Resumen

En el año 1989 Estados Unidos triunfó sobre la Unión Soviética y se quedó un mundo unipolar con una sólo superpotencia. EEUU utilizó su tecnología, capital y fuerzas armadas para ejercer su influencia sobre otros países. El trabajo analiza la influencia de Estados Unidos sobre la política económica y exterior de la Argentina durante la gestión del Dr. Carlos Menem. Si bien cierta influencia estadounidense puede ser inevitable, el caso de Argentina durante los 90 destaca.  La redacción del Consenso de Washington en 1989 y la globalización económica encabezada por EEUU tuvieron mucha influencia sobre las reformas económicas de Domingo Cavallo y Carlos Menem.  Con relación a la política exterior, Menem se sometió a presiones directas de EEUU en sus decisiones de desactivar el Programa Cóndor II, firmar tratados de no proliferación y cooperar con organizaciones internacionales.

Abstract

In 1989 the United States emerged victorious over the Soviet Union and left a unipolar world with a single superpower.  The U.S. used its technology, capital and armed forces to exercise its influence over other countries.  This paper analyzes the influence of the United States over the economic and foreign policies of Argentina during the administration of Dr. Carlos Menem.  Although some U.S. influence may be inevitable, the case of Argentina during the 90s stands out.  The creation of the Washington Consensus in 1989 and economic globalization headed by the U.S. had a lot of influence over the economic reforms of Domingo Cavallo and Carlos Menem.  Concerning foreign policy, Menem submitted to direct pressure from the U.S. in his decisions to deactivate the Condor II Program, sign non-proliferation treaties, and cooperate with international organizations.

Análisis de la relación entre Menem y Estados Unidos: la influencia que tuvo la Casa Blanca en la política Menemista.

Por William Campbell¹

Introducción

Durante la década del 90 del Siglo XX existió un gran cambio en las relaciones exteriores de la República Argentina. Para comprender ese giro de 180° que efectuó el presidente Menem durante esta época, sería fundamental examinar la relación bilateral entre Argentina y los Estados Unidos.  Muchas de las acciones nacionales e internacionales de Menem estarían dirigidas a fortalecer las relaciones entre Estados Unidos y Argentina para llevar a esta última al denominado “primer mundo”. 
                                                                                                                                
Este trabajo tiene como objetivo analizar la relación política entre Estados Unidos y Argentina durante los años 90.  Esta va a ser utilizada para analizar y comprender la política exterior y económica de Argentina durante los diez años del mandato de Menem. 

El recambio entre los gobiernos de Raúl Alfonsín y Carlos Menem coincidió con el fin de la guerra fría y el surgimiento de los Estados Unidos como poder predominante.  Menem se encontró frente a un mundo caracterizado por la hegemonía de los Estados Unidos y la globalización económica.  En medio de una crisis económica y ante la hiperinflación, el gobierno de Menem buscó un “amor carnal” con esta superpotencia, con la finalidad de sacar un beneficio. 
Esta alineación estratégica con Estados Unidos influyó y dirigió la política exterior de Argentina durante los 90.  Para conservar la relación carnal, Menem colaboró con Estados Unidos y se sometió  virtualmente a todos sus pedidos,  esencialmente eliminando cualquier conflicto posible entre los dos estados.
Con respecto a la política económica, el gobierno de Menem adoptó el Consenso de Washington y siguió el documento atentamente para privatizar, desregular, y abrir los mercados.  Además de eso, promulgó la Ley de Convertibilidad promoviendo la vinculación entre los dos países.
Esta fuerte alineación y vinculación entre Argentina y Estados Unidos tuvo gran efecto en la política económica y política exterior de Argentina, este hecho nos llevaría a la siguiente hipótesis de trabajo:

 “Con el establecimiento de una fuerte relación bilateral con EEUU y la adopción de la ideología  norteamericana, Menem logró mejorar la economía en crisis y reintegrar a la Argentina en el plano global.”

Marco Teórico:

La base de análisis que se tendrá en cuenta para realizar el presente trabajo serán: los textos de la materia Líderes y Liderazgos Políticos en América Latina,  la Revista de Ciencia Política Online y  los libros almacenado en la base de datos, JSTOR,  allí se desarrolla el tema de la relación entre Menem y Estados Unidos.  Los textos escritos por Amoretti, Smith y Simpson explican la política exterior de Menem durante su gestión.  Los autores Williams, Wiarda, Carranza y Calvert describen la política económica de Menem especialmente con relación al Consenso de Washington.  El libro “Relaciones Carnales” será la base por la sección sobre el Cóndor II más el artículo de Anabella Busso.  Dos artículos del propio Domingo Cavallo sirven para entender como EEUU afectó la creación de sus políticas. 

Historia breve de relaciones bilaterales  entre la Argentina y Estados Unidos
           
Las relaciones entre la Argentina y Estados Unidos se delimitaban por fluctuaciones entre periodos de conflicto y periodos de armonía y cooperación.  En general, las relaciones entre ambos países estaban rodeadas por sentimientos de desconfianza e incertidumbre.  Desde la industrialización rápida de los dos países durante los fines del siglo XIX, se empieza a ver las diferencias fundamentales entre los estados.  Durante esta época, Argentina estaba tratando de introducirse en el mercado internacional a través de la exportación de cereales y carne.  Argentina competía con Estados Unidos en estos mercados y dependía de las relaciones fuertes con Gran Bretaña y otros países europeos que importaban sus bienes agropecuarios.  En relación del hemisferio occidental, Argentina adoptó un papel medio aislacionista, concentrando sus relaciones con Europa.  Por otro lado, el proceso de industrialización en EEUU dependía de la creación de una “esfera de influencia” en America Latina que garantizaría mercados y acceso de materias primas.  Así empezó la tensión y tradición de confrontación y discordia entre los dos países. Las tensiones aumentaron aun más cuando EEUU sobrepasó la Argentina en poder económico, político, y militar y empezó a ejercer su influencia sobre América Latina.

Después de las guerras mundiales, EEUU salió como entidad hegemónica del hemisferio occidental y siguió ejerciendo su influencia sobre Latinoamérica  con fines de tener acceso a materias primas, mercados y eliminar la influencia de Europa en el hemisferio occidental.  Esta ideología chocó con la de Argentina que quería mantener relaciones fuertes con Europa y ser el poder dominante económico en América Latina.  Durante el primer periodo de Perón, el desarrollo de la Tercera Posición, que se ubicaba entre comunismo y capitalismo, se enfrentó con los ideales de Estados Unidos.  Después, sin embargo, Perón tuvo que reconciliar con EEUU para ayudar la economía en decadencia. 

En los años siguientes a la caída de Perón, el gobierno trató de acercarse a EEUU económicamente.  Durante estos años, Argentina ingresó  en el Fondo Monetario Internacional  y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio y pidió inversiones de EEUU.  A pesar del acercamiento económico, la Argentina no se alineó completamente con Estados Unidos en un nivel diplomático.  Con la vuelta de Perón en el año 1973, las relaciones bilaterales se deterioraron una vez más.  Perón estableció relaciones diplomáticas y económicas con Corea, Vietnam y Cuba y trató de excluir EEUU del sistema de cooperación regional. 

Después del golpe de 1976, el gobierno militar estableció relaciones cordiales con Ford pero con la elección de Jimmy Carter estas relaciones desaparecieron completamente.  Carter empezó a llevar a cabo sus políticas de derechos humanos en la Argentina con el propósito de castigar a la junta militar por las violaciones de derechos humanos en su país.  Carter cortó relaciones con Argentina y aplicó presión para que el gobierno cambiara sus acciones represivas.  Estados Unidos dejó de enviar armamento a Argentina, propuso una investigación de la junta militar, y bloqueó préstamos al país.  El gobierno argentino resistió las presiones de Carter y encontró medios alternativos para comprar armas y conseguir préstamos.  Además, Argentina se negó a firmar el tratado de no proliferación y siguió con su programa nuclear².

Las relaciones bilaterales empeoraron aun más en 1982 cuando Argentina, encabezada por el Presidente Galtieri,  declaró la Guerra contra Gran Bretaña en las Islas Malvinas con la intención de ejercer un papel más activo en la política internacional y también para unir al pueblo Argentino en virtud de una causa.  Galtieri, anticomunista y de la derecha, apoyó a los Estados Unidos y quería mejorar las  relaciones con el país.  Creía que EEUU, a cambio de más cooperación por su parte,   permanecería neutral en el conflicto de las islas Malvinas.

Para ganar su apoyo y fortalecer las relaciones entre los países, Argentina esforzó colaborar con EEUU antes de invadir las Malvinas. Entre otros esfuerzos, Argentina envió varios militares a Honduras, El Salvador, y Guatemala para ayudar a entrenar fuerzas paramilitares en la zona.   Galtieri trató de cultivar relaciones fuertes con Estados Unidos pero al final malinterpretó el interés de EEUU de tener una relación fuerte con Argentina y además subestimó su apoyo de Gran Bretaña (cita).  Después de la invasión de las Malvinas, Estados Unidos trató de persuadir a Argentina que retirase las tropas de las islas.  Con el fracaso de este intento de mediación, EEUU dejó de vender armas a Argentina y le dio apoyo militar y diplomático a Gran Bretaña³. 

Después de la Guerra de Malvinas y frente a la crisis económica, la Argentina se obligó a reconciliar otra vez con EEUU en la búsqueda de ayuda financiera.  Sin embargo, años de dictadura en la Argentina habían generado desconfianza y una perdida de credibilidad a los ojos de Estados Unidos.

Relaciones entre Raúl Alfonsín y Estados Unidos (1983-1989).

              En 1983 triunfó el radical Raúl Alfonsín y marcó el regreso de la democracia en Argentina después de una larga dictadura.  Al llegar a poder, Alfonsín se concentraba en problemas domésticos  como la crisis económica, derechos humanos, y la estabilidad de la nueva democracia.  Las relaciones entre ambos países no fueron cordiales pero tampoco fueron rotas.    Argentina criticó a EEUU por sus actos en Centroamérica, sus políticas económicas y la no proliferación nuclear.  Sin embargo, frente a otra crisis económica y la crisis de la Deuda Externa, Alfonsín buscó mejores relaciones con Estados Unidos.

              En 1985 Alfonsín implementó el Plan Austral que bajó gastos públicos, congeló precios y salarios y logró una paridad monetaria con el dólar.   EEUU apoyó la nueva estrategia que ayudaría la recuperación de la economía y a la vez ayudaría el pago de la Deuda Externa.  Con el apoyo de EEUU, Argentina pudo conseguir préstamos fácilmente  y renegoció su deuda.  En los años siguientes EEUU le prestó 2,5 mil millones de dólares a Argentina para ayudarle con su plan económico.   Argentina, a su vez, adoptó una política menos confrontacional con EEUU en relación a su intervención en Centroamérica.  Lamentablemente, ese acercamiento con EEUU junto con el Plan Austral fallaron en producir crecimiento económico substancial.  La economía se frenó y  la inflación aumentó⁴. 

              En general las relaciones bilaterales durante esta época eran agradables aunque existían varios conflictos.  Por ejemplo, aunque Alfonsín redujo gastos en el programa nuclear, siguió con el Proyecto Cóndor II y se negó a firmar el Tratado de No-Proliferación.  Además, en Malvinas, no declaró el cese de hostilidades y tenia políticas agresivas en las aguas de Malvinas.  La búsqueda de protagonismo en Centroamérica también era punto de conflicto entre los dos países.  Al fin de la gestión de Alfonsín, directamente antes de la elección de Carlos Menem, las relaciones con EEUU eran cordiales pero reservadas. 

Consenso de Washington (1989):

En 1989, el mismo año del triunfo de Menem, John Williams publicó un trabajo que numeró reformas económicas que Washington quisiera ver en los países latinoamericanos.  Este “Consenso de Washington” se compuso de una lista de diez políticas que Washington aconsejó que Latinoamérica implementara durante esta época. 

1. Disciplina fiscal: Mantener el déficit presupuestario en nivel bajo.

1. Reordenamiento de las prioridades del gasto gubernamental: Reorientar gastos públicos a áreas como educación, salud e infraestructura.  La lógica de esto es que en el largo plazo se puede mejorar la distribución de ingresos y estimular la economía. 

1. Reforma fiscal:   Buscar bases amplias de contribuyentes e impuestos moderados.

1. Liberación financiera: Buscar tasas de interés libres de acuerdo al mercado.

1. Tasa de cambio competitivo para provocar crecimiento en exportaciones no tradicionales.

1. Liberación del comercio internacional: comercio libre entre naciones con bajos aranceles.

1. Apertura a inversiones extranjeras directas.

1. Privatizaciones de empresas estatales.

1. Desregulación de los mercados para no impedir competición o la entrada de nuevas empresas.

1.  Seguridad de los derechos de propiedad. ⁵

Muchos países latinoamericanos durante este período mantuvieron políticas de industrialización por sustitución de importaciones, estatismo y tolerancia de inflación.  La lista de sugerencias trató de dirigir los países hacia las políticas económicas de los países desarrollados: disciplina macroeconómica y la economía de mercado.  El Consenso subraya la liberalización con la consideración de que en 1989 mucho de Latinoamérica tuvo grandes empresas estatales y regulaciones que reprimieron empresas privadas.

Globalización  encabezado por EEUU (los 90)

              Después de la disolución de la Unión Soviética, los EEUU surgieron como la única superpotencia y el mundo se transformó en unipolar después de muchos años de ser bipolar. En 1989 Estados Unidos tenía 1.5 millones de tropas en 117 países y alianzas con 50 países⁷. Al fin de la guerra fría parecía que Estados Unidos ha llegado a su punto máximo de poder militar, financiero y diplomático. Además, muchos países adoptaron ideales norteamericanos como la democracia, el mercado libre y globalización. 

La ideología de Estados Unidos después del fin de la guerra fría creó oportunidades para la Argentina para desarrollar su economía y resolver la crisis.  La idea de un nuevo orden mundial surgió de vuelta durante el gobierno de George H. W. Bush:
“What is at stake is more than one small country, it is a big idea – a New World Order, where diverse nations are drawn together in a common cause to achieve the universal aspirations of mankind; peace and security, freedom, and the rule of law. Such is a world worthy of our struggle, and worthy of our children’s future.” ⁸

Esta cita, sacada de su discurso del Estado de la Unión, muestra las esperanzas de Bush para unir el mundo bajo el liderazgo de Estados Unidos.  De hecho, con avances de tecnología y comunicación, este periodo se delineaba por la globalización económica y política. Bill Clinton, el presidente estadounidense durante la mayoría de los 90, también era promotor de la globalización.  La veía como una manera para propagar la democracia y acelerar el desarrollo económico en el mundo.   La administración de Clinton vinculó la democracia al mercado libre y promovió la formación de mercados libres en todo el mundo. Se borraron regulaciones y obstáculos entre países con el establecimiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la Organización Mundial del Comercio. La economía durante esta época creció drásticamente e inversiones extranjeros se dispararon. Como resultado, aumentó la influencia de EEUU y la importancia de organizaciones internacionales como el FMI y el Banco Mundial.⁹

Cada vez más, los países se juntaron bajo el capitalismo y las organizaciones internacionales encabezadas por Estados Unidos.  Como consecuencia, los países adoptaron ideales estadounidenses para poder llegar al plano mundial.  Menem hizo precisamente eso cuando abandonó una tradición de estatismo y nacionalismo que habían dominado a la Argentina por décadas.  La hegemonía global de EEUU y su influencia sobre las organizaciones mundiales como el FMI y el Banco Mundial le dieron a Menem un motivo para adoptar el mercado libre y ganar el apoyo de la superpotencia. El Ministro Cavallo en sus propias palabras explica la influencia de los EEUU en la ejecución de las reformas económicas de la Argentina durante los 90:

“No obstante, adhiero a la visión según la cual las políticas de la Administración de George H. W. Bush (“Bush 41”) constituían un incentivo para los países que pretendían abrazar al “Nuevo Orden Mundial” impulsado por los EE.UU. y ofrecían oportunidades para resolver las crisis y retomar el crecimiento económico4. No me caben dudas de que la actitud del Gobierno de los EE.UU. ayudó a modificar la política exterior y económica de la Argentina, y a generar un clima de amistad y un sentido de alianza entre ambas naciones, que no había existido en los cien años previos.” ¹⁰

Primera vuelta de reformas económicas (1989-1991)

Alfonsín renunció seis meses antes e hizo lugar para su sucesor peronista, Carlos Menem.  Frente a una economía en crisis y una Deuda Externa crítica, eligió su gabinete estratégicamente.  Unos días después de llegar al poder,  nombró a Miguel Roig como Ministro de Economía que había sido el vicepresidente de Bunge & Born (un grupo económico multinacional de Argentina).  Después de cinco días Roig falleció y Menem dio el puesto a Néstor Rapanelli, otro antiguo vicepresidente de Bunge & Born, reafirmando su deseo de acercarse a los de la elite empresarial.  
Menem y su gabinete respondieron a la crisis económica con reformas estructurales de tipo neoliberal mientras siguiendo cuidadosamente el “Consenso de Washington”. El primer plan económico, Plan BB, era un intento de estabilizar los precios y detener la inflación.   El plan devaluó el austral por 170% y para detener la inflación, 350 empresas acordaron no aumentar tanto sus precios.  El plan tuvo éxito en el corto plazo;  se bajó la inflación desde 200% en julio hasta 5.6% en noviembre de 1989.  Sin embargo, este plan últimamente fracasó y la inflación se disparó de nuevo hacia 40% en diciembre. Debido a la hiperinflación y la inestabilidad económica, el nuevo Ministro de Economía Antonio González congeló cuentas de ahorro con el Plan BONEX en enero de 1990. Mientras tanto el estado de la economía señaló a EEUU que la Argentina no estaba lista para participar en el Plan Brady que ayudaría a renegociar la deuda externa en países subdesarrollados. Estas primeras reformas de Menem no lograron estabilizar la economía en el largo plazo y los argentinos no encontrarían alivio hasta las reformas de Domingo Cavallo en 1991. ¹¹

Reformas estructurales de Cavallo

En febrero de 1991 Menem nombró a Domingo Cavallo como nuevo Ministro de Economía que introdujo un nuevo plan económico para combatir la hiperinflación y ganar ingresos. Las reformas de Cavallo para obtener más recursos se encajaron en tres categorías: relación financiera con las provincias, la reforma de impuestos federales y privatizaciones.

 Anteriormente, las provincias no tenían motivo para restringir gastos por la naturaleza del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Debido a las reformas de Cavallo, el gobierno recibió más ingresos pero el gobierno federal quería restringir los gastos de las provincias.  Para lograr eso, Menem organizó varios pactos con los gobiernos provinciales.  Estos pactos reorganizaron las responsabilidades de las provincias y la distribución de los impuestos.  Por ejemplo, las responsabilidades de servicios como educación y salud fueron pasadas a las provincias. También se llegaron a un acuerdo sobre un nuevo reparto de los ingresos fiscales.  A partir de 1992, después de deducir el 15% para pensiones,  el 55% de los ingresos sería repartido entre las provincias pero no menos que 720 millones de pesos.  Así, las provincias tendrían menos financiamiento pero también fueron garantizadas una cantidad mínima. A través de estos acuerdos, las provincias redujeron sus gastos y el sistema de compartir impuestos se volvió más eficiente. 

Más que reducir gastos, Cavallo y Menem reformaron el sistema de impuestos federales para obtener más capital.  Las reformas de los impuestos federales aumentaron bastante los ingresos del gobierno federal.  El IVA (Impuesto al Valor Agregado) fue extendido a otros productos y el gobierno combatió la evasión fiscal. Entre 1991 y 1993 fue una subida de casi 200% en ingresos debido a reformas de impuestos, el IVA, un impuesto regresivo, ahora será el impuesto más rentable para el gobierno.  El IVA componía el 35% de los ingresos y el gobierno dependía menos de los otros impuestos. ¹²

Aunque la privatización había comenzado en los años anteriores, la mayoría de las privatizaciones se llevaron a cabo durante esta época de Cavallo. El gobierno tenía varios motivos para privatizar, entre ellos la mejora de la calidad de servicios públicos, el desarrollo de mercados locales y la inversión en la tecnología.  Sin embargo, el motivo principal de la rápida privatización de empresas públicas fue obtener ingresos.  Durante este periodo, le costó a Argentina obtener préstamos debido a su situación economía y las privatizaciones suministraron una forma de obtener ingresos para el gobierno federal.  Más importante es que las privatizaciones no contribuyeron a la inflación. ¹³

Proceso de privatizaciones

Como sugerido en el Consenso de Washington, Menem lanzó un programa de privatizaciones con un intento a desregular y reducir la intervención del estado en la economía.  En 1989 se promulgaron dos leyes que le dieron a Menem la libertad y los recursos para privatizar: la Ley de Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica.  La primera le concedió al estado el derecho de intervenir las empresas públicas, modificarlas y privatizarlas.  Esta ley se convirtió en el pilar de la política de privatizaciones y determinó que el Ejecutivo estaría a cargo de las reformas y privatizaciones del sector público.  La segunda ley,  dio a Menem el derecho de gobernar por decreto.  También discontinuó contratos laborales del sector público que permitió los despedidos de empleados públicos.
           
            A través de estas leyes, Menem tenía el poder para modificar y vender empresas estatales sin consultar con el Congreso.  Así comenzó la primera etapa de privatizaciones en la Argentina bajo el gobierno de Menem.    Sin embargo, el programa de privatización rápida llevó varios problemas con él.  Esta privatización apresurada y forzada favoreció grupos económicos como Pérez Companc y Bunge & Born.  Un problema importante fue la falta de mercado para comprar las empresas privatizadas.  Como resultado, las empresas recién privatizadas fueron controladas por poca gente y muchas veces por empresas extranjeras.  Los ejemplos que siguen son algunos de las casos más importantes y muestran las complicaciones que  surgieron con las rápidas privatizaciones de grandes empresas estatales. ¹⁴

            ENTel, en 1989 antes de su venta, se valoró en 3.200 millones de dólares y era una de las empresas estatales más valiosas.  En 1990 fue adquirido por 1.900 millones de dólares y repartido entre STET, de Italia, y Telefónica de España.  Aunque el estado vendió ENTel a las empresas privadas, todavía quería mantener control sobre las tarifas y arrancó una disputa.   El gobierno quería mantener más bajos los precios y las empresas querían aumentarlas.  Aunque después de un tiempo llegaron a un acuerdo, este caso de privatización muestra la falta de confianza que tenía el gobierno en el mercado libre. 
           
            Otro caso es lo de Aerolíneas Argentinas que era otra de las empresas más rentables y deseadas que poseía el gobierno durante esta época.   Se realizó la venta de la aerolínea a Iberia (española) y Cielos de Sur (argentina) en marzo de 1992 pero el cambio tuvo un efecto negativo para la empresa.  A pesar de reorganizar la empresa y los vuelos, Aerolíneas seguía perdiendo dinero y para noviembre de 1993 Iberia llegó a la bancarrota y anunció que no pudo seguir las operaciones sin ayuda financiera.  Con la ayuda de un subsidio, continuó con sus operaciones pero siguió con problemas financieros por años. ¹⁵

            Menem utilizó otro estrategia para desregular la empresa estatal de petróleo, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF).  YPF tenía control sobre la industria petrolera en Argentina pero también se había formado una gran deuda externa y estaba perdiendo dinero.  Durante su mandato, Alfonsín había dejado que empresas extranjeras operen en algunos yacimientos petrolíferos argentinos.  En 1990, el gobierno de Menem vendió 39 yacimientos estatales y cuatro reservas de petróleo a empresas privadas.  En 1991 la industria fue desregulada y para 1992 YPF había perdido 40.000 empleados. 

En los años siguientes, Menem realizó muchas mas privatizaciones de empresas estatales durante un plazo muy corto.  Entre ellas eran Gas del Estado, SEGBA, Agua y Energía y el correo ENCOTEL.  Estas privatizaciones fueron un intento para mejorar la economía en crisis y además para ganar capital.  Después de la dictadura militar, quedó un gobierno casi en bancarrota y estas privatizaciones suministraron al gobierno con dinero en el corto plazo para empezar a pagar la Deuda Externa.  El deseo de privatizar rápidamente y la falta de gente que tenía recursos para comprar las empresas resultó en la venta de muchas empresas a extranjeros.   Las privatizaciones también fueron de acuerdo con el Consenso de Washington y los deseos de los Estados Unidos que resultó en más apoyo estadounidense.  Aunque las mismas privatizaciones tenían ciertas desventajas en Argentina, Menem logró más apoyo y credibilidad entre el Banco Mundial, el FMI y el gobierno de George Bush en EEUU.  ¹⁶

Ley de Convertibilidad y reacción internacional (1991)

La parte más extrema e importante del “Plan Cavallo” fue la Ley de Convertibilidad que se implementó en abril de 1991.  La reforma monetaria fijó el nuevo peso al dólar estadounidense y prohibió que el Banco Central imprima dinero sin respaldo de oro o divisas extranjeras.  La Ley de Convertibilidad fue un paso audaz porque Menem y Cavallo esencialmente arriesgaban $6 mil millones de dólares en reservas en su intento de parar la inflación.¹⁷ También, fue muy parecido a los esfuerzos fallados de los años anteriores.

Dichosamente el plan tuvo el resultado previsto y debido a la convertibilidad, la inflación bajó desde 27% en febrero de 1991 hasta 1% por mes en noviembre.  Durante estos meses, la inflación tuvo un promedio de solo 8.3%.  Con precios estables y más reservas monetarias, las tasas domésticas bajaron drásticamente.

El plan estableció credibilidad en el plano mundial.  Estados Unidos apoyó el plan y anunció que la Argentina sería incluida en el Plan Brady.  A través del Plan Brady, la Argentina pudo renegociar su deuda privada con un acuerdo que se realizó en 1993.  Después de establecer su credibilidad, Argentina también empezó a atraer inversores extranjeros de vuelta y entre los años 1992 y 1994 recibió $30.000 millones de dólares de inversiones extranjeros.¹⁸

El apoyo de Estados Unidos e influencia sobre el Fondo Monetario Internacional (FMI) resultó en más financiación. Después de solo un año de la implementación del plan, el FMI le ofreció un préstamo de $3.000 millones de dólares a la Argentina y en 1996 Argentina se convirtió en el tercer cliente más importante del FMI. El apoyo del FMI aumentó su credibilidad y resultó en más ayuda financiera del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Eximbank de Japón.¹⁹

Las nuevas prioridades norteamericanas en el mundo Posguerra fría

Dirigido por EEUU,  se había formado un régimen internacional de no proliferación que se compone del Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT), la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) y el Grupo de Suministradores Nucleares (GSN).  El objetivo de estas organizaciones es para delinear normas y regulaciones que disuaden el desarrollo de armas nucleares en la comunidad internacional.  El documento más importante del movimiento de no proliferación se realizó en 1970 y se llama el Tratado de No Proliferación Nuclear que se compone de tres “pilares fundamentales”:

1. No proliferación:  Para 1992 cinco países con armas nucleares habían firmado el NPT: Estados Unidos, el Reino Unido, la Unión Soviética, China y Francia.   Estos estados estuvieron de acuerdo de no enviar armas nucleares ni ayudar de ninguna manera el desarrollo de la tecnología nuclear en otros estados.  Los países sin armas nucleares que firmaron el tratado acordaron de no buscar, recibir o fabricar armas nucleares. 

1. El desarme: Requiere que los miembros frenen la producción de armas nucleares y además que den pasos hacia el desarme nuclear total. 

1. El uso pacífico de la energía nuclear: Garantiza a los países el derecho a usar la energía nuclear siempre que no utilicen la tecnología para desarrollar armas. ²⁰

Sin embargo, durante los años siguientes países seguían desarrollar sus programas nucleares clandestinamente y abiertamente. Los miembros del NPT que persiguieron programas nucleares clandestinos fueron Libia, Irak, Corea del Norte y Corea del Sur.  Países fuera del NPT continuaban sus programas con distintos niveles de secreto; algunos serán India, Pakistán, Irán, Sudáfrica, Israel, Argentina y Brasil.  A pesar del NPT, proliferación nuclear persistía en el mundo y los EEUU adoptaron una actitud pasiva con relación a ella. 

Los eventos de los 90 levantaron el riesgo de la proliferación nuclear y a su vez aumentaron los esfuerzos para detenerla por parte de Estados Unidos.  La caída de la Unión Soviética marcó el fin de la Guerra Fría entre las dos superpotencias y el fin de la carrera de armamentos.  Durante los primeros años de los 90 la Unión Soviética se había disuelto y cuatro países de la nueva Comunidad de Estados Independientes (CEI) se quedaron con armas nucleares: Kazajstán, Georgia, Ucrania y Rusia. Además el desplomo de la infraestructura soviética desplazó muchos científicos nucleares.  Las economías del CEI fueron en decadencia que les dio motivo a los científicos para vender armas a otros países.  Para evitar esto, EEUU presionó a los países a sumarse al Tratado de No Proliferación Nuclear.

En mayo de 1992, Kazajstán, Ucrania y Bielorrusia firmaron el NPT y anunciaron que devolverían sus armas nucleares a la República de Rusia para el fin de los 90.   A cambio, EEUU les mandó dinero a las nuevas repúblicas para su desarrollo.  Otras dudas surgieron sobre la capacidad de la CEI y la nueva República de Rusia para mantener el programa nuclear soviético. 

Este periodo también incluyó la intervención en el Medio Oriente por parte de EEUU y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en un intento a detener la proliferación nuclear en la zona.  Anteriormente, durante la Guerra Irán-Irak, la administración de Reagan había aumentado bastante la capacidad militar de Irak para combatir a Irán. Después de la guerra, Irak siguió desarrollando su programa de armas, obteniendo tecnología de empresas estadounidenses y alemanas, hasta que invadió a Kuwait en agosto de 1990.   Como respuesta a la invasión, se formó una coalición internacional compuesta por 34 naciones y encabezado por EEUU para detener a Irak en lo que sería nombrada la Guerra del Golfo.  La destrucción de la capacidad nuclear de Irak se convirtió en un motivo principal de EEUU durante la guerra cuando dos reactores nucleares fueron tomados por tropas estadounidenses.  En 1991, Irak confesó el desarrollo de tres programas nucleares clandestinos.  Para EEUU, la posesión de armas nucleares justificó la guerra y la hostilidad hacia Irak. ²¹

 En la época posguerra fría, había aumentado el nivel de incertidumbre e imprevisibilidad del sistema internacional.  Se vio también un interés levantado de no proliferación por parte de EEUU en su intervención en el Medio Oriente y la Comunidad de Estados Independientes.  La extensión del Tratado de No Proliferación en 1995 en Nueva York significa una preocupación continuada por la seguridad internacional.  Durante los 90 los EEUU asumió liderazgo del movimiento y utilizó todo su influencia para disuadir la proliferación y desarrollo de armas nucleares.  ²²

Desarrollo del Proyecto Cóndor II
           
            Después de la Guerra de las Malvinas, la Fuerza Aérea se intentaba destacar aún más de las otras Fuerzas por medios de desarrollar su propia capacidad tecnológica. La Fuerza Aérea había diseñado un proyecto llamado Fuerza Aérea del 2000 que incluyó planes para la fabricación del Cóndor, un misil con un alcance de 1.000/1.200 kilómetros con la capacidad de cargar una ojiva nuclear, química o convencional.  Después de su derrota en las Malvinas, la Fuerza Militar aceleró la construcción este misil sin avisar a las otras Fuerzas. ²³

            La Fuerza Aérea no tenía suficiente experiencia para desarrollar ni financiar el Cóndor II y por lo tanto dependía de otros países para realizar la construcción del misil.   Las empresas aeroespaciales MBB (alemán) y COSEN (Suiza) se convirtieron en la principal fuente de información y financiamiento para el proyecto.  Negocios ilegales se realizaron entre la Argentina y COSEN  con respecto a la transferencia de tecnología.  Se encontraban planos del misil norteamericano que copiaron para usar como modelo para el Cóndor II. Argentina y COSEN después empezaron a organizar una red compleja de socios y filiales. Llegaron a un acuerdo con Egipto para avanzar el desarrollo del misil y compartir mano de obra y tecnología.  Empresas italianas suministraron a la Argentina con tecnología para propulsión y empresas francesas aportaron la tecnología para el teleguiado.  ²⁴

            Para 1983, cuando Alfonsín asumió la presidencia, los aviadores habían avanzado mucho en el diseño y desarrollo del programa del Cóndor II. A principios de 1984 la administración de Alfonsín se enteró de la existencia del programa Cóndor y el Ministro de Defensa aprobó la continuidad del desarrollo misilístico. ²⁵ Anabella Busso enumera varias razones que la administración radical dio luz verde al proyecto:

1. Ya habían invertido 300 millones de dólares en su desarrollo.

1. Más allá de tener uso militar, el proyecto Cóndor II tenía perfil civil como lanzador de satélites.

1. Con el nuevo nivel de tecnología la Argentina podría sumarse a la carrera espacial dentro de unos años.

1. El misil podía ser una “herramienta disuasiva” en otro conflicto militar como el conflicto de Malvinas.²⁶  Ministro de Defensa José Horacio Jaunarena defendía la posesión del arma:

   Creo que el conflicto por la posesión de las islas Malvinas nunca podrá ser resuelto por Argentina bélicamente, pero de lo que se trata es de sentarse con más elementos a la mesa de negociación.” ²⁷

Por años el programa seguía sin gran oposición o presión norteamericana para desmantelar el misil.  Sin embargo, a fines de los 80 funcionarios norteamericanos empezaron a manifestar la preocupación por la existencia del Cóndor II.  En 1986, el ex embajador estadounidense manifestó la preocupación de EEUU por el desarrollo avanzado del programa con relación a la falta de información suministrada por el gobierno radical.  Después, en abril de 1987, los siete países más industrializados firmaron el Régimen de Control de Transferencia Misilística (RCTM) en parte para mandar un mensaje a la Argentina.  El año siguiente, Israel denunció que Argentina proveía a Irak de misiles Cóndor para bombardear a Irán.²⁸ El Secretario de Defensa estadounidense, Frank Carlucci, le manifestó a Jaunarena la preocupación por el papel de Argentina en desestabilizar el equilibrio del Oriente Medio. El funcionario argentino aseguró que no era la política de su gobierno exportar armas a países en conflicto y que estaba dispuesto a firmar un acuerdo. 
           
            El programa Cóndor acumulaba dificultades a fines de los 80, en específico una falta de financiamiento y recursos.  Cuando llegó el momento para el testeo de prototipos la comunidad internacional se había establecida en contra del desarrollo misilístico.  Además, los rumores de la participación de Irak en el Proyecto Cóndor II aumentaron y se manifestaron públicamente en los medios de comunicación. La presunta vinculación del programa Cóndor con Irak y el hecho de que el gobierno no firmó tratados de no proliferación aumentaron el nivel de imprevisibilidad que vio la comunidad global en la Argentina. 

 La política exterior de Menem y desmantelamiento del Cóndor II

            En contraste a la política exterior de los años anteriores, la de Menem fue dirigida y definida por los valores de Washington.  Los cambios incluyeron un alineamiento automático con EEUU y, como consecuencia, más énfasis en la seguridad global y no proliferación. Este giro de la política exterior contrasta mucho con la relación inestable tradicional que tenían Buenos Aires y Washington.  Las presiones norteamericanas sobre la Argentina tuvieron un efecto directo sobre el desmantelamiento del misil Cóndor II.    Para lograr “relaciones carnales” con EEUU, la administración de Menem tuvo que modificar ciertas políticas, entre ellos será la no proliferación nuclear.

            Estados Unidos había afirmado la participación de Irak en el proyecto Cóndor II y para 1989 quedaba claro que EEUU no iba a exigir solo la desactivación sino la destrucción del misil.  La Embajada de los Estados Unidos, encabezada por Terence Todman, se dedicó a presionar al gobierno argentino para desmantelar el misil.  El mensaje norteamericano a la Fuerza Aérea fue que no sería ninguna cooperación aeroespacial sin la destrucción del misil.   El 21 de abril de 1990 el Ministro de Defensa Humberto Romero anunció el congelamiento del programa Cóndor como resultado de meses de presiones de funcionarios estadounidenses.  El mismo año Irak invadió a Kuwait y Estados Unidos temía la transferencia de tecnología misilística a Irak.  Por lo tanto, Todman aumentó las presiones para la destrucción total del misil Cóndor.  En diciembre de 1990 Bush visitó a Buenos Aires.   A pesar de mostrar su apoyo a Menem con respecto a las reformas económicas, Bush subrayó la importancia de desmantelar el Cóndor II. 

            En enero de 1991 llegó el equipo de científicos norteamericanos para revisar el estado del misil.  Sin embargo, la Fuerza Aérea no les mostró todo a los visitantes y Todman intensificó la búsqueda de prueba que el misil había sido desactivado.  Lo que siguió era un enfrentamiento entre los ministros Cavallo, Di Tella, González y Bauza sobre el destino del programa Cóndor.  En mayo de 1991 el Presidente Menem y sus ministros llegaron a un acuerdo para desmantelar el Cóndor II. La falta de fondos y presión aumentada norteamericana resultaron en la desactivación y destrucción del Cóndor en el cual se habían invertido millones de dólares para desarrollar.  En 1992 Menem, debido a más presión estadounidense, aceleró la destrucción y autorizó la exportación de las partes del misil Cóndor II a España. ²⁹

La decisión para destruir el Cóndor era una respuesta de la necesidad de ajustar la política exterior a la nueva realidad internacional del mundo post Guerra Fría en el cual la seguridad global y no proliferación fueron de alta prioridad.  Menem entendió que para que la Argentina llegase en el plano global tenía que adoptar los valores de la comunidad internacional que incluyó una transferencia de tecnología nuclear a los países en control. 

La situación con el Cóndor II marcó el giro en las políticas exteriores de Menem, en especial las que tuvieron que ver con el desarrollo y transferencia de tecnología sensitiva.  Para consolidar su nueva posición en contra de la proliferación, Menem se sumó el Tratado de Tlatelolco y el Grupo de Suministradores Nucleares en 1994 y firmó el Tratado de No Proliferación como un Estado No Nuclearmente Armado. La Argentina también estableció la Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares para asegurar el uso pacífico de energía nuclear entre los dos países. ³⁰ Encima, Argentina fue el único país Latinoamericano que participó en la Guerra del Golfo en 1991 que cimentó su postura sobre la proliferación y la dedicación a una fuerte relación con EEUU.   Como resultado, Argentina ganó ciertas recompensas de EEUU incluyendo una refinanciación de una parte de su deuda y la designación de la Argentina como aliado principal de la OTAN.  EEUU también ofreció su cooperación con Argentina en las áreas de la defensa y la tecnología aerospacial y nuclear compensar la destrucción del Cóndor II.  ³¹

Conclusiones

El problema principal de la Argentina durante la segunda mitad del siglo XX ha sido su falta de inserción en el sistema internacional. El país nació y ganó su riqueza por ser gran suministrador de trigo y carne a Europa.  Sin embargo, en los años siguientes los mercados para sus exportaciones empezaron a desaparecer debido al desplome del Imperio Bretaña, subsidios agrícolas y barreras no arancelarias.  Como consecuencia, Argentina se quedó afuera de la economía global y se convirtió en un país casi sin pertinencia a la comunidad internacional.  Menem ayudó reinsertar a la Argentina en el plano global a través de sus reformas y cambios en la política. 

La situación en el mundo moderno es una asimetría drástica entre Estados Unidos y los otros países occidentales.  Dada la centralidad de EEUU en el sistema económico internacional, las relaciones bilaterales son importantes para la búsqueda de ayuda financiera. Sin embargo, más allá que alivio financiero, los dos países no tienen mucho para ofrecerle uno a otro porque producen las mismas exportaciones y compiten en los mismos mercados.  Carlos Menem se sometió a todos los pedidos de EEUU a cambio de ayuda financiera y apoyo para sus reformas económicas.  La consecuencia de esta sumisión total era una pérdida de autonomía con respecto a la política exterior y doméstica.  Para Néstor Kirchner la independencia valía más que una buena relación con EEUU.  Kirchner, a principios del Siglo XXI trató de recuperar la autonomía de su país y declaró que "este país ya no tiene más relaciones carnales con nadie" porque "es independiente" y "sabe lo que tiene que hacer.”³²  Así los dos países empezaron a distanciarse, de acuerdo con la relación tradicional entre EEUU y Argentina.

Si miramos hacia el futuro, la creación de una relación bilateral beneficial depende de un par de cosas.  La primera es el establecimiento de una confianza mutua entre los dos países.   Argentinos se volvieron desencantados de Estados Unidos durante la crisis económica de 2001 y la indiferencia por parte de EEUU.  Esta frustración hacia EEUU continuaba y se manifestó en las palabras de Cristina Fernández de Kirchner cuando dijo con respecto al gobierno norteamericano que “No se han cumplido las expectativas de Latinoamérica”³³ después de su encuentro con Hillary Clinton en marzo de 2010.

La desconfianza de EEUU origina de la corrupción y la falta de credibilidad política del gobierno argentino.  Corrupción y abuso de poder fueron muy presentes en el gobierno menemista como medidas para realizar sus reformas. Cuestiones de credibilidad seguía durante el gobierno de los Kirchner y tensiones culminaron con “el caso del maletín”: una contribución ilegal de 800.000 dólares de Hugo Chávez para la campaña presidencial de Kirchner.³⁴  Una relación bilateral substancial no puede existir entre EEUU y Argentina sin cierta confianza e interés entre sí.  Para lograr esto, la Argentina necesita establecer una credibilidad política y EEUU debe mostrar un verdadero interés en el bienestar de los países latinoamericanos en lugar de perseguir sus propios intereses y agendas. 

La segunda es una cooperación aumentado en las áreas en las cuales comparten las dos naciones y un intento para resolver las áreas de conflicto.  Entre los intereses compartidos son la no proliferación nuclear, derechos humanos, la democracia y la integración económica del hemisferio oeste. Entre las diferencias son subsidios agrícolas, barreras no arancelarias, la inmigración y la situación de las Islas Malvinas.  Lo importante es un verdadero intento a resolver las diferencias entre los países en lugar de la sumisión completa a la influencia de EEUU como se vio durante el gobierno de Menem. 
       

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