Revista N║5 "América Latina entre dos siglos II"

Resumen
¿Cuáles son los costos y beneficios políticos de una reforma estatal y un ajuste estructural para un líder en un Estado latinoamericano?
Esta es la pregunta con la que se podría comenzar a razonar sobre las diferencias y similitudes que tuvieron Carlos S. Menem y Fernando Collor de Mello en sus respectivos países, Argentina y Brasil, con sus grandes expectativas y potencialidades, pero también dos sistemas políticos con sus diferencias instrumentales.
En este trabajo se pondrá en el fiel de balanza las diferentes relaciones de poder y firmeza de estos dos liderazgos y sus consecuencias en esas condiciones iniciales de gobierno.

Abstract
Which are political costs and benefits that a latin american leader has to face as a result of state reform and structural adjustment measures?
This is the question that could guide an analysis of differences and similarities between Carlos S. Menem and Fernando Collor de Mello in their countries, Argentina and Brazil with their own big expectations and possibilities but also with two political systems characterized by instrumental differences.
This work will consider different power relations and strength of these leaderships and their consequences to starting government conditions. 

Tema General: Liderazgo Político y Economía Política

“Análisis de las semejanzas y diferencias en la implementación política de las reformas neoliberales en Argentina (Menem) y Brasil (Collor De Mello) en los años ’90”.

Por: Patrick Stapleton McCormick *

Introducción

Justificación:
          En el presente trabajo se van a analizar comparativamente los liderazgos políticos de los presidentes Carlos Saúl Menem en Argentina y  Fernando Collor de Mello en Brasil, con respecto a las reformas económicas y ajuste neoliberal que darían al perfil de sus administraciones, la importancia que reviste este fenómeno es vital para comprender el éxito o la caída de un líder que se compromete con las políticas internacionales que se imponía desde el Consenso de Washington en la época correspondiente (1989 – 1992).

Objetivo:
            El objetivo principal de este trabajo es el análisis del estilo político o tipo de liderazgo observado en la región de América Latina en general, en Brasil y Argentina particularmente. Se realizará un análisis descriptivo para definir los rasgos fundamentales que muestran la tradición de este estilo político decisionista y hiperejecutivista en la región latinoamericana.
Planteo del Problema:
Se analizarán y desarrollarán las características fundamentales y las estrategias políticas que correspondieron a este estilo decisionista en los años ’90 en la región, y en Argentina y Brasil en particular, con lo que se llegará a plantear los siguientes problemas:
¿Una reforma que implica un ajuste de la economía y la reducción del gasto público pudieron implementarlas sencillamente los gobiernos latinoamericanos en los años ´90? ¿Existen razones (y estrategias políticas asociadas a estas) que pueden explicar el mayor apoyo a una reforma que implicó un ajuste y la presencia de gran cantidad de “perdedores” frente a la reforma del estado neoliberal en la región? ¿Las estrategias políticas por sí solas alcanzarían para implementar rápida e intensamente la reforma en Argentina y Brasil, o dicha el ritmo y alcance de dicha reforma dependería así mismo de otros factores institucionales y políticos?
 De este planteo se generaría la siguiente hipótesis:
Hipótesis:
 “El diseño institucional de Brasil (el sistema partidario, y la estructura y organización burocrática), a principios de los años noventa, dificultó la concentración ejecutiva de poder en al momento de implementarse el neoliberalismo, en contraste con lo observado en Argentina durante el mismo período.”

    Marco Teórico

El texto “El proceso político de las reformas económicas en América Latina” de Juan Carlos Torre servirá de referencia central en el análisis del tema de la concentración de poder ejecutivo en América Latina, a través de la relación ejecutivo con legislativo, especialmente en Brasil y Argentina, en los años noventa (y en los años previos a la reforma neoliberal). Al mismo tiempo, el artículo “¿Democracia delegativa?” de Guillermo O´Donnell del libro Contrapuntos, servirá para profundizar el análisis del tipo de liderazgo de concentración en el poder ejecutivo histórico en la región y especialmente en las nuevas democracias delegativas de los años noventa.
El artículoImplementación del modelo neoliberal y restricciones al desarrollo
en la Argentina contemporánea” de Ana Castellani del texto Más allá del pensamiento único. Hacia una renovación de las ideas económicas en América Latina y el Caribe, el artículo “Dilemas irresueltos en la historia reciente de la sociedad argentina” de Alfredo Raúl Pucciarelli servirán para desarrollar los puntos centrales de los antecedentes históricos y las políticas aplicadas neoliberales de los años noventa.
La comparación de los estilos políticos o tipos de liderazgos en el contexto de reformas neoliberales se centrará en el artículo “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Mello” de Osvaldo Iazzetta, en el texto El proceso político de las reformas económicas en América latina de Torre, en el documento “La democracia y sus arquitectos. Una mirada del proceso de integración regional a través de los casos de Carlos Menem en Argentina y Fernando Collor de Mello en Brasil” de Santiago Leiras.

    Antecedentes históricos del neoliberalismo en América Latina

            El primer Estado latinoamericano que pone en práctica en su economía el neoliberalismo es Chile durante el régimen autoritario del Gral. Augusto Pinochet en los años setenta en un contexto internacional que mostraba cierta crisis del modelo de “welfare state”, principalmente en Inglaterra y los Estados Unidos,  se comienza a reducir el tamaño del estado y el gasto público en estos últimos países y en Chile. Las dictaduras de los años setenta en el resto de los países fueron variando el modelo industrial y estatal de los años de la post segunda guerra, se producen desregulaciones financieras y del comercio pero todavía no las privatizaciones ni la reducción del gasto del estado, y por eso, todavía el neoliberalismo no se implementaba en la región en general en los años setenta. En los perfiles de los años ochenta volvió la democracia en la mayor parte de los países, excepto en Chile que volvió en los años noventa.1
Con la democracia en los años ochenta, los países van a seguir manteniendo aun un modelo con presencia del estado y seguirán los problemas de déficit fiscal e inflación, por eso luego de un tiempo de aplicar planes que duraban un tiempo y luego fracasaban, se implementó a finales de los años ochenta y principios de los noventa la reforma del estado. Esta reforma neoliberal que implicó un Consenso de Washington que debatió sobre la grave crisis de la región y sobre lo necesario para que se supere la crisis; así, se llegó a las “recomendaciones” del Consenso de Washington e instituciones internacionales de crédito (principalmente el FMI y Banco Mundial), que refirieron a reducir el rol del estado y el gasto estatal. Este Consenso de Washington emergió como un nuevo “religión global” que muchos de los países de Latinoamérica seguían como una “fe blindada”, por un lado porque necesitaban los préstamos de los organismos de crédito, y por otro, porque estaban buscando una “salvación” para salir de esta grave situación de crisis. Se podría observar como, primero los países latinoamericanos buscaron esta “salvación” en forma de una ideología, y después los ciudadanos de la región buscaron la “salvación” en un líder, para implementar esta ideología a través de las reformas estructurales.
En Brasil y Argentina el neoliberalismo comenzó a implementarse a comienzos de los años noventa, las metas eran en ambos países claras y coincidían, reducir fuertemente y rápidamente el rol del estado en la economía y implementar las privatizaciones, sin embargo Argentina pudo realizar este objetivo con mas velocidad y fuerza que Brasil, debido a la diferente estructura y funcionamiento institucional, de partidos políticos y de la burocracia, que implicó mayores apoyos en Argentina y mayores dificultades en Brasil cuando se quiso implementar rápidamente la reforma neoliberal.
Para poder reflexiones acerca de este tipo de liderazgo (Ejecutivos concentrando poder) en Argentina y Brasil, se va a analizar tanto la estructura y funcionamiento del sistema partidario’90 como la estructura y organización de la burocracia en ambos países durante los años ’90. También, se van a mostrar las diferencias estructurales dadas en las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo en Argentina y Brasil. Se podrá concluir, como mismos estilos políticos pueden dar diferentes resultados con respecto al ritmo e intensidad de la reforma neoliberal implementada en Argentina y Brasil.
El surgimiento de las reformas en los años ’90:
Este trabajo comparado tratará de analizar y demostrar las similitudes y diferencias en relación al tipo de liderazgo que se observan en Brasil y Argentina en el marco de la reforma neoliberal, en los comienzos de su  implementación. Para reflexionar sobre este fenómeno, sería importante analizar las características principales que definen a la reforma neoliberal, las causas básicas de la instrumentación de este modelo y las políticas centrales que se implementaron, para poder comprender mejor el contexto en el cual se observaran los estilos políticos de cada país, Brasil y Argentina, en el momento de aplicación de tales reformas y ajustes estructurales.
Desde principios de los años ’90, el modelo económico neoliberal promovido por organismos internacionales y Washington se ha implementado en Latinoamérica a través de políticas de estabilización y reformas estructurales, como lo estableció el Consenso de Washington con el conjunto de políticas de desregulaciones y privatización que debían aplicarse en los países de la región para poder solucionar las graves crisis económicas. En contraste con el viejo “patrón de desarrollo” centrado en el Estado “elefantístico” que se  profundizó en los años ’30 junto al modelo económico de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), el nuevo modelo neoliberal sugirió un menor papel del Estado en la economía, la reducción del gasto público y más integración en el mercado y economía internacional a través de aperturas comerciales, financieras y privatizaciones de empresas publicas.2   Según Castellani este nuevo modelo fue muy crítico y reemplazaría al “modelo populista de industrialización sustitutiva” que estaba caracterizado por un ciclo de crecimiento y crisis. Otro autor, Pucciarelli, también se refiere a este ciclo de crecimiento y crisis como una dinámica de “stop and go”. En referencia a la economía argentina previa a la reforma, Pucciarelli describió, “La economía evoluciona, entonces, describiendo una serie ininterrumpida de movimientos cíclicos cortos y abruptos, donde tendencias extremas de crecimiento y de regresión se suceden sin solución de continuidad.”3 Primero, el Estado empieza con “políticas progresivas de distribución” de ingresos que son seguidas generalmente por un exceso de demanda por parte de la población, lo cual suele generar inflación. Asimismo, el gasto público excesivo frecuentemente muestra crisis fiscales, y el balance comercial se encontraba con frecuencia erosionado por las desventajosas condiciones de intercambio de los países de la región respecto a los países que exportan tecnología y bienes de capital. Para compensar el desequilibrio del sector externo, se implementaron numerosas  devaluaciones para facilitar las exportaciones, esto así mismo puede generar procesos de inflación y recesión. Entonces, a través de este ciclo el Estado se encontraba altamente involucrado y las crisis se presentaban habitualmente, y por eso, luego de varios años de sufrir este ciclo, se llega a la conclusión de la necesidad de un cambio. Siguiendo a Torre, podría decirse que el viejo patrón estatal industrial sería, “…reemplazado  por el despliegue de un nuevo patrón de desarrollo centrado en la inversión privada, la apertura externa y las señales del mercado.”4
Mientras la naturaleza y contextos políticos y económicos de cada país presentarían  circunstancias heterogéneas, las “recomendaciones” del Consenso de Washington habían establecido una solución como “la única” para resolver la crisis económica en Latinoamérica, se le llamó a la reforma neoliberal también el “pensamiento único” en referencia a un solo modo de poder pensar y solucionar la crisis, estabilizar y hacer crecer las economías. Así, el “Consenso de Washington”, como lo describe Castellani se pensaba como “…una propuesta de resolución ‘definitiva’ de la crisis latinoamericana que implicará, no sólo una estabilización macroeconómica ortodoxa, sino además-y fundamentalmente un conjunto de reformas estructurales que apuntaran a redefinir el rol del Estado y a transformar, radicalmente el modelo económico vigente”5. Entonces, las ideas que provenían de “los Chicago Boys” y de la teoría de Milton Friedman habían promovido este nuevo “pensamiento único” que puede ser comparado a ese tipo de nuevo “religión global” que empezaba a observarse en Latinoamérica. Según Castellani, esta dirección del Consenso de Washington está dispuesta en 10 políticas de reforma para salir de esta “década perdida” de crisis y desestabilización. Entre dichas política podemos encontrar el mantenimiento de la disciplina fiscal, priorización del recorte del gasto sobre los ingresos públicos y esto implicó el fin de los subsidios y de las promociones estatales, una reforma tributaria, una política intensiva de desregulación financiera, un plan estable y homogéneo, liberación del comercio exterior, atracción financiera internacional, un plan ambicioso privatizador, una reforma de desregulación del comercio, y finalmente derechos por propiedad para definir privadas.6 Entonces, cada recomendación sugiere menos intervención del estado y una apertura amplia del mercado para integrar en la economía capitalista internacional. De este modo, se implementó en América Latina dicha reforma del estado, y el neoliberalismo empezó a predominar como modelo en toda la región. Sin embargo, como ya he mencionado, cada país era heterogéneo y como va a demonstrar, el ritmo e intensidad de las implementaciones varía por región.

    Estilo político ejecutivista en Latinoamérica y en Argentina y Brasil en particular

En los años noventa en América Latina en general y en Brasil y Argentina en particular se implementó entonces la reforma neoliberal, y esta reforma se instrumentó bajo un estilo político o tipo de liderazgo especifico, un tipo de liderazgo que en América Latina se pudo observar históricamente. Por lo tanto, es importante considerar el clásico estilo de gobernar de la región para poder reflexionar acerca de dicho tipo de liderazgo en los comienzos de los ´90 con la aplicación del neoliberalismo.
Así, en América Latina se puede observar un estilo político tradicional o clásico. Según Torre este “policy style” muestra gran concentración de poder en el ejecutivo,  O’Donnell analiza este estilo político llamando “democracias delegativas” a las nuevas democracias latinoamericanas desde los años ´80 que implican una delegación de poder desde el legislativo al ejecutivo, y esto implica a su vez concentración de poder en el ejecutivo.  De este modo, existen ciertas características en común en los países de América Latina respecto al modo de gobernar, relacionadas principalmente con la concentración de poder en el ejecutivo.
En primer lugar, podría observarse como con la transferencia desde el autoritarismo militar hasta la vuelta a la democracia, los nuevos presidentes democráticamente electos en Latinoamérica  mantienen un sentido de poder inmenso. Este sentido de poder estaba justificado además por la elección en los nuevos gobiernos constitucionales, que les otorgaba mayor legitimidad y apoyo para poder gobernar.  Por eso, puede ser argumentado que los líderes de las nuevas democracias pueden mantener mayor reconocimiento del poder y con esto lograr mayor poder de decisión, porque si bien ya no tienen los gobiernos el recurso de las dictaduras a la represión, si tienen un reconocimiento que lo demuestra el voto de la mayoría, así, además tienen las facultades de gobernar de acuerdo al apoyo obtenido.
Por otra parte, la transferencia de poder fue enorme debido a que como dice Torre, la crisis económica mostró una emergencia y esto implicó un mayor apoyo a los líderes de la región. Al mismo tiempo las Constituciones y las leyes de los países de la región daban grandes poderes de emergencia y legislativos al presidente. Por otra parte articular la estabilización económica necesaria, con las reformas neoliberales ayudo a lograr mayor apoyo para concentrar poder e implementar las reformas del mercado. Sería importante considerar que la reforma neoliberal implicó una reforma con reducción del gasto del estado (el ajuste), por eso como dice Torre, en frente del ajuste se pueden encontrar ganadores y perdedores, y por eso es importante que los líderes tengan un apoyo y reconocimiento fuerte para implementar reformas que implican ganadores y perdedores. La reforma y ajuste neoliberal no recibió oposición ni resistencia en sus comienzos, sino que al contrario, mucho consenso, apoyo y tolerancia incluso de los que podían perder, y la mayor justificación de este apoyo al neoliberalismo fue la urgencia de salir de la crisis grave que pasaba la región, y considerar los aspectos señalados, como las leyes en la región, la tradición política, la coordinación de estabilizar y reformar el estado.
  Siguiendo el análisis realizado por O’Donnell respecto al tipo de democracias observadas en los países de la región en los años ‘90, se podría sostener que ha emergido un nuevo tipo de democracia en Latinoamérica y específicamente en Argentina y Brasil, que esta caracterizada por un enorme poder centralizado en el ejecutivo. Según O’Donnell, el referente empírico de democracia seguido por el modelo de “democracia representativa” se distingue con un nuevo tipo de democracia, la “democracia delegativa”. Así, el autor sostiene que lo que ha emergido en Latinoamérica específicamente durante las reformas neoliberales en los años ‘90 puede verse como un “nuevo animal” político “las democracias delegativas” que “se basan en la premisa central de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del termino de su mandato. El Presidente de este modo es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses.”7 En este sentido son democracias considerando que tienen elecciones libres, pero no serían  “democracias representativas” porque las instituciones y relaciones de poder no están “consolidadas” con controles y equilibrios de poder, sino que se observa un poder aplastantemente concentrado en el ejecutivo.
Para desafiar este gran poder del ejecutivo y  llegar a una “democracia representaba” las nuevas democracias electas deberían cumplir una “segunda transición” en la cual el “…elemento crucial que determina el éxito de la segunda transición es la construcción y el fortalecimiento de diversas instituciones que se convierten en nudos de decisión importantes dentro del proceso de circulación de poder político.”8 Para superar el estado de democracias delegativas, asimismo las instituciones políticas deberían representar un microcosmos de mayor interés e identidades públicas como los partidos políticos y el Congreso que son democráticamente electos, “…en el funcionamiento de las sociedades complejas contemporáneas, las instituciones democráticas proveen un nivel crucial de mediación entre, por un lado, los factores estructurales y por el otro, no sólo los individuos sino también los diversos agrupamientos por medio de los cuales la sociedad organiza sus múltiples intereses e identidades. Este nivel intermedio –es decir, institucional- tiene un importante impacto sobre las pautas de organización de la sociedad, facilitando la representación de algunos participantes en el proceso político y excluyendo a otros.”9. Esta situación debería darse en la región para superar el fenómeno de concentración de poder ejecutivo que prevalece en varios países, tales como Brasil y Argentina en los años noventa (y con una historia de poder concentrado en el presidente durante los años del modelo industrial estatal con Vargas como líder en Brasil y Perón en Argentina).
Respecto a este tipo de democracias delegativas, sin instituciones legislativas poderosas, podemos ver como estas nuevas democracias concentraron su poder en el ejecutivo, y esto ayudó para implementar las reformas neoliberales en una manera muy intensa y con velocidad. En contraste, con las “democracias representadas” donde existirían instituciones fuertes y la  “accountability” entre instituciones impide procesos decisorios unilaterales, las democracias delegativas permiten las decisiones y acciones unilaterales por parte del poder ejecutivo, centralmente por parte del presidente.
Según Torre, hay rasgos en común que cada país en Latinoamérica heredó  de los gobiernos autoritarios que concentraron el poder fuertemente en el presidente. Los gobiernos autoritarios anteriores gobernaron con completa autonomía, sin la responsabilidad o impedimento de “accountability” entre instituciones y sin la responsabilidad de responder a las demandas del público, además contaban con la autoridad de actuar con mecanismos represivos para gobernar sin sufrir resistencias ni oposiciones.
 Como se señaló anteriormente, con la llegada de la democracia en la mayor parte de la región en los años ´80, no existió más el recurso represivo para poder lograr consensos (la reforma neoliberal con ajuste realizada en la dictadura de Pinochet en Chile pudo usar de la represión para poder neutralizar resistencias), con la democracia en el subcontinente y con la necesidad de estabilizar las economías y hacer una reforma con ajuste económico, fue necesario mantener un tipo de poder ejecutivo decisionista, que las Constituciones y sus reformas posteriores inherentemente dieron. “Dichos mecanismos incluyen los poderes de emergencia otorgados al Ejecutivo para afrontar crisis nacionales, como el estado de sitio. Además de estos poderes, las constituciones conceden a la presidencia facultades legislativas, como los decretos, el poder de veto y iniciar legislación.”10 Respecto al tipo de liderazgo analizado en la región, el autor James Malloy afirma que en América Latina se pueden ver “democracias hibridas”, porque existe democracia donde hay elecciones libres pero junto a esto se observa un estilo de decisión política autoritario.
Como se señaló anteriormente, y varios autores destacan para explicar el tipo de liderazgo en los noventa, este tipo se relaciona fuertemente con la importancia de la crisis heredada. Esta crisis (déficit fiscales e inflaciones) y la “Crisis de la Deuda” del año 1982 que afectó todos los países de Latinoamérica gravemente, llevaron a presentar la necesidad de aplicar rápidamente la reforma neoliberal y para lograr rapidez era importante (fue el argumento seguido por los líderes) concentrar poder de decisión en el ejecutivo.  Por eso, al nuevo presidente democráticamente electo se le otorgaba la responsabilidad (y las facultades) de sacar a su respectivo país de la crisis lo más rápidamente posible.  “La atmósfera de crisis facilitó entonces la concentración de la autoridad de decisión en el Ejecutivo y la paralela reducción de la influencia de otras instituciones y actores en el sistema político, las legislaturas, los partidos, los sindicatos, las asociaciones empresarias.” 11 Como enfatizó O’Donnell respecto a los líderes que gobernaban discrecionalmente en la región, “El suyo es el gobierno de los salvadores de la patria. Esto conduce a un estilo mágico de hacer política: el ‘mandato’ delegativo supuestamente conferido por la mayoría, una firme voluntad política y el conocimiento técnico deberían bastar para que el salvador cumpla su misión.”12
También, es necesario destacar otro aspecto decisionista que emergió a partir de la situación de crisis y se trataría del uso o del abuso de medidas “paraconstitucionales” o decretos. Hay una diferencia entre las capacidades ya mencionadas que son brindadas por las constituciones y pueden usarse más aun en situaciones de emergencia y las que los presidentes implementaron sobrepasando las constituciones. Según Shugart y Carey, las iniciativas que el presidente lanza y que no son definidas en las constituciones de Latinoamérica son “paraconstitucionales” y representan actos que pueden ser ilegales en tiempos normales.13 En ambos casos comparados, Argentina y Brasil, Menem y Collor de Mello usaron estas medidas, Menem tuvo la capacidad de hacerlo (dictar muchísimos decretos) sin demasiadas repercusiones, mientras Collor de Mello (dictó varias medidas provisorias) y complicó mayormente las relaciones institucionales. “Buena parte de las medidas de ajuste y reformas lanzadas entonces fueron  hechas  por intermedio del “decretismo”, un estilo de gestión que no se reduce al uso de decretos presidenciales sino que califica más bien a un diseño de políticas radicado en el vértice del gobierno y que contornea la consulta a los agrupamientos políticos y los intereses organizados.”14
Al analizar el tipo de liderazgo decisionista de la región, otro punto importante a destacar, es que en la mayoría de los países, y específicamente en Argentina y Brasil, los presidentes usan la situación de crisis económica para justificar el reemplazo de los principales actores institucionales con “técnicos” quienes pueden ser útiles como sus vitales consultores siguiendo la lógica de la manera de gobernar decisionista de los líderes.  “Los ‘técnicos’, especialmente en materia económica, deben ser políticamente protegidos por el presidente contra las múltiples resistencias de la sociedad. Mientras tanto, es ‘obvio’ que esas resistencias provengan del Congreso, los partidos políticos, los grupos de interés o simplemente de la calle- se deben ignorar.”15 Este rasgo fue muy evidente en ambos casos, Argentina y Brasil, desde comienzos de los ‘90. En Argentina Menem estratégicamente usó su grupo de técnicos para implementar sus programas neoliberales y utilizo con “éxito” (apoyo, reconocimiento) su alta capacidad de gobierno. Sin embargo, como afirma Iazzetta, el presidente de Brasil, Collor de Mello,  usó la misma estrategia y mismo estilo político pero fracasó (no tuvo el apoyo necesario y no pudo implementar rápida y fuertemente las reformas neoliberales), en parte porque ignoró la  base tecno-burocrática del país, que tenía históricamente la dirección de la evolución económica de Brasil. Torre también destacó esta relación entre el poder político y los técnicos en torno a la concentración de poder ejecutivo y la ausencia de controles institucionales o la no interacción con los otros poderes políticos “la tendencia de los ejecutivos a circunvalar la consulta a los grupos de interés y a los bloques partidarios en el Congreso y a actuar en forma excluyente, siguiendo los consejos de sus asesores técnicos.”16
Iazzetta llama “capacidad de gobierno” a las capacidades de liderazgo y de acción política y capacidades técnicas a las capacidades burocráticas de decisión estatal (que abarca más que la decisión gubernamental).  Según Torre, considerando las capacidades políticas señaladas “La capacidad de movilizar mayorías legislativas, sea por medio del control del propio partido o a través de acuerdos con otras fuerzas define, pues, el margen que tienen los lideres de gobierno para lanzar reformas económicas.” 17Así, el rasgo central que define este estilo político o “policy style”  seria “el recurso a un estilo de decisión fuertemente centrado en el ejecutivo y en sus poderes discrecionales de intervención”.18 Como dice Torre en referencia a las distintas funciones que domina el poder ejecutivo, se trata de que se le asigna al presidente además del rol “…del jefe de gobierno la condición de jefe de Estado: el hecho de percibirse como representante de toda la nación tiende a llevar a los presidentes a un comportamiento auto centrado, colocando la legitimidad de sus decisiones por sobre las aspiraciones de los partidos y las demandas de grupos de interés...” 19 En ese sentido, se puede considerar de relevancia para el análisis, el concepto de “salvador de la patria” elaborado por O’Donnell, debido a que en Latinoamérica este fenómeno es muy significativo, ya que implica que el ciudadano suele encontrarse buscando a un “salvador” con la esperanza de que logre sacarlo de la crisis, y entonces se suele transferir un poder inmenso al presidente, que al mismo tiempo se encuentra con la gran tarea de salvar sus ciudadanos indefensos. Podría argumentarse al mismo tiempo siguiendo a O’ Donnell, como la democracia delegativa es fuertemente individualista. “El extremo individualismo que constituye al Poder Ejecutivo se combina con el organicismo del Leviatán. La nación y su expresión política ‘autentica’ el líder de su ‘Movimiento’, se postulan como organicismos vivientes”. Así, dice el autor, que el líder debe guiar a la nación uniendo sus fragmentos que están dispersos dentro de un todo que seria armoniosos.20

    Estilo decisionista durante las reformas en la Argentina y en el Brasil en perspectiva comparada

Caso Argentina:
En el caso de Argentina bajo la presidencia de Menem, una combinación fuerte de factores contribuyeron aplastantemente a la eficacia del poder concentrado en el ejecutivo para implementar el programa de reformas neoliberales.  En primer lugar, la situación de crisis que había en el país, en un contexto de crisis de la región, en el momento que toma el poder (anticipadamente varios meses antes debido a la grave crisis híper inflacionaria y fiscal), por otra parte, fue importante la disciplina partidaria que se pudo observar en el legislativo, ya sea por parte de la oposición radical que le delega poder por haber abandonado antes el poder y asegurar apoyo a las políticas para poder salir rápidamente de la crisis. También, el propio partido justicialista dio gran apoyo a pesar de que la dirección del nuevo gobierno mostraba un cambio de rumbo (el neoliberalismo) que lo alejaba de las bases tradicionales del peronismo (el estatismo), se logró gran apoyo de diversos sectores de la oposición y del propio partido a través de la estrategia de patronazgo estatal y clientelismo político, dice Torre que con incentivos de premios (a quienes apoyaban al gobierno) o castigos (a quienes se oponían a las nuevas políticas) el líder podía ganar consenso fuerte.
Por otro lado, otro aspecto que dio mas poder al presidente fue su “intervención” en la Corte Suprema de la Nación, se aumentó el número de miembros de la Corte Suprema de Justicia. Según Rubio y Goretti, el 1º en Septiembre de 1989 el Senado aprobó su presentación y después en Abril de 1990 la Cámara de Deputados aprobó la ley 23.774, aumentando el numero de miembros desde cinco hasta nueve miembros. Durante este proceso seis de los miembros han renunciado y Menem designó seis nuevos en Mayo de 1990, haciendo una nuevo mayoría con seis de los nueve, con identidades aliadas a su partido, fortaleciendo su control total sobre el aparato institucional.21 Como explica el autor Baldioli, “…de esta forma tendría una Corte adicta para ‘legitimar’ los decretos de necesidad y urgencia, que desde 1989 hasta 1992 sumaron la nada despreciable cifra de 247.”22 Entonces, a través de las reformas la Corte Suprema se abstendrían de usar el veto en algunos de esos decretos que en realidad no eran legales. Como dice Iazzetta, respecto al trámite de las privatizaciones y a la legalidad del proceso, el apoyo de la Corte  fue importante y esencial para circunvolar algunas de las dudas. Por otra parte, como se señaló anteriormente, los decretos de necesidad y urgencia fueron muy frecuentes para poder aplicar reformas y decidir unilateralmente cuando no se lograba rápidamente el apoyo del parlamento.
Respecto a la crisis económica y grave emergencia que presentaba Argentina, se pudo ver como en Argentina, Menem llegó a poder después de la administración de Alfonsin en medio de una crisis muy grande de la economía (híper inflación) que derivó en una crisis de gobernabilidad política (saqueos a supermercados, disturbios, manifestaciones, huelgas), esto mostró una opinión publica muy insatisfecha y esperando un pronto cambio. Se evidenciaba un Estado bajo los últimos años de Alfonsin, que ya no tenía control de la economía, y por esto había una necesidad de cambio urgente. Los dos planes instrumentados por Alfonsin, el Plan Austral y el Plan Primavera han fracasado luego de lograr por poco tiempo la estabilidad, la inercia de la inflación volvió a aparecer, y el problema de la crisis comenzaba a entenderse como estructural. Como destacó Torre el país estaba en crisis, “…la explosión hiperinflacionaria que sacudió a la economía argentina a mediados de 1989 y que provocó literalmente el derrumbe de las finanzas públicas…Por entonces, a una situación fiscal deteriorada, se agregaba un creciente endeudamiento gubernamental a tasas y plazos desfavorables y reservas internacionales a niveles mínimos…”23Alfonsin con su partido, la Unión Cívica Radical (UCR) trató en los últimos momentos de su gobierno, de redireccionar su gobierno hacia liberalización comercial y privatizaciones. Sin embargo, Alfonsin no tuvo el apoyo institucional por la oposición del Partido Justicialista (PJ) que bloqueaba en ese momento las iniciativas radicales, ni el apoyo de la población que dejaba de confiar en las políticas de un gobierno que no podía salir de la crisis grave. Entonces, cinco meses antes del fin de su mandato presidencial, Alfonsín renunció y el nuevo presidente Carlos Saúl Menem tomó su lugar con la gran ventaja de un país listo y que “demandaba” urgentemente un cambio drástico.
Se puede argumentar, que el factor principal en la eficacia de un estilo decisorio ejecutivo es el comportamiento y apoyo de los partidos políticos y la importancia del apoyo legislativo. Como enfatizó Torre, “Si el Ejecutivo cuenta con una mayoría legislativa estable y disciplinada, la probabilidad de que una iniciativa suya sea anulada es muy baja.”24 En el caso de Argentina, este argumento es muy aplicable al margen de verse un fenómeno evidente sobre las credenciales y estilo político astuto de Carlos Saúl Menem.  Menem llegó al poder identificándose con su origen peronista y  desde adentro de Partido Justicialista, que represento la principal oposición en contra de Alfonsin. Entonces, llegó con un partido que era muy fuerte institucionalmente, en contra de un partido de oposición, la UCR, muy débil después de la renuncia de Alfonsin. “Menem había resultado victorioso, primero dentro de su partido y luego en las elecciones presidenciales, levantando consignas populistas de largo arraigo en el peronismo. Con su victoria, por primera vez después de la muerte de Perón en 1974, el peronismo se había unificado en torno de un liderazgo aceptado por todas las corrientes.”25 Mientras la campaña de Menem era de proposiciones populistas de desarrollo y distribución, como se señaló anteriormente, lo que se aplicó realmente y fuertemente fue un programa de reforma estructural, en la forma de estabilización y reformas de mercado. Entonces, con el apoyo de los justicialistas o peronistas (por la estrategia de premios y castigos a través del patronazgo estatal y clientelismo) y con una base de apoyo muy  fuerte histórica que tiene el PJ, también como partido de base sindical que implicó el apoyo de los sindicatos (que el presidente al mismo tiempo dividió para poder controlar más aun), con gobernaciones de mayoría peronistas, y con gran apoyo dentro del Congreso, y con una oposición “silenciosa” como la UCR que se había ido anticipadamente, Menem se aseguró un poder muy fuerte centrado en el Ejecutivo, facilitando el proceso de implementación de las reformas estatales y neoliberales. Torre además afirma como el Partido Justicialista logró luego obtener la mayor cantidad de miembros en ambas cámaras del Congreso, “De este modo, pudo formar una poderosa coalición de gobierno en la que reunió el poder institucional de la mayoría electoral peronista con el respaldo de los núcleos mas expresivos del poder económico.”26
Con la realidad de la crisis ensombreciendo el país y la concentración de apoyo logrado por el presidente, Menem introdujo su plan de estabilización de manera rápida. Las Leyes 23.696 y 23.697 de “Reforma de Estado y Reestructuración de empresas publicas” y de “Emergencia Económica”, fueron los instrumentos más efectivos y sirvieron como una base de legitimación del Congreso. Siguiendo a Rubio y Goretti, las leyes 23.696 y 23.697 sirvieron como base para la implementación de las reformas neoliberales porque implicaron grandes cambios a las bases del modelo anterior. Primero, la Ley de Reforma del Estado, “…declared a national emergency regarding both public services managed by the state and the fulfillment and execution of public contracts and agreements. The declared emergency would be valid for one year and the executive would be able to extend this period for one additional year.”27  Esta Ley sirvió como base para Menem para fijar las reglas sobre la implementación de sus privatizaciones y además fue importante el apoyo logrado por la acción de la Corte Suprema de la Nación quien no hubieran intervenir, porque Menem como se dijo anteriormente, tuvo control completo sobre esta institución. La Segunda ley, sera la de Emergencia Económica, “…allowed the use of ‘emergency regulatory power in order to overcome the present situation of collective risk caused by the serious economic and social circumstances the nation is undergoing.”28 Esta ley sirvió principalmente para aliviar el inmenso gasto público que estaba asociado al viejo patrón de desarrollo centrado en el Estado. Con esta ley se ponía fin a los grandes subsidios del estado y al gran empleo público. Entonces, con estas dos leyes Menem empezaba a formar un base para convertir la economía centrado en el Estado hacia una economía liberada, privatizada, y desregulada.  Estas dos leyes se aprobaron en un tiempo muy corto en Argentina debido a la gran delegación de poder que le dio la UCR que había pactado apoyar las primeras políticas (compromiso que adquirió para que Menem asuma antes su mandato presidencial) y con el poder que también recibió del propio partido peronista. “En efecto, en virtud de la delegación de facultades legislativas hecha por el Congreso, el Ejecutivo logró un verdadero cheque en blanco con relación a aspectos centrales de las reformas económicas.” 29
Así hubo en Argentina una primera etapa de emergencia que le permitió al presidente gobernar con apoyo y delegación de poder, y cuando el pánico y la realidad de la crisis se calmó y el Congreso trató de limitar su capacidad de implementar reformas con la velocidad que venía viéndose, Menem empezó a implementar con abuso los anteriormente señalados decretos, llamados Decretos de Necesidad y Urgencia (NUD). “NUD’s are decrees issued by the executive that regulate matters or adopt policies that usually are the responsibility of Congress. When the president issues a new NUD, he or she ‘makes law,’ taking to him or herself the congressional authority to repeal and modify laws.”30 Entonces el presidente argentino explotó el uso de los decretos y según el autor Leiras, “Resultado de ello fue que durante el gobierno del Dr. Carlos Menem se dictaron más decretos de necesidad y urgencia que a lo largo de toda la historia constitucional argentina: entre Julio de 1989 y Agosto de 1998 el ex-presidente firmó 472 decretos de necesidad y urgencia…”31
Entonces, el presidente argentino pudo aprovechar muy bien la situación de crisis, él tuvo el apoyo legislativo necesario, el apoyo de la institución más alta de la Justicia, un sistema de partidos que lo favorecía debido a que la oposición lo apoyaba en un primer momento por haberse retirado antes y haber pactado apoyar al nuevo gobierno, los sindicatos de base peronista también apoyaron al nuevo gobierno, y utilizó con gran frecuencia los recursos de patronazgo estatal para encontrar mayor apoyo aun. Mientras, el sistema institucional muestra debilidad en gran parte de  países de Latinoamérica, Menem desde la presidencia del poder ejecutivo, pudo controlar más aun al resto de los poderes y decidir unilateralmente en una manera aplastantemente poderosa.
El autor Baldioli afirma una reflexión muy interesante en relación a lo que se puede entender al líder que utiliza al neopopulismo y al neodecisionismo, como “…el agente modernizador regulador de la sociedad no es el partido político, sino el “viejo príncipe” de Maquiavelo, más afín a los tiempos que corren (partidos profesionales electorales), que se confía más en la personalidad del candidato por su poder de atracción, que por el programa partidario, en los tiempos de la “video política” la imagen y las condiciones actorales del político valen más ante los espectadores.”32 Así, el líder muestra mayor presencia y peso que el partido, significando este nuevo estilo político tan poderoso como absurdo.
El autor Novaro diferencia al mismo tiempo entre los populismos del pasado y los neopopulismos latinoamericanos, argumentando que una diferencia fundamental es la falta de un “pueblo” en contraposición con los intereses de la “oligarquía” o elites.33 Antes el líder gobernaba en nombre de ese pueblo y para responder a las demandas de ese pueblo en el marco de sociedades industriales con una gran masa de trabajadores en las fábricas, los nuevos líderes en cambio no responden a los intereses de un pueblo (que no existe ya unido para demandar sobre sus mayores necesidades), sino que vienen a responder a demandas hechas por una sociedad desintegrada, que reclaman salir de la crisis, así, la supervivencia del líder depende mucho de que el líder supere la crisis y lo muestre, de su capacidad de escena, como sostiene Baldioli de la “video política”, de la imagen y de las condiciones de actuación de los líderes políticos.
El Caso Brasileño
En contraste, mientras el nuevo estilo político y liderazgo funcionaron muy efectivamente para Menem durante las reformas neoliberales, el mismo estilo no tuvo resultados demasiados efectivos para Collor de Mello en Brasil. Collor de Mello llegó al poder con una programa muy ambicioso, al mismo tiempo con anuncios anti políticos y sin el apoyo institucional o burocrático necesario para implementar las reformas.
Collor de Mello llegó de poder a través de la primera elección democrática directa. Además, llegó después del gobierno de José Sarney, que gobernó Brasil desde al año 1985 cuando murió Tancredo Neves del Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) que era un partido muy opositor a la dictadura anterior, y Sarney como vicepresidente tuvo que ocuparse de la presidencia al morir Tancredo Neves, lo que trajo un cambio de perfil político, debido a que Sarney era cercano al sector ARENA, que fue la agrupación política que agrupaba a los sectores militares. Sarney deja el poder en el año 1990 cuando asume Collor de Mello, un político que viene de afuera de la política con un nuevo partido Partido de la Reconstrucción Nacional (PRN), en un momento de crisis de los partidos que no podía resolver la grave situación de Brasil, Collor inteligentemente se aprovechó este sentimiento y lanzó una campaña dirigida directamente a las masas y apelando a la gente común que sufría la grave crisis.  “This was precisely the strategy pursue by Collor who sought to use his autonomy from the country’s political establishment and his electoral legitimacy to drive through his programme of economic modernization.” 34
Por lo tanto, Collor construye su imagen como alguien afuera del esquema político tradicional con cierta legitimidad porque había sido el gobernador de un estado de Alagoas. El también criticó al gobierno anterior de Sarney para enfatizar su posición como anti-corrupción, anti-estatal, y anti-partidaria. Además expuso un discurso de simpatía por los más pobres del país o “descamisados” y usó estrategias muy significativas de “neopopulismo” para construir su imagen como una figura popular. “As part of his image building Collor engaged in glamorous pursuits of riding high-powered motor bikes and participating in other sporting enterprises which was amply reported by the main television network, TV Globo.”35 Con esta estrategia apelando a la gente común y denunciando la política tradicional e impopular de Brasil, Collor logró ganar con su partido pequeño y sin estructura, el PRN, una victoria sobre el candidato Luiz I. Lula Da Silva de la Partido de los Trabajadores (PT).
Apelar al pueblo,  fue algo muy significativo del estilo “decisionista” o “neopopulista”, usando una campaña para apelar al público, pero implementando luego en el poder, algo completamente opuesto como fue el neoliberalismo y las políticas económicas impopulares, como ya he mostrado con las políticas de Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Mello.
            Pero poco tiempo después, su gobierno duró dos años y medio, este imagen distorsionada de un líder que no mostró una orientación de políticas hacia los intereses de las masas, y con un partido pequeño en un contexto de sistema partidaria muy fragmentado y sin disciplina, se demostraría que ni con un estilo decisionista muy fuerte, sería posible de implementar sus reformas rápidamente y fuertemente como en Argentina en los primeros años de los ´90. Como señaló Baldioli, “… la realidad demuestra que para ser un gran decisor hay que tener un partido fuerte, cierto dominio en el Congreso y tener por lo menos a favor una parte del pueblo, y la otra dividida, que justamente fue lo que hizo su par argentino.”36 Y esto no pudo lograrlo Collor de Mello en Brasil.
En Brasil, Collor de Mello llegó al poder en condiciones muy desfavorables para iniciar un programa de reformas estructurales. Según Torre, desde el retorno de la democracia, el gobierno estaba muy descentralizado sin los militares componiendo un centro de poder.  “Con la retirada de los militares, que hasta entonces provenían de un centro político, esta alteración en equilibrio institucional entre la administración central y los gobiernos estaduales emergió a la superficie.”37Durante el régimen autoritario se observó en Brasil como se desarrollaban distintos polos industriales que dieron poder económico fuerte y político a los estados regionales brasileños.  Cuando democracia emergió, los estados regionales tenían un alto nivel de poder. Además, se realizaron las elecciones estaduales para gobernadores antes que para el presidente cuando volvió la democracia, así, los gobernadores tuvieron más poder aun, pudiendo negociar más la transición democrática. Junto a este poder dispersado a nivel regional se daba un poder dispersado a nivel partidario, Brasil se considera un país con un sistema de partidos donde hay muchísimos partidos políticos y estos no tienen disciplina, según Iazzetta al llegar Collor de Mello al poder en el ´90 había en el parlamento 19 partidos políticos y 8 partidos eran muy importantes para formar las coaliciones, pero el partido de Collor, el PRN, era un partido con poco apoyo electoral, y esto dificultó el apoyo al presidente (una gran diferencia con el sistema de partidos y el apoyo logrado en el Congreso por el presidente argentino).38
Fue muy importante durante el gobierno de Collor como emergió un tipo de gobierno de coaliciones. Para poder lograr apoyo dentro del Congreso, se daba la necesidad de formar coaliciones entre partidos políticos y tener el apoyo de gobernadores estaduales. Sin embargo, siguiendo a Torre, los miembros parlamentarios eran muy individualistas y primero cuidaron sus intereses estatales y corporativos, después los intereses de su partido y últimamente a los intereses de su coalición, así los apoyos no se lograban fácilmente. Entonces este sistema representaba un sistema muy frágil con intereses dispersos. 
Además, Collor de Mello con su partido PRN mostraba gran debilidad dentro del Congreso, solo tenía un porcentaje chico de asientos en el Congreso y afirma Torre que logrando hacer coaliciones con otros partidos llegaba a un porcentaje de apoyo insuficiente para lograr aprobar leyes como la de reformas el estado estructuralmente. Respecto a la debilidad de Collor y su partido, dice Torre “Electo en comicios altamente polarizados en el nivel de las candidaturas presidenciales, su victoria no se tradujo en fuerza parlamentaria: los representantes de su partido eran apenas el 5% de los miembros del Congreso y sumados a los representantes no siempre confiables de los partidos de apoyo, totalizaban el 33%.”39 Entonces, en contraste con Menem, Collor no tuvo ningún apoyo cierto o estable dentro del Congreso.
Según Panizo, inmediamente cuando llegó a poder Collor de Mello lanzó su plan de estabilización económica para combatir la crisis y específicamente el alto nivel de inflación. Este plan se llamó “Plan Collor” y significó el primer cambio desde de liberalización económica. La medida principal del plan era el enfriamiento de las finanzas del Estado por un periodo de 18 meses. Siguiendo el rasgo clásico decisionista, Collor no consultó con ninguna cámara del Congreso y tomó esta decisión a través de una Medida Provisoria.
Respecto al poco apoyo que lograba obtener Collor y a los límites de su poder presidencial, es importante resaltar como en Brasil, la tecnocracia ocupa un lugar mucho más importante que en Argentina, así, una institución financiera estatal burocrática, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) tradicionalmente se ocupaba de la evolución económica de Brasil y de conducir sus principales políticas, en la época anterior estatal desarrollista, y como dice Iazzetta, este banco tendrá mucho poder para ocuparse de la conducción de la economía del país durante la época de no estatización o de privatizaciones en el marco del neoliberalismo. La burocracia dentro de Brasil probaría ser una fuerza muy decisoria. 
“Collor’s attempt to rule with the support of public opinion but without the backing of a stable party Alliance was a high risk and ultimately costly political strategy. Initiatives such as the privatizations of public enterprise drew strong opposition from the influential managers of state firms as well as from local political forces that traditionally drew political benefits from the presence of the state firms in their localities.”40
Respecto a su plan de estabilización fue un fracaso, en Octubre de 1990 regresó la inflación “…to reach a monthly average of sixteen percent by the years end.”41 El presidente de Brasil, trató de compensar con un segundo plan de estabilización y antiinflacionario. Sin embargo, el nuevo plan era mas defensivo, tratando de hacer acuerdos y de trabajar con los mismos grupos burocráticos que el ha denunciado en su campaña.  Cuando fue acusado por su mismo hermano de corrupción, se hizo obvio que su carrera política estaba finalizada. Mientras una coalición del Congreso y la sociedad civil estaban planeando su destitución del gobierno a través de un juicio político, el renunció en el 29 de Diciembre de 1992.
Collor de Mello también abusó del uso de las Medidas Provisorias para concentrar el poder en el ejecutivo, pero no tuvo el mismo éxito en comparación con su par político de Argentina, Menem.  Su Programa Nacional de Desestatización (PND) también propuso una modernización del Estado pero después del fracaso de su primer Plan Collor, el presidente brasileño no tuvo del apoyo del pueblo ni del Congreso nacional para continuar. Por lo tanto, a través del estilo decisionista Collor de Mello empezó de abusar los decretos o Medidas Provisorias para evitar los impedimentos del congreso. Como destacó Leiras, respecto a las Medidas Provisorias en Brasil “…correspondiendo 160 de ellas al período presidencial de Fernando Collor de Mello -85 originales y 75 reenviadas al congreso-, comprendido entre los años 1990 y 1992, habiéndose adoptado en el lapso de los 60 primeros días de gestión gubernamental…”42 Sin embargo, mientras Menem podía abusar de sus Decretos de Necesidad y Urgencia con éxito y manteniendo cierto apoyo o aceptación del Congreso y de la población, Collor de Mello solamente complicó sus relaciones con el Congreso por su estilo de gobierno y destruyó su imagen frente a la población por su ineficacia gubernamental.

    Las experiencias contrastantes de las privatizaciones en Argentina y Brasil

Analizando el proceso de las privatizaciones en ambos países serviría para entender mejor la diferencia entre sus sistemas de partidos y la organización burocrática, y además como estos dos características influyeron en la celeridad y eficacia de la implementación junto con este estilo político decisionista.
“El caso argentino se distingue por la celeridad y profundidad de su proceso de reformas económicas y por la notoria capacidad de gobierno concentrado por Menem. Su pertenencia a un partido de fuerte base sindical y representación parlamentaria contrasta con la soledad y debilidad de Collor puestas patéticamente de manifiesto en los últimos días de su mandato.”43
Según Iazzetta, el proceso de privatizaciones ejecutadas por Menem y Collor de Mello mostró las semejanzas en sus metas y estilos políticos, pero al mismo tiempo implicó sus diferencias en capacidades de implementarlos. Iazzetta destacó que la eficacia y celeridad de las implementaciones de privatizaciones dependieron en la relación entre “capacidades técnicas y capacidades de gobierno” en ambos países. Capacidades técnicas se refiere a los capacidades burocráticos acumuladas dentro del Estado para mantener autonomía decisoria del estado, mientras capacidades de gobierno se refiere a las condiciones políticas decisorias de liderazgo político, complementado con amplias bases de apoyo. El autor sostiene que Brasil tenía menores capacidades de gobierno pero mayores capacidades técnicas que Argentina, porque Brasil contaba con el BNDES que aportaba mucha tecnocracia. Este poder del estado sobre el gobierno, implicó un mayor control y dirección por parte del estado permanente y limitaciones del poder del presidente Collor. La experiencia de reformas en Argentina, al contrario, mostró  “celeridad y profundidad” porque la capacidad de gobierno bajo de Menem era mucho más fuerte (por su sistema de partidos bipartidista, con una oposición que tuvo que apoyarlo en principio, que le facilitó mucho apoyo) y sin la existencia de impedimentos por los organismos burocráticos debido a que en Argentina las capacidades técnicas o estatales son muy bajas, y el poder fuerte está en el núcleo central del poder ejecutivo que decide sobre las cuestiones más importantes como las decisiones de reformar el estado. “En contraste con Brasil, Argentina careció de un organismo técnico especifico en la ejecución de sus privatizaciones, confiando esa responsabilidad a ciertos segmentos políticos del Ejecutivo que no siempre contaron con una adecuada apoyatura de núcleos técnicos estatales.”44
Como se ha mencionado, estos “técnicos” son una de las características del estilo decisionista, utilizados por Menem para eludir las complicaciones institucionales que puedan surgir y hacer reformas con velocidad.  En contraste con Brasil, la capacidad técnica argentina no tenía autonomía y estaba centrada en el ejecutivo con influencias privadas siempre presentes. En Argentina “En resumidas cuentas, este aumento de capacidad tecnocrática no proviene de una agencia estatal permanente, ‘blindada’ frente a las presiones del sector privada, sino de una fundación construida a la sombra de este.”45 Esto se refiere a la Fundación Mediterráneo donde Cavallo ministro de Economía también trabajaba a través de un centro de estudios, de este centro provenían los tecnócratas argentinos, que no venían de la estructura permanente del estado como en Brasil (BNDES) sino que venían de esta fundación que dirigía el ministro de economía que era parte del núcleo del gobierno.
Entonces, mientras las privatizaciones se implementaron velozmente y con intensidad en Argentina en los comienzos de la reforma neoliberal, en Brasil se aplicaron con  menos velocidad, y mayor control de la burocracia (el BNDES era el organismo burocrático mayor de Brasil y era eficiente y transparente). Así, la estabilidad y seguridad de sus implementaciones eran mantenidas por el BNDES con un alto nivel de autonomía de los presiones del ejecutivo, esto hizo más lenta la reforma aunque se pudo controlar mejor la reforma y no se permitió que el presidente decidiera solo.
            Así, mientras Menem y Collor de Mello tenían la misma ideología de implementar las privatizaciones con velocidad como el eje de sus programas de reforma, solo Menem pudo tener éxito en este objetivo con mayor capacidad de gobierno y sin el impedimento de una fuerte burocracia. Siguiendo a Iazzetta, Collor de Mello quería implementar las privatizaciones más rápido pero no pudo, “Si bien el diseño original contemplaba una ejecución rápida-una privatización por mes-, ciertas condiciones adversas ocasionaron su atraso, motivando fuertes reacciones en el ámbito interno y externo. De las 66 empresas incluidas en el Programa Nacional de Desestatización, 15 fueron vendidas bajo el gobierno de Collor.”46 Entonces, el hecho que el presidente de Brasil no contó con la mayoría en el Congreso, que tuvo el control de la burocracia sino que la burocracia podía controlar las decisiones del ejecutivo, y un poder muy fuerte de los gobiernos estaduales, resultaron en impedimentos para su programa de privatizaciones. En contraste, Menem probaría ser uno de los mejores “estudiantes” del Consenso de Washington, implementando sus privatizaciones en tiempo record para mostrar su credibilidad frente de las empresas internacionales. “… en tan solo en el termino de cuatro años (1990-1993) fueron transferidas al sector privado 82 empresas y unidades de negocio, 27 servicios fueron otorgadas en concesión y 86 áreas del sector petrolero adjudicadas en concesión. Pese a la envergadura de este proceso, esas transferencias se han distinguido por una celeridad que contrasta con la ‘lentitud’ que los agentes económico locales y externos aun reprochen al proceso brasileño.”47
Podría decirse que “Si bien en los treinta meses del gobierno Collor fueron ejecutadas algunas reformas económicas –privatizaciones, desregulación y liberalización de las importaciones-, ellas estuvieron enmarcadas por la inestabilidad política y económica y por una decreciente capacidad de gobierno que limito severamente sus posibilidades de profundizarlas. La extrema fragmentación del sistema partidario brasileño y su correlato en el ámbito parlamentario dificultaron la formación de una mayoría legislativa que proporcionara una base de sustentación estable a su gobierno. Ese condicionamiento resultó más notorio aun por la escasa organicidad del partido que llevo al gobierno a Collor (Partido de la Reconstrucción Nacional) y por su renuncia a compensar esa debilidad mediante la negociación con otras fuerzas. Como contrapartida, su gobierno legislo mediante el empleo de artificios cuasi autoritarios (Medidas Provisorias) que deterioraron mas aun su relación con el Congreso Nacional.”48
 Así el sistema político, su estructura y funcionamiento de los partidos políticos, los poderes de los estados o gobernadores, y el poder o debilidad de la burocracia mostraron como Brasil a pesar de tener las mismas intenciones y planes que Argentina en relación al neoliberalismo, no pudo instrumentar la reforma del mismo modo que Argentina, con facilidad, intensidad y rapidez. Al mismo tiempo Brasil mostró como dice Iazzetta mayores controles al poder gubernamental por parte de la entidad burocrática líder en el país, y por un sistema de partidos que no permite que un partido o líder del partido pueda decidir unilateralmente con facilidad.
Entonces, el mismo estilo político o “policy style” de concentración de poder en el ejecutivo, el mismo tipo de “democracia delegativa” o “decisionista” que pudo observarse a comienzos de los años noventa en Brasil y Argentina en continuidad con un estilo tradicional en la región, no mostró mismos resultados en el corto plazo en relación al neoliberalismo, así, a pesar de la importancia de considerar este tipo de liderazgo como determinante de cierto escenario político y estilo de gobierno, es importante poder articular este fenómeno del “policy style” con la estructura y funcionamiento del sistema político de cada país, para comprender mejor los resultados de las diversas políticas, como las políticas de reforma neoliberal de los años noventa.

    Conclusiones

            Como pudo observarse, en la región de América Latina en general se implementó en los años noventa un tipo de reforma y ajuste estructural, el neoliberalismo, que se impuso como “pensamiento hegemónico o único” en la región. Al mismo tiempo, se pudo observar como los países de la región mantenían un mismo estilo político o modo de gobernar que implicaba mayor concentración en el poder ejecutivo. Si bien el estilo político decisionista latinoamericano mostraba una tendencia regional, y aunque el modelo neoliberal se presentó como una “receta” para todos los países latinoamericanos, en la práctica se demostró como las particularidades de cada país pudieron afectar al tipo de implementación política y al ritmo y alcance de la instrumentación de la reforma.
            Específicamente en los casos de Argentina y Brasil, ambos Carlos Saúl Menem y Fernando Collor de Mello mostraron el mismo estilo político “decisionista” o “neopopulista” durante sus gobiernos y el lanzamiento de las reformas neoliberales en los años ’90. Sin embargo, debido a diferencias en la estructura y funcionamiento del sistema partidario y burocrático, ambos casos dieron resultados diferentes en el ritmo intensidad en relación a la implementación de las reformas y ajustes estructurales. En Argentina, Menem llegó a poder identificándose con su origen Peronista y  desde adentro de Partido Justicialista que tenía gran apoyo del Congreso y del sector sindical. Además, la opositora Unión Cívica Radical quedó muy débil después de la renuncia de Alfonsín meses antes de terminar su mandato. En contraste, En Brasil no había una sistema partidario tan favorable para el presidente cuando Collor de Mello llegó al poder. El partido de Collor de Mello, PRN, un partido nuevo creado por el presidente que aparecía como outsider político, era insignificante dentro de este sistema de partidos muy fragmentado y aparecía la necesidad de formar coaliciones para intentar lograr mayor apoyo dentro del Congreso. Por lo demás, en Brasil existía un organismo burocrático estatal que representaba una entidad de enorme relevancia en la conducción de la economía brasileña, y dicha entidad con grandes y eficientes capacidades técnicas, el BNDES, representó una fuerza muy poderosa con un control y dirección de la reforma que le impidió concentrar el poder de decisión y ejecución al presidente Collor de Mello en torno a la reforma del estado. En contraste, los organismos burocráticos estatales en Argentina eran históricamente muy débiles y se pudo ver con frecuencia y también en los años ´90 en el marco de la reforma neoliberal, como las decisiones y acciones de relevancia las tomaba el núcleo más íntimo del poder ejecutivo (principalmente el presidente y el ministerio de Economía), así la burocracia como estructura permanente del estado no resultó en un impedimento para el poder político que concentraba el presidente Menem y sus más cercanos colaboradores tecnócratas.
            Finalmente, los resultados de las reformas neoliberales implementados en ambos países mostraron que, a pesar de que ambos presidentes mantenían mismos objetivos y discursos ideológicos, mismas metas de lograr una reforma estructural (como “predicaba “el neoliberalismo hegemónico) de modo veloz e intenso, en la práctica,  la incapacidad o escaso capital político de Collor junto a una estructura y un funcionamiento institucional (partidario y burocrático) adverso para el presidente de Brasil, significó la imposibilidad de cumplir con las metas deseadas. En cambio, la situación fue muy diferente y sumamente beneficiosa para la concentración de poder de decisión y ejecución del presidente argentino Menem, quien no solo gozaba de una estructura, funcionamiento y coyuntura partidaria sumamente positiva sino que contaba con grandes credenciales políticas que ayudaron aun más a concentrar poder e implementar la reforma estructural a una gran velocidad y con mucha intensidad.

* Estudios Globales. Universidad de California - Santa Bárbara (UCSB), EEUU.

Bibliografía

Libros
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Ferreira Rubio, Delia y Mateo Goretti (1998): “When the President Governs Alone: The Decretazo in Argentina 1989-1993” en Executive Decree Authority (Cambridge: Cambridge University Press)
Torre, Juan Carlos (1998). El proceso político de las reformas económicas en América latina (1ª ed.). Buenos Aires: Paidós SAICF.
Guillermo, O’Donnell (1997). “¿Democracia delegativa?” del libro Contrapuntos. Buenos Aires: Paidós.

Diarios, Revistas, y Artículos
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Novaro, Marcos (1996): “Los populismos latinoamericanos transfigurados” en Revista Nueva Sociedad. Nº 144. Buenos Aires.
Pucciarelli, Alfredo Raúl (1997): “Dilemas irresueltos en la historia reciente de la sociedad argentina” en Taller; Revista de Sociedad, Cultura y Política, Vol. 2, No 5. Buenos Aires.
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Panizza, Francisco (2000): “Neopopulism and its limits in Collor’s Brazil.” Bulletin of Latin American Research. Número 19. Society for Latin American Studies. Buenos Aires.

Páginas Web
http://www.britannica.com/eb/article-60828

Documentos
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www.rlcu.org.ar/revista/numeros/01-01-Octubre-2003/documentos/alberto_baldioli.pdf

2 Ana Gabriela Castellani: “Implementación del modelo neoliberal y restricciones al desarrollo en la argentina contemporánea” en Schorr, M. et al.: Mas allá del pensamiento único.  Hacia una renovación de las ideas económicas de América Latina y el Caribe (2002), pp. 81-93

3 Alfredo Raúl Pucciarelli: “Dilemas irresueltos en la historia reciente de la sociedad argentina” en Taller; Revista de Sociedad, Cultura y Política. Vol. 2, No 5. (1997), p. 89

4 Juan Carlos Torre: El proceso político de las reformas económicas en América latina (1ª ed.) (1998),  (p. 10)

5 Ana Gabriela Castellani. Op. Cit. p. 88.

6 Ana Gabriela Castellani. Ibíd. p. 90

7 Guillermo O’Donnell: “¿Democracia delegativa?” del libro Contrapuntos (1997), p. 293

8 Ibíd. p. 289

9 Ibíd. p. 293

10 Juan Carlos Torre. Op. Cit.  pp. 38

11 Ibid. pp. 91

12 Guillermo O’Donnell. Op. Cit. pp. 294

13 John M. Carey and Matthew Soberg Shugart: "Calling Out the Tanks or Filling in the Forms?" en  Executive Decree Authority (1998), p. 14

14 Juan Carlos Torre. Op. Cit. pp. 41

15 Guillermo O’Donnell. Op. Cit. pp. 295

16 Juan Carlos Torre. Op. Cit. pp. 88

17 Ibíd. 42

18 Ibíd. pp. 87

19 Ibíd. pp. 88

20 Guillermo O’Donnell. Op. Cit. pp. 294

21 Rubio Delia Ferreira y Mateo Goretti: “When the President Governs Alone: The Decretazo in Argentina 1989-1993” en Executive Decree Authority(1998), pp. 36-37

22 Alberto Amadeo Baldioli: “Neodecisionismo en América Latina: Entre la apatía cívica y la participación política. Argentina y Brasil (1989-1992)”.  Presentado en Red Latinoamericana de Cooperación Universitaria. (2003),  pp. 14

23 Juan Carlos Torre. Op.Cit. pp. 46

24 Ibíd. p. 42

25  Ibíd. p. 47

26  Ibíd. p. 48

27   Rubio Delia Ferreira y Mateo Goretti. Op. Cit. p. 38

28   Ibíd. p.39

29 Juan Carlos Torre. Op. Cit. p. 48

30 Rubio Delia Ferreira y Mateo Goretti. Op. Cit. p. 41

31 Santiago Leiras: “La democracia y sus arquitectos. Una mirada del proceso de integración regional a través de los casos de Carlos Menem en Argentina y Fernando Collor de Mello en Brasil” en  Segundas jornadas sobre Instituciones, democracia e integración regional en el Cono Sur, (2003), p. 7

32 Alberto Amadeo Baldioli. Op. Cit.p. 6

33 Marcos Novaro: "Los populismos latinoamericanos transfigurados" en Nueva Sociedad Nº 144, Caracas. (1996),  pp.2

34 Panizza, Francisco: “Neopopulism and its limits in Collor’s Brazil.” Bulletin of Latin American Research. (2000), p. 181

35  Ibíd. p. 182

36 Alberto Amadeo Baldioli. Op. Cit. p. 8

37 Juan Carlos Torre. Op. Cit. p. 50

38 Osvaldo Iazzetta: “Capacidades técnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Mello” en Revista Desarrollo Económico (1997), p. 27 

39   Juan Carlos Torre. Op. Cit. p. 53

40 Francisco Panizza. Op. Cit. p. 186

41  Ibíd. p. 186

42 Santiago Leiras. Op. Cit. p. 12

43 Osvaldo Iazzetta. Op. Cit. p. 265

44 Ibíd.  p. 271

45 Ibíd. p. 273

46 Ibíd. p. 268

47 Ibíd.  p. 268

48 Ibíd. pp. 255-56