Revista Nº8 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES IV"

Resumen
Tras asumir la presidencia en 1989, Carlos Menem llevó a cabo una serie de reformas que cambiarían el esquema político-económico de la Argentina. Al mismo tiempo, principios de los noventa, nacía el Mercosur y con él una nueva forma de concebir las relaciones del país con la región y el mundo.
Néstor Kirchner y Cristina Fernández fueron los siguientes presidentes peronistas elegidos a través del sufragio universal. En ciertos aspectos, ellos conservaron algunas características del liderazgo menemista, aunque también mostraron importantes diferencias.
El siguiente trabajo se dividirá en dos partes: un análisis histórico y comparativo de la relación de los líderes con la región y el mundo, y de la manera en la que gobernaron hacia el interior de la Argentina.

 

 

 

Summary
After taking office en 1989, Carlos Menem carried out a series of reforms that would change the political and economical scheme of Argentina. At the same time, early nineties, Mercosur was being born and with it, a new way of conceiving the country’s relationship with the region and the world.
Néstor Kirchner and Cristina Fernández were the next “peronistas” presidents to be elected through universal suffrage. In certain aspects, they kept some of the characteristics of Menem’s leadership, although they also showed important differences.
The following work will be divided in two parts: a historical and comparative analysis of the leaders’ relationship with the region and the world, and the way in which they governed Argentina’s internal affairs.

 

Análisis de los gobiernos de Carlos Menem y del matrimonio Kirchner en clave regional y de reforma del Estado.

Martín Schatzky1

 

Introducción
La apertura comercial unilateral de la Argentina a principios de la década del ’90 y la relación del gobierno de Carlos Menem con el Mercosur ayudaría a entender el desarrollo del proceso de integración regional bajo las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, al mismo tiempo que determinaría la inserción económica y política de estos nuevos gobiernos peronistas en el nuevo escenario internacional y su relación con los principales actores mundiales.
De la misma manera, el fuerte proceso de reformas estructurales encarado por la gestión menemista repercutiría fuertemente en los gobiernos kirchneristas, acentuando diferencias y consolidando, también, trasformaciones.
El objetivo de este trabajo es establecer las diferentes formas de integración regional que llevaron a cabo los gobiernos de Menem y del matrimonio Kirchner, bajo contextos internacionales totalmente distintos. Al mismo tiempo, se determinará de qué forma, a partir de distintas dinámicas externas e internas, estos líderes democráticos llevaron a cabo distintos procesos de reforma económica, política y constitucional en la Argentina.
Los gobiernos que este trabajo analizará mostraron marcadas diferencias, que respondieron no solo a cuestiones internas, sino también a un escenario mundial con diferentes características. La expansión de la globalización y del modelo neoliberal llevarían a Menem a implantar una serie de reformas estructurales, que incluyeron la privatización de empresas públicas y una fuerte desregulación estatal en materia económica. La Argentina se sumergió en un proceso de apertura comercial unilateral, cumpliendo casi a rajatabla con las recomendaciones del Consenso de Washington. Menem buscaría ganarse la simpatía de los Estados Unidos, lo que lo llevó a distanciar a la Argentina del proceso de integración regional que representaba el Mercosur.
En contraposición: Durante las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, ¿el proceso de integración regional se acentuaría mucho más que en los años noventa? ¿Cómo sería posible lograrlo?
Las características personales del matrimonio Kirchner, que intentaría siempre distanciarse de la figura del también peronista Menem, y la fuerte campaña de demonización de lo privado harían de la Argentina un país mucho más "estatista" y más involucrado en el Mercosur. Además, y teniendo en cuenta el cambio de actitud frente al escenario internacional de los Estados Unidos tras los atentados a las Torres Gemelas y la buena relación que los Kirchner tendrían con Hugo Chávez, el discurso oficialista se tornaría más “antinorteamericano”.
Pero no se puede hablar solamente de diferencias entre estos líderes argentinos. Las reformas estructurales menemistas requerirían de una continuidad política, encarnada en la figura de Menem. El entonces presidente necesitaba una reforma constitucional que permitiera su reelección; el "Pacto de Olivos" cristalizaría sus intenciones, al mismo tiempo que introduciría una serie de transformaciones que luego se consolidarían bajo el gobierno de los Kirchner, como el fortalecimiento del Poder Ejecutivo.
En líneas generales, las transformaciones bajo el liderazgo de Carlos Menem se habrían consolidado durante los mandatos de Néstor y Cristina Kirchner.

 

 

 

Marco teórico
Los procesos de integración regional en los que se vio involucrada la Argentina a partir de la década del ’80 tuvieron distintos objetivos con el correr de los años. En líneas generales, durante los ochenta, el interés principal era la consolidación de la democracia en la región; en los noventa, primó la persecución de beneficios económicos; y en los últimos años, el proceso del Mercosur se ha visto afectado por temas de seguridad internacional y por la crisis financiera mundial. Para analizar el cambio en el contexto doméstico e internacional, este trabajo se enfocará en el texto de Laura Gómez Mera, que estudia a la integración regional Argentina desde un enfoque histórico – comparativo con Brasil.
La apertura comercial unilateral puesta en funcionamiento por Carlos Menem será analizada a raíz del documento de John Williamson, sobre las recomendaciones del Consenso de Washington, y del trabajo de Carlos Vilas sobre reforma institucional.
El texto de Santiago Leiras sobre cambios y continuidades entre los gobiernos de Menem y Kirchner será utilizado como base para realizar un análisis descriptivo y comparativo de las gestiones de estos presidentes peronistas.
Los textos mencionados serán utilizados con el fin de ilustrar las principales diferencias en materia de integración regional entre Carlos Menem y el matrimonio Kirchner, al mismo tiempo que servirán para marcar las discrepancias que estos presidentes tienen en términos de materia económica, pero también para demostrar de qué manera ciertas reformas político-constitucionales implementadas por uno, se han consolidado y profundizado con los otros.

 

Evolución de los procesos de integración regional en América Latina
El retorno a los regímenes democráticos en la década del ’80 en la Argentina y el Brasil tras años de dictaduras militares supuso el fortalecimiento de un proceso de integración regional que tenía como objetivo principal la consolidación de las instituciones y el abandono definitivo de las hipótesis de conflicto entre ambos países.
En esta primera etapa, los presidentes de la Argentina y de Brasil, Raúl Alfonsín y José Sarney, fueron los encargados de llevar adelante el proceso de integración bilateral. En 1985, tras un encuentro en Foz de Iguazú, se firmó la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, la cual no solo ponía fin a una importante hipótesis de conflicto entre ambos países, sino que también los hacía más previsibles y confiables con el resto del mundo.
La armonización de políticas sustituiría los pasados conflictos por futuros mecanismos de cooperación y afianzaría las relaciones entre la Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, la convergencia de intereses entre estos dos países contribuiría a la consolidación de la democracia en Sudamérica, y también sentaría las bases para el nacimiento del Mercosur.
Si el proceso de integración regional durante la década de los ’80 tuvo como objetivo fortalecer el aparato democrático institucional de los países y, además, sentar las bases para la cooperación sudamericana, tras la firma del Tratado de Asunción, en 1991, las metas a alcanzar en términos de integración regional harán foco, principalmente, en el aspecto económico y comercial.
Más allá del objetivo de establecer un mercado común para la región, el auge de una economía de mercado globalizada llevará a los países a intentar insertarse adecuadamente en el nuevo escenario internacional, por lo cual será imprescindible ampliar sus mercados nacionales. Por estas razones el Mercosur tendrá “objetivos casi fundamentalmente económicos”2.
A pesar de haber tomado a la Unión Europea como referencia, el Mercosur tenía características muy distintas al modelo de integración del Viejo Continente. Mientras que en uno las instituciones supranacionales tendrán un importante protagonismo, en el otro tendrán mayor peso las intergubernamentales. La presión de los Estados en el Mercosur nunca le permitió a éste crear instituciones supranacionales que funcionaran con verdadera autonomía respecto de los gobiernos nacionales de los países miembros.
Durante la década de los ’90, las disputas que surgieron en el marco del Mercosur fueron en su mayoría provocadas por cuestiones económicas y comerciales. Debido a la naturaleza intergubernamental del proceso de integración, los conflictos regionales fueron resueltos, frecuentemente, a través de la diplomacia de los presidentes de los países miembros del Mercosur.
El intergubernamentalismo del proceso de integración regional durante la década de los ’90 dio paso a un interpresidencialismo, en el cual los líderes regionales tomaban las principales decisiones en relación al rumbo que debía tomar el Mercosur. Más allá de que el Protocolo de Ouro Preto de 1994 incorporó nuevas instituciones al proceso, tampoco en este caso se avanzó hacia un proceso de supranacionalidad.
Más aun, como afirma Leiras, serán los propios gobiernos de los Estados miembros los encargados de dirimir las disputas en el seno del Mercosur y de responder a las demandas de los distintos actores. La falta de instituciones regionales que puedan actuar independientemente de los Estados y el poder de veto con el cual cuentan los gobiernos nacionales acentuarán este proceso.
El presidente de la Argentina en ese entonces, Carlos Menem, se aseguró que los objetivos del Mercosur no perjudicaran el paquete de reformas estructurales que quería implementar para la Argentina. En un contexto de auge de las prácticas neoliberales, Menem cumplió casi a rajatabla con las recomendaciones del Consenso de Washington y del gobierno de los Estados Unidos, al mismo tiempo que utilizó al Mercosur para imponer aquellas medidas que, de otra manera, no habría podido hacer efectivas por sí solo para su país.
Uno de los principales objetivos que se había establecido en el Tratado de Asunción era que el Mercosur debía constituirse en un mercado común, en el cual existiera una libre circulación de personas, capitales, bienes y servicios. Sin embargo, amparados en principios básicos consagrados en los tratados mercosureños, como son la gradualidad y la flexibilidad, los líderes regionales, entre ellos Menem, se encargaron de retrasar indefinidamente la conformación de un mercado común, el cual en ese entonces no parecía muy conveniente implementar.
El Mercosur nunca llegó a constituirse siquiera en una verdadera Unión Aduanera. Por definición, una Unión Aduanera implica que se bajen las barreras arancelarias para el comercio al interior de la región y al mismo tiempo se establezca un arancel externo común para comerciar con terceros países.
Pero en el caso del Mercosur, los propios líderes frenaron este avance hacia la conformación de un bloque con la capacidad de negociar y comerciar con terceros países como una unidad plena. El liderazgo de Menem, que durante sus primeros años de gobierno priorizó el comercio unilateral de la Argentina con países fuera de la región, permitió que se establecieran trabas a la conformación de una institución aduanera regional, que dependiera de una autoridad supranacional, y no de los dictámenes de los gobiernos nacionales.
Los Kirchner tampoco avanzaron hacia el establecimiento de instituciones supranacionales en el marco del Mercosur y continuaron realizando acuerdos unilaterales por fuera del proceso de integración regional, como los acuerdos con Venezuela o China.
Tras el alejamiento de Menem del poder a fines de los ’90 y las graves crisis que afectaron tanto a Brasil como a la Argentina, el eje en el cual descansaba el Mercosur se modificó. A pesar de que las relaciones comerciales mantuvieron gran significancia en el proceso de integración regional, otros factores cobraron mayor importancia.
Los ataques a las Torres Gemelas y el conflicto con las FARC en Colombia pusieron en el centro de la escena el tema de la seguridad internacional. El Mercosur comenzó a trabajar en conjunto con otros países para combatir este flagelo. Influenciados por el liderazgo de Hugo Chávez en Venezuela, los últimos dos presidentes que ha tenido la Argentina, Néstor Kirchner y su esposa Cristina Fernández, involucraron aun más al país dentro del proceso de integración regional.
Hoy en día, la Argentina no solo tiene una amplia participación en el Mercosur. El gobierno del matrimonio Kirchner, alineado muchas veces con los intereses de Chávez, que persigue un ideal latinoamericano, ha llevado a la Argentina a involucrarse aun más en procesos de defensa regional, como la UNASUR, al mismo tiempo que ha solicitado la ampliación del Mercosur y la incorporación de Venezuela.

 

Contexto doméstico e internacional
Para poder entender el accionar de Menem y del matrimonio Kirchner, es necesario comprender en qué contexto, tanto nacional como internacional, ejercieron la presidencia. Más aun, para saber cómo estos líderes gobernaron y analizar las decisiones que tomaron, es preciso entender qué tipo de gobierno recibieron.
A fines de la década del ’80, la crisis de la deuda y la grave situación hiperinflacionaria de la Argentina llevaron a que Raúl Alfonsín decidiera dejar el poder antes de tiempo. La prematura asunción de Menem en el ’89 llegaba en un contexto de grave crisis económica y social en la Argentina.
“La situación económica de 1989 aumentó la capacidad de maniobra de Menem”3; las condiciones de caos social y el constante reclamo de la ciudadanía, que exigía respuestas de la clase dirigente, favorecieron la implementación de las reformas estructurales de principios de los noventa. Este mismo contexto político llevaría a Menem a actuar de manera unilateral y, en última instancia, favoreció la concentración de poder en su persona.
Las profundas reformas estructurales implementadas bajo el menemismo pueden explicarse a partir de la expansión del modelo neoliberal en el mundo, junto con una incipiente globalización de las relaciones comerciales. No obstante, estos importantes cambios, como el fuerte proceso de privatizaciones, también puede entenderse a partir del legado que Alfonsín le dejó a Menem.
¿Por qué se privatizaron la mayoría de los servicios públicos en la Argentina a principios de los ’90?  La grave crisis inflacionaria y social hacia el final del mandato de Alfonsín puso en jaque al modelo estatal, al perder autoridad y legitimidad las instituciones públicas. La capacidad regulatoria estatal se puso en duda, lo que llevó indefectiblemente a una crisis del Estado en su conjunto. “La intervención estatal fue considerada responsable principal del descalabro”4 que se vivió a fines de la década del ’80. Al llegar Menem al poder, capitalizó esta situación y minimizó el accionar del aparato estatal.
La crisis del Estado permitió justificar el plan de privatizaciones del caudillo riojano, que buscaba a la vez una apertura unilateral de la economía nacional y atraer inversión extranjera directa.
Al mismo tiempo, durante el primer mandato de Menem, la Guerra Fría llegaba a su fin. Tras la caída del Muro de Berlín, dejaba de tener vigencia aquella concepción de un mundo bipolar, en la cual los países se alineaban detrás de una de las dos grandes potencias mundiales.
Dos años después de que Menem dejara la presidencia estalló la grave crisis política y social de finales de 2001. La renuncia del presidente Fernando De La Rúa sería sucedida por una serie de mandatarios, elegidos por el Congreso de la Nación, que ocuparon por un corto período la presidencia.
Unos meses antes, los ataques a las Torres Gemelas en los Estados Unidos cambiaron por completo el escenario internacional. El gobierno de George Bush cambió su actitud, posicionamiento y relación con el mundo, y  puso en marcha una política de “buenos y malos”, en la cual aquellos países que no se alineaban con la causa norteamericana serían considerados enemigos.
En este contexto de inestabilidad institucional en la Argentina y de inseguridad internacional por los ataques terroristas y por el impredecible accionar militar de los Estados Unidos, asume la presidencia Néstor Kirchner en 2003.
El matrimonio Kirchner (primero Néstor y luego su esposa Cristina Fernández) debió gobernar en un escenario de creciente animosidad entre Venezuela y los Estados Unidos. Esto tiene gran relevancia, si se tiene en cuenta que los ambos presidentes argentinos fueron quienes más impulsaron la ampliación del Mercosur y la incorporación del gobierno de Hugo Chávez.
Otro de los escollos con los que debieron lidiar los Kirchner fue el conflicto con las FARC entre Ecuador y Colombia, lo que casi deriva en una guerra entre ambas naciones. La gestión de Cristina Fernández también debió hacer frente a una de las más graves crisis financieras internacionales de las últimas décadas.
A pesar de asumir la presidencia en democracia, Menem y Kirchner llegaron al poder luego de que la Argentina sufriera una grave crisis. En el primer caso, una crisis económica, mientras que en el segundo caso, una profunda crisis político-institucional. En última instancia, podría afirmarse que las crisis que precedieron a una y otra gestión fundamentaron los cambios y las medidas que implementaron.

 

Relación de los líderes con los procesos regionales
Los presidentes analizados en el presente trabajo han llevado a cabo distintos modos de integración en la región sudamericana.
La estrategia integracionista de Menem se puede explicar mejor desde una perspectiva racionalista, en la cual los Estados evalúan costos y beneficios antes de involucrarse en la región. En este caso, la Argentina menemista sólo profundizó el proceso de integración si éste satisfacía sus propios objetivos o intereses nacionales.
Una visión neorrealista ayudaría a entender por qué la Argentina se unió al Mercosur. Intereses ofensivos de contrarrestar el poder de un país más poderoso como Brasil y posicionar al país como el principal interlocutor entre Estados Unidos y América Latina era una de las principales intenciones de Menem. Quitarle poder a Brasil y afianzar a la Argentina como el líder de la región equivaldría también a recibir mayor cantidad de inversión extranjera.
Retomando el concepto de intereses estratégicos convergentes de Laura Gómez Mera, el kirchnerismo se valdrá de un sentimiento compartido de vulnerabilidad frente al sistema internacional y se unirá junto con otros países de la región para responder mejor a los vaivenes del escenario mundial. Los Kirchner y otros líderes de la región comparten los mismos intereses defensivos, con lo cual trabajarán en conjunto para lograr una mayor seguridad regional.
El proceso de integración en el que sumergirá el matrimonio Kirchner a la Argentina puede entenderse también desde una óptica constructivista, en lo que se refiere al intento de crear una identidad latinoamericana. El rol de la identidad tendrá gran relevancia en la constitución de intereses compartidos.
En la década del ’90, sobretodo durante el primer mandato de Menem, se privilegió la dimensión económica del proceso de integración. Existía una “predominancia del enfoque comercialista y un desinterés por profundizar otras agendas”5.
La Argentina de Menem no solo intentaba acrecentar su credibilidad frente a la comunidad internacional, sino que al mismo tiempo estaba interesada en involucrarse en el Mercosur para poder tener una mejor inserción en el mercado brasileño y proteger a aquellos sectores de la industria nacional que sufrían considerables pérdidas a causa de la competencia proveniente del país vecino. Para ello, se aplicaron barreras no arancelarias que impidieron la consolidación de una Zona de Libre Comercio donde los países de la región pudieran comerciar libremente sin tener que pagar costos extras.
Superar la grave crisis económica en la que se encontraba la Argentina tras 1989 llevó a Menem a tomar medidas drásticas y a aplicar profundas reformas estructurales. Todo esto se realizó a la par del nacimiento del Mercosur, por lo cual la integración de la Argentina en la región estaría condicionada a satisfacer intereses para el país, para dejar atrás años de crisis económica y social.
Menem tuvo una actitud dual hacia el Mercosur. Por un lado, la cooperación de la Argentina con la región era de carácter funcional; es decir, sólo profundizaba el proceso de integración si ello suponía mejoras económicas para el país, sin ninguna pretensión de avanzar hacia una integración regional en otro sentido. Este tipo de cooperación regional funcional supuso “un ajuste de políticas y actividades para lograr los resultados que los países prefieran en lugar del status quo”6.
No obstante, Menem percibió que era necesario mostrarse al mundo, en especial a las principales potencias mundiales, como un país confiable y previsible, para poder atraer inversión extranjera directa y fomentar la llegada de empresas trasnacionales al país. Un mercado ampliado como el del Mercosur fortalecería a “grandes conglomerados nacionales y estimularía la radicación de numerosas compañías multinacionales”7 en la región.
Teniendo esto en cuenta, era conveniente profundizar el proceso de integración e intentar posicionar a la Argentina como el líder de la región. Se avanzó en el proceso de integración para hacer de la Argentina un país más confiable. Pero los intereses de Menem prevalecieron por sobre los intereses de integración común.
Tras la crisis política de 2001, tanto el gobierno de Néstor Kirchner como el de Cristina Fernández profundizarán aun más el proceso de integración de la Argentina, no solo con el Mercosur, sino también a través de otros organismos sudamericanos, como la UNASUR.
Más allá de que los acuerdos comerciales siguieron teniendo gran importancia, como el tratado económico firmado con el gobierno de Hugo Chávez  de intercambio de energía por alimentos, el matrimonio Kirchner hará foco en una integración en la cual se privilegiará la dimensión social.
Los discursos de Kirchner y Fernández siempre hicieron referencia a fortalecer un sentimiento de pertenencia latinoamericano, lo cual a veces los llevó incluso a criticar las intromisiones de países desarrollados en la región. A esto hay que sumarle el acercamiento a líderes sudamericanos de izquierda, como Rafael Correa y Chávez.
La intención de los Kirchner en avanzar en la construcción de una identidad latinoamericana acentuó el proceso de integración regional, a la vez que fortaleció mecanismos de cooperación.

 

    1. Accionar unilateral versus accionar multilateral

Durante la década de los ’90, el gobierno de Menem se caracterizó por su política unilateral, tanto en el plano nacional como en el regional. El auge del neoliberalismo, la expansión de la globalización y el retroceso de la participación del Estado en las relaciones comerciales, llevaron a Menem a tomar medidas que no siempre tuvieron el aval del Poder Legislativo nacional y que también fueron en contra de compromisos regionales previamente acordados.
Menem quería a los Estados Unidos como su compañero preferencial y trataría de lograrlo a través de una apertura comercial unilateral; dedicó su política económica a cumplir con las recomendaciones del Consenso de Washington y a intentar atraer capitales extranjeros. “Presionado por el sector privado, el gobierno argentino tomó una serie de medidas de dudosa compatibilidad con los acuerdos del Mercosur”8, como el dumping y las restricciones no arancelarias a las importaciones de otros países de la región.
Las reformas estructurales no solo tendrían repercusión en la economía nacional, sino también en la regional, afectando directamente la relación de la Argentina con otros países sudamericanos. Al mismo tiempo, el proceso de integración del Mercosur sólo se profundizaba si ello era funcional para la Argentina. Menem actuó por fuera del tratado regional cuando le fue conveniente hacerlo, al mismo tiempo que utilizó al Mercosur para hacer un lock in de las reformas estructurales. Es decir, “Menem se apoyó en los compromisos del Mercosur para legitimar algunas de sus reformas sin precedentes introducidas en la Argentina después de 1991”9.
Ya que otros países de la región estaban llevando a cabo cambios similares, Menem vio en el Mercosur una forma de legitimar su programa liberal de reforma económica, para contrarrestar la oposición doméstica.
Si el Mercosur aun no se constituyó en un mercado común, como lo estipulaba originalmente el Tratado de Asunción, se debe en parte al accionar de Menem, que no avanzó hacia la conformación de una aduana regional.
Al igual que otros líderes de la región, el ex presidente argentino priorizó mantener el arancel externo del país y no unificarlo con otras fronteras, ya que perseguía intereses económicos que iban más allá de la región. Además, cabe destacar que desde el nacimiento del Mercosur hasta la actualidad, las excepciones arancelarias se han convertido en moneda corriente.
Si la “práctica de firmar acuerdos y no respetarlos se volvió un problema endémico en el esquema integracionista del Cono Sur”10, ya que al desoír acuerdos preexistentes para priorizar nuevos con terceros países obtenían mayores dividendos; entonces, ¿qué incentivos tenían los líderes para profundizar el proceso de integración, si la mayoría de los beneficios comerciales los conseguían a través de acuerdos unilaterales? La respuesta yace en el cambio de foco que ocurrió en el proceso de integración con la llegada de los Kirchner al poder en 2003.
El matrimonio pingüino mostró tener intenciones de profundizar el proceso de integración sudamericano. Los avances en temas de defensa y seguridad regional, a través de la participación en la UNASUR, y el involucramiento del presidente Kirchner en misiones de rescate de rehenes de las FARC son muestra de ello, por más demagógico que parezca ver al ex presidente con ropa militar junto con Chávez señalando un mapa con la posible ubicación de los guerrilleros, todo esto frente a las cámaras de televisión.
Sin embargo, en lo que refiere al Mercosur, los Kirchner no avanzaron hacia el establecimiento de instituciones supranacionales. Al igual que en la década del ’90 con el menemismo, el intergubernamentalismo y las relaciones diplomáticas prevalecen hoy en el Mercosur.
En el plano nacional, las leyes que impulsó el menemismo para llevar a cabo las reformas estructurales que luego darían pie a las privatizaciones de principios de los ’90 se consiguieron aprobar luego de pactar en el Congreso con el radicalismo. Sin embargo, muchas de las medidas cruciales de la gestión de Menem se aprobaron por decreto, sin debate legislativo. Los Kirchner perpetuaron este legado menemista de gobernar por decreto, al mismo tiempo que son muy críticos de la oposición y de la prensa.
En líneas generales, durante gran parte de la gestión de Menem, el líder argentino desconoció un proceso de gobierno conjunto tanto a nivel interno como externo. Gobernar por decreto y sólo profundizar el proceso de integración si ello significaba mayores beneficios económicos para el país, sin obstaculizar acuerdos con las potencias mundiales, hablan a las claras de un accionar unilateral de Menem durante los ’90. En la mayoría de los casos, Menem se alejó del Mercosur y del proceso legislativo nacional.
El accionar de los Kirchner puede ser visto como unilateral en lo que refiere a continuar gobernando por decreto y no perseguir una mayor supranacionalidad de las instituciones en el Mercosur. Sin embargo, solicitar ampliar el Mercosur hacia Venezuela, acercarse aun más a Chávez  y abogar por una integración latinoamericana más profunda pueden ser vistos como características de un accionar multilateral.

 

Hacia la no supranacionalidad del Mercosur
La resistencia a avanzar hacia la consolidación de instituciones supranacionales, tanto durante los gobiernos de Menem como de los Kirchner, tiene relación directa con la manera en que estos líderes condujeron sus gestiones.
Los presidentes argentinos necesitaron siempre mantener un entramado de instituciones intergubernamentales en el Mercosur para que ellos mismos, a través de la investidura presidencial, pudiesen resolver cualquier conflicto o concretar cualquier acuerdo comercial, sin la coacción de una institución autónoma que trascendiese su control.
Es imprescindible para estos líderes que las relaciones diplomáticas prevalezcan por sobre instituciones regionales autónomas que les impongan reglas y conductas. Como afirma Puñal, la supranacionalidad es un concepto que tiene una carga negativa muy fuerte.
Los presidentes argentinos nunca estuvieron dispuestos a ceder soberanía sobre cuestiones sensibles. Si ya en el plano interno tuvieron problemas con que otro Poder, el Legislativo, se pronuncie sobre cuestiones vitales sin su consentimiento (como veremos más adelante), entonces es lógico que en el plano externo suceda exactamente lo mismo.
De la misma manera que la competencia por la inversión extranjera dificultó la conformación de una aduana regional que dependiese de una institución supranacional, el abuso de barreras no arancelarias y de excepciones arancelarias entorpeció también el camino hacia un Mercosur en el cual los países miembros estuvieran sujetos a reglas comerciales claras y precisas, que fueran más allá del control de los Estados parte.
Los dos grandes obstáculos que ha tenido que enfrentar el Mercosur para avanzar hacia una nueva supranacionalidad han sido la diplomacia presidencial y la abundancia de instituciones intergubernamentales. Ni Menem ni los Kirchner avanzaron en la conformación de instituciones verdaderamente autónomas, así como tampoco permitieron el efecto directo, es decir, que una norma del Mercosur se convirtiese directamente en norma del gobierno nacional.
 

    1. Tipo de discurso y relación con los Estados Unidos

Para atraer a las masas y llegar al poder, Menem y los Kirchner, ambos pertenecientes al Partido Justicialista, se remontaron siempre en sus discursos a la figura de Perón. Durante sus gobiernos tuvieron similitudes y diferencias, y hasta se criticaron unos a otros, pero nunca dejaron de lado el legado peronista que los unía.
Estos líderes argentinos usaron la doctrina de la emergencia para perpetuarse en el poder. Amenazaron a la población con caer en un estado de caos para continuar en el gobierno. Esta práctica discursiva fue realizada tanto por Menem como por Néstor Kirchner sobretodo al momento de las elecciones, cuando estaba en juego la permanencia en el gobierno.
La amenaza con volver a un estado de crisis si la ciudadanía no revalidaba sus gestiones, es decir, la “invocación de la emergencia como principio de legitimidad”11 dejó entrever el liderazgo personalista de cada uno; es decir, que el menemismo no podría existir sin Menem, de la misma manera que el kirchnerismo no podría seguir adelante sin Néstor Kirchner o su esposa, Cristina Fernández.
En 1994, el ex ministro de Obras Públicas, Roberto Dromi, llegó a afirmar que para continuar con el programa de reformas estructurales que había sacado a la Argentina de la crisis, se necesitaba continuar con el mismo conductor. Menem quería permanecer en la presidencia, pero la Constitución Nacional no se lo admitía. El Pacto de Olivos finalmente permitiría su reelección.
En el caso de Néstor Kirchner, semanas antes de las elecciones legislativas de 2009, el ex presidente argentino manifestó durante un acto que si su partido perdía, el país volvería a la crisis social que se vivió en 2001.
En el plano regional, Menem se apoyó en el Mercosur cuando el proceso de integración le generó a la Argentina beneficios. Sin embargo y de forma paralela, la apertura comercial unilateral menemista tenía como uno de sus principales objetivos intentar atraer inversión extranjera directa para profundizar el plan de privatizaciones.
“La Argentina buscaría mejoras comerciales, sin descuidar un profundo entendimiento de sus relaciones con los Estados Unidos”12. Por ello, Menem buscó siempre ganarse la simpatía de los Estados Unidos, lo cual lo llevó a distanciar a la Argentina del proceso de integración regional que representaba el Mercosur.
Menem y los Kirchner han tenido que lidiar con una dicotomía frente al Mercosur; cumplir con ciertos requisitos del proceso de integración, pero al mismo tiempo lograr imponer sus intereses a los otros países de la región y poder comerciar con terceros por fuera del Mercosur.
Durante sus primeros años de gestión, Menem se dedicó más a fomentar relaciones comerciales con terceros países, por fuera del Mercosur, lo que lo acercó más a potencias extranjeras, como los Estados Unidos. Sin embargo, el riojano fracasó en su intento de hacer a la potencia norteamericana el compañero preferencial de la Argentina.
Con la llegada de los Kirchner al poder, comenzaría a evidenciarse una oposición discursiva, y más que nada simbólica, hacia los Estados Unidos. Los principales aspectos de este distanciamiento serían la estrecha relación del matrimonio pingüino con el presidente venezolano Hugo Chávez y el intento de avanzar hacia un proceso de integración regional que hiciera hincapié en la identidad latinoamericana.
Teniendo en cuenta el cambio de actitud frente al escenario internacional de los Estados Unidos tras los atentados a las Torres Gemelas y la buena relación que los Kirchner tendrían con Chávez, el discurso oficial se tornaría más “antinorteamericano”.
Esto se haría evidente en el conflicto entre Colombia y Ecuador en 2008, tras la incursión del ejército colombiano, ayudado por los Estados Unidos, en territorio ecuatoriano para combatir a las FARC. La presidenta argentina Cristina Fernández tomó partido por el gobierno de Correa y condenó el accionar colombiano.
La actitud hostil frente al gobierno de Álvaro Uribe y el acercamiento a Chávez, que siempre tuvo una actitud confrontativa con los Estados Unidos, alejó aun más a la Argentina del gobierno que hoy lidera Barack Obama.
Si durante los ’90, Menem intentó acercarse a los Estados Unidos por razones más que nada económico-comerciales, hoy la Argentina se ha distanciado de esta potencia mundial, mayoritariamente por cuestiones sociales y de pertenencia. Pero la nueva actitud conciliadora de la gestión de Obama podría cambiar la situación en el territorio latinoamericano, sobretodo si mejoran las relaciones diplomáticas entre Washington y Caracas.

 

Reformas del Estado y transformaciones constitucionales
Para comprender mejor la relación de la Argentina con la región, específicamente su inserción en el Mercosur, es necesario poder entender y analizar qué fue lo que ocurrió al interior del país durante las gestiones de Menem y del matrimonio de los Kirchner.

 

    1. Reformas estructurales

La crisis del Estado a fines de los ’80 no sólo posibilitó la llegada de Menem al poder, sino que también le fue funcional al nuevo líder argentino para fundamentar su programa de profundas reformas estructurales.
Tras la profunda crisis económica y social que vivió la Argentina a fines de los ochenta, para recuperar la legitimidad sobre la clase dirigencial, Menem dejó de lado la importancia de las instituciones democráticas y se preocupó más que nada por una cultura política exitista, que solo persiguiera resultados.
Uno ya podía vislumbrar el rumbo que tomaría la política económica del nuevo gobierno, luego de ser nombrados al frente de la cartera de Economía primero Miguel Roig y, tras su fallecimiento unos pocos días después de asumir el cargo, Néstor Rapanelli, dos hombres que venían del área empresarial y muy ligados al grupo Bunge & Born.
Durante sus primeros años en el gobierno, Menem retiró al Estado las funciones de control y regulación de la economía y de las relaciones comerciales; era necesario relegitimar a la clase política y dirigencial frente a la sociedad, y el líder riojano vislumbró que una manera para conseguirlo era a través de lograr una nueva eficacia económica. El Estado debía cumplir una función mínima de proveedor de bienes públicos y no intervenir en el mercado.
Tras redefinir el poder estatal, Menem puso en marcha un plan para atraer capitales extranjeros y se privatizaron los servicios públicos. El paquete de reformas estructurales incluía “políticas unilaterales para abrir las economías al resto del mundo y desregularlas a fin de proporcionar más espacio para la actividad del sector privado”13.
Detrás de la desregulación de la actividad económica y de la persecución del libre mercado yacía el interés de Menem de satisfacer las necesidades de las principales potencias extranjeras y hacer de la Argentina un país más confiable y previsible para atraer capital extranjero y fomentar el establecimiento de empresas trasnacionales en territorio argentino. La llamada comunidad de negocios debía comenzar a ver con buenos ojos la nueva gestión argentina.
La política económica menemista cumplió casi al pie de la letra con el paquete de medidas que proponía el Consenso de Washington: “1) Disciplina fiscal; 2) priorización del gasto público en áreas de alto retorno económico; 3) reforma tributaria; 4) tasas positivas de interés fijadas por el mercado; 5) tipos de cambio competitivos y liberalización financiera; 6) políticas comerciales liberales; 7) apertura a la inversión extranjera; 8) privatizaciones; 9) desregulación amplia; 10) protección a la propiedad privada”.14
Desmontado el esquema intervencionista estatal, de ahora en más el Estado sólo intervendría en los casos en los que fuere necesario fortalecer el mercado y optimizar su eficiencia.
El proceso de reformas estructurales, que incluyó una apertura comercial unilateral, en el que se sumerge la Argentina respondió no solo a cuestiones internas, como la grave crisis económico y social que sufría el país, sino también a factores externos, como la expansión de la globalización y del modelo neoliberal. A través de su reforma económica, Menem llevó a cabo un “audaz giro ideológico”15, rompió con el tradicionalismo que caracterizaba al Partido Justicialista y aceptó al neoliberalismo como opción para seguir.
Todos estos cambios fueron avalados por una sociedad golpeada por la crisis de ese entonces. Además, Menem también contó con el apoyo de la oposición. El radicalismo, muy golpeado tras la prematura salida de Alfonsín del poder, no opuso resistencia a los objetivos que se propuso Menem; las leyes de Emergencia Nacional y de Reforma del Estado, que fueron aprobadas sin convenientes en el Congreso, implantaron un nuevo modelo de Estado.
Tras casi un año en el poder, la mayor parte de las empresas de servicios públicos que pertenecían al Estado habían pasado a manos privadas. Según la visión menemista, lo perverso del Estado comenzaba a ser saneado con las ventajas del mercado.

 

    1. Pacto de Olivos

Hábilmente, Menem instaló la idea que no podía llevarse a cabo una plena reforma del Estado sin una reforma constitucional que le diera un marco legal al proceso de cambios. Pero, en realidad, no sólo se intentaba darle sustentabilidad política al proceso de cambios. Lo que Menem quería era seguir en su cargo de presidente y la actual Constitución Nacional, en ese entonces, no se lo permitía.
La Carta Magna argentina estipulaba que un presidente sólo podía ejercer su mandato por un período de seis años. Menem buscaba perpetuarse en el poder, por lo cual recurrió a la ya mencionada doctrina de la emergencia para conseguir las modificaciones constitucionales que le permitiesen participar de una nueva elección presidencial.
Menem buscaba convencer a la población de que las reformas estructurales habían sacado al país de la crisis y que sólo si él seguía en el poder podrían estas reformas tener continuidad política. Pero primero debía garantizarse la continuidad del conductor.
La importancia de la reforma constitucional radicaba también en la necesidad de fundamentar los drásticos cambios políticos y económicos, y así darle un marco legal a todo el proceso.
El Pacto de Olivos fue un encuentro entre Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín, en el que se acordó la reelección presidencial, acortando el mandato de seis a cuatro años, a cambio de una serie de modificaciones en la Constitución Nacional argentina. Alfonsín creía que estos cambios beneficiarían al radicalismo y disminuirían el poder del Justicialismo.
Alfonsín buscaba evitar una nueva crisis pero a la vez intentar atenuar el poder de Menem. La creación de la figura de Jefe de Gabinete es prueba de la intención de quitarle poder al mandatario argentino. Sin embargo, con el correr del tiempo quedará claro que muchas de las transformaciones constitucionales sólo acrecentarán el poder de la figura presidencial.
El Pacto de Olivos cristalizó las pretensiones hegemónicas de Menem y en las elecciones presidenciales de 1994, lograría la reelección. El acuerdo con Alfonsín le permitió concentrar aun más el poder en la investidura presidencial.
Menem terminó intentando lo que Botana definió como “reelección perpetua aliviada”16; cumplir dos períodos presidenciales, descansar cuatro años y volver a presentarse. Hoy por hoy, todo indica que los Kirchner harán lo mismo. Néstor y Cristina parecen tener intenciones de alternarse en el poder cada cuatro años de forma indefinida.
La nueva Constitución de 1994 reprodujo el reeleccionismo, fomentó el hiperpresidencialismo y la concentración de poder.

 

Consolidación de las transformaciones
Entre los gobiernos de Menem y Kirchner han existido cambios pero también continuidades. Muchas de las transformaciones implementadas bajo el gobierno de Menem se consolidaron luego durante las gestiones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández.
La continuidad de los cambios no solo se vio reflejada en la resucitación de algunos funcionarios del menemismo, sino también en el hecho de que los Kirchner siguieron gobernando por decreto en cuestiones que ellos creyeron que quizá un debate parlamentario podría perjudicarlos. El abuso de la utilización de los recursos de excepción llevo al “debilitamiento de los procesos deliberativos como así también del sistema de pesos y contrapesos”17
La Comisión Bicameral creada para tener un mayor control legislativo de los decretos de necesidad y urgencia que el Ejecutivo expide nunca funcionó correctamente y ha permitido maniobras poco transparentes. Este es uno de los ejemplos de cómo se debilitaron las instancias de control parlamentario en uno y otro gobierno.
El uso abusivo de los decretos de necesidad y urgencia por parte de estos líderes peronistas acentuó la intromisión del Poder Ejecutivo en el Legislativo. Pero también Menem y Néstor Kirchner se intrometieron en el Poder Judicial. Menem aumentó el número de integrantes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de cinco a nueve miembros, mientras que Kirchner, a los pocos meses de asumir su cargo de presidente, nombró a cuatro nuevos jueces para el máximo tribunal judicial de la nación.
Los Kirchner, aunque muy críticos de la gestión menemista, mantuvieron vigente la estructura constitucional que el ex presidente pactó y tanto presionó para que se estableciera y, más aun, sacaron provecho de ella y les fue funcional para acrecentar su poder.
El sindicalismo no presentó problemas para Menem y tampoco parece provocarle inconvenientes a los Kirchner. La desindicalización durante los noventa y la adopción de nuevos estratos sociales como votantes hicieron que Menem se alejara del tradicionalismo peronista. Los Kirchner, por otro lado, contaron siempre con el apoyo de los sindicatos; ello se debe, en parte, a la estrecha relación que el matrimonio pingüino tiene con Hugo Moyano, secretario general de la Confederación General del Trabajo.
La disciplina partidaria es otro rasgo de continuidad entre los líderes peronistas analizados. Las presiones a los legisladores para que voten en el Congreso a favor de lo que quiera el partido en el gobierno es algo que no sólo sucedió durante el menemismo, sino que se extendió también con el kirchnerismo.
Cabe destacar que en épocas de crisis, tanto Menem como los Kirchner han hecho del Congreso, un órgano de mero control que pierde participación y muchas veces es sólo un espectador ante los decretos que aprueba el Ejecutivo, o simplemente aprueba una medida que el presidente quiere sin un verdadero debate.
Un claro ejemplo de la incapacidad del Legislativo para imponerle límites al Poder Ejecutivo fue la aprobación de las leyes de Emergencia Nacional y de Reforma del Estado a principios de los ‘90, tras un acuerdo entre radicales y menemistas; mientras que un ejemplo de la pasividad del Congreso fue la aprobación del adelantamiento de las elecciones legislativas de 2009, durante la gestión de Cristina Fernández.

    1. Fortalecimiento del Poder Ejecutivo

La reforma constitucional de 1994 no hizo más que acrecentar el poder de la figura presidencial. De la misma manera que no se podía concebir en ese entonces al menemismo sin la figura de Menem, hoy tampoco se puede pensar el kirchnerismo sin los Kirchner. En este punto radica la tradición peronista; en el culto a la figura del líder. La forma personalista en la estos líderes ejercieron el poder llevó a un marcado acrecentamiento de la investidura presidencial.
Tanto Menem como los Kirchner han borrado la línea divisoria entre Estado y gobierno de turno, en cuanto sus gestiones han hecho muy difícil separar al Poder Ejecutivo de quien en ese momento lo detenta. Esto claramente evidenció un giro hacia el hiperpresidencialismo, que se ha consolidado con la llegada de los Kirchner al poder.
Sin embargo, existen aquellos autores que prefieren no hablar de un hiperpresidencialismo en el caso argentino. Llanos y Mustapic, por ejemplo, se refieren al poder de Menem y los Kirchner como uno que centraliza muchas de las decisiones en la investidura presidencial, aunque reconocen que el Congreso aun conserva ciertas atribuciones y capacidad de presión.
El rol que ocupa el Congreso resulta vital a la hora de entender el poder presidencial. En el caso de Menem, a pesar que el programa de privatizaciones de principio de los noventa fue aprobado por el Congreso, a través de la Ley de Reforma del Estado, el ex presidente también “ejerció poderes legislativos de forma unilateral y a su discreción”18.
No obstante, el Congreso conserva ciertas atribuciones y participa del proceso de toma de decisiones activamente. “El papel de los legisladores no puede ser subestimado, aun cuando se limiten a legitimar las iniciativas del Ejecutivo cuando, en principio, podrían frenarlas, revisarlas o rechazarlas”19. El hiperpresidencialismo no tiene en cuenta estas opciones, como tampoco contempla el carácter impredecible de los legisladores que podría minar la disciplina partidaria. Por eso hablan de un “centralismo limitado” .
El concepto de centralismo limitado, donde aun existe cierta injerencia del Congreso, podría aplicarse al gobierno de Cristina Fernández, el cual sufrió un duro revés en 2008 cuando el Senado de la Nación no aprobó el polémico proyecto de ley sobre retenciones móviles. En este caso, a pesar de los decretos impulsados por la presidenta, el kirchnerismo se vio obligado a pasar por el Congreso para aprobar la ley contra el campo.
En el caso de Menem, sin embargo, la legitimidad más fuerte radicó en el Poder Ejecutivo y la concentración de poder en la investidura presidencial fue más acentuada, no solo por los decretos de necesidad y urgencia emitidos, sino porque pactó con la oposición tanto dentro como fuera del Congreso.
A través de los decretos de necesidad y urgencia, el poder de veto parcial y total de las leyes que vota el Congreso y la disciplina partidaria, Menem y los Kirchner aumentaron su poder exponencialmente, en detrimento de la autoridad que debería ser compartida también entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
El haber abusado de los recursos presidenciales contribuyó a deteriorar seriamente “el poder compartido y los mecanismos habituales para el logro del consenso institucional”21.
Menem fue el presidente que más decretos de necesidad y urgencia dictó en toda la historia constitucional argentina. Kirchner reforzó aun más el poder presidencial, no solo dictando numerosos decretos de necesidad y urgencia, sino también abusando de estas facultades legislativas otorgadas a la investidura presidencial tras el Pacto de Olivos.
El escaso control frente a la hegemonía del Poder Ejecutivo y la subordinación del Congreso y el Poder Judicial hacia la figura de Menem hicieron que tuviera lugar una “pérdida de confianza hacia la clase politica y hacia las instituciones que deben mediar entre el Estado y el ciudadano”22.
La confusión del gobierno de turno con el Estado, lo cual ocurrió con todos los líderes que analiza este trabajo, también fortaleció al Poder Ejecutivo, ya que la burocracia estatal perdió su autonomía funcional, al eliminarse los controles internos. Esto se ve claramente con los Kirchner, que han atacado a los sectores tecnoburocráticos permanentemente (esto fue más evidente durante la gestión de Cristina Fernández contra el INDEC).
El Jefe de Gabinete, cargo creado tras el Pacto de Olivos, debía mitigar el presidencialismo menemista, como quería la oposición. Sin embargo, se convirtió en un funcionario que ya no parece tener “responsabilidad política ante el Congreso de la Nación”23, como lo indica la Constitución Nacional.
Sumado a la falta de una verdadera responsabilidad parlamentaria, hay que agregar que el Jefe de Gabinete se ha convertido en una figura que no sólo participa de la mesa chica de negociaciones, sino que también responde a los intereses del presidente, y no hace más que acrecentar su poder. Esta acumulación de poder en manos de la investidura presidencial se consolidó aun más con los llamados “superpoderes” que se le atribuyeron al Jefe de Gabinete en materia presupuestaria en 2006.
En conclusión, al no desbaratar el esquema constitucional creado tras la reforma de 1994, los Kirchner consolidaron las transformaciones impulsadas por Menem, fortaleciendo el poder del Ejecutivo.

 

 

    1. Lo privado versus lo estatal

Si hay algo que ha diferenciado a la gestión de Menem de los Kirchner ha sido el manejo de la economía y las relaciones comerciales. Mientras uno implementó un profundo proceso de privatización de los sectores públicos, los otros han llevado a la práctica un plan de reestatización de aquellas empresas que pertenecieron al Estado en algún momento.
 Kirchner recuperó la capacidad regulatoria del Estado, demonizando al sector privado, culpándolo de la crisis que sufrió la Argentina y ligándolo a candidatos políticos opositores cuando fue necesario. El matrimonio pingüino incluyó nuevamente al Estado en el mercado.
Menem, por un lado, tenía como horizonte una economía de empresa, donde el líder mantenía estrechas relaciones con los actores privados y las principales potencias mundiales, como los Estados Unidos. Kirchner, por otro lado, se relaciona más con líderes que buscan despojar a lo privado de las economías nacionales. Su acercamiento a Chávez es prueba de ello, ya que avaló también su programa de nacionalizaciones.
Los Kirchner siempre intentaron mostrarse como presidentes que nada tenían que ver con la figura de Menem. Por eso, ellos mismos hicieron hincapié en demonizar al sector privado creado por el menemismo durante los noventa. Esta campaña de desprestigio hizo de la Argentina un país mucho más estatista.
El traspaso de empresas de manos privadas a estatales está íntimamente relacionado con un sentimiento de identidad latinoamericana que se ve reflejado a través de la estrecha relación con líderes sudamericanos de izquierda como Chávez y Correa. Por eso, hoy el país está mucho más involucrado en el proceso de integración regional.
En líneas generales, la clave radica en intentar encontrar un punto medio entre participación estatal y libertad de mercado, ya que la historia ha demostrado que tanto el desarrollo dominado en su totalidad por el Estado como el desarrollo sin Estado y dominado enteramente por el mercado han fracasado.

 

Legado peronista
A pesar de compartir el mismo pasado peronista, Menem y el matrimonio Kirchner trataron de distanciarse uno del otro, más allá de que en el pasado, cuando uno era presidente y Néstor Kirchner gobernador de la provincia de Santa Cruz, las relaciones fueron buenas. El distanciamiento es aun más marcado al momento de las elecciones, cuando deben legitimarse ante la ciudadanía.
El rol de los líderes analizados yace en la capacidad de estos de poder representar modelos distintos de país teniendo que cargar con el mismo pasado peronista. Pero a pesar, muchas veces, de perseguir objetivos distintos, los mecanismos utilizados para gobernar fueron los mismos.
Menem actuó contra su pasado justicialista, el mismo que lo había llevado al poder, y excluyó a los “peronistas de la gestión de la politica económica”24, moviéndose siempre de acuerdo al aval de los principales grupos económicos y siempre buscando el beneplácito del sector privado.
Frente al grave problema de credibilidad de la clase dirigente y para poder ganarse la confianza de la comunidad de negocios, Menem necesitaba mostrarse como un líder eficiente y ganar, de esta manera, reputación, por eso abandonó las banderas del peronismo y forjó “nuevas alianzas, pero todo sin perder el respaldo de sus seguidores”25.
Históricamente, el peronismo estuvo siempre ligado a los sindicatos y enfrentado a los grandes grupos económicos. Durante el menemismo, por el contrario, Menem buscó complacer al sector privado y llevó a cabo un proceso de desindicalización. Los Kirchner, sin embargo, parecen regresar al tradicionalismo peronista, en el sentido que tienen una muy buena relación con la cúpula actual de la CGT y su profundo programa de reestatizaciones los ha enfrentado nuevamente con los grandes conglomerados empresariales.

 

Consideraciones finales
Menem y los Kirchner han demostrado que han ido por fuera de las instituciones, tanto nacionales como regionales, para perseguir sus propios intereses. Pero son estas mismas instituciones democráticas que estos líderes muchas veces deciden ignorar, las que legitiman en última instancia a un gobierno.
Primero lo intentó Menem en la década de los ’90. Tras casi diez años y medio en el poder, pretendió presentarse nuevamente a las elecciones presidenciales de 1999 para seguir al frente del país. Cabe preguntarse, ¿estaba al tanto Menem en ese entonces que sus propios intereses de perpetuarse en el poder podían perjudicar el juego democrático y lesionar gravemente a las instituciones gubernamentales? De la misma manera, la alternancia de Néstor Kirchner y Cristina Fernández en la presidencia no contribuye a la democracia y a la transparencia de las instituciones.
Ante un desenlace desfavorable en las elecciones legislativas de 2009, el kirchnerismo podría llegar a adelantar las elecciones presidenciales de 2011, para intentar relegitimarse ante la sociedad. Y en ese caso, será Néstor Kirchner o Cristina Fernández quien esté nuevamente a la cabeza de la lista de candidatos.
En última instancia, no importa si ello lesiona el proceso democrático y daña la autonomía de las instituciones; lo importante para el matrimonio Kirchner, como también lo fue para Menem durante los noventa, es quedarse en el poder.

 

Conclusión
Los líderes analizados en este trabajo se manejaron de la misma manera, pero con fines distintos.
Abusaron por igual de los decretos de necesidad y urgencia; Menem lo hizo para profundizar su acercamiento al sector privado y avanzar con su programa de privatizaciones, lo que lo acercó más a potencias extranjeras como los Estados Unidos. Los Kirchner, para recuperar el protagonismo del Estado en el mercado, lo que los enfrentó con grandes poderes económicos y acercó a líderes latinoamericanos de izquierda, como Hugo Chávez en Venezuela.
Ninguno de estos líderes llevó el proceso de integración hacia un plano supranacional; en todos los casos primó la diplomacia presidencial para resolver disputas y llegar a acuerdos comerciales. De todos modos, los Kirchner profundizaron el proceso de integración regional más allá de cuestiones económico-comerciales, como lo había hecho Menem.
A pesar de las diferencias entre uno y otro gobierno, los mecanismos para gobernar fueron muy similares, por lo cual es posible afirmar que las transformaciones llevadas a cabo durante la gestión de Menem (la política de abuso del poder presidencial, la frecuente utilización de decretos de necesidad y urgencia, el intento de prescindir del debate parlamentario siempre que fuese posible) se consolidaron durante los mandatos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández.

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1 Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de  Buenos Aires.

2 Ratto, M. (2004), “El proceso de Institution Building del Mercosur. Análisis de tratados y acuerdos regionales”, pág 41.

3 Llanos, M. (2001), “Understanding Presidential Power in Argentina: a Study of the Policy of Privatization in the 1990s”, pág 97.

4 Vilas, C. (2000): “¿Más allá del Consenso de Washington? Un enfoque desde la política de algunas propuestas del Banco Mundial sobre reforma institucional”, pág 1.

5 Martínez Puñal, A. (2005): “El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la supranacionalidad”, pág. 116.

6 Banco Interamericano de Desarrollo (2002): “El Nuevo regionalismo en América Latina”, pág. 41.

7 Gerchunoff, P. y Torre, J. (1996), “La política de liberalización económica en la administración de Menem”, pág 766.

8 Gómez Mera, L. (2005), “Explaining MERCOSUR’s Survival: Strategic Sources of Argentina- Brazilian Convergence”, pág 120.

9 Gómez Mera, L. (2005), “Explaining MERCOSUR’s Survival: Strategic Sources of Argentina- Brazilian Convergence”, pág 113.

10 Gómez Mera, L. (2005), “Explaining MERCOSUR’s Survival: Strategic Sources of Argentina- Brazilian Convergence”, pág 110.

11 Leiras, S. (2007), “De Carlos Menem a Néstor Kirchner: cambios y continuidades en la democracia Argentina”, pág 20.

12 Martínez Puñal, A. (2005): “El sistema institucional del Mercosur: de la intergubernamentalidad hacia la supranacionalidad”, pág. 115.

13 Banco Interamericano de Desarrollo (2002): “El Nuevo regionalismo en América Latina”, pág. 29.

14 Vilas, C. (2000): “¿Más allá del Consenso de Washington? Un enfoque desde la política de algunas propuestas del Banco Mundial sobre reforma institucional”, pág 2

15 Gerchunoff, P. y Torre, J. (1996), “La política de liberalización económica en la administración de Menem”, pág 737.

16 Botana, N. (1995): “Las transformaciones institucionales en los años del menemismo”.

17 Leiras, S. (2007), “De Carlos Menem a Néstor Kirchner: cambios y continuidades en la democracia Argentina”, pág 21.

18 Llanos, M. (2001): “Understanding Presidential Power in Argentina: a Study of the Policy of Privatization in the 1990s”, pág 96

19 Mustapic, A. (2000): “Oficialistas y diputados: Las relaciones ejecutivo-legislativo en la Argentina”, pág 578.

20 Mustapic, A. (2000): “Oficialistas y diputados: Las relaciones ejecutivo-legislativo en la Argentina”, pág 577.

21 López, I. (2007): “La República alterada: las presidencias imperiales de Carlos Menem y Néstor Kirchner”,  pág 9.

22 Botana, N. (1995): “Las transformaciones institucionales en los años del menemismo”.

23 Constitución de la Nación Argentina, artículo 100.

24 Gerchunoff, P. y Torre, J. (1996), “La política de liberalización económica en la administración de Menem”, pág 736.

25 Gerchunoff, P. y Torre, J. (1996), “La política de liberalización económica en la administración de Menem”, pág 738.