“PAMI: desde la cobertura –casi– universal hacia una salud para pocos (2007-2017)”[1]

Fabbioneri, Federico (Facultad de Ciencia Política y RRII, UNR, Argentina)[2]

federicofabbioneri88@gmail.com

Zubieta, Guillermina (Facultad de Ciencia Política y RRII, UNR, Argentina)[3]

guillerminazubietateler@gmail.com

 

Resumen:

El presente trabajo se propone analizar el proceso de estructuración de la cobertura total y universal de medicamentos para los afiliados del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) como política pública. Particularmente, se pretende analizar la política en cuestión desde unos cambios que se produjeron en la misma a partir de los primeros días enero de 2017, bajo el gobierno de Mauricio Macri, en la alianza Cambiemos.

Resulta relevante para nuestro análisis, realizar un abordaje que comprenda tanto las diferentes posiciones que el Estado –expresado en sus distintas dependencias nacionales– fue tomando como los tipos de racionalidad de los actores involucrados, teniendo en cuenta una breve historización de la política desde el comienzo de su implementación.

 

Abstract:

The present work intends to analyze the process of structuring the total and universal drug coverage for the affiliates of the National Institute of Social Services for Retired Persons and Pensioners (PAMI) as a public policy. In particular, it is intended to analyze the policy in question from changes that occurred in it from the first days of January 2017, under the government of Mauricio Macri, in the Cambiemos alliance.

It is relevant for our analysis, to make an approach that includes both the different positions that the State -expressed in its different national dependencies- was taking as the types of rationality of the actors involved, taking into account a brief historicization of the policy from the beginning of its implementation.

 

1.   Introducción

Para introducirnos en este trabajo nos parece relevante retomar algunos aspectos sobre la naturaleza pública de las políticas planteados por Wayne Parsons en “Políticas Públicas: una introducción a la teoría y a la práctica de las políticas públicas”: “Lo Público comprende aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos la adopción de medidas comunes” (PARSONS, 2007, p. 37). A su vez, Medellín Torres sostiene que “vista desde el régimen político, la naturaleza pública de las políticas públicas está definida por la confluencia de dos elementos básicos: la existencia de una razón colectiva, que se construye a partir de la existencia de redes mínimas de solidaridad y las pautas mínimas de organización que fundamenta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razón estatal, que se construye a partir de la existencia de un principio mínimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadanía, y un orden institucional que fundamentan la existencia de un Estado” (MEDELLIN TORRES, 1997, p. 7).

Es a partir de esta aproximación conceptual a lo público que decidimos plantear en este presente trabajo el análisis del proceso de estructuración de la cobertura total y universal de medicamentos para los afiliados del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI). Particularmente, analizaremos la política en cuestión desde unos cambios que se produjeron en la misma a partir de los primeros días enero de 2017, bajo el gobierno de Mauricio Macri, en la alianza Cambiemos.

Nos resulta relevante para el análisis de la cuestión, realizar un abordaje que comprenda tanto las diferentes posiciones que el Estado –expresado en sus distintas dependencias nacionales– fue tomando con respecto a la cobertura universal de medicamentos para afiliados del INSSJP como los tipos de racionalidad de los actores involucrados. Prestaremos especial atención en estos procesos a identificar cuándo se produce la primera toma de posición por parte del Estado distinta al patrón anterior, generando así un punto de inflexión que da origen a nuestro análisis; a establecer cómo influye esa toma de posición en otros actores sociales; a determinar qué actores sociales se movilizan tratando de influir sobre la cuestión y cuál es su grado y tipo de acceso al Estado, así como cuáles son sus preferencias y estilos.

Para este trabajo nos parece relevante tener en cuenta la relación entre política y política pública. Es preciso antes aclarar conceptualmente ambos términos para luego poder precisar la relación en cuestión.  Desde nuestra perspectiva, utilizamos la concepción que trabajan Oszlak y O´Donnell: “política pública como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión.” (OSZLAK Y O´DONNELL, 1976, pp. 112-113). Nos parece sumamente pertinente este concepto debido a que la política pública -o estatal en término de los autores- no se constituye como reflejo o respuesta aislada, sino que se configura como un conjunto de iniciativas y de respuestas que, situadas en un contexto determinado, permite inferir cuál es la posición del Estado frente a alguna cuestión. Por otro lado, en cuanto a la tarea de definir lo que entendemos por política, podríamos aproximarnos argumentando que es aquella arena de disputa de intereses, valores y poder en la que entran en juego todos los actores de los diferentes escenarios, incluido el Estado, el cual no lo entendemos como la habitual visión de un Estado monolítico, sino que es permeado por los conflictos y disputas. Retomando a Oszlak y O´Donnell, el Estado es tenido en cuenta como un actor más en el proceso social, pero es importante destacar que a su vez éste no es un actor lisa y llanamente como cualquier otro ya que posee ciertos atributos que lo posicionan de manera distinta frente a una cuestión, es decir, que posee poder activo, coercitivo y de mayor alcance que el resto de los actores en pugna.

Es por estos factores que cuando el Estado se posiciona genera “nudos” en la formulación de políticas públicas afectando a otros actores y transformando el escenario. Teniendo en cuenta que los actores se relacionan entre sí, este posicionamiento del Estado frente a una cuestión social genera un re-posicionamiento del resto de los actores. En lo que acabamos de explicar radica la importancia de mirar el posicionamiento del Estado y los actores, siempre considerándolos en contexto y en movimiento, rompiendo con una visión estática de los mismos ya que estamos frente a relaciones permanentemente dinámicas. En palabras de los autores “afirmar que dentro de este tema las políticas estatales son “nudos” es presuponer que el Estado no suele ser pasivo ni irrelevante, ni parece serlo para los actores interactuantes en el proceso; por el contrario, suele importar y tanto, que alrededor del contenido de su toma de posición se teje buena parte de las interacciones de cada tramo del proceso”. (OSZLAK Y O´DONNELL, 1976, p.116). Tomar estos conceptos para analizar dicha relación no es inocente ni azaroso, sino que responde a nuestra manera de entender la misma en el contexto actual.

2.   Breve historización: desde la cobertura –casi– universal hacia una salud para pocos (2007-2017)

El caso de política pública que seleccionamos tiene su punto de partida en su implementación en el año 2007, mediante la resolución N° 191 de febrero del mismo año que amplía el vademécum disponible de los medicamentos contenidos en la cobertura del 100% para los afiliados del INSSJP. Dicha política constaba en su inicio con el derecho de los afiliados (todos ellos jubilados y pensionados en el sistema federal y nacional anteriormente conocido como AFJP y ahora como ANSES) a gozar del beneficio de poder gestionar frente al PAMI con la constancia de su médico de cabecera la gratuidad de hasta cinco medicamentos de uso crónico de los pacientes, de forma transversal, es decir, contemplando todas las distintas especialidades médicas. Este derecho es garantizado a partir del descuento mensual de la cuenta corriente de los beneficiarios la suma correspondiente al aporte establecido por ley para mantener el vínculo de afiliación.

Esta política no se desarrollaba de manera aislada, sino que se complementaba con un conjunto de políticas pensadas para actuar sobre la situación de las personas entendidas como sujetos de derecho. En este período, como sugiere Tomás Lukin en Página 12: “entre 2003 y 2014, las políticas públicas de acceso a medicamentos y el incremento en los ingresos de los jubilados y pensionados permitieron reducir de 65 a 52 por ciento la incidencia del gasto de bolsillo en medicamentos”. Una de ellas es la extensión y ampliación de la cobertura del sistema previsional para amas de casa y jefes de hogar, enmarcada en un objetivo de lograr la universalización del beneficio para toda la población en edad suficiente de adquirir este derecho, en concreto esta extensión llegó hasta el 97% de la población que reunía las condiciones mencionadas. Dichas medidas se desarrollaron bajo una administración de diferente color político que entendía a la política pública como “el vector que sintetiza el conjunto de proposiciones, decisiones y operaciones dinámicas e interdependientes entre actores políticos, sociales e institucionales, a través de las cuales se busca desde el gobierno imprimir un determinado rumbo a la sociedad y al Estado que se gobierna” (MEDELLIN TORRES, 1997, p. 9). Retomamos este concepto de Medellín Torres porque nos parece el más adecuado para describir la interrelación del Estado con el resto de los actores en la formulación y ejecución de las políticas, donde se daba una apertura y permeabilidad a la participación decisoria y mayor injerencia de actores externos en los distintos procesos del Estado.

A partir de la finalización del mandato de Cristina Fernández de Kirchner en diciembre de 2015, y la asunción de la nueva coalición de gobierno llamada Cambiemos, donde confluyen como principales partidos políticos la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Propuesta Republicana (PRO), entre otros, que lleva al gobierno a Mauricio Macri, es en el marco de este nuevo gobierno donde la política electa para este trabajo comienza a sufrir modificaciones, más precisamente a partir de enero de 2017. Sin embargo, en los meses anteriores, con la puesta en marcha de distintas medidas tales como la suspensión de ventas de medicamentos, la suspensión de la atención medica odontológica, entre otros, se evidenciaban la puesta en práctica de cambios en dicha política.

La medida tomada por la administración del Instituto fue implementada a partir de la Disposición Conjunta N° 0005-2017 publicada en el Boletín Oficial del INSSJP el día 5 de enero del año anterior, y a su vez con la resolución 395/2017 donde el PAMI,  “recortó la cobertura de medicamentos para sus afiliados, interrumpió la provisión gratuita de anteojos, eliminó programas de prevención de enfermedades recurrentes en los adultos mayores, redujo las prestaciones de trasplantes y limitó la cantidad de alimentos que entrega a los centros de jubilados”, como según el artículo en Página 12 de Tomas Lukin sugiere. La medida alcanza a beneficiarios que cuentan con más de una propiedad a su nombre, o que perciban de 1,5 haberes jubilatorios mínimos (es decir, más de $8.500), que posean una prepaga, que cuenten con un vehículo propio de menos de diez años de antigüedad, embarcaciones o aviones de lujo. Dicho alcance afectó a más de 200.000 afiliados al Instituto. Según los números que aportó el funcionario Carlos Regazzoni del total de 1,6 millones de beneficiarios, había 2.495 jubilados con embarcaciones, 51 con aviones, otros tantos con propiedades de lujo; en total, menos del 0,2 por ciento. “Sin embargo, el recorte fue más allá y alcanzó a los jubilados que ganan más de 8.500 pesos o tienen una prepaga, más de una propiedad o un auto con menos de diez años de antigüedad.”, reza la nota “A partir de hoy rige el recorte en el PAMI” de Enero del 2017 en Página 12.

3.   Estructuración de la política: dilucidación de dos problemas

En palabras de Medellín Torres, la estructuración de políticas públicas es entendida como “el producto de un proceso político intenso a través del cual emergen y toman formas los agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política e ideológica sobre la sociedad y las instituciones que se gobiernan” (MEDELLIN TORRES, 1997, p. 26) En este sentido, nuestro análisis parte de que la política pública del caso analizado se estructura en torno a una “situación detonador proactiva” entendida como una circunstancia que por sus dimensiones y su manifestación llama la atención de las autoridades gubernamentales sobre la necesidad de actuar y revela como tal nuevas posibilidades de desarrollo para acciones públicas, estatales y privadas. Concretamente, la situación detonadora que identificamos tiene que ver con la reconocida “estafa millonaria y defraudación económica del PAMI” dada como la situación en donde los jubilados del sistema federal estafaban al sistema previsional adquiriendo medicamentos y beneficios gratuitos teniendo un poder adquisitivo lo suficientemente alto como para ser propietarios de bienes de lujo tales como aviones y embarcaciones.

Desde nuestro análisis, el discurso esgrimido por las autoridades del nuevo Ejecutivo Nacional desde su llegada al poder, en términos de encontrarse con un país desbastado, con las arcas del Estado vacías, con la carga de una “pesada herencia” y de una “fiestita de doce años que pagar”, un Estado lleno de “grasa militante” en donde la Burocracia de la Administración Pública estaba cooptada por militantes del partido gobernante anterior, la existencia de redes clientelares políticas y corrupción en varias áreas del Estado, fundamentalmente en la obra pública; se transformaba en el evento focalizador, uno de los elementos básicos de la situación detonador. Dicho evento es comprendido como la incorporación a la situación detonador en una secuencia de acontecimientos de carácter estructural, a las que le confiere integralidad, consistencia y permanencia como eventos de largo tiempo. Por otro lado, el segundo elemento componente de la situación detonador es la ventana de oportunidad, que da cuenta de las condiciones favorables o desfavorables para que la situación detonadora se proyecte como un elemento que posibilita o restringe la trascendencia de las políticas. La ventana de oportunidad en nuestro caso es entendida como la coyuntura favorable propia de un gobierno que recién asume (luego de una contienda electoral reñida que implicó tener que recurrir a la instancia de ballotage), generando una alternancia después de doce años de gobierno de un mismo símbolo político que se encontraba en un gran nivel de desgaste y de poca aceptación en la opinión pública; este nuevo gobierno aparecía como el restaurador de la república y de la esperanza de los ciudadanos, como el encargado de la limpieza del Estado, y como representación de la renovación política, entendida como “ciudadanos que se meten en la política para cambiar las cosas” desde una perspectiva de voluntario y no como figura de militante político. Además, se resignan distintos análisis pertinentes por el simple hecho de entender a la alternancia en la democracia a priori como buena, saludable, y necesaria.

Como justificación, en el plano de lo aparente y lo persuasivo, es decir de lo explícito, hacia los medios masivos de comunicación y la sociedad, la dirección del Instituto anclada al gobierno nacional construye el problema desde el Estado, en términos de “estafa millonaria” y defraudación económica al PAMI por parte de personas que perciben un beneficio cuando poseen altos niveles de ingresos e incluso son propietarios de bienes de lujo o habitué de realizar viajes al exterior. Mientras, por otro lado, es posible evidenciar un problema implícito, que tiene que ver con algo de una magnitud mucho mayor: el déficit fiscal. Esta afirmación se puede construir a partir de diferentes participaciones, discursos y apariciones mediáticas de importantes funcionarios del Gabinete Nacional en donde es posible entrever que la reducción de la cobertura de medicamentos y otros servicios del INSSJP responde a un plan de austeridad y achicamiento de gastos en el sentido de alivianar los números en rojo de las arcas del Estado.

Coincidimos con el autor en la máxima “quien define es quien decide” en el sentido de que los grupos sociales y/o gubernamentales, que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión. Esto permite también entrever cual es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política. Puede relacionarse, además, con el concepto de “propiedad de los problemas públicos” de Gusfield, es decir, que el reconocimiento que en las áreas de la opinión pública y del debate público, no todos los grupos tienen igual poder, influencia, y autoridad para definir la realidad de ese problema.

Todo lo expuesto anteriormente se puede ver en nuestro caso elegido, en el sentido de que los funcionarios gubernamentales, que fueron los primeros en definir y enunciar el problema, fueron los que posteriormente pudieron imponer su propia definición del mismo por sobre las esgrimidas por el resto de los actores en cuestión en esta situación. No solamente impusieron la definición sino lo que les permitió condicionar y configurar el posterior curso de acción para llegar a una solución probable del problema. No es un dato menor que el problema sea definido desde el Estado, ya que además de ser el primero en definirlo, también es un actor peculiar en palabras Ozslak y O´ddonell, es un actor que cuenta con atributos que lo diferencian del resto de los actores lisos y llanos; El estado cuenta con poder coactivo, etc.

Cabe aquí destacar, retomando a Weiss, el tipo de utilización de la información obtenida mediante el entrecruzamiento de datos de la AFIP, en el cual se descubrió que existían determinada cantidad de afiliados con bienes de lujos, propiedades y embarcaciones.  Los resultados de la investigación llevada a cabo por el poder ejecutivo nacional sobre los afiliados del PAMI que fueron presentados por Carlos Regazzoni son utilizadas, a nuestro criterio, como argumento para persuadir acerca de que la definición del problema es la correcta, y para también legitimar su visión sobre los cursos de acción futuros. Continuando con lo que plantea Weiss “vemos cómo la investigación como argumentación presupone una toma de decisiones con factores en pugna. Tiene un trasfondo político. Intereses y valores se encuentran en disputa” (WEISS, 1999, p. 388). En relación a los usos de las investigaciones, el conocimiento y la política, “es probable que la investigación beneficie a los intereses en pugna que tengan los recursos necesarios para pagar dicha investigación y que tengan el refinamiento necesario para utilizarla con el fin de promover su bando en la controversia” (WEISS, 1999, p. 385). Éstas se utilizan cuando ayudan a los actores de las políticas a hacer lo que ya deseaban hacer. Esta utilización de la investigación como argumento les permitió a los funcionarios legitimar la política en términos objetivos, no sólo frente a la sociedad toda sino también frente a los medios masivos de comunicación que construyen sentido en torno a la política en cuestión.

4.   PAMI: posicionamiento de los actores involucrados en la cuestión

Desde hace algún tiempo, durante el primer año del gobierno de Cambiemos se enunciaron, desde los distintos funcionarios nacionales más referenciados, argumentos vinculados a lo que decidimos llamar “problema implícito” de la política.

Resulta evidente en nuestro análisis, a partir de sus discursos en distintos medios de comunicación, que la cuestión que más se trataba de instalar y poner en agenda era la grave situación respecto del déficit fiscal, para lo cual, en palabras del entonces Ministro Alfonso Prat Gay “hay que dejar de chorear para bajar el déficit fiscal” ya que “el principal problema respecto del déficit no es la falta de recursos, sino el derroche de gastos" y a su vez “el choreo”, que se traduce en la corrupción.

Son estos discursos los que van a dar forma a los distintos posicionamientos del Estado sobre la cobertura de medicamentos del INSSJP (PAMI), representado mediante sus dependencias como el Ministerio de Salud, del cual el PAMI depende directamente en términos organizacionales, y también el Ministerio de Finanzas, cuyas directivas frente a la situación fiscal son las que ordenan la hechura de las políticas, donde la seleccionada no queda exenta.

El actor principal, el INSSJP (PAMI), a pesar de ser un ente descentralizado dependiente del Ministerio de Salud, cuenta con un Director Ejecutivo que siempre es nombrado por decreto por el Presidente de turno, lo que deja entrever que está muy atado a la órbita de la política nacional establecida desde el Poder Ejecutivo. Siguiendo esta línea de un gobierno en donde el Ministerio de Finanzas es cuasi un “superministerio” que toma decisiones de facto por sobre el resto de la gestión nacional, es posible afirmar que la suspensión de la cobertura universal de medicamentos del Instituto no responde, como ellos intentaron construir en el imaginario de la sociedad, a la “estafa millonaria” al Estado por parte de los afiliados, sino que está estrechamente asociado a la necesidad de reducir “gastos” mediante el achicamiento del Estado, su estructura y sus políticas sociales. Una muestra evidente de las políticas enmarcadas en la disminución del tamaño del Estado es la resolución 0956 del gobierno nacional, mediante la cual se crea la Fundación INSSJP-PAMI: una ONG cuyos objetivos se parecen mucho a los de la obra social de los jubilados, cuyo presupuesto es el quinto más grande del país. Esta ONG estará habilitada a dar prestaciones sanitarias y sociales que “brinde el o los efectores cuya gestión se encargue”, con la posibilidad de abrir sucursales y administrar establecimientos propios, es decir, los hospitales y las clínicas que ya supervisa el PAMI. La Fundación podrá hacer compras directas sin licitación y contratará personal por fuera del convenio. Y de esta manera, esquivará todos los controles actuales establecidos por el Derecho Administrativo.

Entendemos que la creación de esta ONG es un intento de, por un lado, privatizar el Ente de forma indirecta, y por el otro, de vaciarlo presupuestariamente, poniendo en juego la tercerización de los servicios y funciones del Instituto, que se vehiculizan con el pase de una parte del presupuesto al ámbito privado, ya bajo la órbita del derecho civil.

Durante los últimos tiempos la industria farmacéutica, se ha vuelto un actor relevante en la estructura económica nacional, tanto por sus amplias ganancias anuales, por su aporte contributivo a lo fiscal, como por su capacidad de investigación y desarrollo, la generación de profesionales específicos de la temática y la creación de conocimiento, entre otros. El panorama de los laboratorios farmacéuticos en nuestro país presenta una complejidad importante. Éstos, nucleados en la Cámara Industrial de Laboratorios Farmacéuticos Argentinos (CILFA), evidencian un escenario de gran concentración y la consecuente capacidad de formación de precios en un mercado oligopólico ya que, de los más de 200 laboratorios que hay en Argentina, solo 10 manejan más de la mitad del mercado en unidades (entre ellos: Roemmers, Gador, Bayer, Montpellier, Bagó, etc.) Y sólo 2 de estos 10 primeros laboratorios son extranjeros -Bayer y Pfizer-. Llama la atención el bajo porcentaje de extranjerización del mercado farmacéutico, ya que los grandes laboratorios de los primeros países se dedican principalmente a la venta y control de licencias farmacéuticas, y a colocar sus propios productos en los mercados locales sometiéndose así a la competencia con productos locales de menor precio.

Los laboratorios cuentan con una herramienta fundamental para poder defender sus propios intereses, ya que son los fijadores de precios en la cadena productiva de la industria, y ahora, con mayor libertad durante el gobierno de Mauricio Macri debido a la ausencia de intervención por parte del Estado mediante la Secretaría de Comercio con su política de regulación de precios (conocida anteriormente como “precios cuidados”). Del otro lado del mostrador, nos encontramos con el sector “más perjudicado” económicamente en la cadena de valor: las farmacias. Las mismas se nuclean en la COFA (Confederación Farmacéutica Argentina) para poder organizarse y ser guardianes de sus intereses en esta cuestión. Sin embargo, evidenciamos que en la hechura de la política existe un actor en particular, que cuenta con otras herramientas para ser perro guardián de su propio interés: el caso de la cadena de farmacias Farmacity y su ex CEO –actual vicejefe de Gabinete- Mario Quintana. A partir de distintas notas periodísticas como la siguiente del diario Perfil: “Quintana ya se armó un ‘gabinete paralelo’”, se ve que no es un simple funcionario público en un lugar residual como lo es la Vicejefatura de Gabinete, sino que es un gran lobbista con mucha capacidad de coacción. En este sentido, es de público conocimiento su influencia sobre gran parte del Gabinete Nacional y se conoce que, incluso fue el encargado de designar funcionarios de su confianza al frente de algunas de las carteras más importantes tales como Salud, Desarrollo Social, Infraestructura y Aduana, entre otros.

Detrás de todo el proceso de estructuración de la política, existe un conflicto de intereses privados que están vinculados con la pretensión de expansión de la cadena Farmacity en la provincia de Buenos Aires y su rol como funcionario público. Dicho conflicto comienza en el año 2012 cuando la cadena farmacéutica intenta desembarcar en la provincia bonaerense, infringiendo leyes provinciales y nacionales que afectarían propiamente el modelo sanitario provincial, como así también la ley de Medicamentos sancionada en el 2009. Las contradicciones no sólo alcanzan al actual Vicejefe sino a Carlos Rosenkratz, actual miembro de la Corte Suprema de la Nación, que en ese entonces fue el profesional que representó los intereses de la cadena en el litigio judicial.

Las contradicciones del conflicto de intereses componen una larga lista. La primera de ellas tiene que ver con la modificación del porcentaje de descuento que se les hace a los beneficiarios del PAMI por parte de las farmacias. Se trata de una especie de sistema solidario, en función de las capacidades, ubicación, publicidad, facturación y volumen de ventas. En 2011, las farmacias y los laboratorios reajustaron el arreglo, considerando la expansión y ventajas comparativas de Farmacity. El promedio nacional del descuento pasó a ser del 14%, mientras que para la cadena alcanzó los 22 puntos.

En segunda instancia, la política de contención de precios que venía llevando adelante la Secretaría de Comercio, “Precios Cuidados”, también sufre modificaciones. Dicho programa no sólo alcanzaba los precios de venta de productos de la canasta básica de alimentos sino también a distintos medicamentos que se utilizan para tratar patologías crónicas, muchas de ellas muy comunes en personas de la tercera edad. En este sentido, “Precios Cuidados” se convertía en un obstáculo para la maximización de ganancias y beneficios de las farmacias. Tanto se entendía así, que una de las primeras medidas de la gestión de Cambiemos fue la liberalización de precios de dichos medicamentos, dejándolos afuera del alcance del programa. La lógica del mercado volvía a tener preponderancia.

Muy vinculado a este último punto, aparece la aplicación de criterios de comercialización ajenos a la industria farmacéutica. Desde la sanción de la ley N° 17.565 la actividad de las farmacias quedó limitada a "la preparación de recetas, la dispensa de drogas, medicamentos, incluidos los denominados de venta libre y de especialidades farmacéuticas" y la venta de "productos destinados a la higiene o estética de las personas; así como de aquellos a los que se les asignen propiedades profilácticas, desinfectantes, insecticidas u otras análogas”; sin embargo desde la aparición de la cadena Farmacity esta norma entró en tensión constante hasta que la Jefatura de Gobierno de CABA (en ese entonces a cargo del actual Presidente de la Nación) emitió el decreto 41/14, cuya amplitud permite la venta de todo aquello que no esté “expresamente prohibido”, dejando una laguna legal para la comercialización de alimentos, bebidas, golosinas, regalos y hasta productos tecnológicos, también resolviendo la tensión en favor de la cadena empresarial.

Otra tensión fue la provocada por la intención de ampliar la inserción territorial de la cadena en la provincia de Buenos Aires, tal como fue desarrollado anteriormente, infringiendo la ley provincial N° 10.606 que establece que debe existir una distancia mínima entre farmacias de 300 mts. Cuidando así lo términos en los cuales se establece la comercialización de medicamentos (con sus particularidades y especificidades) y la competencia entre distintas franquicias de la actividad.

Su capacidad de lobby quedó demostrada con la salida de Carlos Regazzoni como interventor del INSSJP, y su posterior reemplazo por Carlos Cassinotti: hombre de confianza de Quintana, por haber estado al frente del IOMA. Según los argumentos y versiones que pudimos reconstruir, el contrapunto estuvo dado porque Regazzoni no estaba dispuesto a obedecer las directivas dadas desde la Vicejefatura, ni a aceptar los modus operandi de Quintana frente a una cartera que según él la tenía “vedada” por las contradicciones que su participación podía generar.

5.   Reflexiones finales

Luego de todo el recorrido analítico realizado en este trabajo podemos arribar a algunas conclusiones y plantear algunos interrogantes que quedan todavía abiertos: ¿Cuáles fueron entonces los objetivos de la política? ¿Cuál problema primó sobre el otro en la definición?

Entendemos que toda la cuestión que implicó la política pública seleccionada contiene en su interior distintos elementos que no son evidenciables a simple vista, y que, están en cierta manera implícitos. Finalmente, en lugar de ser un problema de ética política o una cuestión de eficiencia en la administración de los recursos públicos nacionales designados al INSSJP por parte de los funcionarios, el achicamiento de la cobertura de medicamentos termina respondiendo, en primera instancia, a una situación fiscal desfavorable: el déficit fiscal y su urgente alivio fueron tratados con un plan de austeridad. En este caso, el problema es construido y definido desde otro ministerio distinto al que está a cargo del Instituto. A su vez, dicha cuestión fiscal esconde un interés empresarial particular de un funcionario público de la gestión Cambiemos: Mario Quintana, actual vicejefe de Gabinete de Ministros y ex CEO de Grupo Pegasus.

El análisis de actores nos permite entender cómo entran en contradicción los objetivos económicos y comerciales de la cadena Farmacity que, si bien Quintana arguye haber puesto en venta sus acciones para fortalecer la transparencia de la gestión, éstos claramente siguen estando relacionados con sus negocios y, además, colisionan con su deber como funcionario público.

 

6.   BIBLIOGRAFÍA

MEDELLÍN TORRES, P.; “Inestabilidad, incertidumbre y autonomía restringida: Elementos para una teoría de la estructuración de Políticas Públicas en Países de Baja Autonomía Gubernativa”. Revista del CLAD, Reforma y Democracia, Nº 8. Caracas. Julio de 1997.

MORRESI, S. y VOMMARO, G. (comps.); “Introducción. Los expertos como dominio de estudio sociopolítico” en “Saber lo que se hace. Expertos y política en Argentina”. Prometeo. Buenos Aires. 2011.

O´DONNELL, G. Y OSZLAK, O.; “Estado y políticas estatales en América Latina”; CEDES, Buenos Aires, 1976.

PARSONS, W.; “Políticas Públicas. Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas”. Miño y Dávila, coeditado con FLACSO-México. 1ª edición. 2007.

REGONINI, G.; “El estudio de las políticas públicas”, en Documentación Administrativa N° 223-225, Madrid, octubre 1990-marzo 1991.

REIN, M. y SCHON, D.; “Un discurso de políticas que refleja su marco”, en Wagner et al. (comp.) “Ciencias Sociales y Estados Modernos”. FCE. México. 1999.

ROTH DEUBEL, ANDRE NOEL; “Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico?; Estudios Políticos N°33, Medellín, Junio-Diciembre 2008.

WEISS, C.; “La investigación de políticas: ¿datos, ideas o argumentos?”, en Wagner et al. (comp.) “Ciencias Sociales y Estados Modernos”. FCE. México. 1999.

NOTAS PERIODÍSTICAS

“El ajuste del PAMI que castiga a jubilados”, Página 12, Tomás Lukin, 31 de mayo de 2017: https://www.pagina12.com.ar/41134-el-ajuste-del-pami-que-castiga-a-jubilados

“Repercusiones por los recortes del PAMI a quienes no tienen prepaga”, Diario Perfil, 7 de enero de 2017: http://www.perfil.com/politica/repercusiones-por-los-recortes-del-pami-a-quienes-no-tienen-prepaga.phtml

“Titular PAMI confirma que habrá recortes en la entrega de medicamentos gratuitos”, Diario Clarín, 7 de enero de 2017: https://www.clarin.com/politica/titular-pami-confirma-daran-medicamentos-gratis-prepaga_0_BJVqjwRHg.html

“A partir de hoy rige el recorte en el PAMI”, Página 12, 27 de enero de 2017:         https://www.pagina12.com.ar/16574-a-partir-de-hoy-rige-el-recorte-en-el-pami

“El PAMI creó una fundación gemela”, Página 12, Franco Spinetta, 03 de octubre de 2017. https://www.pagina12.com.ar/66782-el-pami-creo-una-fundacion-gemela

“Incertidumbre en los trabajadores por la creación de la Fundación PAMI”, Rosario Plus, 02 de Octubre de 2017. https://www.rosarioplus.com/ennoticias/Incertidumbre-en-los-trabajadores-por-la-creacion-de-la-Fundacion-Pami-20171001-0019.html