RESUMEN

La Revolución Americana de 1776 inauguró el proceso de surgimiento de las democracias representativas en el mundo moderno, impulsado por el ideal compartido de que los pueblos debían elegir sus representantes para reemplazar a la autoridad impuesta por reyes autocráticos representantes de Dios en la Tierra.

De conformidad con tal paradigma, nuestra Constitución Nacional, ya la histórica de 1853-60, instituye el sistema representativo, donde "...el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes…" (Constitución Nacional, art. 22). En efecto, la forma representativa de democracia alude a la práctica por medio de la cual el pueblo es el titular del poder y delega su ejercicio en los representantes que gobiernan en su nombre.

ABSTRACT

American Revolution in 1776 opened the arising of representative democracies in the modern world, inspired by the ideal of peoples choosing their political representatives to replace autocratic kings empowered by God on earth.

According to that paradigm, our historical Constitution of 1853-60 establishes the representative system in which “people do not deliberate nor govern but their representatives do so” (National Constitution, article 22). In fact, representative democracies imply that people are the power owner and delegate its exercise to their elected representatives.

 

DESARROLLO Y CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO ARGENTINO.

Por Darío Germán Spada[1]

1.- Consideraciones Previas.

La Revolución Americana de 1776 inauguró el proceso de surgimiento de las democracias representativas en el mundo moderno, impulsado por el ideal compartido de que los pueblos debían elegir sus representantes para reemplazar a la autoridad impuesta por reyes autocráticos representantes de Dios en la Tierra.

De conformidad con tal paradigma, nuestra Constitución Nacional, ya la histórica de 1853-60, instituye el sistema representativo, donde "...el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes…" (Constitución Nacional, art. 22). En efecto, la forma representativa de democracia alude a la práctica por medio de la cual el pueblo es el titular del poder y delega su ejercicio en los representantes que gobiernan en su nombre.

En tal sentido, la cuestión acerca de la dinámica y funcionamiento de los mecanismos partidario–electorales ha sido un tema presente en el debate de la vida política de nuestro país desde sus orígenes.

Por su parte, y en íntima relación, en cuanto a la territorialidad del poder nuestra Constitución establece la adopción del sistema federal, que supone la existencia de una distribución territorial de competencias.

Finalmente, como punto de partida del presente ensayo y para comprender la fisiología del proceso objeto de estudio, surge necesario conocer las notas distintivas del pueblo argentino, tanto de ese histórico que menciona la Carta Magna como del que ha evolucionado hasta nuestros días.

 

2.- La cuestión social – El pueblo argentino.

En forma previa, cabe señalar que una característica propia de los pueblos es su sentido de identidad común, su espíritu de pertenencia, circunstancia ausente en aquél pueblo de 1853, cuya conciencia de nación fue posterior a la construcción y consolidación del Estado Nacional.

Así es, vale señalar que nuestro país luego de independizarse de España en 1816, fue escenario de luchas entre sus provincias durante muchos años, y no hubo un gobierno nacional estable sino hasta después de la Batalla de Pavón ocurrida en 1861 (Cao, 2007).

Es por ello que nuestra Constitución parece dirigirse a individuos por llegar, a una ciudadanía por constituirse, y no a quienes realmente poblaban el territorio de aquél entonces.

En ese proceso de construcción de una república verdadera, y en la conformación de su entramado social, jugó un rol fundamental el proceso inmigratorio de fines del siglo XIX y principios del XX que, a la instalada clase ganadera terrateniente, incorporó una clase media urbana, especialmente en Buenos Aires, y el radicalismo y también el socialismo -como partidos políticos- pasaron a representar las aspiraciones de tales conglomerados sociales. También el anarquismo en sus diferentes variantes tuvo un importante papel en la creación de los sindicatos obreros y en el desarrollo de un serio intento por despertar la conciencia de la clase obrera, que asimismo adquirió gran protagonismo con el peronismo. Pero es obvio que tal representación implicó sólo débiles o nulos procesos de participación. A menos que por participación se entienda asistir o acompañar al caudillo o líder en ocasión de algún discurso o acto político, con el agravante que muchas veces ello fuera para obtener algún beneficio personal (Svampa, 2011).

Por su parte, el devenir de los tiempos y las sucesivas crisis económicas, políticas e institucionales que tuvieron lugar en nuestro país produjeron profundas modificaciones en su entramado social, que dieron origen a una nueva modalidad de diferenciación: el dualismo entre incluidos y excluidos, definido en función de su inclusión o exclusión del sistema productivo. Así, los excluidos, confinados fuera del circuito productivo, carecen de representación corporativa y los partidos políticos sólo les prometen pobres coberturas asistencialistas de corto plazo y de mera subsistencia (Bercholc, 2009).

Esta compleja descripción de nuestro actual cuerpo social, muestra un cuadro de alta fragmentación, que implica serias dificultades para canalizar sus demandas -diversas y fragmentadas-, que no encuentran fácilmente en el marco de los partidos políticos un canal institucionalizado eficaz para ser escuchadas por el poder político.

 

3.- Consolidación del Estado – Nación.

Tras independizarse de la Corona Española, el novel Estado Argentino transitaría un largo camino madurativo hasta lograr la organización nacional. En efecto, declarada la independencia el 9 de julio de 1816, las Provincias Unidas del Río de la Plata iniciaron una lucha por el poder político polarizada entre quienes propugnaban su centralización en Buenos Aires –unitarios- y quienes defendían su descentralización en las distintas jurisdicciones provinciales –federales- que culminó en 1861, al ser derrotadas las provincias confederadas por las tropas porteñas en la batalla de Pavón. Bajo la supremacía militar y económica de Buenos Aires tuvo lugar una suerte de pacto inter-regional implícito entre los actores de las distintas regiones, por el cual, en lo político, el interior reconoció la hegemonía de Buenos Aires y se comprometió a no poner en juego la estabilidad del sistema, en tanto que Buenos Aires reconoció a las clases dominantes provinciales como legítimas representantes territoriales y dejó de lado proyectos unitarios o de reemplazo de estas élites regionales (Cao, 2006).

De tal manera, el fin de la guerra civil permitió a la Nación Argentina iniciar el período de su organización definitiva y en ese proceso tuvieron fundamental importancia las presidencias de Bartolomé Mitre (1862 a 1868), de Domingo Faustino Sarmiento (1868 a 1874) y de Nicolás Avellaneda (1874 a 1880), consideradas fundacionales por su aporte a la consolidación institucional (Cao, 2007).

En materia económica, el país creció rápidamente durante los primeros años favorecido por el rendimiento de su actividad agroganadera y de su política de exportación de carne y trigo a Europa (Schuler, 2003).

Pero el rápido progreso inicial se vio luego afectado por un contexto internacional desfavorable. Primero, el acaecimiento de la Primera Guerra Mundial y su impacto negativo en las exportaciones y, posteriormente, la disminución de la importancia relativa de los productos agrícolas en relación a los productos industriales en el mercado internacional, circunstancia que determinó el consecuente desequilibrio del flujo de capitales de la Argentina (Cao, 2007).

Tales fueron los acontecimientos que llevaron al país, fundamentalmente desde 1930, a priorizar la industrialización por sustitución de importaciones, implementando una economía muy cerrada basada en el autoabastecimiento, con tarifas altas y un excesivo intervencionismo estatal (Schuler, 2003).

En relación a la crisis iniciada hacia 1930, ésta provocó profundos cambios en la economía mundial. En el caso de la Argentina, el papel central del sector externo hizo que la caída de los precios internacionales y la expansión de las barreras proteccionistas en los principales mercados destinatarios de las exportaciones argentinas pusieran en peligro todo el ordenamiento productivo nacional.

Como respuesta a la crisis en nuestro país se inició un proceso de industrialización por sustitución de importaciones -en adelante ISI-, que se vio favorecido en sus inicios por la dimensión que había alcanzado el mercado interno y por la presencia de mano de obra proveniente de las inmigraciones. La etapa de vigencia de la ISI se caracterizó por presentar tasas de crecimiento económico relativamente estables e importantes en particular durante el periodo 1952-1970, en que el PBI por habitante creció a una tasa superior al 4%, destacándose el rendimiento del sector industrial. Por su parte, cabe destacar que entre 1914 y 1970 el perfil de la sociedad argentina sufrió una profunda transformación; por ejemplo, la población se triplicó, y en su gran mayoría -casi el 80%- se instaló en centros urbanos; el analfabetismo bajó del 36% al 8,4% y la matrícula de las Universidades pasó de 20.000 alumnos en 1930 a más de 230.000 en 1970 (Cao, 2006).

Este fue el panorama hasta 1976 cuando, a través del golpe militar se propició un retorno al liberalismo económico movido por intereses internos e internacionales, que permitió la apertura a masivas importaciones y desplazó las actividades económicas del sector industrial al financiero (Cao, 2007).

En 1983 el derrumbe de la dictadura militar repuso en un primer plano a los partidos políticos tradicionales y a sus líderes, y exigió la reorganización partidaria.

 

4.- Fisiología del sistema partidario argentino desde su reorganización tras la finalización de la última dictadura militar.

Entre 1983 y 2001 dicho sistema partidario se vio dominado por dos actores de alcance nacional -el Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR)- y algunos grupos de partidos menores con presencia y entidad dentro de sus áreas locales de influencia pero incapaces de quebrar el bipartidismo en el nivel nacional -las “terceras fuerzas nacionales” y los “partidos provinciales”-. En cuanto a los primeros, vale mencionar que, solos o en coalición, se alternaron en la Presidencia, resultaron primera y segunda fuerza en el Parlamento y se distribuyeron las tres cuartas partes de los Ejecutivos provinciales. En cuanto a las denominadas “terceras fuerzas nacionales”, las mismas representaban partidos con presencia en la región metropolitana de Buenos Aires –Partido Intransigente, Unión del Centro Democrático, Movimiento por la Dignidad y la Independencia, Frente País Solidario, Alianza Popular Revolucionaria- cuyo efímero apogeo declinó luego de crear algún acuerdo electoral o parlamentario con el PJ o la UCR y dejaron de ser consideradas por los votantes como alternativas electorales válidas. Finalmente, los “partidos provinciales” eran partidos con influencia en un solo distrito, generalmente periférico o patagónico, que si bien demostraron una fortaleza electoral más prolongada que las terceras fuerzas y hasta pudieron quebrar el bipartidismo en el nivel provincial no pudieron trascender mas allá de dicho nivel (Tula, 2012).

Luego de la grave crisis económica, política y social del 2001, el modelo se fragmentó debido a la incapacidad, en gran medida, de los partidos políticos de resolver sus candidaturas toda vez que resultaba más beneficioso para los aspirantes a la presidencia crear nuevos partidos que pelear por la candidatura en las elecciones primarias. Así, en 2003 el sistema se transformó en multipartidista moderado, representado por tres variantes del radicalismo -la UCR, Recrear, y Afirmación para una República de Iguales- y tres variantes del Partido Justicialista –Frente para la Victoria, Frente para la Lealtad, y Movimiento Nacional y Popular- (Crespo, 2011).

En la actualidad, según la Cámara Nacional Electoral, al 14.02.14 existen reconocidos 32 partidos políticos en el orden nacional, y un total de 558 partidos entre todos los distritos electorales (http://www.electoral.gob.ar/pdf/partidos_reconocidos_14-02-2014.pdf ).

 

5.- Consideraciones finales: El vínculo de representación partidaria electoral – Evolución – Estado actual.

En el ámbito de la vida política de la Argentina actual se habla de una crisis de representación partidaria–electoral, es decir, de un divorcio entre las demandas sociales y el comportamiento de políticos y partidos, como canalizadores de dichas demandas. En éste marco se está llevando a cabo un proceso de reforma política tendiente a acercar a representantes y representados. Sin embargo, la distancia o autonomía de los representantes con respecto a sus representados es una pieza constitutiva de la democracia representativa como tal. La frase “el pueblo gobierna a través de sus representantes” es lo que distingue nuestra democracia de una democracia directa. Los representantes toman decisiones en función de los intereses de sus representados. En la evolución de la democracia representativa, ésta capacidad del representante fue ejercida en una primera fase a título individual y, con la aparición de los partidos modernos, en tanto miembro de una organización política (Acuña, 2001).

El mecanismo partidario–electoral ocupa, y ha ocupado, un lugar central en la producción del necesario equilibrio entre la autonomía de la decisión del representante y la salvaguarda de la expresión de las aspiraciones e intereses de los representados. A lo largo del tiempo la democracia representativa experimentó diversas crisis, en general crisis de participación, en relación al conflictivo proceso de inclusión de nuevos actores e intereses sociales. Los ciudadanos, una vez incluidos en la comunidad política, se ocupaban de sus cosas, dejaban gobernar, y de tanto en tanto juzgaban y decidían sobre la suerte de sus representantes. Pero hoy en día la situación es otra: en un contexto donde se han levantado las barreras institucionales a la participación en la comunidad política. Hoy está en cuestión el mecanismo partidario–electoral, es decir, el mecanismo a través del que se procesa el vínculo de representación. Son muchos los que afirman que, tal como está diseñado, dicho mecanismo está sesgado a favor de la autonomía del representante y en detrimento de la participación y control por parte de los representados. Es decir, se trataría de un diseño que abre la puerta, por un lado, a la falta de transparencia y corrupción político–partidaria y, por el otro, al desprecio y a la exclusión de los ciudadanos y sus preferencias. En el actual cuestionamiento al mecanismo partidario–electoral, convergen en Argentina posiciones que si bien parten de diagnósticos diferentes sobre las causas del problema y promueven diferentes cursos de acción, no llegan a distinguirse con suficiente claridad. Por un lado, quienes ponen el acento en problemas endógenos del funcionamiento del mecanismo. Por otro lado, quienes atribuyen las dificultades para asegurar una representación política legítima y eficiente a la insuficiencia del mecanismo. Los primeros proponen la modificación del mecanismo partidario – electoral, en tanto que los segundos proponen complementarlo por medio de nuevos canales de participación y control ciudadano. Así, la primera alternativa aspira a sustituir el “partido de los políticos” por el “partido de los ciudadanos”. La otra apunta a mejorar y fortalecer la relación políticos, partidos y ciudadanos (Acuña, 2001).

En cuanto a los problemas endógenos, aquí se incluyen las cuestiones ligadas a la elección de los representantes. Entre las críticas predilectas está la de la “lista sábana”, es decir, el mecanismo partidario–electoral que consiste en ofrecer al ciudadano la opción de elegir entre listas integradas por un gran número de candidatos seleccionados por los partidos. La crítica radica en que el elector desconoce a la mayoría de ellos, a lo sumo conoce a los tres primeros candidatos de la lista, circunstancia que conspira contra la transparencia del vínculo de representación. Para corregir el problema, se propone alentar la elección de candidatos mediante el sistema de circunscripciones uninominales, que permite una relación más próxima y personalizada entre el representante y el representado. Es decir, la propuesta se basa en modificar el sistema de lista por otro que facilite identificar al candidato con el fin de mejorar la representación, circunstancia difícil de implementar en sociedades complejas y heterogéneas. Aún en colegios electorales de tamaño reducido, el candidato es votado por mucha gente y por muy diversas razones. Al final, son muy diferentes los intereses y preferencias que representan por lo que el papel del candidato electo se confunde con el de un equilibrista, que en ocasiones privilegia unos u otros intereses. Así las cosas, y a pesar del rediseño del mecanismo partidario–electoral, la brecha entre representantes y representados subsiste y es una condición inherente a la complejidad del fenómeno de la representación en las sociedades contemporáneas. La propuesta de solución esbozada descansa sobre una visión bastante simplista del problema con los partidos y los políticos. También es discutible porque descansa sobre una imagen de representación que no considera la distribución diferencial del poder en la sociedad. En efecto, el ciudadano individual es una figura entre otras, en un escenario poblado por grupos organizados y con mayor capacidad de influencia en el proceso decisorio. Otra objeción a la propuesta que apunta a una relación individual e individualizada entre representante y representado, es que, llevada a la práctica, complica la adopción de decisiones de gobierno. Si los candidatos son electos a partir de distritos electorales pequeños y respondiendo a patrocinantes bien definidos, es muy probable que en ausencia de vínculos, sus comportamientos sean erráticos y fluctúen según las cuestiones e intereses en juego. En estos casos, la responsabilidad de los representantes estará limitada a quienes configuran su marco de referencia relevante pero estará asociada a formas de falta de solidaridad colectiva más allá de los límites de su distrito electoral y esto habrá de dificultar la obtención de mayorías para legislar sobre políticas de gobierno. En cuanto a la lista sábana, la misma rompe el equilibrio entre producción de representación y producción de capacidad de gobierno que debe establecer, en principio, los mecanismos partidario–electorales que operan convirtiendo votos en cargos. En efecto, la lista sábana rompe dicho equilibrio a favor de la producción de la capacidad de gobierno. Los integrantes de la lista escogidos con un criterio de partido le aseguran a éste los apoyos necesarios para pesar sobre las decisiones de gobierno. Por su parte, terminar con la lista sábana para que el representado tenga idealmente una mayor influencia sobre su representante, hasta la posibilidad misma de ser él quien lo selecciona, tracciona el equilibrio hacia el polo de la representación. Ello convierte al representante en una suerte de portavoz de los ciudadanos individualmente considerados, lo que trae aparejada una fragmentación de las demandas en el proceso decisorio. En definitiva, la lista sábana puede entrañar un problema de falta de representación de los ciudadanos, pero de reformarse el sistema se debe evitar el riesgo alternativo de institucionalizar las presiones particularistas en la toma de decisiones (Acuña, 2001).

Por ende cualquier modificación del mecanismo partidario–electoral debería asegurar que éste cumpla tanto la función de representar como la de producir decisiones.

En cuanto a la postura que sostiene necesario complementar el mecanismo partidario–electoral, mediante nuevos canales de participación y control ciudadano. Es decir, incluye cuestiones como la selección de candidatos dentro de los partidos, evaluando alternativas como las internas abiertas, la transparencia en el manejo de los fondos de campaña, el rediseño de distritos electorales, etc. Todas estas propuestas parten del diagnóstico de situación que el comportamiento de los representantes depende primordialmente de las modalidades a través de las cuales acceden a sus cargos. El supuesto es que los incentivos del comportamiento del representante están dados por la forma en que fue electo y la forma en que puede ser reelecto o removido del cargo. Algo de esto hay. Sin embargo, las estructuras de incentivos propias de las instituciones de gobierno también pesan en el formato que asume el comportamiento de los representantes. De allí que el desempeño de los representantes una vez electos debe ser considerado como una cuestión relevante en sí misma. Cuando así se hace, la idea de la reforma política se amplía más allá del mecanismo partidario–electoral para dar cabida, además, a instituciones que provean a los ciudadanos recursos para participar y ejercer control sobre sus representantes. Si bien ha habido –luego de la redemocratización del país- avances en la introducción de mecanismos de participación directa, como las consultas populares, así como de control sobre los representantes a través de la posibilidad de su remoción, hay mucho por hacer para superar el malestar en el vínculo de representación entre políticos y ciudadanos. Lo cierto es que contra el control conspira la falta de información. En efecto, una mayor información permitiría que los legisladores se sintieran observados más de cerca y le daría a los ciudadanos mayor capacidad de control y, así, la oportunidad de contribuir a un mejor gobierno. Otros aspectos relacionados con una mayor transparencia y eficiencia de la acción de los representantes son las relativas al reforzamiento de los órganos de asesoramiento técnico con los que cuentan para fijar posiciones, así como el establecimiento de reglas que regulen la consulta e influencia de los lobbies privados (Acuña, 2001).

En cuanto a los partidos políticos y su dinámica, cualquier eventual reforma del sistema debe asegurar el equilibrio necesario entre la producción de representación y la producción de capacidad de decisión. El sistema debe fortalecerse ya que su eventual debilitamiento, lejos de resolverse a favor de los ciudadanos, produciría una mayor transferencia de poder político hacia los intereses organizados y hacia el Ejecutivo de turno.

La fragmentación partidaria se evidencia también en un Parlamento fragmentado, lento y obstaculizador que obliga al Ejecutivo a negociar si quiere que una ley se apruebe. Y esta es la clave de la situación; si bien el Ejecutivo tiene alto poder concentrado en la Argentina, también es cierto que el Congreso ha adquirido gran peso en la última década y media (Acuña, 2001). Al respecto, es posible concluir que el peso Parlamentario puede provenir de su posibilidad de manifestarse como un órgano de obstaculización política, que pone a prueba la capacidad negociadora de los Gobiernos en pos de ejecutar las políticas de Estado.     

 

Bibliografía.

-Acuña, Carlos H., Problemas político-institucionales que obstaculizan mejores políticas públicas en la Argentina de hoy, Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 19, Caracas, 2001.

-Bercholc, Jorge, "La emergencia permanente del Estado democrático y el control parlamentario: El Parlamento frente a la crisis de la representación política, el decisionismo y la delegación legislativa permanente", Artículo publicado en: El Dial, Suplemento Mensual de Derecho Público, número 70, Buenos Aires, Octubre de 2009; Revista Aragonesa de Administración Pública, número 35, Zaragoza, Diciembre de 2009.

-Cao, Horacio y Vaca, Josefina, Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial, Revista eure (Vol. XXXII, N° 95), PP. 95-111, Santiago de Chile, 2006.

-Cao, Horacio (coordinador), Blutman, Gustavo, y otros, Introducción a la Administración Pública Argentina: Nación, Provincias y Municipios, Biblos, 1° ed., Buenos Aires, 2007.

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-Schuler, Kurt, Joint Economic Committee / Republicans. Jim Saxton, Argentina’s Economic Crisis: Causes and Cures, june 13 2003, p. 2.

-Svampa, Maristella, El Dilema Argentino: Civilización o Barbarie, Taurus, Buenos Aires, 2011.

-Tula, María Inés y De Luca, Miguel, “Reglas Electorales y Dinámicas Políticas en la Selección de Candidatos. Cambios y Continuidades de Alfonsín a los Kirchner”, en: La Política en Tiempos de los Kirchner, (Coordinadores: Malamud, Andrés y De Luca, Miguel), Eudeba, 1° ed., 1° reimpresión, Buenos Aires, 2012.