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Revista Nº29 "INSTITUCIONES Y PROCESOS GUBERNAMENTALES" |
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Resumen El objetivo de este trabajo es indagar sobre uno de los puntos centrales hoy en la Ciencia Política: el juicio político. Esta variante incorporada en las constituciones latinoamericanas está estudiada pero aún tiene aspectos institucionales y no institucionales para seguir investigando. La presente monografía busca ver si el conflicto entre las dos ramas de gobierno electas se puede divisar en los poderes proactivos y reactivos del ejecutivo y la reacción del legislativo. Vamos a trabajar los casos de Fernando Collor de Mello y el segundo mandato de Dilma Rousseff en Brasil y se hará hincapié en los tipos de liderazgos de cada uno ante la inminencia del juicio político en su contra.
The goal of this study is to investigate one of the central points in today Political Science: the impeachment. This specificity of Latin American constitutions had been studied but it still has institutional and non-institutional aspects to investigate further. This monograph hopes to find if we can see in the conflict between the two organs of elected government the proactive and reactive powers of the executive and a legislative reaction. We will work the cases of Fernando Collor de Mello and the second term of Dilma Rousseff in Brazil and highlight the types of leaderships when de impeachment is imminence.
DESENCADENTANTES INSTITUCIONALES PREVIOS A LA CRISIS PRESIDENCIAL Y JUICIO POLÍTICO LOS CASOS DE FERNANDO COLLOR DE MELLO (1990-1992) Y EL SEGUNDO MANDATO DE DILMA ROUSSEFF (2015-2016)[1] Por: Sebastián Gruz[2] I. INTRODUCCIÓN El juicio político llegó a América Latina para quedarse. Desde 1992, donde por primera vez en un país democrático de Latinoamérica un presidente fue enviado a juicio político por una asamblea democráticamente electa se sucedieron otros siete casos con distinta suerte (Collor de Mello, Brasil-1992; Perez, Venezuela-1993; Samper, Colombia-1996; Bucaram, Ecuador-1997; Cubas Grau, Paraguay-1999: González Macchi, Paraguay-2002; Lugo, Paraguay-2012; y Rousseff, Brasil-2016). Al parecer esta es una práctica que, a medida que pasa el tiempo, se va institucionalizando pero: ¿qué es el juicio político?, ¿cuándo se produce? y, principalmente, ¿cuáles son los patrones que encontramos? Para responder estas preguntas y plantear nuestra hipótesis de trabajo vamos a seguir el razonamiento que Aníbal Pérez-Liñán explicita en su libro “Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina” (2009). Empecemos con una definición:
“(…) “juicio político” describe un tipo especial de juicio al presidente mediante el cual se faculta al Congreso (a veces con acuerdo del Poder Judicial) a remover al presidente de su cargo (…) es uno de los múltiples desenlaces posibles de una crisis presidencial”[3].
Es muy importante recalcar el cambio de paradigma en América Latina donde, desde la tercera ola de democratización, viraron los modos y las formas de resolver las crisis. Anteriormente un conflicto importante podía derivar no solo en la caída de un gobierno electo sino también en un impasse (por lo menos) democrático. No es función de este trabajo analizar en profundidad las razones de este fenómeno pero es importante tener en cuenta este cambio fundamental donde las crisis ya no son DEL régimen sino EN EL régimen: “La inestabilidad está instalada ahora respecto del gobierno, no en el régimen”[4]. Este contexto trae aparejados nuevos formatos de resolución de conflictos donde las Fuerzas Armadas no intervienen en la vida política. Volviendo al juicio político hay que explicar a que nos referimos cuando lo describimos como un desenlace posible a una crisis presidencial. Pérez-Liñán explica:
“Las crisis presidenciales son episodios que se caracterizan por niveles muy elevados de conflicto y por la decisión de una rama electa de disolver la otra con el fin de darle nueva forma a su composición”[5].
Los momentos donde el Ejecutivo quiso disolver y cambiar al Legislativo y viceversa. Las condiciones para que este conflicto prospere no son exclusivamente institucionales sino que hay factores que Pérez-Liñán encuentra como comunes a todos los casos, más allá de la destitución o no del presidente: · Escándalo de corrupción. · Prensa en contra. · Falta de escudo Legislativo. · Movilizaciones populares. A su vez, Kathryn Hochstetler (2006) incorpora una nueva variable analítica que ayuda a dar una mayor dimensión del descontento popular y las movilizaciones subsiguientes: · Implementación de políticas económicas neo-liberales[6]. Es necesario para el desarrollo de nuestra disciplina y para comprender aún mejor el devenir de América Latina indagar sobre la posibilidad de que estos no sean los únicos patrones que marquen la antesala del juicio político como posible desenlace de una crisis presidencial; en especial teniendo en cuenta que desde la publicación del libro de Pérez-Liñán dos nuevos presidentes llegaron a la instancia de juicio político: Fernando Lugo en Paraguay (2012) y Dilma Rousseff en Brasil (2016) y ambos considerados dentro del “giro a la izquierda” en América Latina[7]. Entonces, si el inicio del juicio político es un desenlace de la crisis presidencial donde el Poder Legislativo logra imponerse sobre el Poder Ejecutivo y, por lo menos, poner en duda la continuidad del presidente la hipótesis de este trabajo es: previo a la confirmación de la apertura del juicio político el presidente (sabiendo que no tiene ni una minoría considerable o leal capaz de evitar el proceso) va a “abusar” de sus poderes proactivos (de decreto) y reactivos (de veto) y el Legislativo va a responder negativamente ante esta embestida. A la hora de ver (y medir) el uso y abuso de los poderes constitucionales del presidente también se está hablando de la decisión y tipo de liderazgo del mandatario, además de su relación la legislatura. Como bien remarca Hugo Quiroga (2010), cuando esto se da en exceso en situaciones de normalidad puede pecar de decisionismo democrático:
"El problema es, para la vida política republicana, el uso abusivo de los poderes excepcionales (o facultades legislativas directas del ejecutivo) en situaciones de normalidad, que convierten a la emergencia en una práctica permanente. Por esta ruta se desembarca directamente en lo que he denominado decisionismo democrático Bajo esta práctica de gobierno, la decisión enfrenta a la norma, y la atenúa"[8].
Este trabajo se va a centrar en Brasil y particularmente en los dos casos que llegaron a la instancia de juicio político, es decir, el mandato de Fernando Collor de Mello y el segundo mandato de Dilma Rousseff. El tratar al país más grande de Sudamérica tiene una importancia fundamental a la hora de investigar lo que pasa en la región y lo sucedido durante el 2016 convierte a este país en el segundo en tener más de un caso de juicio político (junto a Paraguay). En las páginas posteriores vamos a observar comienzo de investigación que luego deberá tomar a los otros países que pasaron por la instancia de juicio político para obtener un estudio acabado de la cuestión. En la segunda sección vamos a hacer un resumen de las principales características institucionales y la influencia que pueden tener en un presidencialismo latinoamericano. En el tercer apartado vamos a repasar el caso específico de Brasil, sus particularidades e implicancias políticas. La cuarta y quinta parte serán los datos y análisis de los desempeños de Collor de Mello y el segundo mandato de Dilma Rousseff. Por ultimo habrá una conclusión que pondrá en relación lo visto con la hipótesis previamente expuesta.
II. MARCO TEORICO Para empezar a definir las especificidades brasileñas vamos a describir las principales características del presidencialismo y de los poderes del presidente y la legislatura.
II.a. PRESIDENCIALISMO El presidencialismo latinoamericano tiene algunas características comunes que Mainwaring y Shugar[9] describen y se pueden resumir en los siguientes puntos: · El presidente es popularmente electo de manera directa · Los legisladores son popularmente electos de manera directa. · Los mandatos son fijos establecidos constitucionalmente. · Sistema de frenos y contrapesos El ser electos de manera separada significa que la legitimidad no está centralizada en un solo cuerpo o persona sino que la legitimidad reside tanto en el presidente como en los legisladores. Esto le da una independencia al Congreso que puede alentar a conformar grandes coaliciones opositoras. Asimismo, la ingeniería constitucional basada en un sistema de pesos y contrapesos sirve para salir de la lógica donde el ganador se lleva todo, sino que cada decisión va a tener su correlato en las distintas ramas de gobierno y sus respectivos costos políticos.
II.b. PODERES PRESIDENCIALES La legitimidad dual del presidencialismo puede acarrear ciertas situaciones conflictivas pero la ingeniería constitucional interrelaciona tanto al legislativo con la agenda de gobierno y las políticas públicas como al ejecutivo con la legislación. En búsqueda de comprobar la hipótesis vamos a definir los poderes presidenciales y sus principales características. El poder del presidente para influir en la legislación se puede dividir en dos: poderes constitucionales y poderes partidarios[10]. Para los fines prácticos del trabajo tomamos únicamente los poderes constitucionales que, a su vez, se pueden subdividir en dos poderes proactivos y reactivos[11]. Las especifidades de estos poderes van a determinar si un Poder Ejecutivo es débil o fuerte institucionalmente a la hora de introducir legislación[12]. Los poderes proactivos son los que permiten al presidente establecer un nuevo status quo. A modo de ejemplo ilustrativo de este poder se puede decir que el decreto presidencial al ser firmado pasa a ser una ley y establece un nuevo punto de partida para los congresistas que van a decidir desde el estado actual de la situación (nuevo status quo)[13] con la ley vigente. Como se puede ver en el ejemplo, el poder proactivo de excelencia es el decreto. Este toma diferentes formatos en Latinoamérica y puede ser más o menos importante según el lugar constitucional que se le dé. En algunos países un presidente puede decretar sobre cualquier cuestión (debido a la ambigüedad de la letra escrita) mientras que en otros solo pueden en temas muy reducidos. El decreto tiene ciertas características que no permiten dominar al Legislativo pero si moldearlo poderosamente[14]. En cambio, los poderes reactivos incluyen la capacidad del veto presidencial. Este mecanismo sirve para mantener un status quo determinado, es decir, cuando el Congreso aprueba una ley determinada el Ejecutivo puede optar entre promulgar la ley (y cambiar el status quo vigente) o vetarla (y mantener la situación como estaba previo a la aprobación de la iniciativa legislativa). Este es considerado un poder reactivo ya que el Ejecutivo reaccionar ante la iniciativa del Legislativo. A su vez, la consideración del veto para medir el poder presidencial se subdivide en dos categorías: veto total y veto parcial; y el requisito para superar los vetos. Algunas constituciones latinoamericanas dotan al Ejecutivo del veto parcial. Él mismo implica que el presidente puede promulgar una ley sin todos sus ítems, es decir, vetar algunos artículos votados por la asamblea y promulgar otras. Por otro lado, en ciertas ocasiones el presidente solo podrá vetar la ley en su totalidad o promulgarla, este es el caso del veto total. Los requisitos que la asamblea deberá superar para insistir en una ley y pasar el veto varían según cada constitución y esto es de vital importancia a la hora de definir el poder presidencial. Un presidente tiene un veto débil cuando el requisito para superar esta instancia por parte del Congreso es de mayoría absoluta (más del 50% de las bancas) o menos; en este caso el poder reactivo funcionaría como una instancia de recapacitación y renegociación en el Legislativo más que un veto. En cambio, es considerado como fuerte cuando se necesita más que una mayoría absoluta para rebatir al Ejecutivo[15]. En todos los casos (ya sea veto total o parcial) si la asamblea junta la mayoría necesaria para insistir con una ley el Ejecutivo estará obligado a promulgarla.
II.c. TIPOS DE LIDERAZGO PREVIO A UN JUCIO POLÍTICO Los momentos previos a que se vote en la Cámara de Diputados (la que abre la instancia de juicio político) son claves a la hora de analizar un tipo de liderazgo presidencial. Este es el último momento en el que un presidente puede tratar de influir en los legisladores y así evitar este desenlace de la crisis política. Pérez-Liñán describe tres tipos de liderazgo ante esta situación basándose en los casos empíricos. Estos son: aislamiento, confrontación y negociación.
“La primera es aplicar la política deseada, pasando por encima del Congreso o ignorando a los líderes parlamentarios en la medida de lo posible. A esta estrategia la hemos denominado aislamiento”[16].
Negarse a negociar con los legisladores (de su partido o coalición o de la oposición) y encerrarse en uno mismo por su investidura presidencial es un síntoma de aislamiento. En estos casos en muy difícil que el presidente evite el juicio político.
“Los presidente prefieren hacer público el conflicto y desafiar abiertamente al Congreso con la esperanza de que esta estrategia movilice la opinión pública y origine una polarización del Legislativo que redunde en su beneficio. La estrategia de la confrontación es menos respetuosa del orden constitucional, porque los presidentes suelen verse obligados a denigrar públicamente a los legisladores”[17].
A diferencia de la primera estrategia la confrontación “pone a prueba” la legitimada del presidente en la calle en un momento determinado. La lógica indica que los legisladores no pueden desoír a grandes masas manifestándose a favor del mandatario.
“La tercera estrategia, la más costosa, es negociar regularmente con los líderes parlamentarios, aunque esto conlleve concesiones repetidas en términos de políticas o de clientelismo (o ambos)”.[18]
Esta es la estrategia más segura y más costosa de las tres. La pueden utilizar políticos profesionales con conciencia del tipo de anclaje en las negociaciones con los legisladores o presidentes “moldeables” que varían sus políticas según la mayoría circunstancial que pueda producirse en las cámaras. Los presidencialismos de coalición suelen utilizar esta estrategia.
III. CARACTERÍSTICAS CASO BRASILEÑO No todas las constituciones presidencialistas le dan las mismas prerrogativas y capacidades al Ejecutivo y al Legislativo. En este apartado vamos indagar las características brasileñas para definir a su presidencialismo como proactivo, con decreto fuerte y veto débil[19].
III.a. DECRETO En Brasil la denominación de los decretos es medidas provisoria. Comencemos indagando sobre en qué materia puede decretar el ejecutivo. Esto está explicitado en el artículo 62 de la constitución vigente desde 1988, aunque enmendada en el 2001[20]
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
La ambigüedad del artículo (en caso de relevancia y urgencia) permite al presidente discrecionalidad para enviar medidas provisorias en casi cualquier aspecto de la agenda legislativa. El otro punto en el que hay que hacer foco para medir el poder del presidente es si la aprobación del decreto es tácita o explícita. Este tema esta explicitado en el inciso tres del artículo 62:
§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes[21]
Las medidas provisorias si no son convertidas en ley en un plazo de sesenta días (prorrogable una vez) pierden eficacia. Por consiguiente hay que aclarar que el legislativo puede (en caso de estar en contra de la medida provisoria) rechazar el decreto del ejecutivo o no emitir dictamen al respecto por 60 o 120 días y la medida (que tenía carácter de ley) cae. El tercer punto a tener en cuenta es si el legislativo puede incluir cambios en los decretos o solo aceptar o rechazar los mismos. Es decir, si son de regla cerrada o regla abierta. En Brasil son de regla abierta, por lo que suman una nueva alternativa al congreso que ante una medida provisoria puede: aceptarla y convertirla en ley; rechazarla; dejar que pierda eficacia; o alterar alguno de sus artículos.
III.b. VETO El poder de veto (poder reactivo) tiene dos variables a tener en cuenta: veto total o parcial y requisito de la legislatura para superar el veto. El inciso 1 del artículo 66 de la constitución estipula:
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto[22].
Este inciso aclara que una vez que se aprobó una ley en ambas cámaras el presidente de la República puede vetar la ley en su totalidad o partes de la misma. El requisito de la legislatura para superar el veto, como dice el inciso 4 del mencionado artículo, estipula que es necesario tener una mayoría absoluta.
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores[23].
CUADRO 1
Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
III.c. IMPLICANCIAS POLÍTICAS Como se explicó anteriormente, los cambios con la nueva constitución de 1988 y las posteriores enmiendas “emparejaron” la balanza a favor de los legisladores. Previo a este nuevo orden constitucional el Congreso no podía modificar las medidas provisorias, sustituyó la regla de aprobación tácita por la explícita y modificó la mayoría necesaria para superar el veto: de 2/3 a absoluta. A fines prácticos de nuestra investigación, la hipótesis que se busca probar y el análisis especifico de las legislaturas que finalizaron con la aprobación de la apertura del juicio político al presidente hay que aclarar, tal como lo hace Gabriel Negretto (2002) que:
“Si el presidente puede insistir en un decreto después de que expire el plazo para su aprobación en la asamblea, entonces tendrá un gran poder para imponer sus preferencias, insluso si su partido tiene una presencia minoritaria en la legislatura”[24]
Esta conclusión - que Negretto saca a través del análisis espacial – nos da la pauta de que el Ejecutivo en minoría buscaría implementar su agenda de gobierno y las medidas provisorias son una buena herramienta para ello. Empero, los legisladores, a la hora de tomar una decisión de qué hacer con una medida enviada por el presidente, tienen varias razones para optar por la reedición de decretos por sobre el rechazo, aprobación o modificación de los mismo. Al respecto Negretto argumenta:
“Estando de acuerdo la reedicion permite a los legisladores evadir la responsabilidad sobre los cosos políticos que pudieran acarrear los mismos (…) forzar la reedcion se vuelve para ellos una estrategia eficiente para obligar al Ejecutivo a negociar modificaciones de forma indirecta (…) {permite sugerir adecuaciones al decreto sin necesidad de generar un conflicto con el Ejecutivo ni tener que reunir las mayorías necesarias para superar el veto”[25]
Estos mecanismos son una explicación a porque el presidente envía tantos decretos y las características del sistema político brasileño que tiene un sistema de partidos fragmentados y un tipo de gobierno coalicional (tanto a nivel electoral, legislativo y de gobierno) nos remiten a la dificultad que suelen tener los Ejecutivos para pasar legislación. Lo analizado anteriormente nos lleva a pensar, como afirma Sebastian Saiegh (2009), que el Congreso brasileño “tienen el potencial de llegar a ser jugadores activos y efectivos, capaces de participar en el establecimiento del programa político y de supervisar la puesta en práctica del mismo"[26]. En teoría, según lo analizado en este capítulo el presidente brasileño tiene incentivos suficientes como para mandar medidas provisorias y reeditarlas en vez de buscar mayorías, mientras que para el legislativo sería más productivo esperar a que la medida pierda eficiencia y negociar cambios previos a la reedición.
IV. EL CASO FERNANDO COLLOR DE MELLO Fernando Collor de Mello asumió la presidencia el 15 de marzo de 1990. Su elección fue la primera con la nueva constitución de 1988 y fue el que “inauguró” los juicios políticos en América Latina. No es función de este trabajo hacer un análisis acaudalado de porqué Collor de Mello intentó suplir su falta de coordinación legislativa con medidas provisorias, el carácter de ellas o si estuvieron bien o mal implementadas. Aquí vamos a analizar cuantitativamente su poder de decreto y veto.
IV.a. MEDIDAS PROVISORIAS 1990-1992 Desde el día que Collor asumió hasta el primero de octubre de 1992 (día del envió de su última medida provisoria) el presidente publicó un total de 159 medidas. Un promedio aproximado de una medida provisoria cada menos de 6 días de mandato. Este número es alto pero lo que hay que ver en este caso es como distribuyó las medidas durante este tiempo y cómo reaccionó la legislatura. El CUADRO 2 nos permite ver estas cuestiones: en primer lugar hay que decir que el flujo de medidas provisorias es muy importante únicamente en el primer año de gobierno de Collor donde desde su asunción promulgó 142 de las 159 totales. Por otro lado hay que recalcar que fueron tan pocas las medidas enviadas en su último año de gobierno que resulta irrelevante como reaccionó la legislatura. IV.b. VETOS DE COLLOR Collor tuvo un total de 160 vetos, 92 parciales y 68 totales, como observamos en el CUADRO 3. La diferencia entre un veto total y uno parcial es muy importante a la hora de analizar el poder reactivo del presidente. Hay que tener en cuenta que un veto parcial requiere mucha negociación para que la legislatura lo supere por artículos mientras que un veto total tendería a hacer más fácil una negociación para derrumbar el veto. Los 160 vetos de Collor no fueron derrumbados por la legislatura reunida en el Congresso Nacional. En 138 oportunidades la legislatura mantuvo el veto y 22 veces no se pronunció al respecto y quedaron en status de não apreciado. Hay que recalcar que recién el 29 de setiembre de 1995 se dio el primer derrumbe (prejudicado) a un veto (al presidente Fernando Henrique Cardoso) y desde Sarney en adelante la legislatura ha hecho esto solamente en 10 oportunidades.
CUADRO
2
Planalto, Presidência da República do
Brasil. CUADRO
3
Congresso Nacional do Brasil.
IV. c. EL LIDERAZGO DE COLLOR FRENTE AL JUICIO POLÍTICO "Collor quiso ser un líder neodecisionasta y neopupulista, pero, no contaba con un partido fuerte a nivel nacional, tampoco con apoyos representativos en la sociedad civil, y en lugar de utilizar la astucia, en él primó una obsecuencia mesiánica que le restó los pocos apoyos que tenía, y licuó su poder y la legitimidad de su investidura"[32]. Como Baldioli (2003) explica el liderazgo de Fernando Collor de Mello no llegó a ser neodecisionista ni neopopulista. Lo que este autor llama obsecuencia mesiánica en términos de Aníbal Pérez-Liñán (2009) podríamos afirmar que a la hora de enfrentar el contrataque del poder legislativo tuvo un tipo de liderazgo, una reacción, de aislamiento. Esta se basó únicamente en la figura de Collor que desde su posición intentó llevar a cabo un gobierno de manera unilateral que en ningún momento buscó una coalición estable en el legislativo ni pagar los apoyos esporádicos con políticas o cargos en el gabinete. Siguiendo este razonamiento otro autor que concuerda con Baldioli y Pérez-Liñán es Daniel Chasquetti (2008) quien consideró a Collor de Mello como gobierno a-partidario donde el presidentes opta por prescindir de los partidos y del congreso haciendo altamente probable que exista conflicto entre ambas ramas de gobierno.
V. EL CASO DEL SEGUNDOO MANDATO DE DILMA ROUSSEFF Dilma Rousseff asumió su primera presidencia el primero de enero de 2011; tras cuatro años de gobierno el 26 de octubre de 2014 derrotó a Aécio Neves en la segunda vuelta por una diferencia del 3,28% de los votos. Asumió su segundo mandato (el cuarto consecutivo de su partido) el primero de enero del 2015. El 18 de abril del 2016 la Cámara de Diputados abrió el proceso de juicio político y el 11 de mayo del mismo año la Cámara de Senadores lo aprobó, suspendió a Dilma de sus responsabilidades y obligaciones como presidenta y enviaron a la cabeza del ejecutivo por segunda vez en la historia de Brasil a que se la juzgue. Es motivo de este apartado es ver cómo fue la actuación de Dilma en cuando a medidas provisorias y vetos se trata y como respondió la legislatura.
V.a. MEDIDAS PROVISORIAS 2015-mayo 2016 Al día siguiente de asumir su segundo mandato hasta su último día en funciones Dilma publicó un total de 59 medidas provisorias. Un promedio aproximado de una medida provisoria cada más de 8 días de mandato. Lo que hay que ver en este caso es como distribuyó las medidas durante este tiempo y cómo reaccionó la legislatura. El CUADRO 4 nos permite ver estas cuestiones: en primer lugar hay que decir que el flujo de medidas provisorias es bastante similar entre sus primeros ocho meses y sus últimos. Aunque hay que aclarar que la cantidad subió del primer al tercer cuatrimestre seleccionado y en ultimo de mandato disminuyó considerablemente (20 el tercer cuatrimestre a 13 el ultimo). Por otro lado hay que decir que no hubo ninguna medida provisoria que la legislatura haya aprobado sin que el ejecutivo la renueve previamente. Asimismo, es un dato interesante pensar que en los últimos ocho meses de gobierno de las 21 medidas provisorias que se trataron 9 fueron dejadas vencer (cayeron porque una o las dos cámaras no las aprobó) y una fue explícitamente rechazada, el doble de los primeros ocho meses.
V.b. VETOS 2015-mayo 2016 Dilma tuvo un total de 81 vetos, 61 parciales y 20 totales, como observamos en el CUADRO 5. La diferencia entre un veto total y uno parcial es muy importante a la hora de analizar el poder reactivo del presidente. Hay que tener en cuenta que un veto parcial requiere mucha negociación para que la legislatura lo supere por artículos mientras que un veto total tendería a hacer más fácil una negociación para derrumbar el veto. Los
81 vetos de Dilma tuvieron cuatro tipos de respuesta: 69 fueron mantenidos; 9
no fueron derrumbados por la legislatura reunida en el Congresso Nacional;
uno fue rechazado/mantenido de manera parcial (por primera y única vez en la
historia de la democracia brasileña); y dos fueron rechazados. Hay que entender
que los dos rechazos de la legislatura corresponden a vetos totales y no fueron
en los últimos meses de gobierno sino en octubre y noviembre de 2015. Repasando
en términos históricos hay que decir que hubo seis derrumbes a los vetos: cinco
a Cardoso, dos a Lula y tres a Dilma (uno en su primer mandato). CUADRO
4
Planalto, Presidência da República do
Brasil.
CUADRO
5
Congresso Nacional do Brasil.
V.c. EL LIDERAZGO DE DILMA FRENTE AL JUICIO POLÍTICO En contraposición a la reacción de Fernando Collor de Mello, Dilma Rousseff (que ya llevaba 5 años como presidenta) varió en su posicionamiento, ante la opinión pública y ante los legisladores. Hasta el 17 de abril del 2016 (un día antes de que se vote a favor del juicio político en la Cámara de Diputados) la presidenta buscó negociar, se reunió con diputados, legisladores indecisos, referentes, organizaciones sociales y, por último, con seis gobernadores[35]. Esto no pudo torcer las opiniones de los diputados que con una amplia mayoría de 367 votos a favor (71,5% del total de la cámara) y 137 en contra abrió el proceso de juicio político y lo pasó al senado. Hasta aquí Dilma tuvo un tipo de liderazgo sobre este conflicto, en términos de Pérez-Liñán (2009) como de negociación. Es imposible saber que se habló en las reuniones que mantuvo la presidenta pero lo que es seguro es que no escatimaron las ofertas para evitar este desenlace. ¿Por qué no aceptaron los diputados? Sobre este tema hay dos grandes hipótesis que lejos de contradecirse se complementan. En primer lugar porque los incentivos institucionales para votar a favor (especialmente para el PMDB) eran mayores que votar en contra, debido a las posibilidades que iba a mostrar un nuevo gobierno; y segundo, porque, como afirmó el Profesor Alberto Badioli: “no querían quedar pegados”[36]. Es decir, el gobierno de Dilma estaba en sus últimos días, la situación era insostenible y los legisladores no iban a defenderla y pagar el costo político de que continúe el PT en el gobierno. Luego
de que se confirme el la apertura del juicio político en diputados Dilma
Rousseff cambio de estrategia y pasó a enfrentar la situación de confrontación.
En este momento la mandataria intentó deslegitimar el proceso, las
instituciones, a su vicepresidente y a los legisladores que la habían votado a
favor. Recurrió a organismos nacionales e internacionales para intentar evitar
que se vote en el Senado y no lo logró. La principal acusación de Dilma fue que
esta operatoria en realidad no era un juicio sino un golpe de estado[37]. Ese
sigue siendo su argumento y así se sigue presentando, por lo menos por hasta
que se dictamine que es culpable o inocente. VI. CONCLUSION Luego de un análisis exhaustivo sobre la teoría del juicio político, los poderes presidenciales, las posibilidades de la legislatura, el caso específico de Brasil en abstracto y aplicado al mandato de Fernando Collor de Mello y Dilma Rousseff podemos sacar ciertas conclusiones y preguntarnos como continuar esta investigación. En primer lugar hay que aclarar que el estado brasileño pasó por una etapa de consolidación particular en América Latina. José Sarney es considerado el primer presidente democrático pero a su vez fue electo para ocupar el cargo de Vicepresidente y con elecciones indirectas (más parecido a un régimen parlamentario) como estipulaba la constitución previa a la de 1988. Luego de mandato su mandato es elegido presidente de manera directa Fernando Collor de Mello. Es interesante pensar como puede ser que el primer presidente electo directamente por la ciudadanía en la nueva democracia brasileña haya sido enviado a un juicio político y renunciado a mitad de su mandato. Es paradójico pararnos en la institucionalización del estado brasileño ya que muchas de sus normas legales y constitucionales se empezaron a dar en la práctica (como el derrumbe del veto o las reacciones ante las medidas provisorias), en cambio otras fueron “aceptadas” y la renuncia de Collor lejos de significar una crisis del régimen significó una crisis institucional y política grave pero que tuvo su desenlace en la asunción del vicepresidente. Asimismo esto puede funcionar como una explicación ad-hoc de la poca reacción por parte del Congreso a las medidas y a los vetos. Mirando únicamente los números fríos no se encuentran los datos esperados en el final del mandato de Collor. Ni el presidente envía un exceso de medidas provisorias ni el legislativo declina todas esas iniciativas y, principalmente, no derrumba ningún veto ni total ni parcial. En cambio Dilma fue un caso distinto. El flujo de medidas provisorias es bastante similar en todo su segundo mandato aunque el porcentaje de decretos rechazados y vencidos en la última etapa es bastante llamativo. De un total de 21 medidas tratas 9 quedaron sin eficacia y una fue rechazada. En este caso no encontramos una gran cantidad de medidas provisorias por parte del Ejecutivo pero si una reacción por parte de los legisladores. El caso de los vetos es más difícil de analizar ya que en términos relativos siguen siendo más los vetos mantenidos o no tratados que los derrumbados pero en términos absolutos desde la vuelta a la democracia y la nueva constitución hay que decir que: el 20% de los vetos derrumbados desde 1988 y 100% de las aprobaciones parciales se dieron en los 16 meses de gobierno del segundo mandato de Dilma Rousseff. Por consiguiente, no podemos afirmar que la legislatura reaccionó ante Dilma ni que la presidenta haya buscado pasar por encima del Congreso con medidas provisorias pero si que las reacciones del legislativo en términos absolutos fueron por lo menos una muestra de confrontación. Lo que es seguro es que habría que investigar los diseños constitucionales en los países donde se suceden crisis presidenciales (que lleven o no a un desenlace de juicio político) y ver como se da esta interacción planteada. Para poder ser más concluyentes con respecto a nuestra hipótesis es necesario hacer un análisis comparado con los otros casos de juicio político, donde hay crisis presidencia y no juicio político y, a su vez, en los cosas donde no hay crisis presidenciales. Es decir, faltan investigaciones comparadas al respecto del tipo sincrónica y diacrónica en América Latina. El caso del liderazgo y reacción de la cabeza del ejecutivo hay que decir que Collor fue consistente. Nunca planteo una posibilidad de coalición superadora para mantenerlo en el cargo sino que su aislamiento lo sacó del Palacio de Planalto. En cambio, Dilma si intentó quedarse por muchos medios, negoció, habló en público, hubo movilizaciones en su defensa pero aun así no logró evitar la suspensión y que la envíen a juicio político. Esta diferencia en el liderazgo es lo que tal vez pueda marcar porqué Dilma no renunció y tiene posibilidades de terminar su mandato y Collor tuvo que renunciar. Por último, es preocupante y motivo de una nueva investigación pensar que el juicio político sirva como el voto de censura en el parlamentarismo. Este largo debate tiene más interrogantes y condicionales que otra cosa por lo que únicamente nos vamos a quedar con lo que afirma Aníbal Pérez-Liñán (2009) y continua Juan Martín Scarramberg (2015)[38]: por más escándalo, norma institucional legitima-democrática o no, política neoliberal o progresista, para evitar un juicio político un presidente tiene que contar con un escudo legislativo leal.
VII. BIBLIOGRAFIA Libros · Chasquetti, Daniel (2008): “Democracia, presidencialismo y partidos políticos en América Latina: Evaluando la ‘difícil combinación’", CAUSE, Montevideo, Uruguay.
· Leiras, Santiago (2010): “Estado de excepción y democracia en América Latina”, HomoSapiens, Rosario, Santa Fe, Argentina.
· Levitsky, S. y Roberts, K. (2011): “The resurgence of the Latin American Left”, The Johns Hopkins University Press, Maryland, Estados Unidos.
· Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew (comps.) (2002): "Presidencialismo y democracia en América Latina". Buenos Aires. Paidós.
· Pérez-Liñán, Aníbal (2009): “Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Argentina.
ARTICULOS · Baldioli, Alberto (2003): “Neodecisionismo en América Latina: entre la apatía cívica y la participación política. Argentina y Brasil (1989-1992)”. Revista Debates Latinoamericanos. Número. 1. Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados- CLEA. Buenos Aires, Argentina.´
·
Hochstetler, Kathryn (2006):
“Rethinking Presidentialism: Challengers and Presidential Falls in South
America”, Comparative Politics 38(4):401, Universidad de Nueva York,
Estados Unidos. · Negretto, Gabriel (2002): “¿Gobierna solo el presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina”, Desarrollo Económico, vol. 42 N 167, DF, México. · Saiegh, Sebastian (2009): “¿Jugadores activos o apéndices del ejecutivo? Una evaluación del papel de los legisladores latinoamericanos en la toma de decisiones”. Política y gobierno, vol. XVII, num 1
· Scarramberg, Juan Martín (2015): "Juicio Político al presidente: El caso de Fernando Lugo como signo del nuevo patrón de inestabilidad presidencial a comienzos del Siglo XXI en América Latina", Revista de Ciencia Polìtica, Número 25, Buenos Aires, Argentina
LINKS congressonacional.leg.br/portal/veto eluniverso.com/noticias/2016/04/16/nota/5527080/dilma-rousseff-negocia-parlamentarios-busca-votos-contra-juicio epocanegocios.globo.com/Brasil/noticia/2016/04/epoca-negocios-dilma-se-envolve-diretamente-nas-negociacoes-com-deputados.html g1.globo.com/jornal-da-globo/noticia/2016/04/dilma-rousseff-pretende-dizer-que-foi-vitima-de-golpe-em-reuniao-na-onu.html lanacion.com.ar/1890548-dilma-rousseff-me-enfrento-a-un-golpe-de-estado oglobo.globo.com/brasil/negociacoes-de-cargos-verbas-marcam-disputa-por-votos-19105591 oglobo.globo.com/brasil/dilma-reforca-que-um-golpe-esta-em-curso-pede-cautela-sobre-decisao-de-maranhao-19262097 planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/medidas-provisorias#content
JORNADAS · Baldioli, Alberto. Jornada del 10/06/2016, Facultad de Ciencias Sociales de la UBA (Santiago del Estero 1050, CABA). Hora 13 minutos 20, Carrera de Ciencia Política, materia “Líderes y liderazgos políticos en América Latina”. [1] El autor agradece la colaboración en la búsqueda de datos de: Adrián Albala, Argelina Cheibub, Facundo Cruz y María Paula Bertino. [2] Carrera de Ciencia Política (UBA) [3] Pérez-Liñán, Aníbal (2009): “Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Argentina (pp. 25-26). [4] Ibidem, (p.325) [5] Ibidem, (p.84) [6] Hochstetler, Kathryn (2006): “Rethinking Presidentialism: Challengers and Presidential Falls in South America”, Comparative Politics 38(4):401, Universidad de Nueva York, Estados Unidos. [7] Levitsky, S. y Roberts, K. (2011). “The resurgence of the Latin American Left”. The Johns Hopkins University Press, Maryland, Estados Unidos. [8] Quiroga, Hugo (2010): “Estado de excepción y democracia en América Latina”. Compilador Santiago Leiras, HomoSapiens, Rosario, Santa Fe, Argentina. (Introducción p. 11). [9] Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew (comps.) (2002): "Presidencialismo y democracia en América Latina". Buenos Aires. Paidós (pp. 48-49) [10] Ibidem, (pp. 48-49) [11] Ibidem, (p. 50) [12] N.A. Debido a los fines prácticos de este trabajo no vamos a considerar otros poderes como el de agenda ya sea partidario o institucional. [13] Ibidem, (p. 53) [14] Ibidem, (p. 55) [15] Ibidem, (p. 52) [16] Pérez-Liñán, Aníbal (2009): “Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Argentina (p. 238). [17] Ibidem (p. 238) [18] Ibidem (p. 238) [19] Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew (comps.) (2002): "Presidencialismo y democracia en América Latina". Buenos Aires. Paidós (p. 59) [20] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 [21] Ibidem [22] Ibidem [23] Ibidem [24] Negretto, Gabriel (2002): “¿Gobierna solo el presidente? Poderes de decreto y diseño institucional en Brasil y Argentina”, Desarrollo Económico, vol. 42 N 167, DF, México (p. 388) [25] Ibidem, (p. 390) [26] Saiegh, Sebastian (2009): "¿Jugadores activos o apéndices del ejecutivo? Una evaluación del papel de los legisladores latinoamericanos en la toma de decisiones". Política y gobierno, vol. XVII, num 1 [27] Día de la asunción y primer medida provisoria de Collor de Mello. [28] El 8 de octubre Itamar Franco emitió su primera medida provisoria como Vice-presidente en ejercicio de la presidencia. [29] Hasta la enmienda constitucional 32 del 2001 no estaba estipulado una reedición de las medidas provisorias por un plazo sino que se podían enviar nuevamente con otra medida. [30] Día de la asunción de Collor, su primer veto fue el 3 de abril. [31] El 15 de diciembre Itamar Franco emite su primer veto. El último de Collor fue el 5 de noviembre. [32] Baldioli, Alberto (2003): “Neodecisionismo en América Latina: entre la apatía cívica y la participación política. Argentina y Brasil (1989-1992)”. Revista Debates Latinoamericanos. Número. 1. Centro Latinoamericano de Estudios Avanzados- CLEA. Buenos Aires, Argentina. [33] Las reediciones (prorrogação de prazo) se toman según el momento de la publicación original. Desde la enmienda 32 el presidente puede reintroducir (por una única vez) las medidas que perdieron eficacia. No se toman como nuevas medidas provisorias al no tener otro número sino ser reediciones de las originales. [34] En las últimas tres MPV (29/4, 5/5 y 11/5) Dilma no tuvo posibilidad de renovarlas porque ya no estaba en el gobierno. [35] "Dilma Rousseff negocia con parlamentarios en busca de votos contra juicio político", diario El Universo, Ecuador (16/04/16); "Dilma se envolve diretamente nas negociações com deputados", Epoca Negocios-O Globo, Brasil (16/04/16); "Negociações de cargos e verbas marcam disputa por votos", O Globo, Brasil (17/04/16) [36] Jornada del 10/06/2016, Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, hora 13 minutos 20, Carrera de Ciencia Política, materia “Lideres y liderazgos políticos en América Latina”. [37] "Dilma Rousseff: 'Me enfrento a un golpe de Estado'", La Nación, Arentina (18/04/16); "Dilma Rousseff pretende dizer que foi vítima de golpe em reunião na ONU", Jornal Da Globo, Brasil (21/04/16); "Dilma reforça que um golpe está em curso e pede cautela sobre decisão de Maranhão", O Globo, Brasil (09/05/16) [38] Scarramberg, Juan Martín (2015): "Juicio Político al presidente: El caso de Fernando Lugo como signo del nuevo patrón de inestabilidad presidencial a comienzos del Siglo XXI en América Latina", Revista de Ciencia Polìtica, Número 25, Buenos Aires, Argentina
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