene una tendencia a sobre-representar al partido ganador, sobre todo si tiene una distribución homogénea del electorado en las distintas circunscripciones.
En las elecciones de 1999 la gran desproporcionalidad del sistema mixto se hizo evidente: “mientras el Partido Justicialista con el 51,7% de los votos se alzó con más del 66% de las bancas en juego (16 sobre 24), la oposición (Convergencia por Santa Cruz) se quedó con el 34% de las bancas habiendo obtenido el 46,3% de los votos. El sistema electoral premió de tal manera al gobernador que su corriente se quedó con más escaños parlamentarios que aquellos obtenidos en la histórica elección de 1995 cuando Kirchner fue reelegido con más del 66% de los votos” (Fuertes, 2001: 12). Así, el sistema de circunscripciones uninominales implica un sesgo partidario a favor del PJ, que obtuvo 11 diputados por pueblo y  5 por lista, mientras la oposición se quedó con 3 diputados por pueblo y 5 por lista en distrito único (Fuertes, 2001: 12).
En las elecciones del 14 de setiembre de 2003, el Frente para la Victoria Santacruceña obtuvo 8 diputados en distrito único (de un total de 10) con el 63,43% de los votos, mientras que en las elecciones uninominales por municipio obtuvo las 14 bancas en juego, con el 68,26% de los votos (en promedio). Entonces, de los 24 miembros de la legislatura para el período 2003-2007, el PJ consiguió 22.
Con la ley de lemas derogada, en las elecciones del 28 de octubre de 2007, el Frente para la Victoria Santacruceña obtuvo 7 diputados en distrito único (de un total de 10) con el 60,18% de los votos, mientras que en las circunscripciones uninominales obtuvo 13 bancas (de las 14 en juego), con el 65,55 % de los votos (en promedio).
A partir de estos resultados vemos que el “diputado por pueblo”, en realidad le permite al PJ disminuir el peso electoral de Río Gallegos y Caleta Olivia, donde históricamente el peronismo obtiene menos votos que en el interior de la provincia (que pasó a ser grandemente sobre-representado, en relación a los votos necesarios para obtener una banca). Esta manipulación de las reglas de juego fue instalada bajo el discurso del federalismo, de acortar la brecha entre representantes y representados y  mediante la crítica a las listas sábanas.
Por lo tanto, en la práctica, el sistema mixto de Santa Cruz funciona como un sistema mayoritario (ya que el 58% de las bancas se eligen en circunscripciones uninominales) que no contribuye a asegurar la representación de las minorías (Fuertes, 2001: 14).
Estos cambios en el Poder Legislativo, a su vez, repercuten en la relación con el Ejecutivo. Las amplias mayorías legislativas brindadas por el sistema electoral mixto (sumado a la eliminación de las elecciones legislativas de medio término) contribuyen a delegar y concentrar el poder en la figura del gobernador. La oposición, con subrepresentación de bancas, pasa a tener un peso legislativo insignificante. De esta forma se consolida un sistema de partidos donde el PJ es predominante.

Conclusiones

La consulta popular sobre la conveniencia de la reforma constitucional en Santa Cruz es un claro ejemplo de manipulación de los mecanismos de democracia directa por parte de los gobiernos.
Ante la imposibilidad constitucional de un nuevo mandato y debido a la ausencia de una mayoría especial en la Legislatura, el gobernador Néstor Kirchner impulsó “desde arriba” una consulta popular vinculante, aprobada solamente por los legisladores oficialistas. Pero no sólo se modificaría la reelección indefinida sino también el sistema electoral para la elección de diputados provinciales. Es decir, que la reforma política, generalmente producto del consenso inter-partidario, también quedó sujeta a la votación popular. Sin embargo, el ciudadano promedio no conoce la desproporcionalidad de un sistema electoral mixto. Además se debía votar por Sí o por No en bloque, sin poder distinguir entre las propuestas. Como sostiene Laferriere “someter al debate público temas como la reforma constitucional provincial (...) permite horizontalizar una decisión y por otra parte posibilita revestir de un manto de popularidad una demanda que no necesariamente es hecha “desde abajo” sino que surge de la necesidad auto impuesta de la clase dirigente” (2006: 18). Sin embargo, también se debe recordar que en muchos casos la ciudadanía, en una muestra de autonomía, se opone a la propuesta oficial. Un caso reciente se dio en la provincia de Misiones en octubre de 2006, donde la propuesta de reelección indefinida del gobernador fue derrotada en la elección de convencionales constituyentes.
En el marco de un sistema de partido predominante, la oposición buscó impugnar la reforma en la Justicia, donde la influencia del gobernador fue determinante para darle luz verde al referéndum.
La consulta popular fue presentada por el oficialismo como una elección plebiscitaria del gobierno de Kirchner. El resultado fue pro-hegemónico ya que avaló la iniciativa de reforma. En la Convención Constituyente la retirada de la oposición permitió una reforma vertiginosa al calor de los intereses del gobierno. De esta forma, las reglas de juego constitucionales fueron modificadas para permitir la continuidad y el fortalecimiento de un liderazgo político coyuntural.
Este repaso de los puntos más importantes del proceso evidencia que no era el caso de un estado provincial fuertemente democrático, ya que como señala Bobbio (1986: 76) “la democracia de los modernos es el Estado en el que la lucha contra el abuso de poder se lleva a cabo paralelamente en dos frentes: contra el poder de arriba, en nombre del poder de abajo y contra el poder concentrado, en nombre del poder distribuido”. La imbricación de los distintos poderes provinciales y el predominio del PJ eran claros signos de que el pluralismo no era parte del clima político provincial. Este déficit, a su vez, se veía reflejado en la opinión pública y en los medios de comunicación. Por eso, coincidimos con Zovatto (2002) en que “los mecanismos de democracia directa son un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democráticas representativas eficientes que estén fundadas en un sistema de partidos políticos estable y correctamente arraigado en la sociedad”.
Por lo tanto, no todo uso de los MDD es positivo por sí mismo, como se sostiene a veces desde la corriente democrático-participativa. Pero tampoco, por algunos casos de manipulación de los MDD, se deben considerar instrumentos inherentemente peligrosos como lo considera la perspectiva liberal-conservadora. Para el uso exitoso de los MDD no basta sólo con la democracia política ni con el sufragio universal, sino que se debe avanzar “de la democratización del Estado, a la democratización de la sociedad” (Bobbio, 1976: 70).
Mediante la educación cívica y la participación se debe construir un ciudadano reactivo y autónomo, que “debe participar directamente reaccionando ante lo intolerable cuando así lo aconseje su juicio político.  Si los mecanismos institucionales rutinarios fracasan, la acción ciudadana dirigida a restaurar la sociedad democrática a sus fundamentos morales se hace ineludible” (Del Águila, 1996: 10). En el caso estudiado, ni la Justicia provincial ni la nacional detuvieron el proyecto de consulta popular. De esta forma la capacidad de veto institucional no fue activada. Entonces el asunto pasó a la ciudadanía, que aprobó la iniciativa oficial, pero sin un previo debate público profundo, donde pudieran expresarse las distintas posturas sobre cada una de las reformas propuestas.
En conclusión, la deliberación pública en el marco de un Estado y una sociedad democráticos es la precondición de un uso realmente participativo de los MDD. Además de analizar la cantidad de instancias de participación de la ciudadanía, se debe prestar especial atención a la calidad y al tipo específico de participación que se promueve en cada caso.

* Estudiante de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, UBA

Bibliografía

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Diarios

Fuentes documentales

  • Constitución Provincial de Santa Cruz (Consulta: 02/7/2010)

       http://www.santacruz.gov.ar/index.php?opcion=constitucion