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Revista Nº47 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES" |
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Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Sociales Ciencia Política
“El Gobierno de Carlos Menem: ¿ Una Democracia delegativa ó un presidente que gobierna solo?
Por: María Florencia Pupo[1]
Resumen El presente trabajo observará el proceso gubernamental de la primera presidencia de Carlos Saúl Menem, su relación con las instituciones y todas las maniobras gubernamentales que tuvo en su proceder
Abstract The present work will observe the governmental process of the first presidency of Carlos Saúl Menem, his relationship with the institutions and all the governmental maneuvers that he had in his proceeding.
INTRODUCCIÓN
JUSTIFICACIÓN
La cuestión que me impulsó a realizar este trabajo tiene que ver con como inciden sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo los poderes legislativos del presidente y los poderes partidarios. Por lo tanto mi análisis se centrará en el modo en que se dió ésta relación durante la primer presidencia de Menem y en la utilización según el modo en que la constitución nacional asigna al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislación. Siendo su incidencia en el proceso de decisiones modificando las propuestas, negando, demorando o bloqueando su sanción.
OBJETIVOS
El propósito del presente trabajo es analizar el primer período presidencial de Carlos Menem, y como los casos de políticas de privatizaciones, política fiscal, reforma del sistema de jubilaciones y reforma laboral destacan la sustantiva intervención del Congreso. Distinguiendo tres fases vinculadas con el comportamiento del Congreso que postula Mariana Llanos: la delegativa, impulsada por la crisis hiperinflacionaria de 1989 en la cual el Congreso transfiere sus prerrogativas legislativas al presidente; la etapa cooperativa, en que participa activamente en la elaboración de las leyes y, finalmente, la conflictiva, en la que se opone a las iniciativas presidenciales. Si bien éstas fases abarcan sus dos presidencias me propongo hacer un análisis exhaustivo de aquellas que se encuentran en la primera presidencia.
PLANTEO DEL PROBLEMA Y PROBLEMA
De acuerdo a su estilo de liderazgo y a las reformas que implementó: ¿formó acaso todo parte de una gran estrategia para acrecentar el poder del Ejecutivo presionando tanto al Congreso como al Poder Judicial?, ¿o bien fue la situación de crisis y que el propio Congreso facilite la concentración de poder lo que llevó al Hiperpresidencialismo?
HIPÓTESIS
“El presidente Menem durante su primera presidencia (1989-1995) habría absorbido recursos de gobierno que en el pasado habrían sido más distribuidos y compartidos especialmente por el Congreso.”
BIOGRAFÍA DE CARLOS SAUL MENEM
Carlos Saúl Menem nació en Anillaco, Argentina en el año 1930. Político argentino de una familia de emigrantes sirios, se educó en la religión musulmana, pero luego se convirtió al catolicismo, la religión oficial de Argentina. Estudió jurisprudencia en la Universidad Nacional de Córdoba, y en 1973 fue elegido gobernador de la provincia de La Rioja, cargo que desempeñó durante tres legislaturas, hasta que fue hecho prisionero a raíz del movimiento militar que derrocó el gobierno de Isabel Perón. Siete años más tarde recobró su cargo de gobernador de La Rioja, puesto desde el cual se opuso a la política del movimiento peronista. El año 1988 fue designado candidato a la presidencia del gobierno tras conseguir el apoyo mayoritario para su candidatura, en perjuicio de la de Antonio Cafiero, presidente de su partido, el Justicialista. Restaurada la El 14 de mayo de
1989 es elegido para ocupar la Presidencia de la Nación, cargo que asume anticipadamente el 9 de julio de ese mismo año iniciando, a partir de
ahí, una serie de medidas políticas tendientes a restablecer el principio de
autoridad y reconstruir las capacidades institucionales del Estado Nacional,
sin temor de la libertad ni de la competencia se prepara para ofrecer a través
de su gestión la dicha a la generación siguiente. En 1994 la Convención Nacional Constituyente sanciona la nueva
Constitución Nacional para la Argentina, que comienza a regir desde ese momento
los destinos de un país también renovado y en plena etapa de crecimiento.
PRIMERAS CONSIDERACIONES El gobierno del presidente Menem se ha caracterizado por una creciente concentración de poder en el Ejecutivo. Para hacer frente a la crisis económica que afectaba al país en 1989, el presidente Menem absorbió recursos de gobierno que, en el pasado, habían estado más distribuidos y compartidos, especialmente por el Congreso. Este estilo de gestión resulta de la combinación de dos factores: 1) una tradición favorable a la discrecionalidad del poder y al uso extensivo de los recursos presidenciales, y 2) la demanda de gobierno, originada en el temor y en el sentido de amenaza propios de las situaciones de emergencia. Una de las facetas visibles de este fenómeno es el gobierno por decreto, en particular, el uso y abuso de medidas excepcionales como los decretos de necesidad y urgencia. En el marco de la Constitución de 1853, el Ejecutivo no tenía facultades para dictar este tipo de decretos, aunque hasta 1989 los presidentes constitucionales argentinos habían recurrido a ellos en situaciones extraordinarias. Durante la presidencia de Menem los decretos de necesidad y urgencia dejaron de ser una medida de excepción para convertirse en una herramienta ordinaria de gobierno.
UNA APROXIMACIÓN HISTÓRICA
La modalidad republicana, adoptada por el Artículo 1° de nuestra Constitución, se sustenta en la división de poderes, correspondiéndole al Congreso la función de hacer la ley y ejercer el control de la administración. Para Montesquieu la división o reparto de poderes era indispensable para evitar la concentración del poder, pues si ello ocurre se pierde la libertad. Los constituyentes de Filadelfia de 1787 elaboraron así un sistema balanceado – de frenos y equilibrios - entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Al legislativo se lo coloca en primer lugar en los textos constitucionales porque es el que mejor encarna el principio de la voluntad popular. Existe además una relación de interdependencia entre los poderes, a los efectos de alcanzar un equilibrio en la relación mutua. Los medios ideados para lograr esa finalidad son el juicio político, por el cual el Congreso examina el desempeño de los funcionarios de los poderes Ejecutivo y Judicial; el veto, por el cual el Poder Ejecutivo controla las leyes dictadas por el Parlamento y por último el control de constitucionalidad por el cual el Poder Judicial fiscaliza que todas las normas elaboradas por los otros poderes estén en armonía con la Constitución. Para prevenir que una rama del poder se convirtiera en suprema, y para inducirlas a cooperar, los sistemas de gobierno que emplean la separación de poderes se crean típicamente con un sistema de "checks and balances" (controles y equilibrios). Este término proviene del constitucionalismo anglosajón, pero, como la propia separación de poderes, es generalmente atribuida a Montesquieu. Checks and balances se refiere a varias reglas de procedimiento que permiten a una de las ramas limitar a otra, por ejemplo, mediante el veto que el presidente de los Estados Unidos tiene sobre la legislación aprobada por el Congreso, o el poder del Congreso de alterar la composición y jurisdicción de los tribunales federales. Cada país que emplee la separación de poderes tiene que tener su propio mecanismo de checks and balances; cuanto más se aproxime un país al sistema presidencial, más checks existirán entre las distintas ramas del poder, y más iguales serán en sus poderes relativos. Los constitucionalistas anglosajones encuentran su origen en la Carta Magna, aplicándose en la práctica en las luchas entre la monarquía y el parlamento en las guerras civiles inglesas del siglo XVII. Montesquieu, en el siglo XVIII, realizó más bien la formulación teórica de lo que los ingleses habían aplicado en la práctica el siglo anterior.
FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DISCIPLINA DE LOS LEGISLADORES
Entre las principales variables que inciden sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo, la literatura especializada apunta sobre todo a dos, los poderes legislativos del presidente y los poderes partidarios. A partir de la primera de ellas, S. Mainwaring y M. Shugart proponen una clasificación de los regímenes presidenciales según el modo en que las constituciones nacionales asignan al Ejecutivo los poderes de veto, veto parcial, decreto y temas exclusivos de legislación.
Los vetos presidenciales
El presidente argentino dispone de dos tipos de veto, total y parcial. Respecto del veto parcial, cabe señalar que la Constitución de 1853 no incluía su promulgación parcial. Esta, sin embargo, fue consagrada por la práctica para ser finalmente constitucionalizada con la reforma de 1994. Los vetos a las iniciativas del Poder Ejecutivo han sido todos vetos parciales. La utilización del veto parcial significa, básicamente, que el Ejecutivo, por las razones que fuere, no logró llevar a buen puerto el proceso de negociación en el Congreso. En el caso de Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadas con las políticas de reforma estructural como, por ejemplo, las privatizaciones de las empresas estatales de gas, servicios eléctricos, petróleo (YPF), el sistema de jubilaciones, etc. En algunos aspectos vinculados con los proyectos de ley en cuestión, los legisladores decidieron actuar en forma autónoma y el presidente, a su vez, por intermedio del veto parcial, decidió desautorizar parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurrir al veto parcial le proporciona así al Ejecutivo un mecanismo para preservar, aunque mermado por la intervención del Congreso, su poder de iniciativa. Respecto al uso del veto, Guillermo Molinelli sostiene que es particularmente destacable como instrumento de negociación entre ambos poderes, y un importante elemento en el arsen presidencial de medios enderezados a generar presión para el logro de sus propósitos legislativos, haciendo del presidente, en efecto, la “tercer rama de la Legislatura”. El veto es el “arma final” del presidente cuando todas las demás han fracasado en influenciar al Congreso, y la insistencia es la victoria final del Congreso. Por otra parte, el autor menciona la existencia de una asimetría: el presidente puede vetar una acción independiente del Congreso, pero el Congreso no puede vetar una acción independiente del presidente por la peculiar razón de que su misma acción está sujetada al veto presidencial. Así el presidente cree que una ley sancionada por el Congreso avanza sobre sus facultades, puede vetarla, pero si el Congreso cree que una acción cualquiera del presidente usurpa sus poderes o es inconstitucional por otra causa, cualquier decisión congresista al efecto estará sujeta al veto presidencial.
Insistencias
El número de insistencias es otro indicador de las dificultades para lograr que los legisladores del partido de gobierno se avengan a las directivas presidenciales. En este sentido, es preciso aclarar que para que una insistencia prospere, hace falta reunir una mayoría especial de los 2/3 de los miembros presentes en ambas cámaras. Por consiguiente, plantea el desafío de franquear dos barreras: la del número y la disciplina partidaria. La insistencia puede ser vista como el desafío más explícito que los legisladores plantean al liderazgo presidencial. Sin embargo, no ha sido este el caso.
Decretos de Necesidad y Urgencia
Los decretos de necesidad y urgencia son normas dictadas por el Poder Ejecutivo a través de las cuales se toman decisiones que habitualmente sólo podrían adoptarse por medio de una ley sancionada por el Congreso. Las ventajas estratégicas de los decretos de necesidad y urgencia son evidentes. El presidente dicta un decreto y en caso que los legisladores reaccionen con una ley derogándolo, el presidente puede vetar dicha decisión. Le basta contar, por ejemplo, con 1/3 de los senadores para imponerse sobre el resto del Congreso. A diferencia del veto parcial donde el presidente actúa luego de la intervención del Congreso para revisar parte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia evaden claramente su participación. Para Delia Ferreira y Mateo Goretti, el gobierno del presidente Menem se ha caracterizado por una creciente concentración de poder en el Ejecutivo. Este absorbió recursos de gobierno que en el pasado habían estado más distribuidos y compartidos, especialmente con el Congreso. En el caso de los Decretos de Necesidad y Urgencia, éstos dejaron de ser una medida de excepción para convertirse en una medida ordinaria de gobierno. Los presidentes argentinos y en particular Carlos Menem, hicieron un uso cada vez mas frecuente de la facultad de dictar Decretos de Necesidad y Urgencia, medida que debía ser utilizada en casos excepcionales. Pero si bien éstos aparecen con la reforma constitucional de 1994 no nacieron con ella. Los hubo en el siglo XXI, pero sólo se volvieron un instrumento habitual de gobierno a partir de la gestión de Menem. Presumiblemente en busca de algún récord, antes de la reforma de 1994 dictó varios cientos. Y la Corte Suprema que convivió con el menemismo, en uno de sus milagros, en 1992 convalidó esa atribución presidencial. Por eso, cuando se trazó el Pacto de Olivos, el radicalismo reclamaba que se incluyera en la Constitución Nacional alguna cláusula que limitara la práctica presidencial de dictar DNU. Podría considerarse que lo mejor hubiera sido directamente prohibirlos. Quizás hubiera sido lo correcto, a la luz de que la letra de la Constitución nunca limitó el ímpetu decretista de Menem. La otra alternativa de los convencionales hubiera sido imponer un límite temporal preciso de vigencia de esta medida excepcional de, por ejemplo, treinta o sesenta días, tras los cuales el DNU en cuestión perdería vigor si no fuese expresamente aprobado por el Congreso. Pero los convencionales no llegaron a un acuerdo tan sustancial. Lo que hizo la reforma de 1994 contra el declamado espíritu de limitar el presidencialismo. El artículo 99, inciso 3, estableció que “el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” (eso es, normas con el contenido general de leyes). Una prohibición fulminante y categórica. Pero a continuación la misma norma desvirtúa la prohibición: “Solamente, cuando circunstancias excepcionales…”. Es decir, la Constitución primero establece una prohibición al presidente y luego le permite lo mismo que prohíbe, claro que bajo ciertas condiciones, que ningún presidente respetó, y dándole una intervención al Congreso para que controle, control que nunca se ejerció. Este, al que el presidente envía los DNU para su control, casi nunca ejerció esa atribución y, bajo la excusa de la urgencia, de la emergencia y de la imperiosa necesidad del país, quedó atrapado por la fuerza de los hechos consumados. Y la Corte apenas intervino en diecisiete causas judiciales para juzgar los DNU ya dictados y vigentes, de los cuales tan sólo declaró inconstitucionalmente unos pocos. Si nadie controla y limita la atribución presidencial, no cabe esperar que el propio mandatario se vaya a inhibir.
CONTEXTO INTERNACIONALDurante su gestión, Menem se alineó con Estados Unidos, buscando el anclaje del país en Occidente. En 1991, ante el conflicto en el Golfo Pérsico envió tropas a esa zona, rompiendo la larga trayectoria de neutralidad argentina. Luego se posicionó del lado de Estados Unidos en lo referente a Cuba y en otros enfoques geopolíticos, y llegó a alcanzar el status de aliado de la OTAN. Por otra parte, el 21 de marzo de 1991, los presidentes y ministros de relaciones exteriores de la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado de Asunción para la constitución de un mercado común entre sus países, complementando luego el marco institucional para la conformación del MERCOSUR con la firma del Protocolo de Brasilia, en el mes de diciembre del año 1991, y del Protocolo de Ouro Preto el 17 de diciembre de 1994. Este proceso institucional procuraba sentar las bases de un nuevo esquema de integración en el Cono Sur de la región, en un contexto entendido entonces como de doble transición en la mayor parte de sus sociedades nacionales, desde el autoritarismo a la democracia política, y desde el Populismo hacia estrategias de reforma con orientación hacia el mercado, siendo esta última transición producto de por una parte, la necesidad política de hacer frente a los requerimientos sistémicos de la globalización económica, y por otra al desafío provocado por el colapso fiscal, administrativo y regulatorio del aparato estatal en los países centrales de la subregión. Este proceso de transformación se llevó a cabo sobre la base de una estrategia política la cual sentó las bases de una nueva gobernabilidad que, privilegiando criterios de eficacia y efectividad decisional sobre otras consideraciones en torno del resguardo de la calidad democrática, produciría un fuerte proceso de concentración de poder en la institución presidencial, dando lugar a experiencias de carácter decisionista en la región con los más diversas consecuencias desde el punto de vista institucional.1
EL PROCESO DE REFORMAS ECONÓMICASEl proceso de reformas económicas en la Argentina se puede descomponer en tres etapas: 1989-1991, 1991-1995 y desde 1995 en adelante. Durante el primer período, el gobierno inició el proceso de reformas a través de la privatización de empresas estatales, reformas fiscales y liberación comercial. Las políticas implementadas durante este período fueron influidas por dos factores. Por un lado, las reformas estructurales fueron agregadas con las políticas de estabilización. Las reformas fueron, en esencia, concebidas como un medio para enfrentar las urgencias fiscales de corto plazo. Por otro lado, tanto las reformas como la velocidad con la que fueron implementadas y la forma en la que fueron agregadas respondieron a la necesidad del gobierno de enviar claras señales de compromiso con el curso reformista, especialmente a la luz de la tradición del partido peronista. En general, esto resultó en deficiencias en el diseño de las reformas, falta de transparencia, sobreactuación a fin de generar señales creíbles y la priorización de la estabilización y consideraciones fiscales de corto plazo. Sin embargo, no se logró estabilizar la economía durante este período, y todo desencadenó en un nuevo episodio hiperinflacionario en 1990 y la renuncia de dos Ministros de Economía. El Plan de Convertibilidad de 1991 da inicio al segundo período, durante el cual se instrumentó gran parte de las reformas. Este período se desarrolló en el marco de la estabilidad y la expansión económica asociada a la convertibilidad. La expansión de la demanda agregada y el boom de consumo, generado por la estabilización del tipo de cambio y el flujo de capital extranjero, configuraron un escenario favorable, que impulsó el apoyo al curso reformista. Una de las características más llamativas de este período fue el aumento en las capacidades administrativas del Estado en lo que refiere a las políticas económicas. La llegada de Domingo Cavallo al Ministerio de Economía con un equipo de técnicos de un prestigioso centro de investigación le dieron a las políticas de reforma una unidad y coherencia que no tenían anteriormente. Las principales reformas fueron realizadas durante este período: política monetaria (Ley de Convertibilidad e Independencia del Banco Central), reforma fiscal (simplificación del sistema impositivo y fortalecimiento de la agencia recaudadora de impuestos), liberalización de mercados internos y externos, y más privatizaciones. Paralelamente a la recuperación de la situación económica, comenzó a reaparecer la tradicional manipulación de fondos públicos con fines electorales, lo cual debilitó la situación fiscal. Esta fragilidad se hizo aparente con el arribo, en 1994, del Efecto Tequila. Esta renovada sensación de crisis impulsó un último conjunto de reformas, entre las que se encuentran la reforma previsional, la flexibilización laboral y la privatización de algunos bancos provinciales. Es importante señalar que los temores al regreso de la inestabilidad económica tras el shock del Tequila ayudaron a la reelección de Menem, generando la idea de que el Presidente y su equipo económico eran los mejores pilotos en aguas económicas tormentosas. En 1994-95 ingresamos al tercer período de reformas, a lo largo del cual, si bien se mantuvo el curso reformista, ha habido escasos avances. Este hecho requiere retomar la cuestión de los incentivos del Ejecutivo para tratar de implementar las reformas, especialmente dada la posibilidad de generar antagonismos en sus propias bases de apoyo.
LAS POLÍTICAS DE PRIVATIZACIONES
A
principios del año 1990 se produjo una profunda modificación política y
económica respecto del modelo de Estado que regía en Argentina, pasando de un
concepto de Estado Intervencionista a un nuevo sistema en el cual la gestión
privada sería la encargada de hacerse cargo no solo de aquellas funciones y
actividades que eran delegables por parte del Estado, sino también de la
obtención de los fondos necesarios para el financiamiento de las mismas.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
El presidente Carlos Menen, quien en 1989 había sucedido a Alfonsín, jamás ocultó su voluntad reeleccionista. Inclusive en 1985 había apoyado la idea sustentada por los seguidores de Alfonsín, contrariando la voluntad oficial de su partido que para aquel entonces estaba en la oposición y cuestionaba la reforma. En 1993, con el aliento devenido de las transformaciones económicas operadas en la Argentina desde 1989, se lanzó nuevamente la idea de reformar la constitución para establecer la reelección. Sin embargo, las exigencias de reunir el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de ambas cámaras legislativas para declarar la necesidad de la reforma, a fin de convocar a una Convención Constituyente parecía hacer naufragar los intentos. El justicialismo, partido del presidente Menem, tenía mayoría en el Senado, pero no podía reunir los dos tercios en la Cámara de Diputados, donde el radicalismo de Alfonsín era la primera minoría. En tales condiciones parecía imposible que pudiera haber reforma constitucional y, por ende, reelección presidencial. Pero la sorpresa invadió el país cuando en diciembre de 1993 se conoció que los doctores Carlos Menem y Raúl Alfonsín, jefes de ambos partidos de gobierno y oposición, habían acordado, en lo que después pasó a conocerse como Pacto de Olivos (por la ciudad vecina a la Capital Federal donde, además de tener su sede la residencia presidencial, se habían entrevistado los dos líderes), promover una reforma de fondo de la Constitución en la que, aparentemente, Menem accedía a la posibilidad de la reelección al tiempo que Alfonsín lograba limitar los poderes presidenciales. Digo, aparentemente, porque como se demostrará más adelante la reelección realmente de concretó, pero el poder presidencial no se atenuó, sino que, por el contrario, fue fortalecido. Después del Pacto de Olivos el Congreso aprobó rápidamente la ley declarativa de la necesidad de la reforma, con el voto favorable de los legisladores justicialistas y radicales, se convocaron elecciones generales para designar 305 constituyentes, y comenzó la labor de la Convención reunida inauguralmente en la ciudad de Paraná y que deliberó durante tres meses en la ciudad de Santa Fe, que ha sido la sede histórica de las principales convenciones constituyentes argentinas desde 1853. Las importantes reformas constitucionales de 1994 alcanzaron a cuarenta y tres artículos, entre los modificados y los nuevos, a los que se agregan diecisiete cláusulas transitorias, algunas de las cuales serán aplicables hasta el siglo venidero. Un cambio constitucional que seguramente excedió las expectativas que se tenían originariamente.
CONCLUSIONES
A partir de 1989, como consecuencia de la crisis hiperinflacionaria el Congreso transfirió sus prerrogativas legislativas al presidente. Pero como asegura Ana María Mustapic, ni el diseño institucional ni la estructura organizativa de los partidos y sus mecanismos de organización interna aseguran la subordinación de los legislativos del partido de gobierno al liderazgo presidencial Entonces, ¿cómo se originó el problema? ¿A partir de la búsqueda del Poder Ejecutivo de acrecentar poder presionando tanto al Congreso como al Poder Judicial?, ¿o la concentración de poder en el Poder Ejecutivo fue a partir de la situación de crisis que vivía el país en el año 1989, a través de un amplio sistema de reformas económicas? Ya sea éste Hiperpresidencialismo causa o consecuencia, considero que gobernar bien no tiene nada que ver con concentrar el poder. El primer mandatario que dicta un Decreto de Necesidad y Urgencia por su sola voluntad, sustituye la labor de cientos de legisladores, y el Congreso, quien debería controlar éstos decretos, no cumple con ésta función. Así, esta herramienta se convirtió en una verdadera trampa o, en el mejor de los casos, sería la justificación institucional para avalar en el tiempo un esquema discrecional de ejercer el poder. Y ésta voracidad por concentrar el poder representa, a mi entender, no sólo una burla al sistema constitucional, sino también a la búsqueda de consensos y la división de poderes propias de un sistema democrático.
BIBLIOGRAFÍA
Libros
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Guillermo Molinelli, Presidentes y Congresos en Argentina: Mitos y Realidades. Grupo Editor Latinoamericano. Colección Estudios Políticos y Sociales.
Diarios y Revistas
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Documentos
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