RESUMEN

Esta monografía investigará el neodecisionismo de Carlos Saúl Menem durante su década de ser Presidente de Argentina. Específicamente, este proyecto intentará analizar dos distintos esfuerzos de la oposición de contrarrestar su neodecisionismo. Ambos Eduardo Duhalde y la coalición electoral “La Alianza” (hecha entre la UCR y el FREPASO) se enfrentaron contra Menem entre 1991-1999. Ambos opositores usaron métodos distintos, y este proyecto intentará analizar los métodos, éxitos y fracasos. Más generalmente, intentará sacar lecciones de la posibilidad de enfrentamientos contra el neodecisionismo en las instituciones de Argentina.

 

ABSTRACT

This paper investigates the neodecisionismo of Carlos Saul Menem during his decade as President of Argentina. Specifically, this paper attempts to analyze two distinct efforts by Menem’s political opponents to counter the President’s neodecisionismo. Both Governor of Buenos Aires Eduardo Duhalde and the electoral coalition “Alianza” (made up of UCR and FREPASO) arose to confront Menem between in the period between 1991-1999. These two opponents used distinct methods to combat neodecisionismo, and this paper endeavors to analyze their methods, successes and failures. More generally, it attempts to draw lessons about the general feasibility of such confrontations in the context of Argentina’s political institutions.

 

 

 

“Menem contra su oposición: enfrentamientos contra el neodecisionismo durante el mandato de Carlos Menem (1989-1999)”

 

Benjamin Drachman

Columbia University, New York

 

 

 

 

1. INTRODUCCIÓN

 En la literatura sobre decisionismo, y más específicamente, neodecisionismo, los estudios casi siempre se enfocan en el líder—o, el <<piloto de tormentas>>—como actor principal (Fair). Las investigaciones de Vallejo y Spinetta, Gálligo y Baldioli, entre otros, forman parte de un campo bien desarrollado. Aunque los enfrentamientos de grupos opositores figuran ya en la literatura existente^[1], lo que el tema no tiene es un estudio que se enfoque en los opositores como actores principales—o, más específicamente, un estudio que compare críticamente varios enfrentamientos contra un ejecutivo neodecisionista. Este trabajo se dirigirá a ello y se enfocará en dos enfrentamientos como los ejes de análisis. No solo estudiará los enfrentamientos como consecuencia de un liderazgo decisionista, sino también los estudiará como un tema en sí mismo.

El objetivo final de este trabajo es entender las capacidades de dos distintos tipos de oposición que se enfrentaron contra el neodecisionismo de Carlos Saúl Menem, presidente de Argentina en dos períodos-1989-1999. Además de resumir la historia de los enfrentamientos, los objetivos analíticos serán tres: (1) definir que es luchar contra neodecisionismo, (2) usando esa definición, evaluar las fallas y los éxitos de ambos intentos y (3) analizar las razones de las fallas y los éxitos, preguntando: ¿cuáles estructuras y agentes ayudaron a los enfrentamientos y cuáles les impidieron?

A partir de examinar ambos enfrentamientos, este trabajo investigará las diferencias en organización y comportamiento que existían entre los dos grupos opositores. ¿Es posible derrotar a un Presidente con liderazgo neodecisionista? También nos preguntamos: ¿Había un grupo mejor puesto para derrotar al Presidente y su liderazgo neodecisionista?

       

2. ¿QUÉ ES EL NEODECISIONISMO?

 

Definición | Con el fin de explicar bien el contexto de los enfrentamientos, este proyecto también explicará brevemente el neodecisionismo de Menem. Neodecisionismo, según Baldioli evolucionó a partir del decisionismo del filósofo alemán Carl Schmitt y combina rasgos de esta definición clásica con novedades de los fines del siglo XX (incluso incorporando: neopopulismo, neoliberalismo, anti-estatismo, y democracia delegativa). Es importante distinguir al neodecisionismo de los arriba mencionados: neodecisionismo no es una estrategia ni es una política. Es un estilo de gobernar que existe en estados ampliados en momentos de crisis (Baldioli). Fair destaca tres elementos centrales del neodecisionismo: (1) políticas neoliberales y anti-estatistas, (2)  prácticas delegativas y semi-constitucionalistas (3) y un liderazgo soberano^[2]. Además, el líder neodecisionista tiene rasgos de un Caudillo clásico, pero opera dentro del estado de derecho. Neodecisionismo creció en América Latín en la última década del siglo XX con los líderes Fernando Collor de Melo en Brasil (1990-1992), Alberto Fujimori en Perú (1990-2000) y Carlos Menem en Argentina (1989-1999) usaban un liderazgo neodecisionista.

 

3. NEODECISIONISMO EN ARGENTINA: CARLOS SAÚL MENEM

“El giro copernicano”

 El camino de Menem hasta su presidencia neodecisionista fue poco ortodoxo (López). Un miembro del Partido Justicialista, su campaña presidencial enfocó en temas típicos del Peronismo, propuso políticas estatistas y hizo promesas de desarrollo económico, incluso una “revolución productiva” y un “salariazo” (Incarnato). Mientras tanto, su oponente radical Eduardo Angeloz propuso una mezcla de políticas, incluso desarrollistas y neoliberales (Fair 2015). Menem logró la presidencia con 47,5% de los votos y entró a la presidencia en un momento de crisis. Cómo destaca bien Hernán Fair, la situación económica ante Menem en los meses después de su elección fue una crisis sumamente seria. Inflación y endeudamiento le dieron una bienvenida cruel. Frente a la crisis, el Presidente radical Raúl Alfonsín salió de su puesto cinco meses y medio antes de termino y Menem asumió el 8 de Julio 1989. Desde el primer día, Menem lideró con estilo neodecisionista. Las políticas neoliberales y anti-estatistas que el Presidente adoptó en sus primeras semanas —y el estilo en que él las aprobó—representaron, según Fair, un “giro copernicano” de las propuestas económicas que el Presidente había hecho durante de la campaña.

Neoliberalismo y anti-estatismo | Menem inmediatamente propuso un profundo programa de cambio estatal. En las primeras semanas, el Presidente avanzó proyectos para reducir el estado, incluso la privatización de empresas estatales^[3]. Luego, sus éxitos incluyeron el pago de las deuda externa^[4] y la desregulación del mercado^[5]. En 1991, su ministro de economía Domingo Cavallo estableció la convertibilidad entre el Peso argentino y el Dólar estadounidense en la “Ley de Convertibilidad^[6].” En pocos meses, la naturaleza fundamental de la economía y el estado había cambiado completamente (Entrevista con Diputado Marcelo Ramal, 9/6/2016).

Prácticas delegativas y semi-constitucionales | Para aprobar sus proyectos en el Congreso y cumplir sus objetivos rápidamente, Menem usó varios métodos para alcanzar poderes delegativos y semi-constitucionales. Ellas incluyeron “facultades delegativas,” “Decretos de Necesidad y Urgencia, (DNU). y el veto. Con respecto a las facultades delegativas, varias veces durante su gestión iba al congreso para pedir facultades para manejar la economía (Camou). Con esas facultades delegativas, ganó un tipo de “democracia delegativa” (O’Donnell). Usaba también los DNU para aprobar proyectos sin consentimiento del Congreso^[7] y el veto para derogar proyectos de la oposición. Mientras que el veto era un poder constitucional, los decretos no fueron delimitados en la constitución. Menem usó ambos a niveles nunca vistos hasta entonces. En sus 10 años, Menem dictó 545 DNUs—en comparación con 36 total entre 1853—y vetó a 195 leyes—más que el total de cada otra presidencia entre 1983 y 2010. Durante el primer mandato, avanzó en su agenda con otras herramientas, cómo las legislaciones extraordinarias y la aprobación de proyectos frente a un quórum mínimo (Keenan).

Un liderazgo soberano | El neodecisionismo de Menem es evidente durante esta época. Como líder, Menem se destacó como un <<piloto de tormenta>>; no compartía poder con las otras ramas, e incluso trató de intimidar a actores resistentes. Para alcanzar esto, usaba un discurso decisionista y trató de asumir más poder institucional (Fair). Uno de los casos más importantes era su reforma de la Corte Suprema^[8]. Como el Presidente Roosevelt trató de hacer en 1937, aumentó el número de magistrados de cinco a nueve.

El fin del primer mandato

      En 1994, Menem logró un éxito grande en la Reforma de la Constitución. La aprobación, según Fair, fue “la llave para la prosecución institucional del neodecisionismo menemista.” Específicamente, la reforma modernizó la Constitución en una manera que le permitiera ser reelegido. Además, concretó algunas herramientas del presidente, notablemente los DNUs (Rubio y Goretti). Económicamente la gestión de Menem tuvo éxitos modestos, incluso el establecimiento de una baja inflación; que había crecido fuera de control al fin de la Presidencia de Alfonsín. Sin embargo, la situación económica fue mezclada: había logrado algunos éxitos y tenía grandes problemas. El desempleo, por ejemplo, estaba a las 18% en lugares urbanos. Sin embargo, Menem y su partido mejoraron su posición en las elecciones de 1995: Menem recibió 49,9% del voto y ganó en cada provincia^[9] y su partido, mientras tanto, subió a tener mayorías absolutas en ambas cámaras del Congreso (Vallejo & Spinetta).

 

4. ¿CÓMO DEFINIR: ENFRENTAMIENTOS CONTRA NEODECISIONISMO?

En las siguientes secciones vamos a analizar las acciones de los dos enfrentamientos principales entre 1991 y 1999. Antes de hacer esto, es imprescindible que desarrollemos un método de analizar el éxito de los enfrentamientos. Este trabajo propondrá definir tres dimensiones de enfrentamiento, cuales corresponden a tres rasgos de neodecisionismo. Cada rasgo de neodecisionismo tendrá un homólogo lógico que sería un rasgo de enfrentamiento.

En estudios sobre enfrentamiento, vale la pena este enfocarse en ambos intento y éxito. A veces, aunque un ataque no cumple completamente, el propio intento merece atención. Este trabajo analizará en una manera holística, y intentará de describir un cuento completo.

 

Rasgos de Neodecisionismo	Rasgos de Enfrentamiento
Políticas neoliberales y anti-estatistas	Oponerse a las políticas neoliberales y anti-estatistas hechas bajo estilo decisionista
Prácticas delegativas y semi-constitucionalistas	Tomar control del proceso de hacer legislación
Un liderazgo soberano	Ganar confianza del pueblo y terminar con la soberanía exclusivamente presidencial

Tabla 1: Creado por el autor

 

5. EDUARDO DUHALDE, 1991-1995: LA JAULA DE HIERRA

Durante el gran parte del primer mandato de Menem, Eduardo Duhalde se encontró en una posición compleja. Como Gobernador de Buenos Aires, Duhalde estuvo ligado al Presidente según un acuerdo que construyó una <<jaula de hierro>>. Aunque podía avanzar su propia agenda de políticas anti-Menemistas, en esta época nunca pudo enfrentarse a Menem contra el uso de prácticas delegativas ni el liderazgo soberano del Presidente.

Duhalde el Peronista  

Duhalde mantuvo un rol sumamente importante en el Peronismo y para nuestro estudio a lo largo de la década de Menemismo. Su posicionamiento dentro del partido definirá el carácter de su enfrentamiento y contribuirá directamente a los cambios políticos del fin de los años noventa. Reconocido como un líder hábil después del retorno a democracia, Duhalde era uno de las dirigentes más importantes del Justicialismo desde 1983 (Ferrari). Duhalde vino de una militancia cercana a sectores obreros, incluso apoyó a la presidente María Estela Martínez de Perón y siempre mantuvo una postura desarrollista. Con su experiencia como intendente de su ciudad natal, Lomas de Zamora, Duhalde ganó apoyo en el ‘Conurbano’ del gran Buenos Aires (Baldioli & Leiras). Llegó a ser elegido diputado justicialista de Buenos Aires, y ganó respeto y apoyo y creció su poder dentro del partido (Kasta, Briazo). Este mismo apoyo urbano lo posicionó como un ‘articulador’ territorial natural para el gobernador riojano, y entonces salió en la fórmula de 1989 como candidato vicepresidente (Kasta).

El acuerdo

         La Vicepresidencia de Duhalde no duró más de un año y medio porque en 1991 Menem y Duhalde de repente decidieron postular al último para el cargo de gobernador de la Provincia Buenos Aires (Briazo). Esta decisión parece extraña. Como neodecisionista, Menem no debería haberle dado un puesto tan importante a Duhalde, un opositor a su plan económico y un dirigente con visibilidad y poder. Para explicar esta elección, Kasta plantea que Duhalde era la única opción: “Para los comicios de la gobernación de la provincia de Buenos Aires de 1991, el único candidato peronista que mostraba una imagen positiva era Duhalde, con más del 40% de intención de votos.”

Ambos políticos pidieron algo del otro, implícitamente, en el acuerdo. Menem, cauteloso que Duhalde pudiera enfrentarse, le pidió lealtad. Su pedido llegó en forma de amenaza: no me rete. Para apoyar esta amenaza, el Presidente tuvo dos herramientas: un alto nivel de popularidad (Vallejo & Spinetta), y su posición a la cabeza del partido PJ^[10]. Con estas herramientas, el caudillo podía controlar la carrera de Duhalde. Vallejo & Spinetta, igual como Rubio y Goretti, destacan la importancia de control partidario dentro del Congreso. En la jaula de hierro, aunque Duhalde no estaba en el Congreso, en esta manera fue sujeto a la disciplina partidaria.

Duhalde, por su parte, le pidió algo más táctil. Kasta escribe: “Antes de aceptar, Duhalde llevó adelante una estrategia, la que más tarde será su sostén político: acordó con Menem un fuerte sostén financiero y económico para la provincia, ya que, sin fondos extraordinarios, ésta sería ingobernable.” A pesar de sus políticas neoliberales, Menem aceptó y en 1992 empezó de dirigir fondos (con un promedio de $650 millones cada año) de la Coparticipación Federal a la Conurbano Bonaerense^[11] (Briazo).

Es imprescindible reconocer que el apoyo específico y regional y su posición dentro del Partido ayudaron Duhalde ganar poder de negociación. Duhalde tuvo algo que Menem necesitó: la habilidad de ganar una provincia para el PJ y juntos, obligaron que Menem le diera un puesto sumamente importante y también que le diera el Fondo del Conurbano. Esta concesión es impresionante: su fuerza local significó que Menem sacrificó otras prioridades políticas para satisfacerlo.

Gobernador Duhalde, 1991-1995

        Según el acuerdo, el primer mandato de Duhalde tuvo dos características llamativas: (a) una agenda estatista y (b) una lealtad política al hombre que, hace meses, Duhalde había servido como vicepresidente. Inmediatamente, Duhalde avanzó una agenda que chocó directamente con el plan económico de Menem, quien en este momento estaba avanzando sus políticas neoliberales y anti-estatistas.

Su agenda es particularmente interesante. El anti-privatización y pro-estatista, posición del gobernador chocó directamente con el neoliberalismo de presidente. De su posición, lanzó un “vasto programa de obras públicas con un fuerte acento social que generó empleo y extendió los servicios sociales” (Zárate). Mientras las medidas de austeridad de Menem llegaban a privatizar compañías como Aerolíneas Argentinas, los programas de Duhalde en la Provincia “multiplican los gastos mucho más allá del nivel de ingresos, política fiscal que dejó exangües las arcas provinciales” (Zárate). Aunque el desarrollo solo pasó en su ruedo de gestión, debemos tener en cuento que pasó en el ruedo más grande del país: en cuatro años de su gestión, la pobreza en el Conurbano bajó de 30% a 17% (Mecon).

En este éxito parcial contra el neodecisionismo, es clave entender lo que le convino avanzar su agenda: ser un individuo ejecutivo. No sólo podía formular políticas claras y distintas, sino también como ejecutivo pudo avanzar con sus proyectos. No necesitó transigir a nadie; en cambio, podía crear su propia agenda. Incluso el más poderoso integrante del Congreso hubiera tenido dificultades aprobando esta agenda.

A la misma vez, Duhalde entró a la gobernación con un compromiso de no enfrentarse con Menem políticamente. No fue una postura sencilla, y mientras apoyaba al presidente, el “caudillo bonaerense” caminaba una línea fina desde el primer día de su gestión—alejándose del oficialismo mientras conservando su lealtad con el Presidente. De hecho, Duhalde ocupaba este terreno complicado a larga del mandato, criticando "la vieja y equívoca antinomia oficialismo-oposición" mientras no atenuando crítica de Menem (Kasta, Zárate). Durante este periodo entero, Duhalde “entendía que era muy pronto rebelarse” (Baldioli & Leiras) y debemos entender las desventajas de su posición. Aunque había ganado el puesto de gobernador, su rol, como sola una persona fue extremadamente volátil.

Entonces, Duhalde mantenía su apoyo a Menem en la conferencia de la Reforma de la Constitución en agosto de 1994 cuando votó y abogó en favor de la reelección—el asunto quizás más importante a Menem—con el entendimiento que sucederá a Menem como candidato en la próxima elección en 1999 (Baldioli & Leiras). Pero lo que no sabía era que la espera estaba llegando a su fin.

La ruptura

        Al fin de 1994, después del éxito de la reforma para el bloque oficialista, Menem de repente sacó su apoyo electoral al gobernador. Menem, según Clarín, “sostuvo ante la prensa que, si él no podía ser reelecto, tampoco Duhalde podría aspirar a la presidencia en 1995” (Clarín, 10/12/1999). Es decir, Menem señaló que no iba a dar apoyo a Duhalde como líder de su partido. A la vez, el nivel de apoyo de Menem caía de aproximadamente 50% a menos de 40% (Vallejo & Spinetta). Repentinamente, Duhalde se encontró en una situación en que (a) la amenaza partidaria ya fue hecha (y entonces perdió su temor) y (b) su opositor estuvo debilitado públicamente. Con estos dos desarrollos, el acuerdo se derrumbó y a partir de 1995, su comportamiento cambió completamente.

 

6. DUHALDE 1995-1999: SALIDA DE LA JAULA

Después de una ruptura en 1995, Duhalde ‘salió’ de la ‘jaula’ e intentó enfrentarse al Presidente. Después de que el acuerdo frágil que existía terminó, además de continuar de proponer políticas anti-menemistas, Duhalde intentó de derrocar la soberanía del Presidente y enfrentarse contra las prácticas delegativas. La siguiente sección analiza los éxitos y los fracasos de este periodo.

Liderazgo soberano

 Después de la ‘ruptura,’ Eduardo Duhalde empezó a amenazar la posición de Menem de <<piloto de tormentas>> tanto dentro como fuera del partido. Los Barones del Conurbano son un buen ejemplo de esto. Duhalde fundió este grupo de Justicialistas del Gran Buenos Aires en 1992, y aunque el acuerdo frágil no le prohibió hacer esto, no podían organizar contra Menem hasta 1996, cuando pudieron, empezaron a criticar al Presidente, sobre todo sobre el tope que Menem había puesto en el Fondo Conurbano en 1996^[12] (Urgente 24, 31/5/2016). Estos adherentes no tenían lealtad para el caudillo nacional, sino el caudillo regional. Representando un área con 23% de la población de la nación, esos Barones constituyeron una rama poderosa del Justicialismo. Como plantea La Nación en 2003:

Como todos ellos, Duhalde construyó su poder desde el pago chico y supo dar vida a un sello que contiene y proyecta dirigentes y que constituye un complejo entramado de ritos, códigos -que reservan un sitio especial para la liturgia y los tradicionales iconos partidarios- y lealtades cargado de simbolismos y sutiles señales que sirven como eficiente sistema de premios y castigos.

 

Este mismo artículo llega a describir el grupo como “la llave del poder político nacional” y destaca el poder e influencia que tuvo Duhalde sobre “los Barones” a partir de 1996 (Baldioli & Leiras, La Nación, 9/11/2003). Debemos entender que ser una persona le permitió posicionarse geográficamente para cosechar estas aliadas.

A la misma vez, Duhalde empezó un proceso de ganar apoyo y liderazgo dentro de su partido de manera nacional. Fuera del Congreso, no podía enfrentarse contra el presidente dentro del campo de la legislatura, entonces intentó de derrotar Menem dentro del partido que compartían.

En 1996, meses después de la ruptura, Duhalde eligió no ir a un Congreso del Partido con fines de mostrar su “desaire al PJ y al jefe del Estado”. Un quiebre, plantean Vallejo & Spinetta, resultó dentro del Partido cuando diputados de todos partes vieron la ausencia como una decisión de “distanciarse” del presidente y aprueban  la maniobra (La Nación, 20/6/1996). Esta solidaridad se convirtió en una lealtad dentro de la cámara y, a partir de entonces, Duhalde disfrutaba influencia en la legislatura (Vallejo & Spinetta).  En este momento, Duhalde salió fortalecido y salió del Menemismo, según Baldioli & Leiras. La fuerza de esta alianza poderosa y nacional vino de la diversidad geográfica y administrativa de los integrantes: según Baldioli y Lerias, los aliados que Duhalde cosechó incluyeron Néstor Kirchner (Gobernador de Santa Cruz), Carlos Ruckauf (el Vicepresidente) Carlos Reutemann (ex-Gobernador de Santa Fe), y Felipe Solá (burocrático dentro del Gobierno de Menem).

Menem, por su parte nunca aceptó las acciones de Duhalde, y Briazo lo plantea bien cuando resume: “Menem no atendió a otras cosas que a destruir a Duhalde, arriesgando todo lo que el justicialismo había avanzado en su institucionalización partidaria” (Briazo). En 1998 llegó otro momento clave para el enfrentamiento. El deseo del Presidente de ser reelegido una segunda vez (prohibido por la reforma constitucional que recién había logrado) provocó ira en las filas de los Peronistas anti-Menemistas y Duhaldistas. Las acciones de Duhalde en este momento muestran su intento de derrotar al Presidente: amenazó al Presidente con un plebiscito sobre la re-reelección (Clarín, 10/12/1999). La amenaza formal llegó a pasar en marzo de 1999, cuando escribió La Nación: “En tanto, Duhalde anunció que los diputados que le responden intentarán avanzar esta semana en un proyecto de ley para reglamentar la consulta popular, contemplada en la Constitución” (La Nación, 14/3/1999). El lenguaje anti-decisionista de Duhalde clarifica su estrategia anti-Menemista y su intento de controlar el partido: “detrás de la maniobra reeleccionista lo que el Presidente quiere, en mi criterio, es que el justicialismo pierda.

Meses luego, Menem rechazo la idea del plebiscito, y la segunda reelección fue derrotada en la Cámara de Diputados con 159 de los 257 votos—incluso docenas de Justicialistas que votaron contra Menem (de información sacado de Vallejo & Spinetta). Otra vez, Duhalde salió “fortalecido.” Seguido, se convirtió en el líder del partido y superó Menem con su apoyo de un candidato anti-Menemista, Carlos Ruckauf, para ser gobernador de Buenos Aires en 1999 (La Nación, 30/12/1998).

Es importante tener en cuenta la falta de disciplina partidaria que Duhalde disfrutaba. En un sistema, según Vallejo & Spinetta, en que la disciplina de gobernadores provinciales y líderes partidarios es muy poderosa, Duhalde logró ‘escapar’ la disciplina. En cambio, otros políticos justicialistas dentro del Congreso—como Jorge Matzkin (jefe del bloque justicialista y anti-Menemista)—recibieron castigos por su enfrentamiento. Matzkin, por ejemplo, no apareció en las listas para elecciones legislativas en 1995 (Rubio & Goretti). Además, su posición como gobernador le dio su propia disciplina para controlar los Barones del Conurbano (Vallejo y Spinetta).

Prácticas delegativas  

Duhalde se encontró en una posición interesante con respecto a su habilidad de frenar las prácticas delegativas del Presidente. Aunque no estuvo en la legislatura, tuvo sus diputados leales. Pero ellos fueron una minoría y no hicieron ninguna coalición electoral. Aunque ayudaron a otros intentos de frenar a Menem, no instigaron su propia acción (Keenan).

Políticas anti-Menemistas

Como hemos señalado, el Gobernador Duhalde persiguió varios planes keynesianos durante su primer mandato y aunque Menem puso un tope de $650 millones en el Fondo Conurbano en 1996, Duhalde siguió con sus políticas (Urgente 24, 31/5/2016). Página 12 plantea que estos planes aumentaron en su segundo mandato, especialmente a partir de 1997. Escribe en Julio de 1998: “El gobernador hace lo que Menem no puede: salariazo, un ambicioso plan de obras públicas y un alto nivel de gasto educativo. El Fondo Monetario lo critica por el endeudamiento público y la Alianza no lo condena porque está más preocupada por que Menem no deje las cuentas nacionales al rojo” (Página 12, 7/29/1998). Verónika Kasta destaca:

Estas diferencias se expresaron en su último discurso como Gobernador ante la Asamblea Legislativa en marzo de 1999: “nos negamos firmemente a privatizar el Banco de la Provincia. Dimos una batalla dura contra poderosos intereses que intentaron muchas veces presionarnos y doblegarnos. Y no nos equivocamos en mantenernos firmes en nuestras convicciones. Hoy nuestro Banco es el más exitoso. Sigue siendo estatal, sigue siendo patrimonio de nuestro pueblo y se ha transformado en la mayor herramienta financiera de los pequeños y medianos emprendedores” (Kasta).

 

El Diputado Ramal propone que una situación “imposible” salió naturalmente de las políticas neoliberales y el neodecisionismo. Primero, plantea que hay un “Gato de Schrodinger^[13]” que impide cambios de políticas neoliberales. Dichas leyes, especialmente la Ley de Convertibilidad, crearon un sistema económico destinado a desastre, pero imposible de cambiar, porque todos sabían que el cambio causará una crisis inmediata. Mucha gente no apoyaba a Duhalde durante su campaña porque, aunque sabían que las políticas no podían quedar para siempre, querían evitar la crisis en el corto plazo (Entrevista 9/6/16).

 

7. OPOSICIÓN, 1989-1995: FRACASO COMPLETO

En el primer mandato de Menem, la oposición legislativa era muy débil. Aunque la UCR existía y oponía a muchas de las acciones del Presidente, no tenían ningún éxito. Unas de las razones principales eran una falta de alianzas y una debilidad institucional.

Actores

En el primer mandato de Menem, el partido antiguo y hegemónico, la UCR, fue el único bloque que votaba contra el Presidente (Keenan). Aunque Alfonsín había renunciado la presidencia en crisis, siguió siendo el presidente de su partido hasta 1991, mientras que, en el Congreso, el partido fue liderado por políticos del centro ideológico—Fernando De La Rúa, Rodolfo Terragno y Mario Losada. El PJ, a partir de la asunción de Menem, excedió en número a la UCR con una mayoría absoluta en el Senado y una ventaja de 30 diputados en la cámara baja (Vallejo & Spinetta). Unas colección de partidos provinciales no afiliados formalmente formaban el otro actor en ambas cámaras. Durante los cinco años del primer mandato, la UCR rindió territorio a nivel nacional, perdiendo siete diputados y tres legisladores mientras el PJ creció (Vallejo & Spinetta). A la misma vez, en elecciones de 1990 y 1993, Peronistas descontentos salieron del partido para alejarse de Menem, formando el Frente Grande (en 1990) y el FREPASO en 1993. Aunque el FREPASO tuvo más éxito que otros partidos—logrando 29% del voto presidencial en 1995 y 20 butacas en la cámara de diputados—no poseía una amenaza muy seria a Menem y su agenda hasta 1997 (Novaro).

 

 

Inhabilidad de enfrentarse

Es importante tener en cuenta que, a pesar de neodecisionismo de Menem, el Congreso nunca perdió sus herramientas constitucionales. Aunque Menem dictó cifras altísimas de sus DNUs semi-legales, el Congreso siempre mantuvo el derecho de vencerlos con una mayoría simple. También la UCR mantuvo la habilidad de introducir proyectos y denunciar a las prácticas del presidente. Más allá, la UCR tuvo herramientas organizacionales importantes en esta época, notablemente la disciplina partidaria: la cohesión de la UCR en los primeros dos años, según Rubio y Goretti, casi llegó a 100% (Mustapic). Finalmente, la salida (aún pequeña) de Peronistas en 1990 y 1993 crearon la posibilidad de un frente grande contra el Presidente. Todo esto sugiere que la oposición tuvo una chance teorética de enfrentarse contra Menem entre 1989 y 1995. Pero nuestra investigación muestra un fracaso total.

Institucional

 Vallejo & Spinetta explican bien las ventajas institucionales del Presidente. Esta desigualdad vino del origen de la Constitución y incluye la habilidad del Presidente para introducir sus propios proyectos, la constitucionalidad de vetos y otras maniobras. Estos poderes dotados en el Presidente convirtieron el Congreso en un “actor secundario,” ayudó a Menem alcanzar su liderazgo neodecisionista y complicó enfrentamiento (Vallejo & Spinetta).

La UCR cayó en la trampa de dar a Menem una gran victoria cuando apoyó dos leyes (23.696 and 23.697) en 1989, dio el Presidente ventajas institucionales, como una declaración de un estado de excepción económica (Rubio y Goretti). Después de esta complicidad con las oficialistas, la habilidad de enfrentarse contra el Presidente se convirtió en un trabajo más difícil.

Sin embargo, a partir de septiembre 1989, la UCR demostró una voluntad de enfrentarse contra el neodecisionismo de Menem y debatía contra proyectos de Menem con frecuencia. Uno de los casos más importantes llegó en abril 1990 con la Ley 23.774. Diputados radicales intentaron de negar el intento de Menem de aumentar el número de magistrados en la Corte Suprema de cinco a nueve, pero no tenían los votos, y el enfrentamiento terminó en un fracaso. El bloque también anunció varios proyectos e intentó de rechazar DNUs de Menem (Fair, Rubio & Goretti). Pero las derrotas legislativas—el veto completo de 35% proyectos de la UCR por parte del Presidente y la realización de 99% de los decretos dictados mostró que el enfrentamiento no tenía fuerza^[14] (Mustapic).  En resumen, mientras que la UCR existía como un partido opositor, y en esta época, “la deliberación entre los partidos era considerada improductiva” (Fair).

Falta de alianza

 Novaro destaca la “dificultad para formar mayorías cohesionadas en las cámaras legislativas” en este periodo. Aunque el PJ tenía una mayoría en el Senado, más de 50% del bancos en la Cámara de Diputados eran de otros partidos^[15], pero nunca salió ninguna alianza anti-oficialista hasta 1997 (Vallejo & Spinetta).

Como hemos señalado, la UCR tuvo una minoría substancial en ambas cámaras, pero es importante destacar que esta minoría no incluye otros partidos fuera del PJ. Aunque el oficialismo le faltaba una mayoría absoluta en la cámara de diputados al principio del mandato, algunos partidos provinciales lo dieron una coalición poco rígida, pero suficientemente durable (M. Leiras). Por ejemplo, diputados de partidos pequeños ayudaron al PJ alcanzar una mayoría para pasar la Ley de Convertibilidad (1990) y la reforma de la Corte Suprema (1990) (M. Leiras). Calvo plantea que la existencia de más partidos ayuda las chances para un enfrentamiento, pero también reconoce que partidos poderosos pueden ganar el apoyo de esos partidos con deal making y log rolls (Calvo). El PJ también mantuvo disciplina excelente, gracias a triunfo electoral^[16] (Rubio & Goretti). La cohesión aisló a la UCR sin aliados.

 

8. LA ALIANZA, 1995-1999: EN LAS TRINCHERAS

Entre 1995 y 1999, algunos desarrollos dieron más poder legislativo a la oposición. Notablemente, la creación de una Alianza entre el FREPASO y la UCR cambió el mapa político; sin embargo, las ventajas institucionales siguieron ayudando a Menem a avanzar en su liderazgo neodecisionista.

Se forma “La Alianza”

 La elección nacional de 1995 dio mayorías absolutas al PJ en ambas cámaras y derrotó la UCR definitivamente. Los Radicales salieron con 26,4% de butacas en la Cámara de Diputados y terminaron terceros en la elección presidencial—un desastre para el partido^[17]. En respuesta directa al desastre, en agosto de 1997, la UCR hizo lo que no había hecho antes: una coalición electoral. Junto con el FREPASO, creó “La Alianza para el Trabajo, la Justicia, y la Educación,” o simplemente “La Alianza” (Novaro).

Liderazgo soberano | La Alianza, es entendido, se enfocó en causar el fin del Menemismo. Como discutiremos en siguientes secciones, no había un programa ideológico común, sino un deseo común de sacar Menem de poder (Novaro). Vallejo y Spinetta confirman: “La coalición significó una amenaza a las aspiraciones de obtener una renovación en el plano electoral, y la labor coordinada en el parlamento dificultó el desempeño del presidente, en el plano legislativo.”

Entonces, la estrategia de La Alianza era bastante diferente de la de Duhalde. Un grupo de líderes representando ambos sectores—Carlos Álvarez y Graciela Fernández Meijide del FREPASO y Rodolfo Terragno, Raúl Alfonsín y Fernando de la Rúa de la UCR—pusieron en marcha un plan coordinado. Este “Grupo de Cinco” ocupó la cima de la pirámide de control burocrática-partidaria y usó sus recursos para luchar contra la soberanía de Menem (Página 12, D’Alessandro, Novaro). Una de las tácticas era manipular issues con televisión y usar mass media. Otra, a partir de 1997, era apoyar a manifestaciones de los sectores trabajadores. Isman escribe: “El conjunto de revueltas del `97 tuvo la virtud de proyectarse políticamente. De allí que la oposición—que poco después constituyó la Alianza—le bastaba con acompañar discretamente las protestas, para capitalizar en votos el descontrol y la incontinencia verbal de Menem y sus hombres más cercanos” (Isman). El firme rechazo de Menem de los sectores trabajadores daño su posición como líder soberano. Debemos entender los recursos y beneficios que tuvieron este partido burocrático (D’Alessandro). Podían ponerse en oposición en manera muy fuerte y multidisciplinaria.

Cuando Menem intentó de pedir una segunda reelección en 1999, el “Grupo de Cinco” lo denegó. Usando lenguaje pro-institucional, Duhalde habló en nombre del partido: "La ambición sin límite de una persona puede sumir al país en la confusión, la ilegalidad y la inestabilidad. Hay que dar un corte a esta situación ya mismo; de lo contrario, las necesidades concretas del país quedarán relegadas", insistió De la Rúa. (La Nación, 14/3/1999). Solamente dos años después de la fundación de la coalición, La Alianza venció a Duhalde en las elecciones presidenciales de 1999.

Prácticas delegativas

 Según Vallejo & Spinetta, entre 1995 y 1999, y especialmente a partir de la fundación de La Alianza en 1997, el Congreso mostraba “una mayor voluntad por convertirse en un actor activo en el proceso de elaboración de políticas públicas.” Esta voluntad se convirtió en algunos éxitos y algunos fracasos para la recién-nacida Alianza. Mientras sus fracasos pueden ser debidos a una desigualdad institucional insuperable, la posición como un frente amplio merece el crédito por los éxitos.

Debemos destacar que incluso La Alianza no podía frenar el uso de algunas prácticas, como los DNU. Con un silencio parecido a lo del primer mandato, la oposición se quedó silenciosa contra 170 decretos y solamente rechazo nueve. Este aumento modesto—de dos rechazados en el primer mandato—no es insignificante, pero tampoco es impresionante (Rubio & Goretti).

El Decreto 842 a fin de 1996 se convirtió en uno de los enfrentamientos principales de la época. Fue el intento de Menem de privatizar 30 aeropuertos estatales para continuar con su plan neoliberal (Vallejo & Spinetta). Aunque dictó el Decreto antes de que La Alianza se formara, el debate continuó hasta diciembre de 1997, seis meses después de la fundación. La Nación escribe que, aunque Menem esperaba una aprobación rápida, la ley tardó “no sólo por el desacuerdo que la oposición legislativa tiene con cada proyecto sino, fundamentalmente, debido a las rispideces internas que se registran en ambos bloques oficialistas, principalmente en el de Diputados. Sin embargo, después de que La Alianza derrotó la ley en la Cámara de Diputados en 1997, Menem apeló a la Corte Suprema, donde cinco de nueve magistrados fallaron en favor del Presidente (La Nación, 18/12/1997). “El caso no presentó precedentes: un conflictivo entre Ejecutivo y Legislativo que se termina definiendo en la justicia,” escriben Vallejo & Spinetta.

Un año más tarde, La Alianza sufrió otra derrota en “La Reforma de laboral” de 1998. Un año antes, había señalado su oposición.  Mientras el FREPASO y la UCR juntaron y combinaron su programa, muchos diputados no se querían oponer a la ley (La Nación, 13/7/1997). Sin embargo, juntaron tantos votos para evitar un quórum y, en efecto, vencer el proyecto. Pero Menem, de todas maneras, usó métodos “pocos escrupulosos” para engañar a La Alianza y aprobar la ley^[18] (Keenan).

        Vemos que La Alianza no era un partido muy fuerte. Además de tener una desventaja institucional, no existía unidad en las filas. Eso es a causa del espectro amplio de donde vino el partido. Los diputados que apoyaron, y los que se opusieron, permitió la victoria para los oficialistas. Aunque era un partido bien hecho, todavía no tenía disciplina (Rubio y Goretti). "No nos pidan milagros. Recién estamos trabajando", resumió Senadora Graciela Fernández Meijide, una de las “Grupo de Cinco” (La Nación 26/4/1998).

Sin embargo, podemos sacar algunas victorias La Alianza en este periodo. Como hemos señalado, sus enfrentamientos empujaban a Menem a usar métodos más y más audaces. Vallejo & Spinetta plantean exactamente esto después de la privatización de los aeropuertos: “Sin embargo estaba claro que un liderazgo como el que había desarrollado hasta ese momento Carlos Menem no se rendiría ante una situación semejante.” Igual, La Nación llamó la decisión “una de las más controvertidas” de ambos mandatos de Menem, y señaló que estaba un punto de ruptura.

Otros ejemplos muestran una vitalización de La Alianza. Chaves destaca el poder que el partido mostró cuando venció Menem y derrotó una ley que hubiera dado a Menem el poder de elegir su procurador general sin contento del Congreso (Chaves).

Es importante tener en cuenta que la posición de opositor ayudó a la Alianza oponer Menem libremente, a diferencia de Duhalde, quien necesitó esperar para el momento correcto. La base amplia, mientras tanto, le ayudó también (Baldioli & Leiras).

Políticas anti-Menemistas

 En el caso de La Ley de Reforma Laboral, vimos un quiebre pequeño entre diputados más cerca de los trabajadores. Eso no es común en partidos como la Alianza, que D’Alessandro se llama “partidos atrapa todo.” Coaliciones electorales normalmente “evitan elementos radicales” y se enfocan en ideas conservadoras, es decir, mantener y crecer el apoyo (D’Alessandro). De acuerdo, a parte de este ejemplo, La Alianza se portó así. En vez de luchar contra las políticas neoliberales de Menem, luchó contra Menem y decidió de no oponer las políticas en sí mismas y enfocar en vez en arreglando la desigualdad que existía como resultado de las mismas políticas. Briazo lo plantea bien: “En ambas fuerzas y en el interior de cada una, se acordó no cuestionar la convertibilidad, y poner al centro en la recuperación de la equidad social y las instituciones republicanas y en la lucha contra la corrupción” (Briazo). De hecho, el programa económico de La Alianza antes de las elecciones de 1999—escrito en “La Carta a La Argentina”—prometió de (a) mantener la convertibilidad y (b) respetar las privatizaciones realizadas y ni siguiera prometió de frenar las privatizaciones (Página 12, 8/11/1998).

 

REFLEXIONES

Es obvio que ni Duhalde ni La Alianza tuvo un éxito completo. Pero ahora que entendemos los enfrentamientos, debemos revisar los rasgos estructurales que distinguían Duhalde y La Alianza. En las secciones anteriores, hemos explicado las ventajas y desventajas de cada uno de estos. Por ejemplo: la posición fuera del Congreso ayudó Duhalde escapar disciplina y luchar contra Menem, pero le impidió afectar legislación y enfrentar contra las prácticas semi-constitucionales. Al otro lado, la base amplia de La Alianza le convenía tratar de derrotar a Menem dentro del Congreso, pero imposibilitó un programa anti-neoliberal. Como vemos en las tablas, cada rasgo tiene esas ventajas y desventajas, desarrolladas en secciones anteriores.

Duhalde

1.   Una persona a.   Ayudó: ganar poder de negociaciones, cosechar alianzas, crear su propio liderazgo b.   Impidió: actuar contra Menem durante el Acuerda 2.   Un puesto ejecutivo a.   Ayudó: avanzar su propio programa económica., estar fuera de disciplina en el Congreso b.   Impidió: afectar directamente legislación impidió afectar legislación y enfrentar contra las prácticas semi-constitucionales. 3.   Una posición dentro del mismo partido a.   Ayudó: ganar poder de negociación b.   Impidió: actuar cuatro años antes, y necesitaba esperar

 

La Alianza

1.   Una base amplia a.   Ayudó: enfrentarse contra Menem en el Congreso efectivamente b.   Impidió: proponer un programa anti-neoliberal 2.   Una posición opositora a.   Ayudó: actuar desde el primer día contra Menem b.   Impidió: tener poder de negociación 3.   Una burocracia fuerte a.   Ayudó: dar recursos como mass media y conexiones b.   Impidió: Proponer un solo líder para reemplazar a Menem

 

 

Bibliografía General

 

       Periodismo

 

1.   “De Menem a Duhalde y de Néstor a Cristina: El Fondo del Conurbano, otra herencia de los tironeos pejotistas.” Urgente 24, 31 Mayo 2016 http://www.urgente24.com/253156-de-menem-a-duhalde-y-de-nestor-a-cristina-el-fondo-del-conurbano-otra-herencia-de-los

 

2.   “Duhalde negocia un acuerdo con Menem.” La Nación, 30 Diciembre 1998 http://www.lanacion.com.ar/123086-duhalde-negocia-un-acuerdo-con-menem

 

3.   “Duhalde no logró su deseo mayor.” Clarín, 10 Diciembre 1999 http://edant.clarin.com/diario/1999/12/10/t-02403d.htm

 

4.   “La Alianza se opone al proyecto de flexibilización del oficialismo.” La Nación, 13 Julio 1997 http://www.lanacion.com.ar/74754-la-alianza-se-opone-al-proyecto-de-flexibilizacion-del-oficialismo

 

5.   La Flexibilización Genera Diferencias en la Alianza.” La Nación, 26 Abril 1998 http://www.lanacion.com.ar/94765-la-flexibilizacion-genera-diferencias-en-la-alianza

 

6.   Montenegro, Maximiliano. "Cómo Gastar Los Propios Palitos." Página 12, 29 Julio 1998 http://www.pagina12.com.ar/1998/98-07/98-07-29/pag03.htm

 

7.   Morosi, Pablo. “Los Duenos del Conurbano” La Nación, 9 Noviembre 2003 http://www.lanacion.com.ar/543273-los-duenos-del-conurbano

 

8.   Natanson, José. “Los Cinco Remitentes” Página 12, 8 Noviembre 1998 http://www.pagina12.com.ar/1998/98-08/98-08-11/pag05.htm

 

9.   Obarrio, Mariano. “Duhalde se distanció de Menem y de Domínguez” La Nación, 20 Junio 1996 http://www.lanacion.com.ar/175521-duhalde-se-distancio-de-menem-y-de-dominguez

 

10.                Rosales, Jorge. “Las privatizaciones que faltan tardan en definirse.” La Nación, 18 Diciembre 1997 http://www.lanacion.com.ar/174355-las-privatizaciones-que-faltan-tardan-en-definirse

 

11.                Serra, Laura. “La Alianza y Duhalde proponen un plebiscito.” La Nación, 14 Marzo 1999 http://www.lanacion.com.ar/131133-la-alianza-y-duhalde-proponen-un-plebiscito

 

Libros

 

12.                Calvo, Ernesto. Legislator success in fragmented congresses in Argentina: Plurality cartels, minority presidents, and lawmaking. Cambridge University Press, 2014.

 

13.                Chavez, Rebecca Bill. The Rule of Law in Nascent Democracies: Judicial Politics in Argentina. Stanford, CA: Stanford UP, 2004.

 

14.                Mainwaring, Scott, and Timothy Scully. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford, CA: Stanford UP, 1995.

 

Artículos académicos

 

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Sitios web

 

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